Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «северо-кавказская академия государственной службы» факультет переподготовки кадров направление переподготовки
| Вид материала | Документы |
- Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования, 744.27kb.
- Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования, 927.02kb.
- Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального, 189.85kb.
- А №225670 от 5 марта 2007 г. Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки, 31.21kb.
- Образовательный стандарт высшего профессионального образования федерального государственного, 414.63kb.
- Образовательный стандарт высшего профессионального образования федерального государственного, 473.46kb.
- Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования, 1143.83kb.
- Учебный план по программе профессиональной переподготовки «Финансовый менеджмент», 59.01kb.
- Об открытом межрегиональном конкурсе исследовательских, реферативных и творческих работ, 308.94kb.
- Федеральное агентство морского и речного транспорта РФ федеральное государственное, 2741.44kb.
| Глава 2. Развитие миграционной ситуации в Российской Федерации: политологический аспект В начале 2007 года Россия сделала решительный шаг в сторону либерализации миграционной политики, введя в действие значительно более простые, чем прежде, правила регистрации мигрантов и выдачи разрешений на работу иностранным работникам. Отправной точкой новой миграционной политики послужила речь Президента РФ В.В. Путина на заседании Совета Безопасности 17 марта 2005 года, в которой он назвал стимулирование миграционных процессов «нашей важнейшей задачей», актуальность которой была также подтверждена в Послании Президента Федеральному Собранию в мае 2006 года. Начало новой миграционной политике, коренным образом изменившей режим управления миграцией, положили законодательные акты, принятые 18 июля 2006 года. Имеются в виду новый федеральный закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» (N 109-ФЗ) и закон «О правовом положении иностранных граждан» (N 110-ФЗ), принятый в новой редакции. Оба закона были введены в действие с 15 января 2007 года. Новое законодательство кардинальным образом изменило подход к регулированию миграции. В законе «О миграционном учете» среди основных принципов, на которых он базируется, названы «свобода передвижения иностранных граждан и выбора ими места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», а также «защита государством» указанного права иностранных граждан (статья 4.3). Впервые законодательство нацелено на регулирование миграции и предотвращение ее незаконной формы не путем жестких ограничений, а, напротив, путем предоставления мигрантам большей свободы передвижения, достигаемой с помощью упрощения процедур регистрации и трудоустройства, создания беспрепятственных условий для правового оформления. Перемены в наибольшей степени коснулись трудовой миграции, которая является основным источником незаконных мигрантов и все возрастающую потребность в которой уже довольно давно испытывала Россия. Численность только официально нанятой иностранной рабочей силы возросла за 2000-2006 годы почти в 5 раз — с 213,3 до 1014 тысяч человек1. Согласно закону, мигранты, прибывшие в Россию на короткий срок, подлежат регистрации по месту пребывания. Мигранты, прибывшие в Россию на длительное время или на постоянное место жительства, подлежат регистрации по месту проживания. Существовавшие ранее правила регистрации по месту жительства остались прежними, изменения коснулись регистрации по месту пребывания. Разрешительная регистрация по месту пребывания заменена уведомительным миграционным учетом. До вступления в силу новых правил регистрация иностранного гражданина по месту пребывания производилась в милиции по адресу жилого помещения и могла быть совершена только с согласия всех лиц, постоянно проживающих по тому адресу, по которому регистрируется мигрант. Для этого требовалось не просто соответствующее заявление, но в Москве, например, личная явка в милицию как ответственного владельца или съемщика жилого помещения, так и всех в нем проживающих лиц. Наличие регистрации было обязательным условием законного пребывания и последующего официального трудоустройства, поэтому не приходится удивляться буквально расцвету различных криминальных услуг на почве содействия в ее получении. Многие мигранты испытывали трудности с поиском «адреса», по которому можно прописаться. Регистрация в том виде, как она осуществлялась, была «ахиллесовой пятой» старого порядка, главным камнем преткновения на пути законного пребывания и трудоустройства в России. Бюрократические барьеры, связанные с регистрацией, оказались практически непроходимыми для большинства мигрантов. Только зная прежний порядок, можно по достоинству оценить произошедшие перемены. Теперь, чтобы встать на учет, принимающая сторона должна сдать уведомление установленной формы. В качестве принимающей стороны может выступать не только арендодатель, но и работодатель, посредническая или другая организация, что, если и не снимает, то значительно облегчает поиск «адреса». При этом в качестве места пребывания мигранта может быть указан не обязательно адрес места жительства. Альтернативой может быть адрес предприятия, посреднической фирмы или другой организации, взявшей на себя функцию принимающей стороны. Уведомление можно сдать не только в милицию, но и отправить по почте в местное управление миграционной службы. До минимума сокращен перечень требуемых для постановки на учет документов. Нужны лишь паспорт и миграционная карта. Уведомление имеет отрывную часть (талон), которая, будучи проштампована в ФМС России или на почте, является свидетельством законного пребывания мигранта в России. В два раза — до 180 дней — удлинен срок временного пребывания, который может быть продлен до 1 года. Впервые со времен существования паспортной системы введена модель, отобравшая у милиции разрешительную функцию регистрации мигрантов. И хотя проблема «адреса» до конца не снята, возможности регистрации расширились, создав тем самым предпосылки для свободного передвижения иностранных граждан по территории страны. Никогда в истории России, ни в имперской России, ни тем более в советской, не было подобных прецедентов. Правила получения разрешения на работу изменены не менее решительно. Ранее разрешение на наем иностранной рабочей силы выдавалось работодателю. Это ставило мигрантов в зависимое положение от него и провоцировало развитие неправовых практик трудового найма. Кроме того, сама процедура оформления была многоступенчатой и продолжительной. Теперь разрешение на работу в виде трудовой карты выдается лично мигранту. Мигрант получил право свободного поиска и смены работы, а работодатель — свободного найма иностранного гражданина, имеющего разрешение на работу. Таким образом, ликвидирована привязка работника к работодателю, и созданы условия для свободного перемещения на рынке труда иностранной рабочей силы, правда, пока только в пределах того субъекта федерации, который выдал разрешение на работу. Законом определен 10-дневный срок выдачи разрешений на работу. Работодатель обязан направить уведомление о найме иностранного работника в миграционную службу и службу занятости. Упрощенный порядок получения разрешений на работу распространяется лишь на трудовых мигрантов из безвизовых стран, то есть стран СНГ, которые составляют подавляющее большинство иностранной рабочей силы в России. Рабочую силу из стран СНГ Россия рассматривает как приоритетную для себя, поэтому преференции в ее отношении естественны1. Квотированный порядок выдачи разрешений на работу сохранен, но требования к квотированию расширены. Теперь квоты должны устанавливаться в зависимости от профессии, специальности, квалификации мигрантов, страны их происхождения, а также по субъектам Федерации. При этом квоты не распространяются на квалифицированных специалистов, трудоустраивающихся по своей специальности, и это тоже новшество. По поводу квот идут острые дискуссии, но система квотирования не входила в программу мониторинга, о котором идет речь в этой статье, поэтому специально здесь анализироваться не будет. Для того чтобы оценить эффективность новых миграционных правил, в рамках исследовательской программы Бюро Международной организации по миграции (МОМ) в Москве по согласованию с ФМС России и при ее участии в 2007-2008 гг. в Астраханской, Пензенской, Свердловской областях и городе Москве был проведен специально организованный Мониторинг миграционного законодательства. Хотя на новое законодательство активно откликнулись все мигранты независимо от пола, возраста, образования и национальности, некоторые, иногда существенные, различия прослеживаются. Женщины, как и можно было ожидать, более законопослушны по сравнению с мужчинами, но различия не слишком велики (рис. 2.1). Более существенны они в регистрации: не встали на учет 16,3% мужчин против 6% женщин; соответственно, доля зарегистрированных женщин заметно выше. Что касается разрешений на работу — ситуация противоположная: мужчины превосходят женщин как по доле не оформивших разрешения, так и по доле получивших. Возможно, мужчины чаще, чем женщины, сначала ищут работу, а уже затем становятся на учет и сразу же оформляют трудовую карту. Зато женщины сильно опережают мужчин в намерениях, как бы компенсируя этим недобор тех, кто уже имеет трудовую карту.  Рисунок 2.1. Правовое положение мигрантов: по полу, % (прибывшие после 15 января 2007 года) В ходе мониторинга опрашивались мигранты в возрасте от 18 до 50 лет. Сильнее других стремятся соблюдать требования закона мигранты в возрастных группах 26-35 и 36-45 лет. Между этими группами практически нет отличий (рис.2.2). Обе фланговые группы — самые молодые (18-25 лет) и самые старшие (более 45 лет) — гораздо менее склонны действовать по правилам. Самые молодые и самые старшие по возрасту мигранты в 2 и более раз превосходят 26-45-летних по доле незарегистрированных и не получивших разрешение на работу. Не встали на учет округленно 22% молодых и 27% старших, в то время как в группах от 26 до 45 лет это только 9-11%. Не оформили разрешение на работу 40% молодых и 32% старших против 18-19% в средних группах. Возрастная дифференциация поведения аналогична и при регистрации, и при оформлении разрешений на работу.  Рисунок 2.2. Правовое положение мигрантов: по возрасту, % (прибывшие после 15 января 2007 года) Наиболее законопослушными оказались мигранты со средним специальным образованием (рис. 2.3). Среди них процент не вставших на учет и не имеющих трудовой карты в 2 раза ниже среднего. Несколько уступают им мигранты с высшим образованием. Но в целом уровень правового оформления падает со снижением уровня образования. Особенно резко это проявляется при оформлении разрешений на работу. Каждый третий мигрант со средним полным образованием и каждый второй с образованием ниже этого не имеют разрешений на работу. На миграционный учет встало менее половины (46,5%) мигрантов с неполным средним и начальным образованием, а разрешения на работу они предпочитали чаще не оформлять (48,8%), чем оформлять (37,2%). Однако доля лиц с таким низким образованием среди трудовых мигрантов относительно невысока (13%), иначе они бы могли сильно снизить эффект нового миграционного законодательства.  Рисунок 2.3. Правовое положение мигрантов: по образованию, % (прибывшие после 15 января 2007 года) Национальность также оказывает ощутимое воздействие на правовое положение мигрантов. В целом, подавляющее большинство мигрантов всех национальностей вошло в правовое поле. Исключение составили азербайджанцы, которые резко выделяются стремлением уклониться и от регистрации, и от оформления разрешений на работу (рис. 2.4.). Лишь половина азербайджанцев встала на учет (51,9%) и получила трудовые карты (48%). Это очень низкие показатели на фоне других. У следующих за азербайджанцами армян охвачено правовым оформлением две трети мигрантов, хотя и это пониженный уровень на общем фоне. Киргизы, русские и украинцы зарегистрировались практически все. Уровень регистрации таджиков чуть ниже, чем у «лидеров», но выше среднего. В отличие от таджиков, среди узбеков много не вставших на учет - каждый четвертый.  Рисунок 2.4. Правовое положение мигрантов: по национальности, %(прибывшие после 15 января 2007 года) Примечание: отобраны этнические группы с численностью респондентов более 20 человек. В совокупности эти группы охватывают 88,6% респондентов. В скобках указано число респондентов в группе. Соответственно дифференцированы и показатели, касающиеся разрешений на работу. Больше всего не имеющих разрешений среди азербайджанцев и армян (по 32%), узбеков (29%), таджиков (19%). В этих же группах мало тех, кто намеревался пройти рассматриваемую процедуру, то есть доля работающих без разрешений среди них так и останется высокой. Особенно тревожит и требует поиска дополнительных решений низкий уровень легализации узбеков и таджиков — самых массовых групп трудовых мигрантов в России. Причина диссонирующего поведения азербайджанцев, возможно, кроется в специфике их трудовой деятельности в России. Для азербайджанцев характерна очень высокая занятость в торговле. По данным ФМС России, в этой отрасли занято 35,1% азербайджанцев против 12,7% трудовых мигрантов из СНГ в среднем. Как известно, с 1 апреля 2007 года Россия запретила иностранцам торговать на рынках. Надо думать, последствия этого решения для азербайджанцев были наиболее болезненными. Поскольку мониторинг проводился по прошествии всего нескольких месяцев после постановления о рынках, вполне вероятно, что азербайджанцы, лишившиеся привычной деятельности, находились в растерянности, продолжать ли им работу в России или нет, и поэтому не торопились вставать на учет. Как видим, индивидуальные характеристики трудовых мигрантов довольно сильно сказываются на их правовом поведении и должны учитываться в миграционной политике. Однако чтобы избежать опасной избирательности и скороспелых волюнтаристских решений, необходимо продолжение мониторинга, в том числе специально нацеленного на группы риска. Далее уместно привести основные рекомендации по совершенствованию либеральной миграционной политики, вытекающие из проведенного мониторинга.
В конце данной главы необходимо остановиться отдельно на проблеме, суть которой сводится к тому, что часто в СМИ приводятся данные из докладов международных организаций без дополнительных комментариев, некоторые цифры, на мой взгляд, дезориентируют аудиторию. В последнем докладе Всемирного Банка «Миграция и денежные переводы», приводятся объемы иммигрантов в России (более 12 млн. человек и более 11 млн. эмигрантов из России, проживающих за границей). При этом акцентируется, что Россия стала второй после США страной приема мигрантов. Иногда журналисты по собственной инициативе «уточняют», что речь идет о трудовых мигрантах, а иногда еще добавляют, что это «поток» мигрантов и т.д. В итоге становится совершенно непонятно, как эти цифры согласуются (и согласуются ли вообще) с данными Росстата об иммиграции и эмиграции, с отчетами Федеральной миграционной службы о трудовых мигрантах, с данными пограничной службы и т.д. Ответ довольно прост: стандартные методики, применяющиеся международными организациями (ООН, Мировым банком и др.) для оценки численности иммигрантов и эмигрантов, по моему убеждению, не вполне применимы для России и других государств, которые недавно составляли единое целое. Переезд из одной части страны в другую совершался гражданами одной и той же страны и в границах одной страны. Большинство событий миграции произошло до распада СССР, по крайней мере, данные последних переписей населения Украины и Белоруссии показывают, что соответственно 85% и 68% лиц, родившихся за пределами этих стран, совершили переезд до распада СССР и не могут считаться международными мигрантами в полном смысле этого слова. Приблизительно так же можно прокомментировать величину эмиграции из России. Согласно публикациям Всемирного Банка, число эмигрантов из РФ, проживающих в других странах, составляет около 11,5 миллиона человек. Ориентируясь на эту оценку многие СМИ включили в свои сводки сообщение о том, что «по данным Всемирного банка, Россия вышла на первое место по числу трудовых эмигрантов». Понятно, что 68 тысяч граждан РФ, выехавших на работу за рубеж и официально учтенных в 2007 году по линии лицензированных агентств, это лишь некоторая часть всего потока трудовых мигрантов из РФ (к тому же с очень специфической профессиональной структурой), но и 11 миллионов «трудовых эмигрантов» представить себе достаточно трудно. Если же принять во внимание, что речь идет о всех поколениях людей, родившихся на территории России, переехавших в разные годы в другие места (в том числе не только в страны дальнего зарубежья, но и бывшие республики СССР), тогда всё встает на свои места. Заметим, что это число могло быть и бóльшим, если бы свои коррективы не вносили процессы смертности и возвратной миграции. Понятие «Stock», или «число мигрантов в стране» пока не прижилось в нашей литературе, причем не только массовой, но и научной. Отражает оно в данном случае, число лиц, родившихся за пределами России (по оценкам переписи 2002 года с соответствующими корректировками на основании вероятностей дожития), а число т.н. «эмигрантов» из России является не чем иным как суммой лиц, родившихся на территории России, но в настоящее время постоянно проживающих за ее пределами1. На наш взгляд, более понятны те статистические категории, которые могут быть предметом миграционной, социальной, или экономической политики, т.е. относящиеся к вполне определенным группам мигрантов. Например, иностранные студенты, работники, иммигранты определенных этнических групп, если речь идет об интеграции, и т.д. Понятно, что для измерения внутренней миграции также можно применить такой подход. Число лиц прибывших или выбывших из региона или сменивших место жительства в его пределах, покажет потоки миграции, лица, проживающие в регионе, но не являющиеся его уроженцами, относятся к мигрантам, проживающим на данной территории, отдельно можно рассмотреть показатель численности иногородних студентов в регионе и т.д. Исследователи часто используют этот прием для оценки объемов «накопленной» миграции и последствий перераспределения населения между регионами страны. За рамками этой статьи осталось рассмотрение работы административных систем по регистрации граждан России и миграционному учету иностранцев, а также консульский учет граждан России, находящихся за рубежом, учет международной и внутренней миграции студентов и ряд других систем сбора данных о миграции. Наибольшее число вопросов остается, конечно, в области административного учета мигрантов. При регистрации граждан России по месту пребывания до сих пор не решена проблема «симметрии» учета. Главным недостатком системы регистрации считается ее малая приспособленность для учета выбытий, в первую очередь, на длительное время за рубеж. Также плохо учитывается выбытие граждан России в другие регионы страны: если на новом месте они оформляют регистрацию по месту пребывания, никакого уведомления по месту жительства не поступает. Мигранты могут жить годами в другом регионе, оставаясь «на балансе» там, где он или она зарегистрированы по месту жительства. Эти несоответствия не столь безобидны, как это может показаться. Говоря о праве человека выбирать самостоятельно, где и как долго ему пребывать, нельзя забывать о таких очевидных вопросах, как формирование местных бюджетов, работа избирательной системы, системы социального обеспечения и здравоохранения, которые прямо зависят от населения, зарегистрированного по месту жительства в этом муниципальном образовании, населенном пункте, регионе. Известны случаи, когда администрация на местах предъявляла претензии органам статистики за малую численность населения, учтенного переписью. Между тем, если бы местные власти через органы регистрации населения получали бы своевременно статистические данные о числе лиц, фактически проживающих в других регионах, для подобных претензий не оставалось бы оснований. Отдельного внимания заслуживает система учета лиц, обратившихся за выдачей разрешения на временное проживание и вида на жительство, хотя здесь основная проблема связана с перечнем разрабатываемых переменных. Помимо общего числа граждан той или иной страны, получивших в отчетном периоде статус резидента России, желательно знать, в каком году был совершен переезд и подано ходатайство, а также основные социально-демографические характеристики этих мигрантов1. Учебная миграция также является самостоятельным предметом исследования. Заметим, что статистика по международной миграции собирается Росстатом на основании утвержденной формы отчетности (с весьма ограниченными аналитическими возможностями). Эти недостатки частично компенсируются собственными данными Федерального агентства по образованию, которое силами своего Центра социологических исследований ежегодно собирает разнообразную и интересную статистику, а также проводит обследования. На основании сделанного обзора мы можем сделать вывод, что в России в настоящее время имеются возможности для учета мигрантов большинства категорий, однако, многие из них используются неэффективно или существуют лишь в потенциале. Например, существующие методики не позволяют получить адекватных данных по сезонной миграции, сбор данных по маятниковой миграции планируется в рамках предстоящей переписи, но пока что нет уверенности в том, что эти планы осуществятся. Необходимо помнить, что учет собственно мигрантов или территориальной подвижности населения, недостаточен для понимания миграционной обстановки и, особенно, последствий миграции – демографических, экономических, социальных и прочих. Бесценные сведения могут в будущем предоставить актовые записи гражданского состояния, которые, вне зависимости от типа регистрируемого события, содержат сведения о гражданстве, месте рождения и месте жительства лиц, в отношении которых производится эта запись. Эти сведения позволят показать степень участия международных и внутренних мигрантов в процессах естественного движения населения, формировании брачного рынка и т.д. Большим потенциалом обладают и репрезентативные выборочные обследования, которые должен курировать Росстат или иные органы исполнительной власти. Серьезной проблемой, на мой взгляд, также является недостаточное использование достижений современных технологий с области накопления и обработки данных, инертность взаимодействия региональных и центральных структур, отвечающих за сбор данных. Большие ожидания, связанные с Центральным банком данных по учету иностранных граждан и лиц без гражданства пока не вполне оправдываются, отчетность центрального аппарата ФМС пока что, насколько нам известно, в основном формируется на основании агрегированных показателей, присланных территориальными органами. Пока что нет ни одной публикации, подготовленной специалистами ФМС о тех проблемах, с которыми они столкнулись при разработке данных. Между тем, критическое осмысление ситуации является необходимым, ключевым моментом, для улучшения работы любой системы сбора и обработки данных. В эру компьютеризации не вполне целесообразным представляется сохранение колоссального объема бумажной работы в сфере статистики миграции. Органы статистики до сих пор получают индивидуальные данные о мигрантах на бумажных носителях, при том что в большинстве отделов ФМС регистрация мигрантов производится в электронном виде. Представим, что ежегодно вручную в органах статистики обрабатываются свыше двух миллионов листков статистического учета мигранта. Единственным оправдывающим моментом тут может быть только возможность, имея оригинал документа, исправить ошибки, неизбежные при вводе. В целом, можно достаточно оптимистично оценить нынешнюю ситуацию в области учета миграции. Если принятые в 2006-2007 годах нормативные акты будут исполняться должным образом, то это позволит сделать статистический учет мигрантов более полным. В России сформировалась миграционная система, которая нуждается в применении разных способов контроля и статистического учета миграции и мигрантов. Насколько успешным и эффективным будет взаимодействие ведомств, ответственных за эти процедуры, покажет время. Однако, ряд проблем и «узких мест» в области учета стали очевидными уже сейчас, и нет смысла откладывать их решение на отдаленное будущее1. Анализ принципов сбора данных о трудовой миграции приводит к выводу, что в этой области имеется ряд существенных особенностей, влияющих на полноту охвата и корректность исчисления показателей. В самых общих чертах эти проблемы состоят в следующем: 1. Часть трудящихся-мигрантов остаются «невидимыми» для статистики. Во-первых, это граждане Белоруссии и иностранцы-постоянные резиденты РФ, которые трудоустраиваются по тем же правилам, как граждане России. Во-вторых, это мигранты, которые не смогли найти работу, или в отношении которых работодатель не отправил в ФМС уведомление о найме. И, в третьих, это мигранты, которые работают, не имея разрешения на работу. Согласно статистике ФМС России, в 2007 году было выдано 2,1 млн. разрешений на работу и получено только 1,2 млн. уведомлений о найме. Учет безработных иностранцев – нерезидентов РФ в нашей стране не предусмотрен, поэтому остается только гадать, что произошло с почти миллионом иностранцев, получивших разрешение на работу и не заявленных в уведомлениях работодателей. В отношении «экспорта» мигрантов-россиян также имеет место существенный недоучет выбывших по частными каналам с целью работы, не попадают в отчетность также члены их семей, получающие право на работу в стране прибытия Во многих странах, если глава семьи имеет разрешение на работу, то это предполагает возможность работы для ближайших родственников. По-видимому, эти данные частично можно получить на основании статистики стран приема, если таковая имеется. Также не вполне понятно, можно ли учесть возвратную, (циркулярную) миграцию граждан России, находившихся за границей с целью работы. 2. Некорректной представляется методика расчета основного показателя трудовой миграции в России: «Работало в отчетном периоде». По данным ФМС России, число иностранцев, работавших в РФ за 2003-2007 годы увеличилось с 378 до 1717 тысяч человек. Эти показатели рассчитываются как сумма двух величин: числа занятых на начало года и числа «прибывших» (т.е. нанятых) в течение года. При этом, во-первых, не принимается во внимание колебания числа занятых по месяцам, т.е. нет возможности рассчитать средневзвешенную величину, а во-вторых, такая методология однозначно предполагает повторный учет одних и тех же людей, что будет подробно пояснено ниже. По-видимому, методика взята из каких-то других форм отчетности по труду, например, она может применяться для расчета числа занятых на предприятии, но в ней абсолютно не учитываются особенности трудоустройства иностранцев в нашей стране. 3. Повторный счет трудовых мигрантов и выданных разрешений на работу происходит и в рамках внутренней административной отчетности ФМС, и в сфере государственного статистического наблюдения. Законом ограничен срок действия разрешения на работу (оно выдается на 1 год), а процедура его продления отсутствует. Т.е. по истечении срока действия прежнего разрешения, каждый год мигрант должен снова получать разрешение на работу и учитываться как вновь прибывший. Такая практика приводит к повторному учету одних и тех же людей в графе «Работало в отчетном периоде» из-за некорректности описанной выше методологии вычислений. Поясним это на простом примере. Если разрешение на работу (и контракт) иностранца истекли в феврале, а новое разрешение было получено и активировано в июне, то этот иностранец будет учтен и в категории «работали на начало отчетного периода», и в категории «прибыли в отчетном периоде». Как отмечалось выше, по методике, утвержденной Росстатом, эти величины в сумме дают показатель «работало в отчетном периоде». В целом, отсутствие сведений о повторном привлечении одних и тех же лиц, о реальных сроках занятости таких мигрантов на территории России, о колебаниях числа занятых по месяцам, не позволяют провести классификацию потока и выделить, к примеру, краткосрочных, долгосрочных и сезонных мигрантов1. В административной отчетности по разрешениям на работу пока что в отчетности ФМС не выделяется категория разрешений, повторно выданных в течение того же календарного года, хотя такие случаи имеют место. Помимо очевидной ситуации утраты пластиковой карточки-разрешения, существуют и другие основания для получения документа во второй раз. «Константами» в разрешении на работу для безвизовых мигрантов являются вид деятельности и территория действия разрешения, (а для визовых ещё и наименование работодателя). Поэтому, если мигрант решит сменить вид деятельности или регион работы, то ему или ей придется получать новое разрешение. На одной из недавних конференций по трудовой миграции приводился пример, когда в разрешении на работу была указана профессия «повар», но женщина-мигрант нашла работодателя, у которого была вакансия кондитера. Несмотря на то, что профессии близки, в классификаторе они не объединяются, и работнице пришлось получать новое разрешение. Смена работодателя в пределах той же территории и для работы по такой же профессии не предполагает получения нового разрешения, но приводит к повторному уведомлению властей о найме одного и того же работника и двойному отражению в статистической отчетности. Специалисты ФМС, работающие с базой данных по разрешениям на работу, могут «увидеть», что речь идет об одном человеке, но в формах обезличенной статистической отчетности, которые ФМС получает от работодателей, это никак не отражено, т.е. этот работник будет посчитан дважды. Наем иностранцев из «визовых» стран производится тем работодателем, который оформил приглашение на въезд для работы, на основании чего иностранец получил рабочую визу. В разрешении на работу, которые получают «визовые» иностранцы, указывается ИНН работодателя и, так же, как для «безвизовых» мигрантов, вид деятельности и территория действия разрешения. Поэтому сменить работодателя, специальность или регион пребывания такой мигрант может, только выехав из России и вновь прибыв по новому приглашению. Если это произошло в течение календарного года, то также будет иметь место повторный счет оформленного приглашения, выданного разрешения и факта найма на работу. Можно предположить, что сложность процедуры привлечения «визовых» работников, является барьером для смены места работы и профессии, поэтому такие случаи, вероятно, не часты. Необходимо отметить, что учет повторно выданных разрешений на работу вполне возможен при разработке соответствующей базы данных ФМС России, поскольку существуют не только региональные, но и централизованная система учета выданных разрешений (позволяющая идентифицировать иностранного работника при смене региона пребывания). Как отмечают ведущие эксперты ФМС, если такая задача будет сформулирована, т.е. данные будут востребованы в официальном порядке, то разработка этих сведений будет производиться. 3. Группировка видов деятельности не позволяет получить точной картины занятости иностранцев в России. Виды экономической деятельности в форме отчетности приводятся по названиям разделов нового общероссийского классификатора (ОКВЭД). Ряд категорий оказались избыточно укрупненными, что не позволяет получить точное представления о некоторых видах деятельности иностранных работников. В частности, только один раздел ОКВЭД «Оптовая и розничная торговля; ремонт автотранспортных средств, мотоциклов, бытовых изделий и предметов личного пользования» включает в себя несколько десятков подразделов, в том числе, торговлю многочисленными видами продукции. Для компетентного анализа, безусловно, необходимо иметь более точные и «чистые» данные по видам деятельности мигрантов в России. В частности, довольно трудно оценить реальные последствия введенного с прошлого года запрета иностранцам торговать на рынках, поскольку соответствующий раздел ОКВЭД, помимо розничной торговли, включает в себя множество видов деятельности, с торговлей не связанных. В 2007 году доля занятых в этой укрупненной категории составила 19% против почти 27% в 2006 году (рис. 2.5). Если бы в эту группу не входил ремонт автотранспорта и другие виды деятельности, сокращение было бы еще более значительным.  Рисунок 2.5. Распределение иностранных работников по основным видам деятельности в 2006 и 2007 годах, % Источник: данные ФМС России 4. Неадекватны сведения о сроках занятости иностранцев в России. Согласно постановлению Росстата, период занятости иностранных работников в России выражается в месяцах по следующим интервалам: менее 3 месяцев, 3-6, 6-9 и 9-12 месяцев. Такая градация не отражает реальной картины. Определенный контингент мигрантов в действительности работает в России свыше 12 месяцев, изредка и ненадолго выезжая за пределы нашей страны. К сожалению, официальная отчетность не позволяет выделить таких мигрантов. По закону период действия разрешения на работу и период пребывания иностранца из безвизовой страны не может превышать года. Согласно данным ФМС, в 2006 году 97 процентов мигрантов работали в России от 9 до 12 месяцев, и ни одного – свыше года. Выборочные обследования мигрантов показывают, что около трети мигрантов в действительности работают в России свыше года, по-видимому, сами мигранты не рассматривают ежегодное получение нового разрешения на работу как перерыв в пребывании или занятости в России. Однако, основная проблема отчетности по срокам занятости иностранцев, лежит в другой плоскости. Данные о сроках занятости в отчетности формируются, как отмечалось выше, в отношении «визовых» иностранцев – на основании сведений о выданных разрешениях на работу, поскольку разрешение практически эквивалентно найму и выдается «под работодателя». Данные о безвизовых мигрантах основаны на уведомлениях, присланных в ФМС работодателями сразу после найма мигрантов. Разрешение на работу выдается на срок до 1 года. Контракт также может заключаться на срок, по меньшей мере, превышающий 183 дня, чтобы налог на доходы иностранного работника составлял не тридцать, а тринадцать процентов. Уведомление также отправляется с указанием предполагаемого срока найма. Между тем, отчетность должна быть основана на действительных фактах. В России назрела необходимость пересмотра схем привлечения иностранной рабочей силы, необходим переход к более гибким и разнообразным формам, в том числе – к заключению долгосрочных контрактов (на 2 года с продлением), к введению процедуры продления разрешения (а не выдачи нового) и т.д. Без корректных сведений о сезонных и даже ежемесячных колебаниях реальной численности работников невозможно классифицировать трудовую миграцию, выделить из нее сезонную и долгосрочную компоненты. Соответственно, миграционная политика не имеет адекватных ориентиров для разработки гибких схем привлечения иностранной рабочей силы. |