Богоявленська Ю. В. Держава як організація: інституціональна специфіка управління

Вид материала

Документы

Подобный материал:

• Державне управління: сутність, зміст та специфіка, 549.6kb.
• Держава у політичній системі, 526.95kb.
• 1. держава у політичній системі, 531.84kb.
• Урок музики, його організація, специфіка як уроку мистецтва Курсова робота, 265.66kb.
• Функції державних органів влади, 41.81kb.
• Психологія управління як наука, 2165.05kb.
• 1. Ефективність управління та організація зовнішньоекономічних операцій Управління, 64.94kb.
• Питання до кандидатського іспиту зі спеціальності 25. 00. 01 – теорія та історія державного, 28.77kb.
• План Поняття організації управлінської праці. Організація робочого місця в апараті, 106.2kb.
• Управління освіти Херсонська міська рада Методичний кабінет при управлінні освіти 73000,, 1249.88kb.

Богоявленська Ю.В.


Держава як організація: інституціональна специфіка управління


Житомирський державний технологічний університет


Розглянуто особливості функціонування держави як організації у сучасних умовах. Визначено основні інституціональні особливості, компетенції державних представників на місцях, заходи з упередження проявів опортунізму специфіка моделювання втручання держави.


The state functioning features as an organization in modern conditions have been considerate. The main institutional features, state representatives competences, ways of revealing of the opportunism anticipations, the modeling of state intervention specific have been certain.


Ключові слова: держава, соціальний контракт, компетенції, моделювання.


Держава належить до переліку національних економічних агентів. У силу специфіки функціонування, громадяни делегують їй частину своїх прав. У більшості країн світу для цього використовується система римського (конституційного), а не англосаксонського (прецедентного) права. Тому держава може провадити діяльність на підставі делегування прав і владних відносин, що закріплюється конституцією кожної країни.

В інституціоналізмі основний закон отримав назву „соціального контракту”, а держава розглядається як „один із видів організації”. За допомогою положень соціального контракту визначають, які завдання і функції громадяни, внаслідок невміння або небажання, доручають державі виконувати і чим підкріплюється впевненість, що держава їх виконає ефективніше.

У контексті викладеного визначаємо, що під державою розумітимемо організацію владних відносин, що має верховенство порівняно з іншими видами влади, діє через механізми законодавчої, виконавчої, судової влади, та виникає шляхом передачі частини прав громадянами.

Згідно теорії держави до її основних функціональних завдань і інституціональних особливостей відносять¹:

1. специфікацію і захист прав власності – розподіл прав власності виявляє вплив на ефективність використання ресурсів. У разі, коли економічні агенти намагаються самостійно домовитись про правила доступу до ресурсів, з’являється альтернатива державного втручання щодо встановлення і захисту прав власності. Норма „черговості”, або „пріоритету першого” не завжди є виправданою. Обмеження: власник ресурсу може змінюватись, що не найкраще позначатиметься на формуванні стійких очікувань в учасників взаємодії (наприклад, зміна генерального директора – роботодавця);
   
2. створення каналів обміну інформацією та механізмів фізичного обміну товарами і послугами – розвинута інформаційна інфраструктура ринку сприяє обміну інформацією між учасниками з мінімальними витратами і мінімальними викривленнями; інфраструктура ринку включає і канали фізичного руху товарів і послуг;
   
3. розробку стандартів мір і ваг – з метою організації грошового обігу та скорочення витрат виміру якості товарів і послуг, що обмінюються;
   
4. правоохоронну діяльність і виконання ролі медіатора (у конфліктах) – при виконанні контрактів можуть виникати непередбачувані, форс-мажорні обставини, що вимагатиме посередництва „третьої” сторони (суду) для убезпечення проявів опортунізму з боку сторін угоди. Гарантом при реалізації контрактів часом може виступати і сила. Проте це призводить до загострення опортунізму, відхилення значної частини ресурсів виробничої діяльності на захист прав власності і забезпечення виконання умов укладених контрактів. Тому право контролю за їх виконанням як правило делегується державі;
   
5. використання примусу для фінансування соціальної сфери –виробництво суспільних благ (освіту, охорону здоров’я) породжує зазначену проблему, вирішення якої делегують державі.
   

Проте, під час виконання цих завдань ймовірні помилки. Переважно вони обумовлені існуванням трансакційних витрат та зростають, якщо держава виступає гарантом виконання умов контракту у більшості трансакцій. Але держава – це інститут, який функціонує не віртуально, а через своїх представників на місцях (державних службовців). Останнім, фактично, і делегуються права контролю за здійсненням угод. Тому представники державної влади на місцях мають професійно виконувати свої обов’язки, поза суб’єктивізму – на основах верховенства права, професіоналізму, чесності, персональної відповідальності, соціальної справедливості, неупередженості, демократизму, відкритості, гуманізму тощо. Фактично, управління набуває рис інституціонального.

В Україні, як і у більшості країн світу, розроблено та ухвалено Кодекс державного службовця; категорії посад державних службовців визначаються згідно Закону України „Про державну службу”. Про ознайомлення з ним в особовій справі кожного держпрацівника робиться відповідне письмове засвідчення. Кодекс визначає основні принципи державної служби (вимоги до етики) та межі застосування². Водночас, для державних службовців, які працюють в апараті органів прокуратури, судів, дипломатичної, митної, податкової служб, Національного банку України, служби безпеки, внутрішніх справ, управління Збройних Сил та інших військових формувань, відповідними органами можуть затверджуватись правила поведінки з урахуванням особливостей роботи в цих органах.

До основних професійних компетенцій державних службовців відносять:

• забезпечення ефективного здійснення завдань і функцій держави шляхом сумлінного виконання службових обов’язків на підставі, в обсязі та у спосіб, які передбачені Конституцією, законами України, укладеними і ратифікованими міжнародними договорами;
  
• постійне покращення вмінь, знань і навичок функціям та завданням займаної посади, підвищення професійного, інтелектуального та культурного рівнів за освітньо-професійними програмами та шляхом самоосвіти;
  
• сприяння реалізації прав і свобод людини і громадянина, визначених Конституцією і законами України, відповідність поведінки очікуванням громадськості й забезпечення довіри суспільства та громадян;
  
• робота на засадах чесності, справедливості, неупередженості, відповідальності, відкритості, прозорості, толерантності, шанобливості, дотримання встановленого протоколу;
  
• не допущення проявів бюрократизму, відомчості та місництва, нестриманості у висловлюваннях або іншої дискредитуючої поведінки, не надання будь-яких переваг та не виявлення прихильності до окремих фізичних і юридичних осіб, політичних партій, об’єднань тощо;
  
• декларація індивідуальних доходів та доходів сім’ї у порядку та у строки, визначені законодавством України, виконання громадянських обов’язків (у тому числі фінансових зобов’язань);
  
• заборона розголошення державної таємниці, іншої інформації з обмеженим доступом, встановленої Законом України „Про інформацію” (від 02.10.1992 р. №2657-XII), пов’язаним з ним Законом України „Про державну таємницю” (від 21.01.1994 р. №3855-XII), а також використання цієї інформації для власного інтересу або інтересу інших осіб шляхом порад чи рекомендацій;
  
• зобов’язання заявляти про наявність чи відсутність конфлікту інтересів – походить із ситуації, коли державний службовець має приватний інтерес (переваги для нього або його родини, близьких родичів, друзів чи осіб та організацій, з якими має або мав спільні ділові чи політичні інтереси), що впливає або може впливати на неупереджене та об’єктивне виконання службових обов’язків.
  

Остання компетенція активно застосовується з початку ХХІ ст. в українських акціонерних товариствах; особливо тих галузях, що невіддільні від стрімкого розвитку науково-технічного прогресу (телекомунікації, інформатизація, фінанси, банківський сектор). Працівники при укладанні контрактів з роботодавцями мають зазначати в тому числі і відсутність родинних зв’язків на підприємствах (конкурентах) галузі (сфери діяльності).

З метою упередження проявів опортунізму з боку самого медіатора Кодекс (ст. 23), Цивільна конвенція про боротьбу з корупцією (вiд 04.11.1999 р., ратифікована Законом України від 16.03.2005 р. №2476-IV), закони України „Про державну службу” (вiд 16.12.1993 р. №3723-XII), „Про державну виконавчу службу” (вiд 24.03.1998 р. №202/98-ВР) та „Про боротьбу з корупцією” (вiд 05.10.1995 р. №356/95-ВР – чинний до 01.01.2011 р., до введення Закону України „Про засади запобігання та протидії корупції” від 11.06.2009 р. № 1506-VI) чітко визначають обмеження прав державного службовця. Зокрема, заборонено:

• сприяти, використовуючи службове становище, фізичним і юридичним особам у провадженні ними підприємницької діяльності, а також в отриманні субсидій, субвенцій, дотацій, кредитів чи пільг з метою одержання за це для себе, своїх родичів або інших осіб матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг;
  
• займатися підприємницькою діяльністю безпосередньо чи через посередників або підставних осіб, бути повіреним третіх осіб у справах державного органу, в якому він працює, а також виконувати роботу на умовах сумісництва (крім наукової, викладацької, творчої діяльності, а також медичної практики);
  
• входити самостійно, через представника або підставних осіб до складу правління чи інших виконавчих органів підприємств, кредитно-фінансових установ, господарських товариств, організацій, спілок, об’єднань, що провадять підприємницьку діяльність;
  
• відмовляти фізичним і юридичним особам в інформації, надання якої передбачено правовими актами, навмисне затримувати її, надавати недостовірну чи неповну інформацію;
  
• відмовляти у видачі або затримувати підготовку та видачу фізичним або юридичним особам передбачених законодавством довідок, посвідчень, інших документів;
  
• вимагати чи приймати від фізичних і юридичних осіб подарунки, послуги чи будь-які інші переваги, які є чи можуть виглядати як винагорода за рішення чи дії, які належать до його службових обов’язків;
  
• сприяти, використовуючи своє службове становище, фізичним і юридичним особам у проведенні ними зовнішньоекономічної, кредитно-банківської та іншої діяльності з метою одержання за це для себе, своїх родичів або інших осіб матеріальних благ, послуг, пільг чи інших переваг;
  
• неправомірно втручатися, використовуючи своє службове становище, у діяльність інших органів чи посадових осіб з метою перешкодити виконанню ними своїх повноважень;
  
• бути повіреним третіх осіб у справах органу державної влади, в якому він працює, або органів державної влади, підприємств, установ і організацій, діяльність яких контролює;
  
• надавати незаконні переваги фізичним або юридичним особам під час підготовки і прийняття нормативно-правових актів чи рішень.
  

Відповідно, за невиконання чи неналежне виконання обов’язків передбачена відповідальність (дисциплінарна, адміністративна).

Як визначається, чим сильніша позиція держави у специфікації і захисті прав власності, тим складнішою видається її внутрішня структура. Проте, це не є сталою нормою. Так, у провідних європейських країнах частину функцій виконавчої влади беруть на себе муніципалітети. Їх представники провадять діяльність на добровільних засадах у позаробочий час (як-то, у Нідерландах). В Україні, нажаль, із посиленням владного становища збільшується чисельність державних службовців і, відтак, створюються передумови для перекручення всередині державного апарату інформації. Внаслідок цього, зростають витрати на моніторинг і запобігання проявів опортуністичної поведінки з боку державних службовців. Даний аспект обов’язково враховується при моделюванні втручання держави у господарські та інші процеси.

Тому при моделювання втручання держави необхідно враховувати слабкі сторони та загрози, зокрема:

• незбалансованість доходної і видаткової частин Державного бюджету – проте, незважаючи на такий дисонанс, держави рідко проголошують себе банкрутом, навіть якщо неспроможні розрахуватись за своїми зобов’язаннями. Прикладом є Латвія, яка одна з небагатьох країн у червні 2009 р. офіційно визнала банкрутство³. По окремим країнам єврозони розмір державного боргу на кінець 2009 р. становив: Іспанія – 559,65 млрд. євро (53,2% ВВП; дефіцит бюджету – 11,2%), Португалія – 125,91 млрд. євро (76,8% ВВП; дефіцит бюджету – 9,3%), Греція – 273,41 млрд. євро (115,1% ВВП; дефіцит бюджету – 13,6%), Італія – 1760,77 млрд. євро (115,8% ВВП), Ірландія – 104,67 млрд. євро (64,0% ВВП; дефіцит бюджету – 14,3%)⁴;
  
• відсутність критеріїв ефективності діяльності держави (на кшалт прибутку для фірми) – лише окремі стандарти. Їх різновидом є Копенгагенські, які розглядались як критерії вступу країн до ЄС (прийняті у червні 1993 р. і підтверджені у грудні 1995 р.). Вони вимагали, щоб у державах, що претендують на членство у ЄС, дотримувались демократичні принципи, принципи свободи і поваги прав людини, принцип правової держави, у тому числі стабільність державних і суспільних інститутів, визнавались правила і стандарти ЄС, зокрема прихильність цілям політичного, економічного і валютного союзів, була присутньою конкурентоздатна ринкова економіка. Також визначається необхідність дотримання положень Маастрихтського договору 1992 р., що вступив у дію у 1993 р., зокрема – дефіцит держбюджету не повинен перевищувати 3% ВВП, держборг має бути менше 60% ВВП та ін.;
  
• висока вірогідність досягнення результатів, які відрізнятимуться від поставлених через: зростання інформаційних витрат, витрат моніторингу і контролю, що супроводжують розвиток держави. Головна функція держави з інституціональної точки зору – специфікація і захист прав власності.
  

Таким чином, управління державою як організацією має низку інституціональних особливостей, головною з яких є та, що соціальним контрактом їй делегується право контролю за виконанням визначених угод, безвідносно до сфери діяльності щодо яких вони укладені.