Источники права социального обеспечения россии 12. 00. 05 трудовое право; право социального обеспечения
| Вид материала | Диссертация |
- Международные трудовые нормы и трудовое право россии: их соотношение и коллизии 12., 663.97kb.
- Правовое регулирование обеспечения трудовой занятости (некоторые вопросы теории и практики), 264.83kb.
- Кодификация российского законодательства о социальном обеспечении: теоретические, 865.19kb.
- Современные тенденции развития зарубежного трудового права в условиях глобализации, 577kb.
- План Организационно правовые формы осуществления социального обеспечения > Понятие, 164.23kb.
- Курс лекций право социального обеспечения лекция Понятие, предмет, метод и система, 990.61kb.
- Государственная гражданская служба российской федерации: проблемы правового регулирования, 770.61kb.
- Программа дисциплины «Право социального обеспечения» для специальности 030501. 65 Юриспруденция,, 419.25kb.
- Коллективный договор: история вопроса и современное состояние 12. 00. 05. Трудовое, 367.48kb.
- Дефекты трудового права и способы их преодоления 12. 00. 05 трудовое право; право социального, 645.02kb.
В первом параграфе «Общепризнанные принципы и нормы международного права Российской Федерации в системе источников права социального обеспечения» отмечается, что одной из характерных черт современного развития российского права считается возрастающая роль и влияние международного права на внутригосударственное право, правовую систему страны. Это явление имеет характер встречных процессов, в результате которых происходит взаимообогащение, взаимопроникновение и определенная трансформация международного и национального права.
Диссертант полагает, что международные правовые нормы выполняют роль ориентира (стандарта) для национального права по соблюдению прав человека законодательными и правоприменительными органами, реализуемые через национальное законодательство, они призваны способствовать усилению гарантий социальной защищенности всех категорий населения.
Ученые различных отраслей права уделяют пристальное внимание исследованию вопроса о роли и месте общепризнанных принципов, норм международного права, международных договоров РФ в правовой системе России.
Согласно Конституции РФ (ч. 4 ст. 15) составной частью правовой системы Российской Федерации являются общепризнанные принципы и нормы международного права. Кроме того, в ряде статей Конституции РФ указывается на необходимость руководствоваться общепризнанными принципами и нормами международного права (ст. 17, ч. 1 ст. 55 и др.). Но в Конституции РФ не содержится определения общепризнанных принципов и норм международного права, не уточняется их место в правовой системе, что порождает определенные трудности в разрешении возникающих проблем, включая сферу социально-обеспечительных отношений.
Диссертант исследует международные источники права, доктринальные положения по заявленной теме и приходит к выводу, что законодательство России часто использует словосочетание «общепризнанные принципы и нормы международного права». Однако, несмотря на частое употребление данного термина, ни один международный акт, ни один внутригосударственный источник права его не раскрывает. Доктрина международного права также не дает однозначного ответа, что включает в себя данное понятие.
Разделяя данный вывод, диссертант считает, что необходимо отметить необоснованное разнообразие используемых правовой наукой терминов для обозначения однородного правового явления, а именно: «принципы международного права», «общие принципы международного права», «отраслевые принципы международного права», «общепризнанные принципы международного права», «основные принципы международного права», «общепризнанные нормы», «императивные нормы», «универсальные нормы», «общие нормы» и др. Кроме того, большинство авторов раскрывает понятие «общепризнанных принципов» через категорию «общепризнанных норм». В работе отмечается, что между общепризнанными принципами и нормами не должно быть противопоставления, поскольку у них единое предназначение – это закрепление общечеловеческих ценностей, защита прав и свобод.
В работе делается вывод, что в связи с отсутствием свода документов, который бы содержал все общепризнанные нормы международного права, следует поддержать идею, высказанную в юридической науке, о необходимости издания сборника актов, содержащих общепризнанные принципы и нормы. Это долгая и кропотливая работа, которую целесообразно проделать как в науке, так и в международной практике государств.
Крайне важным, по мнению диссертанта, является вопрос, какие принципы в социальном обеспечении следует считать общепризнанными. Представляется, что ответ следует искать, прежде всего, в тех международных источниках, которые закрепляют основные права человека в сфере социального обеспечения, поскольку именно в них наиболее полно принципы получают свое выражение и развитие, раскрывают содержание. Было бы бессмысленно анализировать общепризнанные принципы и нормы международного права, если бы они не затрагивали суть социального обеспечения, не находили преломления в национальном законодательстве, не представляли концентрацию позитивного опыта многих государств в защите социальных прав, не отражали общечеловеческие ценности, не определяли идеалы, перспективы существовании человека и государства, мира, согласия, безопасности, ответственности.
Общепризнанные принципы международного права – это сложное комплексное правовое явление, которое можно исследовать с разных позиций. Представляется, что система общепризнанных принципов международного права может быть выстроена по разным критериям, например, по сфере действия (универсальные, межотраслевые, отраслевые), сущностной направленности (государства, права человека) и др. При этом какая бы ни была сгруппированность общепризнанных принципов, они трансформируются от общего к частному, взаимодополняя и обогащая друг друга, образуют комплексное, единое, системное правовое явление, направленное на совершенствование права, мира, человека. Анализ международных актов позволяет применительно к праву социального обеспечения, наряду с универсальными принципами (социально-экономические права человека принадлежат ему от рождения и являются неотчуждаемыми, высшим правом человека является право на жизнь, высшей ценностью цивилизованного общества являются права человека, права должны быть гарантированы, закреплены законом) выделить такие общепризнанные принципы-нормы, как признание и гарантированность права на социальное обеспечение; закрепление для каждого члена общества равной возможности получения определенных видов социального обеспечения; право каждого на достаточный жизненный уровень для него самого и его семьи, включающий питание, одежду, жилище, медицинский уход, социальное обслуживание, охрану здоровья; предоставление социального обеспечения в случаях, когда человек теряет источник средств к существованию по независящим от него причинам (старость, утрата трудоспособности (временная или постоянная), вдовство, безработица, материнство, отцовство, детство, бедность и др.); дифференциация условий и норм обеспечения в зависимости от объективных и субъективных социально значимых обстоятельств; дальнейшее развитие системы социального обеспечения; сохранение ранее приобретенных прав.
Второй параграф «Международные источники о праве человека на социальное обеспечение» посвящен целостной характеристике международных источников, содержащих нормы социального обеспечения и их влиянию на законотворческую деятельность в России.
В научной литературе, международных источниках не дается общепризнанного, исчерпывающего перечня социальных прав. В подавляющем большинстве работ по общей теории права, конституционному, международному, трудовому праву, в которых в той или иной форме рассматриваются социальные права человека, они выступают в едином комплексе «социально-экономических прав» либо «экономических, социальных и культурных прав», что, естественно, затрудняет точное уяснение понятия и содержания самих социальных прав.
Полагаем, что данная ситуация связана с тем, что некоторые права человека многоплановы, охватывают множество сфер жизни, являясь одновременно и гражданско-политическими, и социально-экономическими, и культурными. Так, право на образование, относимое преимущественно к культурным правам, на самом деле является одновременно и социальным, и экономическим, и политическим, и культурным, а соответственно, и гражданским правом.
К какой группе прав относится право на жизнь? Это важнейшее право, без обеспечения которого становится бессмысленной постановка вопроса о соблюдении остальных прав. Соблюдение одного лишь права на жизнь недостаточно для полноценного существования и развития личности. Для этого требуется уважение и соблюдение других прав. Представляется, что право на жизнь входит неотъемлемой составляющей в другие основные права человека, пронизывает их, способствует наиболее полному раскрытию и выступает естественным гарантом их реализации. Например, право на социальное обеспечение мертво, если оно не гарантирует достойную жизнь человека.
В системе основных прав человека, право на социальное обеспечение занимает особое место. Защита человека от необеспеченности существования формировалась на протяжении столетий. На этапе своего зарождения эта система базировалась лишь на первичных формах взаимопомощи в обществе. Их отличительные особенности – фрагментарность, бессистемность, стихийность проявления. Прошла не одна эпоха в истории цивилизации, прежде чем человечество осознало, что притязания каждого на обеспеченное существование должно быть адресовано обществу и государству в силу естественного права человека. Защита человека от необеспеченности является необходимым условием поступательного социально-экономического развития любого общества и государства.
По мнению диссертанта, данная проблема крайне актуальна в условиях рыночной экономики, так как сама экономическая деятельность в этих условиях является, во-первых, первопричиной возникновения многих новых или обострения уже имеющихся социальных проблем, а, во-вторых, в результате этой деятельности происходит резкое расслоение населения в зависимости от доходов.
Всесторонняя система действующих международных норм в сфере социальной защиты человека обязывает государства содействовать всеобщему уважению и соблюдению прав человека, бороться с нищетой, проводить эффективную социальную политику.
В работе детально исследованы международные источники, содержащие нормы социального обеспечения, на уровне актов: ООН, МОТ, Совета Европы.
Проведенный анализ международных источников позволяет диссертанту сделать следующие выводы: 1) человек рассматривается прежде всего как личность, обладающая неотъемлемым правом на достойную жизнь при любых обстоятельствах: болезнь, старость, инвалидность, безработица, потеря кормильца, материнство, детство и др. Право на социальное обеспечение – это уверенность человека, что он не будет изгоем общества, когда по независящим от него причинам утратит источник средств существования и государство предпримет все усилия по его защите; 2) право на социальное обеспечение признается естественным, неотчуждаемым правом человека и государство не должно произвольно устанавливать его ограничения, данное право относится к числу субъективных прав человека и подлежит судебной защите; 3) в международных актах закреплен широкий перечень оснований для оказания помощи человеку, если он находится в затруднительной жизненной ситуации, т.е. практически все те риски, которые могут сопровождать человека в течение всей жизни; 4) уровень социального обеспечения должен быть таким, чтобы у индивида была возможность удовлетворять свои физиологические, социальные, духовные потребности в объеме, необходимом для достойной жизни как его самого, так и членов его семьи, и ссылки на невозможность предоставления данных гарантий в настоящее время для России недопустимы, поскольку она провозгласила себя правовым, социальным государством; 5) международные акты создавались не для подмены национальных систем защиты прав человека, а с целью предоставления международных гарантий в дополнение к тому, что существует в конкретном государстве, исключения произвола в социальной сфере, соблюдения международных обязательств, уважения прав человека; 6) право на социальное обеспечение не является предметом исключительно внутренней компетенции России, поскольку оно урегулировано и защищено международными источниками; 7) российскому законодателю следует исходить из необходимости ратифицировать максимально возможное число международных актов. Такой подход позволит установить четкие ориентиры дальнейшего проведения реформ в социальной сфере в соответствии с общепризнанными международными принципами и нормами, использовать обобщенный опыт развитых государств в этой сфере, а также закрепить на законодательном уровне идеи социальной справедливости, солидарности, ответственности, как основы общественной стабильности и успешного развития государства; 8) если говорить о видах социального обеспечения, то российское законодательство соответствует международным требованиям и продолжает расширять перечень оснований оказания помощи нуждающимся (социальные пенсии, «материнский капитал», единовременные пособия при передаче ребенка на воспитание в семью и др.). При принятии международных обязательств у России возникнут трудности в обеспечении достойного уровня пенсий, пособий, компенсаций и других социальных выплат и услуг. Однако это не освобождает государство от ответственности гарантировать обеспечение основополагающего, фундаментального права человека на достойную жизнь, социальное обеспечение.
В третьем параграфе «Международные договоры Российской Федерации как источники права социального обеспечения» отмечается, что наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права составной частью правовой системы Российской Федерации являются заключенные ею международные договоры. Данное положение установлено Конституцией впервые в истории России. Причем речь идет не просто о конституционной норме, а об общеправовом принципе российского права. До принятия Конституции РФ многие исследователи отрицали саму возможность включения норм международного права в правовую систему Российской Федерации.
Полагаем, что нормы международного права, выполняя совместно с нормами внутреннего права регулирующую функцию, сохраняют свой международно-правовой характер. В тех же случаях, когда под их влиянием принимаются нормы внутреннего права, дублирующие международно-правовые нормы, эти нормы рассматриваются исключительно как нормы внутреннего права и действуют параллельно с аналогичными нормами международного права.
Включение международно-правовых норм в правовую систему России порождает вопрос о принадлежности актов, содержащих эти нормы, к числу источников внутреннего права Российской Федерации.
Проведенный анализ показывает, что позиция специалистов в области права социального обеспечения однозначная и не вызывает дискуссий по поводу признания или не признания актов, в которых содержатся общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры в качестве источников права социального обеспечения.
Конституция РФ не только включает акты международного права в число источников российского права, но и определяет их место в иерархии. Согласно Конституции (ч. 4 ст. 15), если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Таким образом, в иерархии источников права, включая источники права социального обеспечения, ратифицированный международный договор стоит выше, чем национальный закон, поскольку нормы последнего не могут ни противоречить нормам международного договора, ни отменять их.
В системе источников права социального обеспечения особое место занимают многосторонние и двусторонние международные договоры.
После распада Советского Союза десятки миллионов граждан бывшего единого государства оказались вне родины. Возникли проблемы не только моральные, но и правовые. Особенно остро это проявилось в социальной сфере, поскольку право на тот или иной вид социального обеспечения приобреталось гражданами государств – участников СНГ на территории союзных республик бывшего СССР.
Обязанность признавать и соблюдать права человека, в том числе и социальные, государства-участники СНГ закрепили в учредительных актах, во многих многосторонних и двусторонних международных документах. Они активно сотрудничают в области согласования своих позиций в сфере признания и защиты прав человека, о чем свидетельствует значительный массив источников, анализ которых дан в работе.
По мнению автора, международные договоры, объективно необходимые после распада СССР, упорядочили социальное обеспечение в этих странах, обеспечили равные права граждан и сохранение приобретенных ими социальных прав в СССР и в странах СНГ.
За прошедшие годы законодательство государств – участников Содружества претерпело существенные изменения. Одним из направлений его унификации и гармонизации в рамках СНГ является подготовка модельных законов, которые охватывают разнообразные сферы жизнедеятельности и способствуют решению самых актуальных проблем. Модельное законодательство позволяет сблизить, установить единые стандарты в отдельных сферах социального обеспечения.
К системе источников права социального обеспечения относятся и двусторонние договоры, заключаемые Россией с другими странами по вопросам социального обеспечения.
Двусторонние договоры заключаются либо в отношении отдельных категорий граждан, либо по отдельным вопросам социального обеспечения, либо о сотрудничестве в сфере социального обеспечения в целом либо о сотрудничестве в сфере социального обеспечения наряду с сотрудничеством и иных сферах. В таких соглашениях, как правило, предусматривается, какие именно социальные гарантии предоставляются гражданам, постоянно или временно проживающим на территории другого государства из числа договаривающихся, а также оговаривается, законодательство какого государства применяется в том или ином случае.
Глава третья «Общая характеристика современного состояния российских источников права социального обеспечения и тенденции их развития» посвящена анализу теоретических и практических проблем в данной сфере.
В первом параграфе « Виды и система источников права социального обеспечения» раскрывается многообразие видов нормативных правовых актов, их структурированность.
Представление об источниках права как и их видах никогда не оставалось неизменным. Некоторые из источников сохранились с древнейших времен в современных правовых системах, пройдя значительный эволюционный путь, другие исчезли, третьи сохранили лишь историческую ценность. Значимость отдельных видов источников зависит от этапов развития общества, государства и права, особенностей самих правовых систем. Анализ юридической литературы показывает, что существует большое разнообразие видов источников права и не все они имеют одинаковую регулятивную роль.
В российской правовой системе утвердились такие формы права, как правовой обычай, правовой прецедент, договор с нормативным содержанием, нормативно-правовой акт.
В праве социального обеспечения в настоящее время трудно найти примеры использования правового обычая. Это связано со спецификой отношений в данной отрасли, они носят публичный, распределительный характер, одним из субъектов всегда является государственный либо другой уполномоченный или допускаемый государством орган, объект отношений – материальное благо, т.е. в социально-обеспечительных отношениях «много государства» и финансовых затрат, которые требуют четкой правовой регламентации в виде нормативных правовых актов.
В России ведется широкая дискуссия о признании правового прецедента источником права. Под прецедентом понимается решение судебного органа по конкретному делу, которое рассматривается в качестве образца при рассмотрении аналогичных дел.
В последние годы специалисты различных отраслей права развернули широкую полемику о признании судебного прецедента источником права, теоретическое и практическое значение которой не вызывает сомнений.
По мнению диссертанта все высказывания по данной проблеме можно свести к трем позициям – это полное отрицание данной идеи, активная ее поддержка и как возможная ее реализация в перспективе. Авторы в подтверждение своего мнения обращаются к истории развития России, ее правовой системе, зарубежному опыту, анализу законодательства.
Полагаем, что применительно к праву социального обеспечения представляется преждевременной постановка вопроса о признании судебного прецедента источником права. Несомненно, нельзя отрицать значительную роль постановлений судебных органов в механизме защиты социальных прав граждан.. Но практика показывает, что в таком огромном, некодифицированном массиве нормативных правовых актов по социальному обеспечению бывает трудно разобраться даже высшим судебным органам.
Проблема судейского правотворчества потребует подготовки специалистов соответствующей квалификации, с высокими морально-нравственными качествами, способных правильно, объективно разобраться во всех тонкостях возникающих споров, в крайне сложной, некодифицированной сфере социально-обеспечительных отношений, проявить подлинную независимость, справедливость, неукоснительное соблюдение закона при вынесении решения.
Представляется, что внесение изменений в Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996г. «О судебной системе Российской Федерации» может быть связано с определением правового значения судебных актов различного уровня, их иерархией и местом среди других источников права.
Все попытки решить эту проблему на отраслевом уровне не нашли поддержки законодателя. Ни в одном кодифицированном отраслевом акте (ГК РФ, ТК РФ, УК РФ и др.), в котором по общему правилу определяется круг общественных отношений, регулируемых данной отраслью права, а также правовые источники, их иерархия нет упоминания о роли и месте судебной практики.
В условиях реформирования политической, экономической систем государства, когда существенно расширяются полномочия субъектов Федерации, органов местного самоуправления, организаций, эффективной формой учета их интересов является нормативный договор, который, по мнению многих ученых, можно рассматривать в качестве самостоятельного вида источников права.
Нормативные договоры получили распространение в различных отраслях права. Договор с нормативным содержанием имеет определенные свойства: содержит норму общего характера; добровольность заключения; общность интересов; равенство сторон; взаимную ответственность; правовое обеспечение.
Главную, ведущую роль в системе источников российского права, в том числе и права социального обеспечения, играют нормативные правовые акты. Их большой удельный вес по сравнению с другими источниками связан прежде всего с повышением роли государства в регулировании общественно значимых отношений. Давая характеристику нормативному правовому акту и его отличию от других источников, ученые отмечают, что нормативные правовые акты как источники права имеют организационно-технические и иные преимущества перед другими источниками права. В чем эти преимущества? Во-первых, в том, что у издающих их государственных органов гораздо больше координационных возможностей, чем у всех иных нормотворческих институтов, для выявления и отражения в праве не только групповых, классовых, индивидуальных, но и общих интересов. Во-вторых, в том, что благодаря четким, традиционно сложившимся правилам изложения содержания нормативно-правового акта он считается лучшим способом оформления устоявшихся норм. В-третьих, в том, что нормативно-правовой акт в силу своей четкости и определенности более легок в «обращении», чем другие формы. На него, как подмечают теоретики и практики, легко ссылаться при разрешении дел, вносить в него коррективы, осуществлять контроль за его исполнением.
Следует дополнить, что нормативно-правовые акты являются результатом правотворческой деятельности не всяких, а лишь компетентных (уполномоченных на то законом) органов, принимаются и осуществляются в юридически урегулированном процедурно-процессуальном порядке, их реализация обеспечивается комплексом мер государственного воздействия (экономическими, организационными, принудительными и др.), обеспечены более высокой доступностью ознакомления.
В Конституции РФ закреплена система источников права, главное место в которой занимает сама Конституция России, законы, подзаконные нормативные правовые акты, которые составляют «становой хребет» всей системы источников права.
Говоря об источниках права социального обеспечения, следует отметить, что право социального обеспечения, как совокупность юридических норм, регулирующих сложный комплекс общественных отношений, которые складываются в связи с предоставлением гражданам денежных выплат в виде пенсий, пособий, компенсаций, социальной помощи; различного рода социальных услуг, медицинской помощи и др., состоит из множества нормативных правовых актов, система которых обусловлена спецификой предмета и метода данной отрасли.
Анализ источников права социального обеспечения показывает, что данная система носит многоуровневый характер: федеральный, региональный, муниципальный, локальный. Каждый уровень нормативных правовых актов тесно связан с другими и одновременно имеет свои цели, задачи, особенности в обеспечении полноты, рациональности, скоординированности, правового регулирования социального обеспечения в целом по России. В работе раскрывается значение, содержание различных элементов системы источников права, даются критерии классификации актов.
Система источников права социального обеспечения – емкое понятие. Оно выражает: положение конкретного источника в общей системе, отражение в нем объема полномочий соответствующего субъекта права, соподчиненность по юридической силе, целевую и функциональную связь между источниками, адекватную меру правового регулирования. Отступление от этих критериев приводит к искусственным правовым диспропорциям, когда обилие одних актов сдерживает развитие других, слабость одних актов, порождает поток других и превышение ими допустимой меры регулирования, приводит к «войне источников» и невозможности их применения. С другой стороны четкая системность источников права социального обеспечения упорядочивает процесс правотворчества, правоприменения, обеспечивает доступность реализации права граждан на социальное обеспечение и повышает эффективность их защиты.
Во втором параграфе « Конституция РФ как основополагающий источник права социального обеспечения» раскрывается принципиально особое положение данного акта, дается его широкая теоретико-правовая характеристика. Юридические свойства Конституции РФ оказывают непосредственное влияние на содержание всей системы источников права социального обеспечения, отражают общие, родовые черты, присущие источникам права.
Конституцию, как нормативный правовой акт, занимающий самостоятельное, определяющее место в законодательстве, правовой системе государства, от всех других правовых актов отличают определенные черты, которые отражены в работе: верховенство, высшая юридическая сила, ядро правовой системы государства и системы права, особая ее охрана, порядок принятия, пересмотра, внесения поправок. Эти юридические свойства последовательно отражены в самой Конституции.
По мнению автора, законоположения Конституции различны с точки зрения их конкретности, нормативности. Одни законоположения обладают качеством нормативности, выражающейся в точном, ясном определении прав, обязанностей, ответственности субъектов; формулируют конкретные правила поведения, разрешения или запреты. Это статьи – нормы, например, ст. 4 Конституции РФ - Федеральные законы имеют верховенство на всей территории России, ст.15 – неопубликованные законы не применяются, ст. 46 – каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод и т.д.
Другие положения Конституции выступают как правовые принципы, цели, задачи, они не могут применяться непосредственно (ч. 1 ст. 38 - материнство и детство, семья находятся под защитой государства и др.). Подобные статьи являются основой для отраслевого законотворчества, прямое действие норм – принципов, норм – целей имеет прежде всего в отношении органов законодательной, исполнительной власти, обязанной в соответствии со своей компетенцией издавать соответствующие правовые акты на основе Конституции.
Не менее важным при разрешении споров является обращение к положениям, составляющим основы конституционного строя Российской Федерации, к конституционным принципам и ценностям: принципу правового государства, принципам справедливости, равенства, гарантированности государством прав и свобод человека и гражданина и в том числе к конституционному принципу социального государства.
Для права социального обеспечения при отсутствии отраслевого кодифицированного акта, проявления тенденции отказа государства от принципа всеобщности социального обеспечения, желания переложить бремя социальных расходов на уровень регионов, обладающих разным экономическим потенциалом, Конституция РФ является единственным стабилизирующим федеральным источником, где закреплены основы социальной защиты человека, которые не могут быть понижены ни при каких условиях, а только повышены за счет дополнительных средств разных субъектов. Устойчивый характер конституционных норм на фоне безудержного, экспериментального нормотворчества в сфере социального обеспечения позволяет сохранить некоторые ориентиры, за которые законодатель не должен выходить. Сегодня мы находимся в абсолютно хаотическом правовом поле социального обеспечения, где все непредсказуемо и бессистемно.
В работе дан детальный анализ содержания конституционных норм, которые непосредственно влияют на развитие источников права социального обеспечения, выявлены проблемы, требующие повышения гарантий реализации конституционных положений в современных условиях.
Представляется, что принятие новых правовых решений не должно нарушать целостность конституционных принципов и норм, освобождать государство от социальной защиты престарелых, инвалидов, лиц потерявших кормильца, семей с детьми и других категорий. Законодательство в сфере социального обеспечения призвано расширять и обогащать конституционные нормы, создавать эффективный механизм их реализации, обеспечивать государственные гарантии, разрабатывать современные социальные стандарты на уровне международных с учетом требований основополагающего источника права социального обеспечения.
В третьем параграфе « Законы в системе источников права социального обеспечения» диссертант исходит из того, что закон - это сложное многогранное явление – предмет постоянного, углубленного изучения специалистами различных наук. На протяжении многих столетий исследователи пытаются постичь понятие, суть, содержание закона, его соотношение с такими правовыми категориями как право, законодательство, законность. В диссертации дан общетеоретический, отраслевой анализ закона как нормативного правового акта в системе источников права.
Автор полагает, что формирование правового государства связано, прежде всего, с повышением роли закона, как особого источника права. Именно закон призван отражать в концентрированном концептуальном виде социальные интересы, выступать главным регулятором общественных отношений, гарантом прав и свобод человека, служить важнейшим средством преобразований в различных сферах жизни, устанавливать легальные рамки деятельности государственных, общественных институтов, занимать ведущее место в правовой системе, поскольку его юридическая сила определяет динамику и содержание всех остальных правовых актов.
В науке неоднократно высказывалось предложение о необходимости закрепления исключительной сферы действия закона и отграничения ее от действия подзаконных актов. Одни авторы настаивают на решении данной проблемы на конституционном уровне, другие – путем принятия специального закона. Актуальность четкого определения и закрепления круга вопросов, подлежащих регулированию законами в условиях «законодательного бума», «множественности законов», резкого снижения их качества, мелкотемья не вызывает сомнений ни у теоретиков, ни у практиков. При этом требуется определить содержание законодательного закрепления. Должно ли оно быть исчерпывающим, вбирающим в себя «весь перечень» вопросов, которые должны составлять предмет регулирования законов или ограничиться только «базовым перечнем», либо лишь «сфер и принципов», с помощью которых общественные отношения будут отнесены к предмету исключительного регулятивного воздействия законов.
Представляется, что наиболее правильной будет позиция определения предмета законодательного регулирования не через принятие перечней, т.к. общественные отношения многообразны, динамичны, и реальная действительность всегда шире любых перечней, а путем закрепления определенных принципов, критериев в общетеоретическом плане с помощью которых смогут выделяться отношения, регулируемые законом. На отраслевом уровне эти отношения подлежат большей конкретизации с учетом специфики предмета и метода отрасли права.
Данная проблема возникает как на общетеоретическом, отраслевом уровнях, так и федеральном и субъектов федерации. Ее решение должно быть единообразным на всех уровнях. К сожалению, в Конституции РФ предмет регулирования обычными федеральными законами четко не установлен. На наш взгляд, решение данной проблемы должно быть основано, прежде всего, на отсылочных к законам нормах Конституции РФ и заложенных в ней общих принципах правового регулирования, например, принципа разделения властей, возможности ограничения прав и свобод человека и гражданина только федеральным законом в строго определенных случаях и др.
Обозначение сферы действия законов повысит системность и непротиворечивость законодательства, только в законах должны быть сформулированы цели правового регулирования, ибо цель определяет способ и характер дальнейшего регулирования.
Следует обратить внимание, что закон занимает ключевое место в системе источников права, нормы закона не такие принципообразующие, как нормы Конституции, они более «живые», более доступные для конкретного правоприменителя. Закон решает практические вопросы, его нормы должны отличаться стабильностью по сравнению с нормами подзаконных актов. От оптимального количества и качества законов зависит четкое функционирование механизма правового регулирования.
Рассмотрев в общетеоретическом аспекте понятие, сущностные признаки закона, его виды, определив место данного нормативного правового акта в системе источников права, диссертант дает анализ основополагающих законов, содержащих нормы права социального обеспечения, раскрывает их содержание, тенденции развития, совершенствования.
Автор приходит к выводу, что именно законы наиболее достоверно выражают цели, задачи, суть социального обеспечения, именно с их помощью должны реализовываться конституционные принципы всеобщности, гарантированности социального обеспечения на уровне международных стандартов, именно они отражают идеологию социальной политики государства, именно с их принятием начинается создание, реформирование систем обеспечения пенсиями, пособиями, другими денежными выплатами, социального обслуживания, именно в них закладываются достоинства и недостатки отраслевого законодательства.
Проведенное исследование показывает, что среди законов есть основополагающие по своей всеобщности, фундаментальности, устойчивости, от которых зависит как прошлое, настоящее и будущее каждого члена общества, так и социальная стабильность, безопасность, прогрессивность, социально-экономическое развитие государства, соответствие его правовых предписаний международным нормам. Это, прежде всего, законы, закрепляющие право граждан на основные жизненно важные виды социального обеспечения.
С другой стороны, анализ содержания законов последних лет показывает тенденцию расширения числа законов, которые носят временный, вспомогательный характер, регулируют отдельные аспекты социального обеспечения. Обращает на себя внимание резкое увеличение числа законов о внесении изменений в ранее принятые законы. Все это вызвано низким качеством принимаемых законов, неспособностью, незаинтересованностью государства комплексно, системно, эффективно решать проблемы в сфере социального обеспечения. Данные выводы можно проследить на пенсионном законодательстве.
Полагаем, что проведение социальных реформ должно быть направлено, прежде всего, на улучшение качества жизни населения. Однако при разработке законов эти и другие цели не были определены в качестве ключевых, системообразующих в общих положениях, т.е. законодатель отказался от их закрепления на уровне специальных законов. Поэтому не случайно идеологи пенсионной реформы заявляли, что одной из ее основных целей является вывод теневых зарплат, повышение собираемости страховых взносов, а потом и единого социального налога с помощью самих работников.
Представляется, что новые законы должны проходить обязательную, независимую экспертизу специалистов, содержать признаки кодифицирующего акта, направленного на повышение социальной защищенности человека, приниматься одновременно с пакетом подготовленных подзаконных нормативных актов, иметь достаточный период времени для их вступления в силу. Лица, не решившие проблему эффективного, четкого, доступного, правового регулирования предоставления различных видов социального обеспечения, должны признаваться профессионально непригодными и нести все виды юридической ответственности в зависимости от наступивших последствий.
В четвертом параграфе « Роль и значение подзаконных нормативных правовых актов в системе источников права социального обеспечения» дается характеристика таких источников, как указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственные акты. Особое внимание уделено правотворчеству субъектов РФ, муниципальных органов, социальному партнерству, локальному регулированию.
Диссертант полагает, что значительное место в системе источников права социального обеспечения занимают подзаконные нормативные акты, среди которых, прежде всего, следует выделить указы. Вопросы, касающиеся понятия, основных признаков, сущности и содержания, места и роли указов в системе нормативно-правовых актов, их юридической природы, исследование указов не только в традиционном формально-юридическом плане, но и с точки зрения их реального содержания, фактического места и роли в системе других источников права, всегда находились в поле зрения ученых, практиков, законодателя на разных этапах становления российского государства и претерпевали существенные изменения в зависимости от многих социально-экономических, политических и иных обстоятельств.
В постсоветский период шло обсуждение в юридической литературе вопроса о соотношении закона и указа. Этому в значительной мере способствовала складывающаяся практика издания президентских указов.
Диссертант отмечает, что под предлогом ускоренного проведения экономических, политических и социальных «реформ» с помощью указов решались такие жизненно важные для судеб российского общества и государства вопросы, которые могли решаться исключительно только с помощью конституционных и текущих законов. Автор приводит примеры указов в обоснование своей позиции.
Из проведенного в работе анализа видно, что проблема, связанная с подменой одних актов другими, ее недопустимости, в юридической науке и практике по сути своей стояла всегда. И, как правило, любая подмена актов осуждалась, поскольку разрушала устоявшийся в обществе и государстве правопорядок, противоречила требованиям законности и конституционности, вносила диссонанс в систему источников права.
В современный период сфера правового регулирования, охватываемая указами, продолжает оставаться весьма широкой. Думается, однако, что по мере развития правовой государственности, начал конституционализма она сузится, а нормотворчеству Президента РФ придет на смену активная законодательная деятельность Федерального Собрания.
Указы Президента РФ по своей правовой природе относятся к числу подзаконных актов. Этот вывод вытекает из ст. 80 (ч. 2) и 90 (ч. 3) Конституции. Первая из названных статей провозглашает, что Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики государства «в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами». Еще четче решен этот вопрос в ч. 3 ст. 90, где записано, что «указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам». Упоминание о необходимости соответствия указов Президента РФ не только Конституции, но и федеральным законам отсутствовало в ст. 81 опубликованного в апреле 1993г. проекта Конституции. Этот пробел был восполнен в ходе доработок проекта в связи с многочисленными замечаниями.
Подзаконный характер указов Президента закрепляется также в текущем законодательстве. Так, а Гражданском кодексе РФ устанавливается, что в случае противоречия указов Президента, в которых содержатся нормы гражданского права, «настоящему Кодексу или иному закону применяется настоящий Кодекс или соответствующий закон» (ст. 3, п. 5 ГК РФ). Согласно ст. 5 Трудового кодекса РФ «указы Президента Российской Федерации, содержащие нормы трудового права, не должны противоречить настоящему Кодексу и иным федеральным законам».
Говоря о подзаконном характере указов Президента, в диссертации отмечаются разные суждения ученых.
Анализируя юридическую природу и характер нормативных указов Президента России, автор делает вывод, что в системе источников российского права, они наделены высшей юридической силой по отношению к нормативным подзаконным актам и сами являются таковыми.
Самую обширную группу источников права социального обеспечения составляют нормативные правовые акты Правительства РФ, которые содержат в себе нормы общего и обязательного характера, рассчитанные на многократность применения и на неопределенный круг лиц. В силу этого они постоянно пополняют нормативно-правовой массив Российской Федерации и неизменно выступают в качестве источников российского права.
Постановления Правительства в иерархии подзаконных актов, по своей юридической силе и значению занимают вторую сверху ступень после указов Президента. Такое положение вытекает не только из логики толкования конституционного предписания – издавать постановления Правительства «на основании и во исполнение» Конституции, конституционных законов и указов, но и из прямых предписаний ряда обычных законов. В качестве примера можно сослаться на Трудовой кодекс РФ, в котором, в частности, указывается на то, что «постановления Правительства Российской Федерации, содержащие нормы трудового права, не должны противоречить настоящему Кодексу, иным федеральным законам и указам Президента Российской Федерации»
Диссертант полагает, что необходимым и важным представляется более четкое определение круга вопросов и отношений, которые могут быть решены и урегулированы только с помощью законов и указов, а какие – только с помощью постановлений Правительства. Ведь конституционная самостоятельность и активная роль Правительства, как справедливо отмечается в специальной литературе, выражается, прежде всего, в том, что «основную часть актов оно издает как орган общей компетенции не в виде исполнения указаний законодателя или главы государства, а в пределах своих конституционных полномочий».
Будучи одним из важнейших видов подзаконных нормативных правовых актов, постановления Правительства обладают такими идентифицирующими их признаками и чертами, как: непосредственная связь содержащихся в них норм с нормами указов, законов; наличие в них видового характера норм по сравнению с родовым характером норм законов, а отчасти – и указов; конкретизация и развитие этих норм, наряду с нормами обусловленными относительно самостоятельным конституционно-правовым статусом Правительства; отражение в постановлениях межотраслевого, многопрофильного характера деятельности Правительства; высшая мера нормативности в системе исполнительной власти; парное существование актов – постановлений, утверждающих «положения», «правила», «порядок», «перечни», «списки», более упрощенный, по сравнению с законами, порядок принятия, опубликования и введения в действие.
Ни один закон в праве социального обеспечения не может эффективно применяться, если в его развитие не будет принят соответствующий акт Правительством или уполномоченным им органом, который, как правило, предусматривает правовой механизм реализации закрепленных в законах социальных прав граждан. Постановления Правительства РФ устанавливают порядок применения норм законов о пенсионном обеспечении, об обеспечении граждан пособиями либо устанавливают дополнительные меры социальной защиты для определенных слоев населения, в связи с чем и выступают в качестве источников права социального обеспечения.
Практически по всем видам досрочных пенсий по старости в связи с особыми условиями труда, пенсии за выслугу лет Правительством РФ утверждаются соответствующие списки, перечни, правила, без строжайшего соблюдения которых право на пенсию не возникает. Перечень постановлений Правительства расширяется за счет принятия новых списков (образование, здравоохранение).
Объем постановлений увеличивается также за счет реализации указов Президента РФ.
Можно сделать вывод, что практически нет ни одного вида социального обеспечения, в правовом регулировании которого не использовались бы нормы постановлений Правительства.
Наряду с постановлениями Правительства важное значение среди источников права социального обеспечения имеют акты министерств и других федеральных органов исполнительной власти. В научной литературе традиционно продолжает использоваться термин «ведомственные» акты применительно к приказам министров, инструкциям, положениям, разъяснениям о порядке применения того или иного положения в сфере деятельности различных министерств.
Для ведомственных актов характерны специфические признаки: это акты органов исполнительной власти, обладающих специальной компетенцией; они принимаются на основе и во исполнение закона в соответствии с актами Президента РФ и Правительства РФ; отличаются конкретностью своих предписаний, адресованностью их строго определенному кругу лиц и организаций; обязательны к исполнению в той или иной сфере, отрасли управления, изданные в пределах полномочий соответствующих органов; содержат как правовые нормы, так и конкретные и оперативные меры индивидуального и разового характера, а также информацию об актах вышестоящих органов.
В системе источников права социального обеспечения нормативные правовые акты субъектов Федерации занимают видное место и играют значительную роль. В научной литературе их иногда называют «актами регионального правотворчества», «региональные правовые источники», подразумевая при этом, во-первых, что конституционные названия – «республика», «край», «область», «город федерального значения», «автономная область» и «автономный округ» «равнозначны и даже в некотором смысле взаимозаменяемы» и, в конечном счете, означающие одно и то же, а именно – «носителя статуса субъекта федерации». Во-вторых, что все субъекты Российской Федерации принадлежат к одному и тому же виду территориальных образований, которые относятся к государственным, или «государствоподобным образованиям» и обозначаются термином «регион».
Говоря об актах субъектов Российской Федерации и их соотношении с федеральными законами, следует отметить, что вопрос об их юридической силе и соотношении с федеральными законами решается дифференцированно, в зависимости от сферы правотворческой деятельности субъектов Федерации, предмета их совместного ведения или их собственного, исключительного ведения и их соответствующей компетенции.
В тех случаях, когда речь идет о соотношении законов и других нормативных правовых актов субъектов Федерации с федеральными законами, принятыми по предметам исключительного ведения Российской Федерации, то при возникновении коллизий приоритет всегда будет на стороне федеральных законов. Статья 76 Конституции РФ (п. 5), применительно к такого рода случаям устанавливает, что «законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам» и что «в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон».
Во всех других случаях, когда речь идет о соотношении законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации, принятых по вопросам, относящимся к предмету исключительного ведения субъектов Федерации, с федеральными законами, при возникновении противоречий между теми и другими, приоритет будет на стороне первых. В статье 76 Конституции РФ (п. 6) по этому случаю говорится, что при возникновении противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным по вопросам, относящимся к предмету его исключительного ведения, «действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации».
В вопросах, отнесенных к совместному ведению субъектов Российской Федерации и федеральной власти, закон субъекта должен соответствовать федеральному законодательству. При этом федеральное законодательство не ограничивает инициативу правового регулирования субъектов РФ, предоставляя возможность дополнять отдельные положения, не урегулированные федеральным законодательством в области предмета совместного ведения. Единственным условием, в этом случае является соответствие указанного закона духу и букве федерального законодательства. Такое соответствие правовых актов субъектов Федерации правовым актам Федерации обеспечивает единство правового поля и тем самым равноправия граждан, вне зависимости от места их проживания.
В соответствии со статьей 72 Конституции РФ правовое регулирование в сфере социального обеспечения отнесено к совместной компетенции Федерации и субъектов. Реализация данного конституционного положения осуществляется путем принятия законов, подзаконных и иных нормативных правовых актов как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. Такой прием правового регулирования общественных отношений в теории права социального обеспечения раскрывается как сочетание централизованного регулирования с региональным регулированием.
Законы субъектов Федерации регулируют в основном наиболее важные для того или иного региона и наиболее устоявшиеся общественные отношения. Предметом их регулирования выступают такие социально-значимые отношения, которые возникают в социально-экономической сфере, образовании, здравоохранении и др.
Как правильно отмечается в юридической литературе, государственные органы субъектов Федерации ближе всего стоят к специфическим нуждам населения. Подчас именно они могут наиболее точно выбрать средства, которые необходимы для защиты прав населения в сфере социального обеспечения. Такие меры, разумеется, могут приниматься лишь в строгом соответствии с регулированием прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации.
На сегодняшний день динамика правового регулирования свидетельствует о формировании обширного массива законодательных актов субъектов Федерации в социальной сфере. Можно сказать, что идет постоянный процесс «социализации» законодательства субъектов Федерации. Он характеризуется не просто принятием «социальных» законов (законов в сфере образования, социальной защиты населения и др.), социализация законодательства означает инкорпорирование в законодательство субъектов Федерации принципов социального государства, таких, как приоритет прав и свобод гражданина, непосредственное действие конституционных прав, гарантирование государством прав граждан и их реализации.
Важно отметить, что в некоторых субъектах Федерации дополнительно к мерам социальной поддержки, предусмотренным федеральным законодательством, установлены и меры социальной помощи таким категориям граждан, как престарелым, инвалидам, семьям, имеющим детей, малоимущим и др.
В заключении систематизированы выводы, полученные автором в процессе диссертационного исследования. Сделаны практические предложения по изменению и совершенствованию законодательства в сфере социального обеспечения, направленные на повышение эффективное действия различных источников права.
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
Монографии, учебники, учебные и научно-практические пособия: