Законодательное регулирование лоббистской деятельности в соединенных штатах америки
| Вид материала | Закон |
- Соединённых Штатах Америки. Целью курса является раскрытие содержания капиталистических, 92.73kb.
- Технического регулирования и стандартизации в соединенных штатах америки, 141.78kb.
- Программа Артур М. Холст *6198 Российская Федерация Экологическая Политика и Городские, 70.86kb.
- Тема: «Налоговая система Соединённых Штатов Америки» Содержание, 136.53kb.
- Соединенных Штатах Америки 4 ноября 2008 года. Миссия бдипч обсе, с учетом отсутствия, 341.18kb.
- Супоницкая, 217.58kb.
- Русская диаспора в Соединенных Штатах Америки в первой половине ХХ века, 773.16kb.
- Соединенных Штатах Америки Впервые напечатано в июне 2003 Собранные сведения, их толкование, 837.29kb.
- Омерзительная Америка Заметки украинского эмигранта, 329.64kb.
- Краткий экскурс в реалии жизни в США > 1 "Почему негры не любят, когда их называют, 831.15kb.
На правах рукописи
Ситникова Александра Вадимовна
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЛОББИСТСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В СОЕДИНЕННЫХ ШТАТАХ АМЕРИКИ
Специальность: 12.00.02 — Конституционное право, муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва 2010
Диссертация выполнена на кафедре государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации» (РАГС).
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Барциц Игорь Нязбеевич
Официальные оппоненты: доктор юридических наук
Заславский Сергей Евгеньевич…
кандидат юридических наук
Ваганов Юрий Николаевич
Ведущая организация: ГОУ ВПО «Российская правовая
академия Министерства юстиции
Российской Федерации»
Защита состоится 7 октября 2010 года в 13-00 часов на заседании Диссертационного Совета Д-502.006.01 по юридическим наукам в ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: 119606, г. Москва, пр-т Вернадского, 84, корп. 1, ауд. 3370.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАГС.
Автореферат разослан 7 сентября 2010 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета Е.Ю.Киреева
I. Общая характеристика диссертационной работы
Актуальность темы исследования. Демократические преобразования, проводимые в Российской Федерации, привели к необходимости поиска новой модели государственной власти, взаимодействия с группами интересов и, как следствие, всё чаще стал затрагиваться вопрос о необходимости законодательного регулирования их влияния на процесс принятия управленческих решений, правотворчество. Свидетельством тому служит ряд законопроектов, которые неоднократно обсуждались на мероприятиях в Федеральном Собрании Российской Федерации и в иных органах государственной власти.
Современная политика Российской Федерации нацелена на поиск эффективных средств противодействия коррупции. Как свидетельствует опыт зарубежных стран, одним из механизмов противодействия коррупции является регулирование института лоббизма. Существенной мотивацией принятия законодательства о лоббизме в зарубежных странах и, в частности, в США, было желание ограничить коррупционную активность, которую развили различные группы влияния. Изменение коррупционно-опасной среды неурегулированного лоббизма через принятие соответствующих законодательных механизмов является актуальным направлением развития законодательной мысли в Российской Федерации.
Необходимо отметить, что помимо внутригосударственного существует и внешний, межгосударственный лоббизм, значение которого в международных отношениях нельзя умалять. В качестве примера можно привести принятие в 2007 г. Палатой Представителей Конгресса США резолюции 106 о геноциде армянского народа. Это один из наиболее ярких примеров того, как в рамках законодательства США в сфере регулирования лоббистской деятельности иному государству удалось реализовать пусть и частично свои внешнеполитические цели. Такой дополнительный рычаг внешнеполитического воздействия может и должен эффективно использоваться Российской Федерацией.
При недостаточной осведомленности граждан Российской Федерации о природе и направленности законодательного регулирования лоббистской деятельности, упор при формировании общественного мнения делается на ее финансовый аспект, что зачастую приводит к отождествлению лоббизма с коррупцией. Важно отметить, что подход к решению этой проблемы в США кардинально отличается от российского. Основной акцент сделан на информационное значение лоббистской деятельности. Рассмотрение этой точки зрения кажется необходимым для дальнейшей научной и законодательной разработки вопроса лоббистской деятельности и продвижения идейного плюрализма, необходимого для подготовки социальных и правовых предпосылок принятия соответствующего нормативно-правового акта в обозримом будущем. При закреплении в общественном сознании более широких представлений о лоббистской деятельности и ее законодательном регулировании возможен переход к использованию гражданами этого механизма взаимодействия с государственными структурами, тесно связанного с самыми основами демократии. Такой подход будет стимулировать общественную активность, способствовать развитию гражданского общества в Российской Федерации.
Законодательное регулирование лоббистской деятельности призвано сделать весь процесс правотворчества и принятия управленческих решений максимально открытым и прозрачным. Требования по раскрытию информации, установленные американским Законом о раскрытии лоббистской деятельности 1995 года, касаются определения круга субъектов лоббизма; вопросов, на решение которых предпринимается попытка оказать влияние; представителей исполнительной и законодательной власти, с которыми осуществляются контакты; затрачиваемые суммы. Особое значение для демократического государства имеет тот факт, что вся эта информация, благодаря механизмам, предложенным в законодательстве США, становится доступна простым гражданам. Таким образом, подробное рассмотрение американского законодательства и принятие во внимание соответствующего опыта в области регулирования лоббистской деятельности позволит сделать процесс принятия управленческих решений более понятным и прозрачным, а соответственно, менее коррупционноемким.
Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что необходима более детальная юридическая разработка как обоснования правового признания и законодательного регулирования лоббистской деятельности в целом, так и обращение к зарубежному опыту, а конкретно, к опыту США, в частности: подготовка социальных предпосылок и общественного сознания к соответствующим действиям по законодательному регулированию лоббистской деятельности, в том числе, посредством активной научной работы в соответствующей области; укрепление демократических основ российской государственности и стимулирование институтов гражданского общества через становление механизмов цивилизованного лоббирования; вывод лоббистской деятельности в правовое поле в целях борьбы с коррупцией; повышение эффективности продвижения внешнеполитических интересов Российской Федерации при помощи использования института лоббирования, в том числе, и в США.
Степень научной разработанности темы исследования.
Разработкой вопроса лоббистской деятельности, ее признания и законодательного регулирования занимались различные ученые, как в России, так и в зарубежных странах.
Вопросам лоббистской деятельности в Российской Федерации посвящены труды А. С. Автономова, В. Г. Вишнякова, С. В. Зотова, А. Л. Кучерова, В. В. Лапаева, А. П. Любимова, А. В. Малько, А. А. Нещадина, С. П. Перегудова.
Тесно связаны с проблематикой лоббизма работы, посвященные парламентаризму в России, С. А. Боголюбова, В. Д. Горобца, И. В. Гранкина, И. В. Котелевской.
Опыт Соединенных Штатов Америки рассматривается в работах С. В. Боботова, И. А. Геевского, Н. Г. Зяблюка, А. А. Сергунина.
В Соединенных Штатах Америки юридические аспекты лоббирования разрабатываются такими учеными, как Э. Гаррет, Т. Дженкинс, В. Лунебург, М. Мартин, Р. Мелтзер, Т. Поттер, Д. Райт, Т. Ругер, Т. Сусман, Б. Хилсон, Р.Дж. Хребенар, Г. Шор, В. Эскридж Младший.
Несмотря на наличие работ российских авторов, посвященных данной тематике, их круг весьма незначителен. Большая часть исследований, посвященных опыту законодательного регулирования лоббистской деятельности в США, имеет форму статей, т. е. их объем не позволяет вместить многоплановый и подробный анализ теоретической и практической базы, вырабатываемой годами правотворческой деятельности представителей законодательной ветви власти и американских ученых в данной области.
Исследования лоббистской деятельности российскими учеными носят комплексный характер, сочетая в себе юридические и политологические аспекты с явным преобладанием последних, что приводит к дефициту юридической информации в данной области.
Следовательно, тема диссертационного исследования нуждается в разработке, исходя из приоритетов правового анализа нормативного материала и политико-правовой практики регулирования лоббистской деятельности. Весьма ощутима потребность в обобщении практики законодательного регулирования исследуемого явления, ее комплексное юридическое рассмотрение.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, Конституция США, Конституции ФРГ и Французской Республики, федеральные законы США, Канады, ФРГ, нормативные правовые акты ЕС, законы штатов США, прецеденты Верховного суда США и другие нормативно-правовые акты.
Целью диссертационного исследования является анализ опыта Соединенных Штатов Америки в сфере регулирования лоббистской деятельности, с целью выявления наиболее эффективных механизмов регулирования данной деятельности и перспектив развития законодательства в данной области и возможностей его использования в Российской Федерации, а также возможность применения механизмов лоббирования интересов Российской Федерации в межгосударственных отношениях.
Достижение цели обеспечивается решением следующих задач:
- изучить теоретико-правовые основы законодательного регулирования лоббистской деятельности в США, как развитую модель регулирования института лоббирования;
- исследовать систему нормативных правовых актов, регулирующих лоббистскую деятельность в США;
- на основании сравнительно-правового анализа определить пути развития законодательного регулирования лоббистской деятельности в Соединенных Штатах Америки и иных зарубежных государствах и провести сравнительно-правовой анализ регулирования лоббистской деятельности в Канаде, Великобритании, Германии, Франции, США и властных институтах ЕС, с целью выявления наиболее эффективных моделей взаимодействия с данным институтом;
- обосновать значение признания и дальнейшего законодательного регулирования лоббистской деятельности с учетом возможного использования зарубежного опыта при имплементации законодательного регулирования лоббистской деятельности в Российской Федерации;
- проанализировать внешнеполитические аспекты и механизмы осуществления лоббистской деятельности иностранных государств в Соединенных Штатах Америки для их эффективного использования Российской Федерацией.
Объект исследования составляют общественные отношения, складывающиеся в сфере законодательного регулирования лоббистской деятельности в США, механизмы его осуществления и контроля.
Предмет исследования образуют конституционно-правовые и иные нормы и практика, формирующаяся в процессе их применения, в сфере регулирования лоббистской деятельности; модель правового регулирования лоббистской деятельности в США; эволюция подходов к законодательному регулированию этого явления и основные направления его развития.
Методологической основой диссертационного исследования является, прежде всего, институциональный подход к анализу различных аспектов признания, формирования и развития законодательного регулирования лоббистской деятельности. Также при исследовании политико-правовых процессов в работе широко используются статистический и сравнительно-правовой подходы. Нормативный и формально-юридический методы применены при анализе нормативных правовых актов, изучении изменений в законодательном регулировании лоббистской деятельности. Единство конкретно-исторического и концептуального изучения правовых факторов развития законодательного регулирования лоббистской деятельности позволяют рассмотреть данный процесс в динамике и, в сочетании с социологическим методом, подойти к выводам о его общественной и правовой природе.
Сочетание приведенных методов предопределило обращение не только к актуальным проблемам конституционного права, но и к вопросам теории государства и права, международного, административного и других отраслей права, позволило оценить современное состояние законодательной базы в исследуемой области в Соединенных Штатах Америки и соотнести его с научными и законодательными планами и перспективами развития в Российской Федерации.
Научная новизна диссертационной работы определяется тем, что в ней представлено юридическое исследование теоретико-практических положений и механизмов в области законодательного регулирования лоббистской деятельности в США. Диссертация представляет собой одно из первых российских комплексных юридических исследований в области законодательного регулирования лоббистской деятельности в США, анализа проблем конституционного характера, с которыми столкнулись законодатели при попытках юридического ограничения лоббистской деятельности, его значения для целей эффективного проведения внешней политики. В работе представлены выводы, имеющие практическое значение для дальнейшего признания и развития института лоббирования в Российской Федерации, его законодательного регулирования, использования при проведении внешней политики Российской Федерации.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элемент новизны основные положения и выводы:
1. Автором было предложено определение понятия лоббизма как возмездной деятельности по оказанию услуг по продвижению интересов третьих лиц в органах государственной власти физическим или юридическим лицом с целью оказания влияния на процесс принятия управленческих решений.
Данное определение может применяться в дальнейшем при разработке соответствующего федерального законодательства в сфере регулирования лоббистской деятельности.
2. В результате проведенного сравнительно-правового анализа конституционно-правовых положений, формирующих основу регулирования лоббистской деятельности в США, и соответствующих положений Конституции РФ была обоснована необходимость принятия закона, регулирующего лоббистскую деятельность в Российской Федерации.
Закон о раскрытии лоббистской деятельности позволит придать ей публичность, создать перечень организаций, вовлеченных в данный процесс, через процедуру их легитимации, задать рамки их деятельности, даст возможность субъектам лоббистской деятельности заявить о себе как об агентах влияния. При разработке соответствующего Закона необходимо определить порядок регистрации и аккредитации лоббистов, перечень требований, которым должно соответствовать физическое или юридическое лицо для того, чтобы подпадать под действие закона, также целесообразно определить объем и тип информации, подлежащей раскрытию и форму ее опубликования, определить статус иностранных агентов и агентов иностранных государств, осуществляющих лоббистскую деятельность в Российской Федерации.
3. Доказано, что оптимальной стратегией регулирования лоббистской деятельности является сочетание требований раскрытия и регистрации, то есть лоббисты должны регистрироваться и предоставлять подробную информацию о своей деятельности, в частности: суммы, потраченные на лоббистскую деятельность; имена физических и юридических лиц, нанимающих лоббистов; и суммы, уплаченные ими в качестве вознаграждения лоббистам; имена представителей власти, с которыми лоббисты вступали в контакт; вопросы, на решение которых пытались оказать влияние.
4. Сравнительно-правовой анализ регулирования лоббистской деятельности в развитых государствах Запада, таких как США, Канада, Великобритания, Германия показал, что наиболее проработанной и эффективной моделью представляется модель США. Важное значение в ней имеет наличие сложившегося в результате длительной практики системного подхода, выраженного в принятии нормативного правового акта, консолидирующего положения о лоббистской деятельности. Значимость оформления регулирования лоббистской деятельности именно в законе обусловлена тем, что только данная форма выражения права обладает высшей юридической силой, способна обеспечить четкость регулирования и ясность изложения, необходимую для упорядочивания столь сложного явления.
5. При проведении диссертационного исследования, были выявлены существенные различия в степени жесткости положений и требований лоббистского законодательства и степени передаваемой лоббистам самостоятельности в отношении регулирования их деятельности в различных государствах. Автор отмечает, что та степень распространения и развития корпоративных норм, которая существует в Великобритании по отношению к другим рассматриваемым государствам, является избыточной и не применима к Российской Федерации, поскольку в настоящий момент при отсутствии законодательного регулирования такого рода деятельности, субъекты корпоративного нормотворчества не обладают достаточными возможностями для формирования данного института. Степень урегулированности лоббистской деятельности в США кажется наиболее эффективной и во многом выражающей тенденции развития лоббистского законодательства таких стран как Канада и Германия.
6. Установлено, что важнейшим и всеобщим положением, касающимся регулирования лоббистской деятельности, является требование ее прозрачности, установленное законодательным образом. Для реализации данного положения предлагается установить перечень требований к сведениям, которые субъекты лоббистской деятельности должны предоставлять. Для обеспечения доступности информации о лоббистах, их клиентах, представителях власти, с которыми они вступают в контакт, и вопросов, на которые оказывается влияние, законодательно закреплено ее обязательное предание гласности, путем опубликования в традиционных печатных изданиях и размещения в сети Интернет. Отмечено повышение эффективности реализации требований гласности при общей направленности процесса раскрытия и регистрации лоббистов на дальнейшую компьютеризацию, как то опубликование списков лоббистов и Интернете, возможность подачи информации лоббистами в электронной форме и т.д.
7. В своей работе автор констатировал, что исследования законодательства в области регулирования лоббистской деятельности иностранных агентов и агентов иностранных государств в США имеют большое практическое значение для понимания процесса принятия управленческих решений в данном государстве, реализации лоббистских функций в целях продвижения интересов представляемого государства или законного бизнеса иного государства. Механизмы, предусмотренные для целей осуществления внешней, межгосударственной лоббистской деятельности, в США, без сомнения, призваны оградить и защитить интересы этого государства, но при грамотном и добросовестном использовании, действий в рамках законодательства государства, могут принести существенные успехи, поэтому они могут и должны применяться Российской Федерацией.
Теоретическая и практическая значимость диссертации. Исследование позволило рассмотреть передовой опыт Соединенных Штатов Америки в сфере законодательного регулирования лоббистской деятельности с целью его дальнейшего использования при имплементации соответствующего правового института в Российской Федерации, а также с целью дальнейшего эффективного использования механизма межгосударственного лоббирования для реализации внешнеполитических целей Российской Федерации.
Наибольшую значимость имеют следующие научные и прикладные разработки:
- возможность рекомендовать принятие закона о лоббистской деятельности в Российской Федерации на основании опыта такого регулирования в зарубежных странах и, в частности, в США;
- авторское определение понятия «лоббизм»;
- сравнительно-правовой анализ регулирования лоббистской деятельности в зарубежных странах;
- рассмотрение противоречий конституционного характера, возникающих при законодательном регулировании лоббистской деятельности;
- описание механизмов реализации внешнеполитических интересов Российской Федерации посредством использования института лоббирования в США.
Апробация результатов исследования. Разработанные теоретические положения о функционировании института лоббирования в США и его законодательного регулирования получили применение в учебном процессе при чтении лекций в рамках образовательной программы «Модель ООН» на базе АНО «Инициатива».
Основные результаты работы докладывались и обсуждались на VI международном научном форуме «Государственная власть и местное самоуправление в России: история и современность» (май 2008 г., Северо-Западная Академия государственной службы, г. Санкт-Петербург), «Россия: ключевые проблемы и решения» (декабрь 2009 г., Российская Академия государственной службы при Президенте РФ).
Структура диссертации. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, семи параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и литературы.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Во Введении обоснованы актуальность и степень разработанности темы диссертации, сформулированы объект, предмет, цель и основные задачи исследования. Представлены описание методологической и эмпирической базы, характеристика новизны и значимости полученных результатов, основные положения, выносимые на защиту, их апробация.
В главе первой — «Общие вопросы законодательного регулирования лоббистской деятельности» — рассмотрены причины, в соответствии с которыми институт лоббирования официально признан в США, конституционно-правовая база такого признания, преимущества его правового регулирования; история развития законодательной мысли в этой области; применявшиеся модели регулирования лоббистской деятельности; основные сложности, с которыми столкнулись США при введении этого института в правовое поле, прецеденты оспаривания регулирования лоббизма в Верховном суде США. Представлены аналогии с конституционно-правовым законодательством Российской Федерации, свидетельствующие о невозможности запрещения лоббирования. В главе предложен ряд определений понятия лоббизм в российской и зарубежной правовой науке, а также авторское определение данного понятия. Приведен сравнительно-правовой анализ регулирования лоббистской деятельности в США, Канаде, Великобритании, Германии, Франции и ЕС.
Анализ оснований признания лоббистской деятельности и разграничения понятий лоббизма и коррупции в США позволил сформулировать ряд преимуществ, значимых для демократического государства. Цели лоббизма как официального правового института были обозначены еще в середине XIX века. Избранные представители должны постоянно уделять внимание своему электорату. Группы интересов — это ценный источник информации, так как обычно они тесно связаны с избирательными округами и с социальными группами, формирующими политику центральной власти. Законодатели могут почерпнуть огромный объем информации через общение с лоббистами и политическими экспертами групп интересов.
Гарантией от существенного искажения информации группами интересов служат как собственные источники информации носителей власти, так и внутренняя конкуренция между различными группами интересов.
Чтобы государство могло контролировать всё многообразие процессов, связанных с деятельностью групп интересов и лоббизмом, необходимо не просто признание данного явления как существующего и имеющего право на существование, но и законодательное урегулирование лоббистской деятельности, создание определенных правовых рамок и механизмов.
Признание института лоббирования и введение его в правовое поле обостряет противоречия между двумя основополагающими чертами демократического государства. С одной стороны, традиционным является мнение, что избранные представители должны учитывать и исполнять пожелания своих избирателей. Сама модель организации государственной власти предполагает, что группы интересов и частные лица должны стимулироваться к информированию своих представителей о своих проблемах и интересах. Этот принцип отражается в Первой Поправке к Конституции США, где основное значение для целей регулирования лоббизма имеет конституционное признание права граждан на обращение к Правительству с петициями. Одной из задач признания права на обращение является поощрение и стимулирование влияния на политическую систему групп интересов и отдельных лиц с целью приближения государственной машины к реальной жизни и реальным интересам своих избирателей. Свободное инициативное поведение субъектов гражданского общества — результат длительного становления демократии. Эти процессы вызваны к жизни развитием гражданского общества и разработкой механизмов согласования интересов различных социальных, национальных, языковых, этнокультурных, религиозных и иных групп в рамках федеративного государства.
Отмечено, что определяющее значение для всего процесса формирования в стране гражданского общества имеют конституционные положения о правах и свободах человека и гражданина. Автор провел аналогию с Первой поправкой Конституции США ст. 33 Конституции Российской Федерации, где установлено, что «граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления», которая, в свою очередь, может лечь в основу развития соответствующего законодательства в России.
С другой стороны, ничем не ограниченное и не сдерживаемое давление на законодателей при помощи разнообразных методов лоббирования является не просто неэтичным, но и коррупционно опасным.
История законодательного регулирования института лоббирования в США представляет собой попытку гармонизировать две вышеупомянутые точки зрения: дать населению возможность наиболее динамично влиять на систему, которая ими управляет, и предотвратить нежелательные последствия лоббирования, предупредить развитие коррупции.
В правовой доктрине и нормативной базе регулирования лоббистской деятельности в США распространенным является определение термина «лоббизм» как попытки групп или отдельных лиц обеспечить принятие управленческих решений, принятие или отклонение нормативно-правовых актов через избранных представителей.
Далее в главе приведен ряд определений лоббизма правовой науки. Например, А. П.Любимов определяет понятия лоббизма «в широком и в правовом смысле». В широком смысле – это деятельность граждан, групп, организаций, предприятий и других субъектов правоотношений по отстаиванию своих активных интересов. В правовом смысле – совокупность норм, регулирующих взаимодействие граждан, общественных объединений, организаций, предприятий, специализирующихся на лоббистской деятельности, других субъектов правоотношений с органами государственной власти для оказания влияние на принятие необходимых лоббистам решений.
Обращаясь к указанным определениям, акцентирующим внимание на различных аспектах лоббизма, в данной работе понятие лоббизма определяется как возмездное представление интересов третьих лиц в органах государственной власти физическим или юридическим лицом с целью оказания влияния на процесс принятия управленческих решений, правотворческий процесс. Представляется, что данное определение может применяться в дальнейшем при разработке соответствующего федерального законодательства в сфере регулирования лоббистской деятельности.
В исследовании рассмотрены предпосылки и развитие законодательного регулирования лоббистской деятельности в США, начиная с середины XIX в. и до наших дней. На основе анализа нормативных правовых актов, принимаемых в этой области, и законодательных инициатив, существовавших как на федеральном уровне, так и на уровне штатов, вплоть до принятия в 1946 г. Закона о лоббизме, выделены три основные стратегии взаимодействия с данным институтом. Наиболее эффективной является стратегия, сочетающая требования о регистрации и раскрытии информации. Она требует от зарегистрированных лоббистов предоставлять подробную информацию об их деятельности. В частности, суммы, потраченные на лоббизм, имена лиц, финансово участвующих в деятельности организации, и суммы, внесенные ими, время, затраченное сотрудниками организации на каждого из лоббируемых государственных деятелей, и то конкретное действие или конкретная часть законодательного акта, на которую направлены лоббистские действия.
Именно эта стратегия была зафиксирована Законом о лоббизме 1946 г. Законом определялось, кто должен был регистрироваться в качестве лоббиста, при каких условиях зарегистрированное лицо должно было отчитываться о доходах и расходах на лоббирование (ст. 305, 307, 308). Закон о лоббизме 1946 г. стал важной вехой в истории законодательного регулирования лоббизма в США. Несмотря на ряд проблем в его применении и дискуссии о конституционности его отдельных положений, Закон просуществовал вплоть до 90-х годов ХХ века. Дальнейшая история развития законодательства США в сфере лоббизма — это история обсуждения данного Закона, изменений и дополнений к нему на протяжении почти пятидесяти лет. В 1995 г. был принят Закон о раскрытии лоббистской деятельности, который обозначил новый этап в развитии законодательного регулирования лоббизма в США.
Рассматривая историю развития законодательства, регулирующего лоббистскую деятельность в США, автор сделал вывод, что в этой области конкурируют две важнейших проблемы: легитимность самой лоббистской деятельности и легитимность ее законодательного регулирования. Причем вторая проблема представляется куда более сложной и неоднозначной, что подчеркивается многократными попытками оспорить соответствующие законы. В исследовании дан анализ рассмотрения подобных споров в Верховном Суде США.
Одним из важнейших прецедентов для оценки конституционности законодательства, регулирующего лоббистскую деятельность, является дело США против Харриса. Оспаривалось соответствие Закона Первой поправке Конституции США. Тогда Верховный Суд поддержал нормы Закона о федеральном регулировании лоббизма 1946 года. Верховный Суд истолковал Закон достаточно узко и в данном толковании признал его юридически действительным.
При вынесении решений о конституционности законодательства, регулирующего лоббистскую деятельность, сегодня более актуальными являются принципы, сформулированные в практике Верховного Суда по делам, касающимся законов о финансировании федеральных избирательных кампаний, так как цели законодательства, регулирующего лоббистскую деятельность, и законодательства о финансировании федеральных избирательных кампаний, суть едины. Лоббисты, а также лица и группы лиц, которых они представляют, очень по-разному участвуют в федеральном политическом процессе. Характер их участия включает в себя мобилизацию денежных средств и их использование для оказания влияния на федеральную избирательную кампанию. Финансовая деятельность в ходе федеральной избирательной кампании имеет четкие законодательные рамки, поскольку в течение столетия Конгресс принимал акты, которые налагают определенные ограничения на денежные расходы в ходе этих кампаний во имя предотвращения реальной и предполагаемой коррупции в ходе федерального политического процесса. Учреждая данные нормы, законодатель стремился установить должный баланс между правами на участие и на создание ассоциаций, с одной стороны, и на то, что явно воспринимается как острая необходимость защиты демократии, с другой.
Согласно данным Верховного Суда, юридическая сила законов о раскрытии информации по финансированию федеральных избирательных кампаний в значительной степени основывается на двух взаимосвязанных намерениях: обеспечить граждан такой информацией о кандидатах, которая позволила бы им в день национальных выборов принять соответствующее решение, и побороть фактическую видимую коррупцию, угрожающую подорвать целостность политической системы. В этой связи в диссертации рассмотрены два судебных решения: Бакли против Валео и Макконелл против Федеральной избирательной комиссии. В деле Бакли Верховный Суд признал соответствующими Конституции положения Закона, касающиеся обязательства по раскрытию информации. В деле Макконелла Верховный Суд признал соответствующими Конституции положения в отношении кандидатов, политических партий, корпораций, профсоюзов, общественных некоммерческих организаций, неинкорпорированных групп и физических лиц, которых обязывают раскрывать источники финансовых средств, расходуемых на рекламу по радио и телевидению с указанием имени федерального кандидата и пребыванием в эфире в течение определенного установленного периода времени до выборов.
При разработке Закона о раскрытии лоббистской деятельности 1995 г. Конгресс столкнулся с затруднениями, возникшими в результате некоторых противоречий с положениями о религии Первой поправки Конституции США. При слишком активном подходе в регулировании деятельности религиозных организаций Конгресс рисковал нарушить Оговорку о свободе отправления религиозных культов или пункт о невовлеченности, являющийся одним из основных критериев Положения о запрете Конгрессу издавать законы, учреждающие государственную религию. Конгресс решил при принятии Закона о раскрытии лоббистской деятельности освободить религиозные группы от исполнения многих его основных требований. Такое особое освобождение вызывает вопросы относительно применения Положения о запрещении Конгрессу издавать законы, учреждающие государственную религию. Однако практика показывает, что освобождение религиозных организаций содержится в федеральных законах, регулирующих такие вопросы, как авторское право, налоги, дискриминация при трудоустройстве, контроль качества пищевых продуктов, запрещение расовой и религиозной дискриминации при продаже домов и сдаче квартир и т. д., и пока не привело к признанию какого-либо из этих законов противоречащим Конституции.
Разделом 8(с) Закона о раскрытии лоббистской деятельности предусмотрено, что он не должен «толковаться в смысле придания Секретарю Сената или Клерку Палаты представителей полномочий на проведение общей проверки или следствия». Министерство юстиции, тем не менее, выразило озабоченность, что согласно разделу 6 Закона о раскрытии лоббистской деятельности требуется, чтобы Секретарь Сената и Клерк Палаты представителей уведомляли лоббистов и Поверенного Соединенных Штатов по Округу Колумбия о случаях возможного несоблюдения Закона. Разделом 7 устанавливаются налагаемые в гражданском порядке штрафы для лоббистов, умышленно не исправляющих представленные не удовлетворяющие требованиям документы в течение 60 дней с момента получения уведомления. Министерство юстиции сочло, что этим Секретарю Сената и Клерку Палаты представителей Законом придаются «исполнительные» функции, которые не могут быть возложены на доверенных лиц Конгресса. Хотя данные конституционные сомнения оказываются скорее теоретическими, так как до сих пор не было случаев оспаривания какого-либо выпущенного руководящего указания по раскрытию лоббистской деятельности или иных действий Секретаря Сената или Клерка Палаты по проведению Закона в жизнь.
Вышеизложенное позволяет выделить следующие основания, по которым оспаривалась конституционность Закона о раскрытии лоббистской деятельности. Это требование о раскрытии информации, освобождение церкви и религиозных организаций от исполнения требований Закона и нарушение принципа разделения властей. Но Закон 1995 г. выдержал проверку на конституционность по указанным основаниям. При этом рассмотрение данных дел имеет огромное практическое значение. Прецеденты, в которых оспаривалась конституционность Закона о лоббистской деятельности в Верховном Суде, указывают направления дальнейшего развития и улучшения законодательства в сфере регулирования лоббистской деятельности; именно попытки решения поставленных прецедентным правом вопросов будут определять будущее законодательства в этой области.
В диссертации осуществлен сравнительно-правовой анализ регулирования лоббистской деятельности в развитых государствах Запада. Проведено исследование законодательства Канады, Великобритании, Германии, Франции и такого наднационального института, как ЕС.
Сформулирован вывод о том, что наличия единого нормативного правового акта, консолидирующего положения, регулирующие лоббистскую деятельность, повышает эффективность данного процесса. Подобные законы существуют в Канаде и Германии. Значимость оформления регулирования лоббистской деятельности именно в законе нельзя переоценить. Только данная форма выражения права способна обеспечить четкость регулирования и ясность изложения, необходимую для введения столь сложного явления в правовое поле.
Существенным аспектом различий регулирования лоббистской деятельности в вышеозначенных странах является степень жесткости положений и требований лоббистского законодательства и степень передаваемой лоббистам самостоятельности в отношении регулирования их деятельности. Представляется, что та степень распространения и развития корпоративных норм, которая существует в Великобритании по отношению к другим рассматриваемым государствам является избыточной и не применима к Российской Федерации. Степень урегулированности лоббистской деятельности в США кажется наиболее эффективной и во многом выражающей тенденции развития лоббистского законодательства таких стран как Канада и Германия.
В главе второй — «Анализ действующего законодательства в сфере регулирования лоббистской деятельности и практика его применения» — проанализированы положения базового законодательства в сфере регулирования лоббистской деятельности, его значение и ведущая роль в формировании института. Автором были выявлены и введены в научный оборот иные акты, содержащие положения, регулирующие лоббистскую деятельность.
Положения, регулирующие лоббистскую деятельность в США, относительно разрозненны. Они встречаются в налоговом, избирательном, антимонопольном законодательстве. Наличие сложившегося в США в результате длительной практики системного подхода, выраженного в принятии нормативного правового акта, консолидирующего положения, регулирующие лоббистскую деятельность, свидетельствует о достаточно высоком уровне упорядоченности общественных отношений, складывающихся в этой сфере. Значимость оформления регулирования лоббистской деятельности именно в законе нельзя переоценить. Только данная форма выражения права обладает высшей юридической силой, способна обеспечить четкость регулирования и ясность изложения, необходимую для упорядочивания столь сложного явления.
Закон о раскрытии лоббистской деятельности 1995 г. является основным документом, регулирующим лоббистскую деятельность в США. В нем установлен понятийный аппарат, указан перечень сведений, которые должен отразить лоббист в регистрационном документе, установлены временные и финансовые критерии необходимости регистрации, определено содержание отчетов, предоставляемых лоббистами и т.д.
Согласно Закону о раскрытии лоббистской деятельности, обязанности по раскрытию информации возникают только когда на физическое или юридическое лицо распространяются требования раздела 4 Закона о регистрации у Секретаря Сената и Секретаря Палаты представителей. Регистрация требуется, когда лоббист нанимается для осуществления лоббистских контактов для клиента, если вознаграждение или понесенные затраты на действия, относящиеся к лоббистской деятельности для этого клиента, превышают определенные суммы.
На основе анализа Закона автор разделил регистрирующихся лиц на две общие категории: лоббистские фирмы, к числу которых в соответствии с определением, установленным в Законе, относятся индивидуальные предприниматели, а также иные, в том числе, юридические лица, которые нанимают одного или нескольких лоббистов для ведения лоббистской деятельности в интересах клиентов, а не от имени физических лиц или юридических лиц, в которых они трудоустроены; и организации, чьи сотрудники ведут лоббистскую деятельность в интересах своего нанимателя.
В данной главе проанализирован понятийный аппарат и выработанные американскими законодателями определения ключевых для регулирования этого института понятий: лоббист, клиент, лоббистский контакт, лоббистская деятельность и т.д. Понятия должностного лица органа исполнительной и должностного лица органа законодательной власти раскрываются с учетом целей рассматриваемого Закона.
Предпринята попытка проанализировать и указать возможные недостатки понятийного аппарата Закона и пути их устранения, рассмотрены исключения из применения законодательных установлений, а также изменения, установленные Законом о внесении технических изменений в Закон о раскрытии лоббистской деятельности 1997 г.
В 1995 г. было впервые юридически оформлено право лоббистов, действующих от имени иностранных корпораций, товариществ, ассоциаций и физических лиц, на регистрацию в соответствии с положениями Закона о раскрытии лоббистской деятельности, при условии, что их деятельность соответствует всем регистрационным требованиям Закона; они более не обязаны регистрироваться в порядке, установленном Законом о регистрации иностранных агентов. Это действительно даже в случае, если владельцем иностранной корпорации является иностранное государство, при условии что политическая деятельность лоббиста способствует осуществлению добросовестных коммерческих, промышленных или финансовых операций иностранной корпорации. Более того, Закон о внесении технических изменений в Закон о раскрытии лоббистской деятельности включил поправку в Закон о регистрации иностранных агентов, разрешающую лоббистам осуществлять регистрацию в порядке, установленном Законом о раскрытии лоббистской деятельности, а не Законом о регистрации иностранных агентов, даже если их деятельность не соответствует регистрационным требованиям Закона.
Далее в работе рассмотрены критерии раскрытия информации, применяемые при определении соответствия требованиям Закона о раскрытии лоббистской деятельности. Даже в том случае, когда лоббистская фирма или организация, осуществляющая лоббизм от своего имени, нанимает одно или более лиц, которые подпадают под законодательное определение лоббистов, регистрация не требуется до тех пор, пока не достигнуто соответствие финансовому критерию, т.е. сумма затрат на лоббистскую деятельность, установленная в долларах США. Помимо финансового критерия существенным является критерий времени, затраченного на лоббистскую деятельность.
Наиболее недавние изменения, коснувшиеся содержания Закона о раскрытии лоббистской деятельности, относятся к 2005 году. Они были направлены на расширение он-лайн возможностей в области регистрации, подачи форм, получения информации. Принятый на 110 Конгрессе Закон о добросовестном превосходстве и открытой власти увеличил степень раскрытия информации лоббистскими коалициями, ввел новые формы отчетности, расширил и упростил доступ простых граждан к информации, получаемой в соответствии с Законом о раскрытии лоббистской деятельности и Законом об иностранных агентах, запретил все формы подарков от лоббистов Сенаторам и членам Палаты представителей. А также увеличил срок, в течение которого конгрессмен, покинувший свой пост, не имеет права заниматься лоббистской деятельностью до двух лет. Было приостановлено действие положения о возможности конгрессмена принимать подарки в размере 50 долл. США; ограничен круг лиц, которые могут финансировать их поездки. Увеличился размер штрафа для нарушителей правовых предписаний – до 200 000 долларов США, в качестве санкции было установлено лишение свободы сроком до 5 лет. Теперь лоббисты должны представлять отчеты ежеквартально. Конгрессмены, осужденные в связи со взяточничеством, лжесвидетельством и другими преступлениями в сфере незаконного лоббирования, теряют право на пенсию. Были повышены требования к транспарентности информации, интересующей общество и лоббистов. Многие запреты получили распространение и на высокооплачиваемых сотрудников парламента, имеющих доход не менее 75% от оклада конгрессмена. Согласно Закону о добросовестном превосходстве и открытом правительстве деятельность лоббистов и должностных лиц, которая осуществляется в противоречие с этикой поведения в публичной политике, подлежит пресечению.
Закон о раскрытии лоббистской деятельности с внесенными в него соответствующими актами изменениями, предлагает лучшее покрытие и разработку вопроса лоббистской деятельности, чем Закон о федеральном регулировании лоббизма 1946 г. В то же время, информация, предоставляемая Конгрессу и общественности, во многом не определена. Пытаясь добиться принятия нового лоббистского законодательства, конгрессмены шли на многочисленные компромиссы, исключения из области действия закона, установление наиболее приемлемых финансовых и временных критериев, что усложнило Закон и уменьшило его эффективность. В то же время, предложенные определения понятий и сам подход к законодательному регулированию лоббистской деятельности в целом представляются существенным шагом вперед и значимым вкладом в улучшение регулирования этого сложного и неоднозначного явления.
В американском обществе и законодательных кругах ощущается желание новой лоббистской реформы, но все инициативы пока безуспешны.
Правила лоббирования в налоговой сфере отражены в таких актах, как Всеобщий закон об урегулировании бюджетных противоречий, Закон о внутреннем налогообложении.
В соответствии с положениями Всеобщего закона об урегулировании бюджетных противоречий налоговые вычеты не распространяются на затраты, связанные с попытками повлиять на законодательство; с участием или влиянием на какие-либо избирательные кампании; с попытками оказать влияние на широкую общественность или определенный сегмент общества в отношении выборов, вопросов законодательства или референдумов; с любым непосредственным общением с определенным Законом представителем исполнительной ветви власти с целью повлиять на его действия или позицию.
Лоббистская деятельность организаций, не подлежащих налогообложению, ограничивается Законом о внутреннем налогообложении. Сталкиваясь с возможностью лишиться своего статуса организаций, не подлежащих налогообложению, наряду с применением к ним акцизного налога в качестве санкции, благотворительные и иные организации, не подлежащие налогообложению, должны планировать и отслеживать свою лоббистскую деятельность, дабы не нарушать соответствующие положения Закона, касающиеся регулирования лоббистской деятельности.
Регулирование лоббистской деятельности с использованием бюджетных средств осуществляется Законом о внутреннем распределении, Федеральными правилами закупок, Законом о лоббировании с использованием денежных средств, выделенных государством.
Закон о внутреннем распределении касается лоббистской деятельности в части регулирования распределения федеральных наград. В Закон была внесена поправка Бёрда, которая содержит запрет на использование распределенных средств для лоббирования получения федеральных наград и требования о раскрытии информации для тех, кто использует не распределенные средства для оплаты услуг лоббистов в целях получения федеральных контрактов, грантов, займов, соглашений о совместной эксплуатации.
Федеральные правила закупок также содержат положения, относящиеся к лоббизму, регулируя все аспекты заключения договоров между государственными агентствами и частным бизнесом. Они выпущены совместно Управлением служб общего назначения, Министерством обороны и Национальным управлением по аэронавтике и исследованию космического пространства. Периодически они обновляются. Ни одно из правил закупок прямо не запрещает лоббистскую деятельность, относящуюся к государственным заказам. Правила устанавливают принципы определения допустимости лоббистских расходов как таковых.
К сфере законодательного регулирования лоббирования с использованием бюджетных средств относится деятельность представителей исполнительной ветви власти в данной области. Соответствующие положения содержатся в Законе о лоббировании с использованием денежных средств, выделенных государством. Нормы, касающиеся лоббистской деятельности представителей исполнительной ветви власти, носят ограничительный или даже запретительный характер.
Регулирование лоббистской деятельности иностранных агентов осуществляется Законом о регистрации иностранных агентов. В соответствии с его положениями, лицо, действующее в качестве «агента иностранного принципала», должно зарегистрироваться в Министерстве юстиции в течение 10 дней с момента принятия решения о представлении интересов иностранного принципала. Понятие «иностранный принципал» включает в себя правительства, политические партии других стран, иностранные компании и любых других лиц вне США. Регистрация в рамках Закона о регистрации иностранных агентов — это сложное мероприятие, требующее представления первоначального регистрационного заявления наряду с детальными дополнительными регистрационными документами за каждый шестимесячный период, следующий за регистрацией.
Область регулирования Закона о регистрации иностранных агентов включает государственное регулирование попыток оказать влияние на Конгресс, федеральные агентства или общественное мнение в США в отношении формулирования, принятия, изменения внутренней либо внешней политики США или в отношении политических или общественных интересов, отношений с правительством иностранного государства либо иностранной политической партии.
Закон о раскрытии лоббистской деятельности и Закон о внесении технических изменений в Закон о раскрытии лоббистской деятельности внесли существенные изменения в Закон о регистрации иностранных агентов в отношении области действия и природы регистрационных требований. Они упростили регистрационные требования в отношении юристов и лоббистов, представляющих многих иностранных агентов.
В Заключении представлены выводы и основные значимые практические и научные разработки данного диссертационного исследования.
Основные положения диссертационного исследования отражены в следующих публикациях автора:
Научные статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых журналах, рекомендуемых перечнем ВАК Минобрнауки РФ:
- Ситникова А. В. Российская Федерация и опыт регулирования лоббистской деятельности в зарубежных государствах // Государственная служба. 2010. № 3 (65). С. 113—115. (0,4 п. л.).
Научные работы, опубликованные в иных изданиях:
- Ситникова А. В. Проблемы законодательного регулирования лоббистской деятельности в США // Государственное управление и право. Выпуск 9, 2009 / Под общ. редакцией И.Н. Барцица; Издательство МосГУ. — Москва 2009. С. 96—106. (0,6 п. л.).
- Ситникова А. В. Законодательное регулирование лоббизма в США во второй половине ХХ века // Государственное управление и право: сборник научных статей. Выпуск 8/2009; под общ. ред. И.Н. Барцица. —М.: Изд-во РАГС, 2009. С. 36—47. (0,8 п. л.).
- Ситникова А. В. Законодательное регулирование лоббизма в США в конце XIX — начале ХХ века // Россия: ключевые проблемы и решения: Сборник научных статей РАГС, ИНИОН, СЗАГС. Выпуск 8. Часть 1. / Под общей редакцией В.К. Егорова, А.С. Горшкова, В.М. Герасимова, М.А. Кашиной. — М.: Изд-во РАГС, 2009. С. 278—283. (0,4 п. л.).
- Ситникова А. В. Актуальные проблемы правового регулирования института лоббизма в современном мире // Государственная власть и местное самоуправление в России: история и современность: Материалы VI Международного научного форума. Т. 2. Кн. 1 / Под. общ. ред. А. С. Горшкова. — Спб.: Изд-во СЗАГС, 2008. С. 209—213. (0,3 п. л.).
Автореферат
д
иссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Ситниковой Александры Вадимовны
Тема диссертационного исследования:
«Законодательное регулирование лоббистской деятельности в Соединенных Штатах Америки»
Научный руководитель:
доктор юридических наук, профессор
Барциц Игорь Нязбеевич
Изготовление оригинал-макета
Ситниковой А. В.
Подписано в печать1 сентября. Тираж 80 экз.
Усл. п.л. 1, 2
Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ № ___
119606. Москва, пр-т. Вернадского, 84