Geum.ru

В. М. Корякин право социального обеспечения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей «За права военнослужащих»

Вид материалаКнига
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   20
Глава 2. Предмет, метод, система и принципы права социального обеспечения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей

§ 1. Предмет, метод и система права социального обеспечения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей

Предмет каждой самостоятельной отрасли права составляют обособленные группы общественных отношений, характеризующиеся определенным внутренним единством, которые наряду со специальными методами регулирования позволяют отграничить одну отрасль права от другой.

Понятие предмета права социального обеспечения неразрывно связано с сущностью самого понятия социального обеспечения, его содержанием.

Предмет права социального обеспечения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей составляют четыре группы общественных отношений:

а) отношения по социальному обеспечению указанных категорий граждан в денежной форме (пенсии, пособия, компенсационные выплаты);

б) отношения по предоставлению различных социальных услуг (медицинское обеспечение, социальное обслуживание инвалидов, социальная поддержка ветеранов и т. п.);

в) процедурные отношения, связанные с установлением юридических фактов и вынесением решений по вопросам социального обеспечения;

г) процессуальные отношения, связанные с защитой прав субъектов на социальное обеспечение.

Отношения по социальному обеспечению в денежной форме являются материальными отношениями и составляют «ядро» предмета права социального обеспечения. Процедурные и процессуальные отношения являются производными от них и самостоятельно существовать не могут.

Процедурные отношения могут:

— предшествовать материальным отношениям (например, процедурные отношения по установлению степени тяжести ранения военнослужащего предшествуют материальным отношениям по выплате указанному военнослужащему страхового обеспечения);

— существовать одновременно с материальными отношениями (например, по изменению группы инвалидности инвалиду вследствие военной травмы);

— приходить на смену одним и порождать другие (например, при переходе вдовы погибшего военнослужащего с одного вида пенсии на другой).

Следует подчеркнуть, что вопрос о включении в предмет права социального обеспечения процессуальных отношений, складывающихся в связи с разрешением споров или разногласий в области социального обеспечения, является дискуссионным. Однако отсутствие процессуальных норм в праве социального обеспечения является пробелом в законодательстве, а не подтверждением отсутствия процессуальных отношений в сфере социального обеспечения.

Метод правового регулирования признается отечественной наукой одним из необходимых критериев для разграничения отраслей права. Каждая группа отношений, образующих предмет отрасли права, требует специфических средств нормативно-правовой регламентации, которые реализуются в методе.

Вопрос о методе правового регулирования права социального обеспечения является одним из сложных ввиду неоднозначности взглядов ученых на эту проблему. Под методом правового регулирования общественных отношений той или иной отрасли права понимается совокупность приемов и способов, используемых законодателем в целях наиболее оптимального их регулирования. По мнению С.С. Алексеева, решающей чертой отраслевого метода правового регулирования является общее юридическое положение субъектов, их правовой статус75.

Функционирование системы социального обеспечения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей возможно при использовании следующих методов правового регулирования:

1) установление определенного порядка действий — предписание действовать в соответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотренное различными правовыми нормами;

2) запрещение определенных действий;

3) предоставление субъекту рассматриваемых отношений возможности выбора одного из установленных вариантов должного поведения, которые предусматриваются различными правовыми нормами;

4) предоставление возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, т. е. совершать либо не совершать установленные правовой нормой действия.

Основными признаками, характеризующими метод права социального обеспечения как самостоятельной отрасли права, являются:

— сочетание централизованного и локального способов установления прав и обязанностей субъектов (как указывалось выше, спецификой социального обеспечения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей является преимущественно централизованный способ);

— формирование содержания правоотношения не только нормативным, но и договорным путем (в социальном обеспечении военнослужащих договорные отношения сведены к минимуму);

— специфика юридических фактов, влекущих возникновение, изменение и прекращение правоотношений по социальному обеспечению;

— абсолютный характер прав граждан как субъектов правоотношения;

— специфика санкций, обеспечивающих исполнение обязанностей субъектов, и способов защиты нарушенного права76.

При характеристике метода права социального обеспечения советского периода отечественные ученые отмечали его специфический алиментарный77 характер обязательств в соответствующих правоотношениях. Наиболее глубоко особенности этого метода проанализированы Р.И. Ивановой. Притязание гражданина на получение конкретного вида социального обеспечения и предоставление его уполномоченным органом на условиях, установленных законом, — это основная схема поведения участников социально-обеспечительных отношений. «Социальной алиментарностью» Р.И. Иванова называет способ предоставления «государством или по его поручению общественными организациями всех видов социального обеспечения и обслуживания на справедливой основе бесплатно, безэквивалентно с учетом связи с трудом, но не в порядке ответных действий за новый встречный труд, в объеме нормального уровня жизни, сложившегося на данном этапе развития советского общества, без применения договорных начал из фонда социального обеспечения»78.

В изменившихся условиях черты данного метода, указанные Р.И. Ивановой, сохранились в несколько трансформированной форме, в том числе — применительно к социальному обеспечению военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей:

— во-первых, по-прежнему сохраняет значение ссылка на социальную природу обеспечения, поскольку источник средств существования предоставляется на уровне связи индивид — государство, а не индивид — семья;

— во-вторых, физическое лицо получает от государства денежные средства или услуги не в обмен на труд и не в обмен на уплаченные страховые взносы, а во многих случаях и вообще независимо от участия в общественно-полезной деятельности (например, пенсии по случаю потери кормильца; ежемесячные пособия детям военнослужащих, погибших при выполнении задач в условиях проведения контртеррористических операций в Северо-Кавказском регионе Российской Федерации);

— в-третьих, бюджетные средства распределяются в целях удовлетворения потребностей лиц, подвергшихся воздействию социального риска, тремя способами:

бесплатно для потребителя на всеобщей основе в пределах установленного государством стандарта (например, по предоставлению медицинских услуг) либо бесплатно, но адресно, с учетом материального положения семьи (например, материальная помощь);

нормированно с учетом прошлой военной службы (например, при назначении пенсии за выслугу лет, при выплате пособий гражданам, уволенным с военной службы без права на пенсию, и др.);

возмездно-неэквивалентно, т. е. на льготных условиях (например, предоставление путевок в санаторно-курортные учреждения).

В современных условиях социальная алиментация определяется как способ предоставления материального обеспечения и услуг за счет централизованных внебюджетных фондов социального назначения или части бюджетных средств бесплатно для получателя; безэквивалентно, но нормированно с учетом трудового (страхового) стажа (выслуги лет), или возмездно-неэквивалентно и, как правило, на недоговорной основе79.

Субъектами социального обеспечения выступают, с одной стороны, компетентный государственный орган социального обеспечения, с другой — физическое лицо или семья. При этом физическое лицо (или семья) при соблюдении установленных законом условий является управомоченной (правопритязающей) стороной, обладающей гарантированным правом, а государственный орган — обязанной стороной, которая не может отказать в назначении выплат или предоставлении услуг определенного объема и качества в пределах установленных норм и лимитов.

Система права социального обеспечения как отрасли — это научно обоснованная классификация ее правовых норм, представляющая собой совокупность объективно взаимосвязанных правовых институтов и норм, расположенных в определенной структурированной последовательности в соответствии со спецификой регулируемых общественных отношений.

Современной наукой системность рассматривается в качестве одного из фундаментальных свойств объективного мира. Как метод научного познания системный подход включает в себя ряд взаимосвязанных аспектов изучения объекта (компонентный, структурный, функциональный), который позволяет в совокупности дать более глубокое представление о системе в целом.

В качестве компонентов системы права выступают отрасли, институты, нормы права и иные образования, занимающие промежуточное положение (подотрасли, подинституты). Компоненты права (отрасли, институты, нормы) проявляют свое регулятивное свойство лишь в определенных пределах и формах. В частности, отрасль обеспечивает регламентацию в пределах конкретной группы общественных отношений, а правовая норма затрагивает лишь отдельные стороны определенного общественного отношения.

Норма права является первичным компонентом системы, которая обладает способностью быть регулятором поведения участников общественных отношений. Норма может выражать общие, принципиальные положения, относящиеся в равной степени ко всему комплексу общественных отношений в целом, либо закреплять правило, касающееся только одного вида отношений, входящих в предмет отрасли.

С учетом вышесказанного нормы права социального обеспечения традиционно делятся на общую и особенную части80. Некоторые авторы выделяют специальную часть системы права социального обеспечения81.

Общая часть данной отрасли права все еще находится в стадии формирования. Это одна из немногих «молодых» отраслей российского права, не имеющая кодифицированного правового акта, устанавливающего основные фундаментальные положения, на которых создается российская федеральная система социального обеспечения. В общей части права социального обеспечения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей расположены нормы, закрепляющие правовой статус указанных категорий граждан в сфере социального обеспечения. Они указывают на возможных субъектов правоотношений по социальному обеспечению, определяют перечень оснований для предоставления социального обеспечения, устанавливают виды социального обеспечения. Нормы общей части закрепляют ряд принципиальных положений, которые рассматриваются наукой как отраслевые принципы социального обеспечения. К их числу можно отнести такие, как: зависимость уровня обеспечения от выслуги лет и иных заслуг военнослужащего; предоставление социального обеспечения не только при наступлении старости, инвалидности, нетрудоспособности, потери кормильца, но и во всех других случаях, когда военнослужащий и его семья нуждаются в социальной поддержке по не зависящим от него обстоятельствам; принятие государством на себя обязательств по обеспечению военнослужащему достойного уровня жизни и др.

Особенная часть отрасли представляет собой совокупность правовых институтов, нормы которых имеют относительно самостоятельный объект регулирования. К числу таких институтов относятся: выслуга лет; пенсионное обеспечение; медицинская помощь и лечение; обеспечение пособиями и компенсационными выплатами; социальные льготы. Указанные институты по своему характеру являются комплексными, поскольку внутреннее их строение складывается из норм, объединенных в подинституты. Так, в комплексном институте выслуги лет в зависимости от ее видов выделяются выслуга лет в календарном исчислении и льготная выслуга лет. Подинститутами комплексного института пенсионного обеспечения являются виды пенсий. Аналогичное строение имеют и другие комплексные институты права социального обеспечения. Кроме того, в систему особенной части входят институты, нормы которых регулируют процедурные и процессуальные отношения в сфере социального обеспечения.

Специальная часть права социального обеспечения содержит нормы международного права в данной области правоотношений.

Большинство норм права социального обеспечения имеют управомочивающий характер, что обусловливается природой опосредуемых ими общественных отношений. Они создают реальные предпосылки для удовлетворения жизненно необходимых потребностей граждан в старости, при нетрудоспособности, потере кормильца и в других случаях. При этом используется разрешительное регулирование: субъектам правоотношений дозволяется только то, что прямо предусмотрено законом.

Систему отрасли права необходимо отличать от системы законодательства. Система законодательства с разной степенью обобщения оформляет и закрепляет систему отрасли. Систему законодательства рассматриваемой отрасли права можно определить как совокупность нормативных правовых актов о социальном обеспечении, обладающих внутренним единством и взаимосвязью, отражающей структуру данной отрасли права.

Наиболее последовательное выражение структура отрасли получает в едином, консолидированном акте типа Основ законодательства или кодекса. К сожалению, такого нормативного акта в области социального обеспечения как в целом населения страны, так и военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей в нашей стране пока не имеется. В определенной степени кодифицированным нормативным правовым актом в данной сфере является Федеральный закон «О статусе военнослужащих», однако в полной мере решить задачу правового регулирования всего комплекса правоотношений по социальному обеспечению военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей он в силу ряда причин не может82. Данное обстоятельство существенно снижает эффективность системы законодательства о социальном обеспечении указанных категорий граждан.

§ 2. Принципы права социального обеспечения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей

Принципы права (или принципы правового регулирования) — это руководящие идеи, определяющие сущность и направления развития всего комплекса правовых норм как единого целого в рамках одной правовой системы либо в конкретной сфере общественных отношений. По сфере действия принципы принято классифицировать на общеправовые, свойственные всем отраслям права; межотраслевые, отражающие общие черты нескольких отраслей; отраслевые, характеризующие специфику конкретной отрасли; внутриотраслевые, касающиеся отдельных институтов одной отрасли права. В сфере регулирования общественных отношений по социальному обеспечению граждан находят проявление все группы правовых принципов.

К общеправовым принципам относятся такие, как: признание и гарантированность в России прав и свобод человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права; неотчуждаемость основных прав и свобод человека и гражданина и принадлежность их каждому от рождения; признание прав и свобод человека и гражданина непосредственно действующими; равенство всех перед законом и судом; равенство прав и свобод мужчины и женщины и равенство возможностей для их реализации; право каждого на объединение для защиты своих интересов; гарантированность государственной защиты прав и свобод, включая судебную защиту, и др.

Межотраслевые принципы (характерные для трудового, семейного права, права социального обеспечения): обеспечение достойной жизни и свободного развития человека; обеспечение государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов, пожилых граждан и т. д.; запрещение принудительного труда.

Ученые, занимающиеся исследованиями в области социального обеспечения, по-разному формулируют общие принципы права социального обеспечения, так как их содержание пока официально не закреплено в законодательстве. Наиболее удачным считается вариант, предложенный Э.Г. Тучковой83.

Под принципами права социального обеспечения (отраслевыми принципами) отечественная юридическая наука понимает основополагающие идеи, руководящие начала, которые, с одной стороны, характеризуют внутреннее единство данной отрасли права, а с другой — указывают основные направления ее дальнейшего развития84.

Рассмотрим основные принципы права социального обеспечения и особенности их проявления в системе правового регулирования социального обеспечения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей.

Всеобщность социального обеспечения является одним из основных принципов социального обеспечения и непосредственно вытекает из конституционного принципа социального государства.

Конституция Российской Федерации устанавливает равную и одинаковую для каждого возможность при наступлении объективных социально-значимых обстоятельств получать определенные виды социальных выплат или услуг и не ограничивает ее по признакам пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и другими условиями. На равных основаниях с гражданами России право на социальное обеспечение имеют постоянно проживающие в России иностранные граждане, если международными соглашениями не предусмотрено иное, и лица без гражданства. Иностранные граждане, временно находящиеся на территории России, имеют право на социальное обеспечение при наличии соответствующих дву- и многосторонних договоров. Иностранные граждане, проходящие военную службу в Вооруженных Силах Российской Федерации, имеют право на социальное обеспечение и социальную защиту с учетом особенностей, установленных Федеральным законом «О статусе военнослужащих» и другими нормативными правовыми актами.

Однако закрепление в Конституции Российской Федерации принципа всеобщности социального обеспечения совсем не означает, что он имеет адекватное отражение в праве. Работа по приведению действующего законодательства в соответствие с данным принципом проводится постоянно.

Законодательство не закрепляет каких-либо изъятий в праве на получение различных видов социального обеспечения при наступлении социально-значимых случаев, указанных в нормативных правовых актах. Но принцип всеобщности нельзя понимать как безусловное право на выплаты, услуги и льготы по системе социального обеспечения. Законодательство определяет условия их предоставления. Отказать лицу, имеющему право на пособие, в его назначении можно только в случае его виновного поведения. Такой отказ направлен на предотвращение и пресечение возможных злоупотреблений, оказание дисциплинирующего воздействия на получателя.

Финансирование социального обеспечения за счет федерального бюджета. Данный принцип наиболее характерен для социального обеспечения военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы. В силу государственной значимости служебной деятельности военнослужащих финансирование их социального обеспечения осуществляется исключительно за счет средств федерального бюджета (более подробно об основных проблемах бюджетного финансирования социального обеспечения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей см. § 4 гл. 1 разд. I настоящего издания).

Дифференциация условий и уровня социального обеспечения. Система общественных отношений, регулируемых правом социального обеспечения, является сложной и многообразной. Социальное обеспечение не может игнорировать такие факторы, как пол, возраст, условия прошлого труда и военной службы, состояние здоровья и прочие обстоятельства, влияющие на трудоспособность и во многих случаях приводящие к утрате источника средств к существованию. Они непосредственно отражаются в содержании конкретных институтов и норм, обусловливают их дифференциацию.

Критерии дифференциации могут не иметь никакой связи с субъектом отношений, т. е. носить объективный характер (природно-климатические условия местности, где дислоцируется воинская часть, особые условия исполнения служебных обязанностей), либо зависеть от субъективных свойств участников правоотношений (например, инвалидность, вдовство).

Наибольшее значение в социальном обеспечении военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, придается такому критерию дифференциации, как выслуга лет на военной службе. С определенной ее продолжительностью связаны размеры пенсий, пособий, право на получение ряда социальных гарантий и компенсаций.

Нормы, устанавливающие дополнительные права для отдельных категорий граждан, не имеющих возможности реализовать общую для всех правовую норму по не зависящим от них причинам, либо для лиц, имеющих особые заслуги перед государством, являются специальными нормами (льготами).

К социально значимым факторам дифференциации относятся, например, причины инвалидности (военная травма, несчастный случай). На объем и содержание прав военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, на социальное обеспечение влияют многочисленные социально значимые обстоятельства: возраст, состояние здоровья, семейное положение, наличие иждивенцев, прохождение службы в определенных регионах и др.

Универсальность и комплексность при предоставлении социального обеспечения как принцип права социального обеспечения выражает идею о социальном обеспечении при наступлении всех случаев, перечисленных в Конвенции МОТ 1952 г. № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения»: болезнь, старость, трудовое увечье, многодетность, беременность и роды, инвалидность, потеря кормильца нуждаемость в медицинской помощи. Данный перечень служит главным ориентиром при организации национальных систем социального обеспечения населения в целом и военнослужащих в частности.

Обязанность государства гарантировать уровень социального обеспечения не ниже прожиточного минимума вытекает из конституционного положения о провозглашении Российской Федерации социальным государством. О реализации государством данной конституционной обязанности может свидетельствовать установление уровня социального обеспечения, позволяющего человеку вести достойную жизнь. В качестве социального стандарта такого уровня признается официально фиксируемый прожиточный минимум (см. таблицу 2).

Таблица 2

Величина прожиточного минимума в целом по Российской Федерации в 2000—2004 гг.85 (в руб.)

Год
Квартал
Категории населения Российской Федерации

В расчете на душу населения
Для трудоспособного населения
Для пенсионеров
Для детей

2000
I

1137,6
1232,3
851,32
1160,6

II

1185
1290
894
1182

III

1234
1350
930
1218

IV

1285
1406
962
1272

2001
I

1396
1513
1064
1405

II

1507
1635
1153
1507

III

1524
1658
1163
1514

IV

1574
1711
1197
1570

2002
I

1719
1865
1313
1722

II

1804
1960
1383
1795

III

1817
1980
1387
1799

IV

1893
2065
1432
1880

2003
I

2047
2228
1554
2039

II

2137
2328
1629
2119

III

2121
2318
1612
2089

IV

2143
2341
1625
2113

2004
I

2293
2502
1747
2259

II

2363
2588
1793
2313

III

2396
2629
1816
2336

IV
2451
2690
1849
2394


В настоящее время данный принцип еще далек от воплощения в жизнь, поскольку даже основные виды обеспечения, предоставляемые гражданину в связи с его трудом, не достигают на низшем уровне прожиточного минимума.

Показатели уровня жизни населения, прежде всего соотношения между минимальным размером оплаты труда, размерами пенсий и других социальных выплат, находятся сегодня на социально опасном уровне. В 2004 г. за «чертой бедности» проживало 21,9 % населения страны. Согласно данным мониторинга социально-экономического и правового положения военнослужащих, доля семей военнослужащих, находящихся по уровню доходов ниже установленного в стране прожиточного минимума, составляет около 34 % от их общего числа.

Государство, признавая данный принцип в качестве ориентира для развития системы социального обеспечения, принимает решения, приближающие его реализацию.

Гарантированность социальной помощи во всех случаях, когда человек нуждается в ней в силу обстоятельств, признаваемых социально значимыми. Этот принцип заключается в том, что право на тот или иной вид социального обеспечения связано с такими обстоятельствами (выполняющими роль юридических фактов), как достижение определенного возраста и выслуги лет на военной службе, наступление инвалидности, получение ранения, травмы, контузии в период прохождения военной службы, наличие в семье детей, потеря кормильца и т. д., когда по не зависящим от человека обстоятельствам он теряет источник средств к существованию. Чем полнее проводится в законодательстве всесторонность социального обеспечения граждан, попавших в затруднительную жизненную ситуацию по не зависящим от них причинам, тем ближе стоит государство к выполнению своей социальной функции, закрепленной в Конституции Российской Федерации.

Многообразие видов социального обеспечения. Данный принцип находит свое выражение в том, что в случае того или иного социального риска государство оказывает социальную поддержку различными способами: денежные выплаты, социальные услуги и др. В денежной форме выплачиваются пенсии, пособия, страховое обеспечение. Наряду с денежными выплатами в случаях, предусмотренных нормами права социального обеспечения, социальное обеспечение осуществляется и в форме той или иной социальной услуги (социальная помощь на дому, содержание в учреждении социального обслуживания, обеспечение транспортными средствами или средствами передвижения, профессиональное обучение и трудоустройство, медицинская помощь и лечение, обеспечение лекарственными средствами и др.). Благодаря многообразию видов социального обеспечения достигается цель удовлетворения различных специфических потребностей субъектов социального обеспечения.

Участие общественных объединений, представляющих интересы граждан, в разработке, принятии и реализации решений по вопросам социального обеспечения и защиты их прав. Укреплению правового статуса лиц, нуждающихся в социальном обеспечении, способствует деятельность общественных объединений инвалидов, ветеранов. Для усиления роли общественных организаций в данной сфере имеется и законодательная база. Так, например, в Федеральном законе «О статусе военнослужащих» (п. 4 ст. 3) закреплено, что реализации прав военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей в соответствии с федеральными конституционными законами, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации могут также содействовать общественные объединения.

Общественные объединения играют все более заметную роль в реализации целей и задач военно-социальной политики. В начале 90-х гг. прошлого столетия в России почти одновременно образовались сотни различных общественных организаций, провозгласивших своей целью защиту прав военнослужащих: разного рода союзы, ассоциации, фонды, деловые центры и центры адаптации, организации солдатских матерей и ветеранов, центры по переподготовке и т. п. Они в своей массе явились отражением тех сложных и противоречивых процессов, которые начались и проходили в российском обществе в тот период. Создание большинства из них стало реакцией на то, что государство в лице его органов оказалось неспособно решить возникшие у данной части населения социальные проблемы или же прямо отказалось от их решения. Неспособность властей породила возникновение плеяды разрозненных организаций, стремившихся взять на себя или заявить о желании взять на себя часть забот по защите прав такой многочисленной группы населения, какой являются военнослужащие. Только в период с 1991 по 1995 гг. в России было создано более 150 общественных организаций общероссийского и межрегионального уровня указанной направленности, а также порядка 80 различного рода фондов. Многие из них действовали весьма недолго, другие вообще существовали только на бумаге, некоторые приобрели чисто коммерческий, а подчас и криминальный характер86. «Совершенно очевидно, что если в обществе по-прежнему будет низок уровень социальной защищенности жизненно важных интересов личности, попытки разных групп населения объединиться ради защиты попираемых государством социальных прав и свобод личности станут все более активными»87.

В концентрированном виде роль и место общественных институтов в военно-социальной политике государства показаны в экспертном меморандуме 1984 г., представленном Международным институтом гуманитарного права в Сан-Ремо (Италия): «Важно то, чтобы эти ассоциации могли быть на деле представительными и иметь нормальные возможности для защиты интересов военнослужащих. Их права в этом вопросе могут сводиться к праву выступать в качестве консультативных инстанций для военных властей, либо быть расширены до права проводить переговоры. За ними также могут быть закреплены определенные сферы деятельности, поскольку кажется разумным, чтобы таким организациям было разрешено заниматься вопросами, связанными с условиями работы, режимом, а также правовой, экономической, социальной, культурной и нравственной защитой военнослужащих и защитой их здоровья, но не разрешено заниматься организацией процесса службы, образованием, обучением персонала, подготовкой и проведением операций, снабжением, вопросами иерархических и функциональных назначений и распределения обязанностей. Также не может быть разрешено выступать с инициативами, которые бы противоречили обязательству вооруженных сил находиться вне политической арены»88.

§ 3. Организационно-правовые формы и виды социальной защиты и социального обеспечения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей

Система социального обеспечения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей является элементом (частью) общефедеральной системы более высокого порядка — социальной защиты указанных категорий граждан, которая предусматривает не только меры по социальной поддержке лиц, оказавшихся по не зависящим от них причинам в трудном материальном положении, но и реализацию их социально-экономических прав органами государственной власти, органами военного управления и органами местного самоуправления; совершенствование механизмов и институтов социальной защиты указанных лиц; охрану их жизни и здоровья, а также иные меры, направленные на создание условий жизни и деятельности, соответствующих характеру военной службы и ее роли в обществе (п. 3 ст. 3 Федерального закона «О статусе военнослужащих»). Социальная защита является результатом практической деятельности, посредством которой государство осуществляет свою социальную политику в целом и военно-социальную политику в частности89.

В самом общем виде социально-правовая защита представляет собой функционирующую систему нормативных правовых актов и органов государственной власти, обеспечивающих нормальное материально-бытовое, правовое и моральное положение военнослужащих и членов их семей в обществе. Само понятие «защита» подразумевает, во-первых, действия, направленные на охрану, ограждение от посягательств, враждебных действий, опасности, на предохранение и безопасность кого-либо и чего-либо (активная защита); во-вторых, это то, что защищает и служит обороне (пассивная защита)90. Социально-правовая защита предполагает предотвращение от нарушений и восстановление прав, свобод, льгот, чести и достоинства военнослужащих, компенсацию им за ущерб, причиненный этими нарушениями. Она выступает как одно из средств, гарантирующих военнослужащим реализацию их правового статуса, как необходимое условие действенности социального обеспечения, определяемого государством своим защитникам. По своей сути социально-правовая защита представляет собой социально-правовой механизм разрешения противоречия между законодательно определенным статусом военнослужащих и реальным их положением в обществе, т. е. социальным статусом.

Уровень, достигнутый в решении указанной задачи на конкретный момент времени, определяется как социальная защищенность, которая представляет собой понятие, отражающее степень реализации важнейших прав различных категорий военнослужащих, удовлетворения материальных и духовных потребностей и интересов личности, соответствия социального положения военнослужащих той роли, которую они действительно играют в жизни общества91.

Очень важной для понимания сущности социально-правовой защиты является идея, высказанная доктором юридических наук И.А. Ледяхом. Суть ее состоит в том, что социальная защищенность требует одновременно и правовой защищенности. Органы и должностные лица, осуществляющие социальную защиту граждан, существуют и действуют в процедурах и принципах правового социального государства, т. е. строго на правовой основе. Подлинную социальную защищенность можно обеспечить только всемерным использованием правовых средств в комплексе с иными — организационными, воспитательными и т. д.92 На эту связь указывает также А.В. Коровников, который связывает социальную защищенность прежде всего с наличием механизма реализации и гарантий (закрепленных в законе) правового положения военнослужащих93.

Содержание понятий правовой и социальной защиты военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей раскрыты в ст. 3 Федерального закона «О статусе военнослужащих»:

1) правовая защита военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей является функцией государства и предусматривает закрепление в законах и иных нормативных правовых актах прав, льгот, гарантий и компенсаций указанных лиц и иных мер их социальной защиты, а также правовой механизм их реализации;

2) социальная защита военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей является функцией государства и предусматривает:

— реализацию их прав, льгот, гарантий и компенсаций органами государственной власти, органами военного управления и органами местного самоуправления;

— совершенствование механизмов и институтов социальной защиты указанных лиц;

— охрану их жизни и здоровья, а также иные меры, направленные на создание условий жизни и деятельности, соответствующих характеру военной службы и ее роли в обществе.

Принципиальное различие между социальной защитой военнослужащих и социальной защитой других трудоспособных граждан состоит в том, что занятый в различных гражданских структурах гражданин работает «на себя», в то время как военнослужащий, исполняя государственные функции, отчуждает себя в профессии, реализуя прежде всего волю государства, а не свою собственную. При этом в отличие от других категорий граждан законодательно ограничивается ряд его конституционных прав и свобод. Указанные обстоятельства позволяют сделать вывод о том, что социально-правовая защита военнослужащих должна включать в себя комплекс мер, направленных, во-первых, на компенсацию ограничений, объективно обусловленных особым характером служебной деятельности; во-вторых, на реализацию социальных ожиданий военнослужащего, которые легли в основу его профессионального выбора; в-третьих, на нейтрализацию факторов, препятствующих эффективной служебной деятельности конкретного военнослужащего.

Сложность и многомерность рассматриваемого понятия предопределяют многообразие видов как пассивных, так и активных форм социально-правовой защиты военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей.

К числу пассивных форм социально-правовой защиты указанных категорий граждан относятся:

— наличие в законодательстве материальных правовых норм, устанавливающих размеры денежного довольствия, дополнительных выплат и пенсий, нормы вещевого, продовольственного и иных видов материального обеспечения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, а также различного рода льготы, гарантии и компенсации;

— законодательное закрепление механизма реализации указанных выше материальных правовых норм;

— включение в законодательство процессуальных правовых норм, устанавливающих процедуры защиты и восстановления нарушенных прав военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы и членов их семей.

К активным формам социально-правовой защиты данных категорий граждан относятся:

— правомерная деятельность уполномоченных государственных органов, органов военного управления и должностных лиц по реализации военно-социального законодательства;

— правоохранительная деятельность органов прокуратуры, судов и других государственных органов по защите и восстановлению нарушенных прав военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы;

— деятельность негосударственных структур (общественных объединений, ассоциаций, фондов, правозащитных организаций и т. п.) по социальной поддержке и защите прав указанных граждан;

— активная деятельность самих военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, по защите и отстаиванию своих прав, по обжалованию неправомерных действий органов государственного и военного управления, должностных лиц в административном либо в судебном порядке.

Важнейшими формами отечественной системы социального обеспечения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, членов их семей являются льготы, гарантии и компенсации.

Под льготами принято понимать предоставление каких-либо преимуществ отдельным лицам (группам населения) либо частичное освобождение их от некоторых правил, обязанностей или облегчение условий их выполнения94. В зависимости от сферы применения льготы военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей подразделяются на различные виды: жилищные льготы; льготы по труду и прохождению военной службы, пенсионному и социальному обеспечению; льготы по налогам и сборам; льготы в области здравоохранения; льготы в области образования и культуры; льготы по перевозкам и др.

Видный военный ученый-правовед Н.В. Артамонов, длительное время изучавший проблемы правового статуса военнослужащих, отмечает, что льготы (как установленные законом преимущества) обусловлены трудностями и другими особенностями условий жизни, с которыми неизбежно сопряжена военная служба, к числу которых, в частности, относятся: необходимость для военнослужащих постоянно поддерживать высокую боевую готовность и воинскую дисциплину; быть всегда готовыми выступить на защиту Родины и мужественно защитить ее, не щадя своей жизни; частая, связанная с перемещениями по службе, смена места жительства; необходимость подолгу проживать в малообжитых, с тяжелыми климатическими условиями районах и др.95 Профессор Н.И. Кузнецов под льготами военнослужащих и членов их семей предлагает понимать предусмотренные государством определенные преимущества, предоставляемые этим гражданам в связи с военной службой или выполнением иных воинских обязанностей, либо полное или частичное освобождение их от некоторых государственных обязанностей96.

Роль и место льгот в системе социального обеспечения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей состоят в том, что льготы:

а) предоставляются указанным гражданам не всем поровну, в одинаковых размерах и количестве, а в строгой связи со степенью нуждаемости в дополнительной защите со стороны государства: с учетом особого характера их деятельности (например, риск для жизни и здоровья участников боевых действий); в силу объективных обстоятельств (инвалиды, семьи погибших военнослужащих, ветераны, малообеспеченные, многодетные семьи и т. п.); исходя из общепризнанных и официально закрепленных особых заслуг перед государством (Герои Советского Союза и Российской Федерации, полные кавалеры ордена Славы, ветераны);

б) заключаются в предоставлении отдельным категориям военнослужащих определенных преимуществ перед другими военнослужащими (например, внеочередное или первоочередное предоставление жилых помещений) либо полном или частичном освобождении отдельных категорий военнослужащих от некоторых обязанностей (например, от оплаты стоимости путевки в санаторно-курортное учреждение и др.);

в) различаются в объеме, характере и условиях их предоставления в зависимости от уровня социальной защиты со стороны государства тех или иных категорий военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей;

г) закрепляются как федеральным законодательством, так и законодательством субъектов Российской Федерации.

К понятию «льгота» близко понятие «компенсация», однако аналогии между ними проводить нельзя. Под компенсациями (от лат. compensatio) понимаются выплаты, производимые для возмещения дополнительных расходов, которые несет военнослужащий при исполнении обязанностей военной службы97 (например, выплаты, связанные со служебными командировками; подъемные пособия, связанные с переводом военнослужащего к новому месту службы), денежные выплаты в возмещение неполной реализации некоторых прав военнослужащих (денежная компенсация взамен не выданных предметов вещевого имущества, взамен продовольственного пайка; компенсация за поднаем жилых помещений военнослужащим, не обеспеченным жильем по установленным нормам). Компенсационные выплаты производятся либо в размере фактически понесенных военнослужащими расходов, но не более максимального размера, устанавливаемого законодательством (например, оплата жилья при командировках, компенсация за поднаем жилых помещений бесквартирным военнослужащим), либо в твердых размерах, независимых от фактических затрат (например, суточные при командировках, подъемные пособия при переездах к новому месту службы, компенсация на санаторно-курортное лечение).

Являясь различными по своей природе и содержанию, льготы и компенсации, установленные законодательством для военнослужащих, объединены своей компенсационной функцией, призванной частично либо полностью возместить военнослужащим отчуждаемые у них некоторые права, а также ограничения, обусловленные военной службой. Об этом прямо сказано в п. 2 ст. 1 Федерального закона «О статусе военнослужащих»: «В связи с особым характером обязанностей, возложенных на военнослужащих, им предоставляются социальные гарантии и компенсации».

В системе социально-правовой защиты и социального обеспечения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей важное место принадлежит гарантиям, под которыми понимаются материальные, духовные и юридические условия и средства, обеспечивающие им возможность пользоваться установленными законодательством правами и свободами98.

Гарантии охватывают совокупность объективных и субъективных факторов, направленных на реализацию социальных прав военнослужащих. Ключевое место в системе гарантий занимают правовые (юридические) гарантии, под которыми понимаются содержащиеся в нормах права средства и способы защиты прав и свобод личности, а также правомерная деятельность государства, правоохранительных органов, правозащитных организаций, направленная на их обеспечение99. Система юридических гарантий включает в себя обязанности органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц по созданию условий и средств реализации статуса военнослужащих, ответственность за их ненадлежащее исполнение, надзор и контроль органов прокуратуры и суда (объективные гарантии), а также возможность применения военнослужащими законных способов и средств восстановления нарушенных прав, в том числе обращение в суд (субъективные гарантии)100.

К основным гарантиям социальных прав военнослужащих относятся: наличие законодательства, юридически устанавливающего необходимый объем прав и льгот военнослужащих; достаточность финансовых средств, выделяемых на реализацию законодательства о социальной защите и социальном обеспечении военнослужащих и членов их семей; законодательно закрепленная обязанность государственных органов и должностных лиц обеспечивать реализацию социальных прав указанных категорий граждан; предусмотренная законодательством юридическая ответственность органов и должностных лиц за нарушение социальных прав военнослужащих; наличие юридически закрепленных правил и процедур защиты и восстановления нарушенных прав граждан.

В соответствии с Федеральным законом «О статусе военнослужащих» реализация мер правовой и социальной защиты военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей возлагается на органы государственной власти, органы местного самоуправления, федеральные суды общей юрисдикции, правоохранительные органы в пределах их полномочий, а также является обязанностью командиров (начальников). Реализации прав военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей в соответствии с федеральными конституционными законами, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации могут также содействовать общественные объединения.

При осуществлении призыва на военную службу, заключении с военнослужащими контракта о прохождении военной службы, а также при увольнении военнослужащих с военной службы государство гарантирует исполнение обязательств, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Контроль за исполнением законодательства о социальной защите военнослужащих осуществляется органами государственной власти, правоохранительными органами и органами военного управления. Надзор за исполнением данного законодательства осуществляется Генеральным прокурором Российской Федерации и подчиненными ему прокурорами.

Согласно ст. 18 Конституции Российской Федерации права и свободы человека обеспечиваются правосудием. В соответствии со ст. 21 Федерального закона «О статусе военнослужащих» военнослужащие имеют право на защиту своих прав и законных интересов путем обращения в суд в порядке, установленном Законом Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. № 4866-1. Кроме того, неправомерные решения и действия (бездействие) органов военного управления и командиров по реализации прав военнослужащих могут быть обжалованы в административном порядке.