Geum.ru

«О состоянии и перспективах развития гражданской авиации в Российской Федерации»

Вид материалаДоклад
Подобный материал:
Доклад Министра транспорта Российской Федерации И.Е. Левитина на расширенном заседании коллегии Минтранса России «О состоянии и перспективах развития гражданской авиации в Российской Федерации»
11.10.2006

Уважаемый Сергей Борисович, уважаемые коллеги!

Гражданская авиация в условиях глобализации мировой экономики становится важным элементом интеграции России в современную систему международных экономических связей. Авиация имеет особое значение для решения социально-экономических задач и повышения качества жизни населения, особенно дальних магистральных пассажирских сообщениях, в регионах, лишенных средств наземного транспорта.

Выбор России в пользу рыночной экономики, сделанный в начале 90-х годов, и начавшиеся реформы в наибольшей мере по сравнению с другими видами транспорта изменили условия работы и характер спроса на транспортные услуги воздушного транспорта.

В первое десятилетие реформ на воздушном транспорте были проведены базовые структурные и институциональные преобразования. Созданы основы правовой базы воздушного транспорта, отвечающей рыночным условиям. Разделены функции государственного управления и хозяйственной деятельности, создана адекватная система государственного регулирования транспортной деятельности. В основном, проведена приватизация авиакомпаний.

Сегодня мы анализируем результаты 15 лет преобразований. После более чем 10-летнего спада объемов перевозок, начиная с 2000 года, российский авиатранспортный рынок вступил в стадию устойчивого роста, рост услуг в среднем в год составлял для пассажирских перевозок 10 %, для грузовых – 2,5 % при ежегодном экономическом росте экономики страны в среднем на 6,0 % . За последние 5 лет объем перевозок вырос на 60 %. Вместе с тем, несмотря на общую адаптацию воздушного транспорта России к рыночным условиям, объем авиационных перевозок все еще на 40% ниже уровня 1992 года. При этом внутренние перевозки составляют всего 30% от уровня 1992 года, а весь рост происходил за счет увеличения международных перевозок, которые выросли в 3 раза.

К 2020 году по расчетам ожидается увеличение объема пассажирских перевозок в 2,5-3,5 раза по сравнению с 2005 годом.

Готова ли к этому наша авиация?

В настоящее время в гражданской авиации эксплуатируется 2528 воздушных судов, это половина от числящихся в Государственном реестре.

Авиационные предприятия России более 60% перевозок осуществляют на воздушных судах разработки 60-70-х годов. Около 50% провозной мощности магистрального пассажирского парка воздушного транспорта России обеспечивают воздушные суда, не соответствующие современным международным нормативам по уровню шума на местности, проблема авиационного шума присуща 20 аэропортам и затрагивает интересы около 3 млн. жителей России.

Но и этот стареющий парк стремительно сокращается.

Средний возраст парка растет, что говорит о низких темпах его обновления.

Однако, инвестиционный потенциал отрасли для обновления активов используется не в полной мере. Так, по данным Росстата в 2005 году предприятия отрасли использовали только 62% начисленной амортизации и менее 42% чистой прибыли на цели инвестирования в основной капитал на воздушном транспорте.

Отсутствие поставок в нужных объемах отечественных воздушных судов приводит к необходимости использовать иностранные воздушные суда в основном со вторичного рынка. В магистральном и региональном парке их количество составило 166 единиц. Объем перевозок пассажиров на них достиг 29% от общего пассажирооборота, при этом доля перевозок пассажиров новыми отечественными воздушными судами составила только 8%.

У отечественной авиационной промышленности фактически отсутствует возможность произвести и поставить в эксплуатацию в течение ближайших 5-8 лет необходимый спектр воздушных судов, компенсировать ежегодное выбытие в количестве 110-115 штук.

Так, ФЦП «Развитие гражданской авиационной техники России на 2002-2010 годы и на период до 2015 года», предусматривает создание и поставки воздушных судов только 11-ти типоразмеров из порядка 50 необходимых гражданской авиации России. В 2006 году из заказанных 17 на сегодня изготовлено и передано в эксплуатацию 6 воздушных судов.

В связи с этим предлагается:
  • рассмотреть вопрос о порядке применения налога на добавленную стоимость в отношении российской и иностранной авиационной техники и об изменении впоследствии ввозной таможенной пошлины для авиационной техники;
  • обеспечить решение межотраслевых проблем сопровождения эксплуатации авиационной техники (разработать и внедрить информационно-аналитическую систему мониторинга летной годности воздушных судов, методы идентификации компонентов воздушных судов и порядок их утилизации, систему обязательной сертификации организаций, осуществляющих поставку авиационно-технического имущества).

Уровень топливного совершенства воздушных судов нашей гражданской авиации низок, что приводит к экономическим потерям, обусловленных большими расходами топлива.

Стремление к максимальному повышению конкурентоспособности на рынке перевозок не должно снижать требования к обеспечению безопасности полетов.

Состояние безопасности полетов стало темой обсуждения этого вопроса на Конференции руководителей ведомств гражданской авиации в Монреале в марте 2006 года.

Достигнутый в период 1997-2005 гг. уровень безопасности полетов на регулярных авиалиниях в гражданской авиации России был выше, чем в среднем по ИКАО, и принципиально не отличался от уровня гражданской авиации США, что было признано экспертами ИКАО.

Однако, события 2006 года показали наличие кризисных явлений в российской гражданской авиации. Тяжелые авиационные происшествия с многочисленными человеческими жертвами произошли в условиях, когда сегодняшний налет часов парка воздушных судов в авиации почти в 3 раза меньше, чем 1991 году.

Наибольшее влияние на состояние безопасности полетов оказывают ошибки и нарушения летного состава, которые связаны как с недостатками в организации летной работы, так и с несовершенством эксплуатируемого парка воздушных судов.

Я не буду останавливаться подробно на проблемах обеспечения безопасности, т.к. этому будет посвящено выступление руководителя Федеральной службы по надзору.

Проблемы развития воздушного транспорта России связаны при этом, как с необходимостью наращивания производственных мощностей в условиях растущего рынка, так и с необходимостью всеобъемлющего технологического обновления отрасли, в том числе в части парка воздушных судов и их технического обслуживания.

Необходимо привести в соответствие современным требованиям систему авторского сопровождения эксплуатации воздушных судов на всех этапах жизненного цикла.

Приватизация в гражданской авиации в первой половине 90-х годов привела к образованию небольших эксплуатантов, имеющих ограниченные материальные ресурсы, а значит и ограниченные возможности для решения вопросов их производственной деятельности на требуемом уровне.

Анализируя состояние рынка авиаперевозок, необходимо отметить, что большая доля авиаперевозок по прежнему приходится на крупнейшие авиакомпании - так доля 10 авиакомпаний составляет более 65% рынка перевозок пассажиров, а 35 авиакомпаний обеспечивают почти весь объем перевозок пассажиров. При этом количество эксплуатантов, оперирующих на российском рынке - 182.

Перспективы укрепления и развития рынка авиаперевозок, как свидетельствует мировой опыт, связаны с консолидацией авиакомпаний, созданием альянсов.

В рамках проектов укрупнения авиационных компаний, в настоящее время Минтрансом России совместно с заинтересованными министерствами и ведомствами, а также местными органами власти прорабатываются соответствующие предложения ОАО «Аэрофлот – российские авиалинии» и ОАО «Авиакомпания «Красноярские авиалинии».

Вместе с тем, сложившаяся структура рынка внутренних перевозок вызывает определенную озабоченность. Почти 80 % его составляют перевозки в/ из аэропортов Московского авиаузла и Санкт-Петербурга. При этом, в 2006 году удельный вес внутренних перевозок из указанных аэропортов продолжил расти. Соответственно, доля внутренних перевозок между другими городами системно снижается.

Особую озабоченность вызывает ситуация в сфере региональных перевозок, в стране, где более 60% территории не доступно иным видам транспорта, кроме воздушного.

В этой связи необходимо ускорить структурную реформу предприятий. Перевозочную деятельность реформируемых предприятий необходимо отделить от аэропортовой, укрупнить авиакомпании осуществляющие местные воздушные перевозки, бизнес которых будет основан на тесном взаимодействии с крупной магистральной авиакомпанией, выполняющей полеты в /из данного региона. Аэропорты местных воздушных линий целесообразно передать в собственность соответствующих территорий при возможном участии инвесторов - основных пользователей этих аэропортов. Так, есть предложение ОАО «Аэрофлот – российские авиалинии» об организации социально-значимых перевозок.

На настоящем этапе можно рассматривать два принципиальных подхода к управлению и обеспечению социальных перевозок со стороны региональной и местной власти:

1. Размещение «социального заказа» с компенсацией потерь аэропортам и/или перевозчикам, т.е. дотирование аэропортов и/или перевозчиков.

2. Предоставление льгот по проезду непосредственно населению.

Для повышения конкурентоспособности авиаперевозок необходима кардинальная реформа топливозаправочного комплекса, создание реальной конкуренции между поставщиками топлива, устранить монополии единых топливо-заправочных компаний в большинстве аэропортов РФ.

Хотел бы отдельно остановиться на проблеме формирования тарифов за аэронавигационное обслуживание. В связи с образованием ФАНС, считаем, что функцию формирования тарифов за УВД целесообразно передать Федеральной службе по тарифам.

Почти в 6 раз сократилась сеть аэродромов, обслуживающих местные воздушные линии, закрылся ряд аэродромов и авиационных линий в субъектах федерации, обеспечивающих их авиационные связи с центром страны. Как следствие, более 12 миллионов человек не имеют круглогодичного доступа к основным наземным коммуникациям. Количество аэродромов в России сократилось с 1302 в 1992 г. до 383.

Недостаточен технический и технологический уровень наземной аэродромной техники и оборудования. Только 59% аэродромов имеют взлетно-посадочные полосы с искусственными покрытиями. 70% из них были построены более 20 лет назад и большинству из них требует реконструкции.

Благодаря совместной позиции Минтранса России, Минэкономразвития России и Минфина России сделан первый шаг в решении вопроса финансирования реконструкции и развития наземной базы аэропортов. Лимит государственных капитальных вложений по отрасли «воздушный транспорт» был увеличен с 1,947 млрд. руб. в 2004 г. до 10,940 млрд. руб. в 2005 году.

В 2005 г. средства федерального бюджета были предусмотрены для финансирования 38 объектов.

Федеральным бюджетом на 2006 г. предусмотрены капитальные вложения на реконструкцию и строительство объектов инфраструктуры аэродромов 12,79 млрд. рублей. В 2007 г. - 20,438 млрд. рублей.

В целом в рамках подпрограммы «Гражданская авиация» предусматривается направить на развитие наземной инфраструктуры в 2006-2010 годах 93,3 млрд.руб., в том числе 54,3 млрд.руб. за счет федерального бюджета.

Система финансирования инвестиций в развитие аэропортов сформировалась в период дефицита инвестиционных ресурсов. Сегодня требуется новый подход, основанный на принципах государственно-частного партнерства и проектного финансирования. Для этого развитие системы аэропортов-хабов включено в новую подпрограмму ФЦП «Модернизация транспортной системы России (2002-2010 годы)» «Развитие экспорта транспортных услуг». Подпрограмма предполагает подготовку заявок на конкурс в Инвестиционный фонд Российской Федерации. Реализация проектов по развитию аэропортов-хабов невозможна без разработки механизмов привлечения частных инвестиций, одним из самых перспективных механизмов становятся концессии. Для его внедрения необходимо скорейшее утверждение Правительством Российской Федерации типовых концессионных соглашений в сфере гражданской авиации.

На основе ГЧП только в развитии московского авиаузла было в последние годы привлечено более 150 млрд. рублей инвестиций.

Процесс создания аэропортов-хабов влечет за собой необходимость совершенствования управления аэропортовым бизнесом, создание управляющих компаний, способных организовать предоставление аэропортовых услуг, соответствующих международным стандартам, с должным обеспечением авиационной безопасности.

Привлечение инвестиций напрямую связано с решением проблем управления имуществом.

Длительное время не решаются вопросы эффективного управления имущественным комплексом. Авиационные предприятия в форме ФГУП, включенные в план приватизации, передаются в ведение Росимущества, что не обеспечивает должного руководства их авиационной деятельностью, а при длительном процессе приватизации существенно снижается уровень безопасности полетов в этих предприятиях.

В связи с невозможностью содержать аэродромную сеть за счет средств федерального бюджета, ряд регионов предлагают передать им аэропорты местного и регионального значения.

В этих целях 2006 году Минтрансом России разработаны, и в установленном порядке согласованы Концепция управления федеральным имуществом (аэропортов и аэродромов) и План первоочередных мероприятий по ее реализации.

Однако его рассмотрение неоправданно затягивается. Вместе с тем в плане предусмотрены первоочередные меры, способные кардинально улучшить ситуацию с управлением федеральной собственностью.

Следует отметить, что реализация положений Концепции уже осуществляется Минтрансом России по ряду направлений с апреля 2006 г. Она предполагает разделение аэропортов на федеральные и региональные. Проект с комплектом необходимых документов направлен в Правительство РФ.

Предлагается также наделить Росавиацию полномочиями собственника в отношении всех федеральных унитарных предприятий отрасли вплоть до окончания процедур их акционирования. Соответствующие предложения по данному вопросу внесены в Минэкономразвития России.

Хочу остановиться на проблемах образования и подготовки кадров. Содержание и объемы подготовки авиационного персонала в образовательных учреждениях гражданской авиации не соответствует потребностям авиапредприятий.

В 2006 году образовательные учреждения гражданской авиации выпустили 220 пилотов, из которых 80 с высшим образованием, а потребности для восполнения убыли составляют 750-800 пилотов

Сегодня авиационные училища выпускают пилотов с налетом около 60 часов, а для получения свидетельства пилота коммерческой авиации необходим минимальный налет 150 часов, из них 40 часов – на двухдвигательном самолете. Не соответствует требованиям международных стандартов и уровень подготовки выпускников в знании английского языка.

Учебные воздушные суда и тренажеры до 2006 года в образовательные учреждения гражданской авиации не поставлялись, кроме того, нами не были определены технические требования, поэтому, сегодня авиапром не может предложить современные и недорогие воздушные суда для первоначальной подготовки. Минтранс России совместно с Минпромом России вынуждены рассматривать вопрос возобновления производства самолетов Як-18Т, разработки 50-х годов.

Утратилась преемственность в подготовке пилотов-инструкторов летных училищ, которые получают заработную плату в 10-20 раз меньше, чем пилоты в авиакомпаниях.

Для организации подготовки летного состава в соответствии с международными стандартами необходимо:

обеспечить разработку и производство комплексных тренажеров, соответствующих международным требованиям;

привести нормативные документы по подготовке летного состава в соответствие с требованиями Правил подготовки персонала ИКАО;

в течение нескольких лет поставить образовательным учреждениям 60 учебных самолетов для первоначального летного обучения и 30 учебных двухдвигательных самолетов для выпускных курсов на общую сумму 7,5 млрд. руб., и одновременно приступить к разработке перспективных учебных воздушных судов;

создать на основе механизмов государственно-частного партнерства центр подготовки и переподготовки летного состава на современные российские и иностранные воздушные суда необходимой номенклатуры типов;

увеличить фонд оплаты труда инструкторов практического обучения в авиационных училищах на 100 млн. руб.ежегодно;

внести необходимые изменения в образовательные стандарты образовательных учреждений, осуществляющих подготовку пилотов гражданской авиации, а также авиационных диспетчеров, в части повышения уровня подготовки по английскому языку и начать реализацию этих стандартов уже с 2007-2008 учебного года

Концепция реформирования учебных заведений Минтранса предполагает создание вертикально интегрированной трехуровневой модели. В гражданской авиации (в отличие от других видов транспорта) до настоящего времени не приступили к реализации этой концепции, при этом не представлено объективных аргументов нецелесообразности ее применения. По оценке полученных обращений все сводится к амбициям отдельных руководителей. Хотелось бы, чтобы в последующих выступлениях прозвучала конструктивная дискуссия по указанной проблеме.

Важная роль в реализации ФЦП «Модернизация транспортной системы» отводится проектным институтам Росавиации. Сегодня отрасль не может удовлетворять действующий подход к проектированию и качество проектных решений.

Сегодня проектные институты должны понимать, что с изменением объемов финансирования коренным образом должен измениться подход к проектированию. Мы должны прекратить порочную практику выхода на строительную площадку без инженерного проекта. При этом Росавиации необходимо активизировать работу по привлечению внебюджетных средств. Сегодня перезрела задача изменения формы юридического лица и преобразования проектных ФГУПов в акционерные общества.

Минтранс предлагает следующую модель преобразования.

На первом этапе (2007 г.) все четыре проектные института преобразуются в акционерные общества. При этом один институт остается в перечне стратегических предприятий.

На втором этапе (2008 г.) пакеты акций трех предприятий в размере 49 % выставляются на продажу.

На третьем этапе (2009 г.) принимается решение о целесообразности сохранения одного предприятия в перечне стратегических и дальнейшей продажи акций находящихся в собственности государства.

По нашей оценке такая модель позволит сохранить:

- управляемость предприятиями со стороны государства;

- повысить инвестиционную привлекательность предприятий;

- обеспечить плавность процесса приватизации.

Особо считаю необходимым остановиться на работе ФГУП «ГосНИИГА». Институт, призванный быть на передовом рубеже в вопросах выработки требований к авиационной технике, её сертификации и испытаниях, продления ресурса, поддержания летной годности воздушных судов и пр., за последние годы благодаря усилиям бывших руководителей стал источником процветания контрофакта.

Институт практически перестал быть оплотом гражданской авиации в вопросах взаимоотношений с авиационной промышленностью.

В настоящее время Минтранс совместно с правоохранительными органами предпринимает необходимые меры для коренного исправления ситуации, и я надеюсь, что здоровая часть коллектива с пониманием и поддержкой относится к происходящим процессам, и в кратчайшее время Институт вернет утраченные позиции.

Несколько слов о системе управления в гражданской авиации

Система управления гражданской авиацией требует корректировки в соответствии с требованиями ИКАО. К сожалению, в 2004 году нам не удалось убедить аппарат Правительства Российской Федерации по ряду принципиальных вопросов при распределении полномочий и обязанностей наших ведомств. Это повторилось при согласовании вопроса о создании Федеральной аэронавигационной службы.

Департамент Минтранса, ведающий вопросами воздушного транспорта не смог стать координирующим органом в силу объективных и субъективных обстоятельств. Продолжалось повторение ошибок бывшей ГСГА, когда решения по вопросам государственного регулирования принимались не системно, а выборочно по отдельным вопросам (по принципу пожарной команды: где загорелось там и тушим), когда основу государственного регулирования составляли приказы Министерства транспорта, в своей массе не согласованные с Минюстом, не имеющие юридической чистоты и содержащие в себе риски для Российской Федерации, вплоть до получения серьезных и обоснованных финансовых претензий. Именно и только поэтому в течение 2004-2006 гг. отменено 11 приказов. Продолжаются малоуспешные попытки по согласованию 4-х ранее принятых приказов.

Вместе с тем, совершенствование нормативно-правовой базы развития гражданской авиации является приоритетной задачей Министерства транспорта. Необходимо в кратчайшие сроки завершить построение системы государственного регулирования гражданской авиации, закончить разработку комплекса нормативно-правовых актов, предусмотренных «Воздушным кодексом» Российской Федерации еще в 1997 г. Нельзя мириться с ситуацией, когда около 30 % документов, предусмотренных Федеральным законом не принято с 1997 г., когда действуют Наставления по производству полетов и по видам обеспечения, введенные в действие еще при Советском Союзе.

Требуется актуализировать и привести в соответствие с новыми принципами регулирования устаревшие документы.

План мероприятий Минтранса предусматривает разработку 22 нормативных правовых актов, значительная часть проектов которых уже разработана или находится в стадии разработки.

Департаменту государственной политики в области гражданской авиации необходимо мобилизовать усилия и сконцентрироваться на создании всех необходимых условий для принятия и регистрации соответствующих нормативных актов.

Сегодня специалисты департамента не работают на развитие отрасли, внедрение передовых методов управления и хозяйствования, а главным образом реагируют на давно происшедшие события, что усиливает отставание от передовых мировых тенденций в вопросах государственного регулирования гражданской авиации.

Считаю, что нам нужно пересмотреть кадровую политику и отказаться от услуг тех, кто вцепился в штурвал и не способен выправить траекторию полета в требуемом направлении. Время на принятие таких решений ограничено.

Имеются серьезные проблемы в вопросах взаимодействия Федерального агентства воздушного транспорта и Федеральной службы по надзору в сфере транспорта.

Эти структуры не смогли стать опорой и поддержкой авиапредприятий, а иногда позволяли себе не регулировать деятельность на рынке авиаперевозок с позиций государства, а пытались участвовать в недобросовестной конкуренции и переделе рынка. Практически повторены многие негативные явления, которые были присущи системе государственного регулирования в структуре госорганов гражданской авиации до марта 2004 г., когда единым органом была ГСГА.

Только поэтому в течение последних 15 лет, когда формировался рынок авиаперевозок, не удалось навести порядок в вопросах имущественного комплекса. Чиновники на местах продолжают держаться за свои места в рамках достаточно консервативной формы хозяйствования в виде ФГУП, не хотят идти на акционирование, не хотят быть подконтрольными и подотчетными органам управления акционерных обществ.

Характерным примером такой деятельности является решение (а точнее не решение) вопроса разделения хозяйствующих субъектов на аэропорты и авиакомпании, на котором я обращал Ваше внимание в начале доклада. Недобросовестных чиновников устраивает непрозрачное и, следовательно, неэффективное управление.

Федеральное агентство воздушного транспорта видит и понимает это, однако не предпринимает действенных шагов по решению данного вопроса.

Одна из задач Федеральной службы по надзору в сфере транспорта - борьба с контрафактом не стала главной в повседневной деятельности, а более того руководители службы старались её не замечать.

Уважаемые коллеги!

В 2001 году Президентом России В.В.Путиным утвержден детальный план развития отрасли, если бы хотя бы половина задач из того плана была бы решена, то гражданская авиация выглядела бы сегодня совершенно иначе. Предлагаю работать так, чтобы принятые сегодня решения не остались бы только хорошим планом на бумаге.

В отрасли сложилась очень сложная, но не безвыходная ситуация. Если мы объединим свои усилия в интересах продолжения доблестной истории и традиций российской авиации, подавим свои личные амбиции во имя безопасности перевозок миллионов наших граждан, мы решим все поставленные задачи. Верю в тысячи честных и принципиальных сотрудников гражданской авиации, которые горячо переживают за свое дело и ждут от авиационных властей решительных действий и мы должных их сделать.