Административное право / Арбитражный процесс / Земельное право / История государства и права / История политических и правовых учений / Конституции стран / Международное право / Налоги и налогообложение / Право / Прокурорский надзор / Следствие / Судопроизводство / Теория государства и права / Уголовное право / Уголовный процесс Главная Юриспруденция История государства и права
Исаев И.А. . История государства и права России: Учебник. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ,2004. - 797 с., 2004

26. ФОРМИРОВАНИЕ ВСЕСОСЛОВНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ


ния. Центральной фигурой в нем оставался помещик, сосредоточивший в своих руках экономическую, административно-судебную и политическую власть над своими крестьянами. Император Павел I говорил: У меня столько полицмейстеров, сколько помещиков в государстве.
На губернском уровне главным лицом в системе местного управления являлся губернатор. Наказом 1837 г. губернаторы наделялись широким кругом полномочий: полицейскими, надзорными, административно-хозяйственными и др. Закон отводил губернатору место непосредственного начальника вверенной ему губернии.
Следующее по значению место после губернатора занимал губернский предводитель дворянства, исполнявший разнообразные полицейские, следственные, попечительские и иные функции. Уездный предводитель дворянства возглавлял аппарат уездных чиновников.
Дореформенная система местного управления отражала преимущественно интересы дворянско-помещичьего класса. Преобладавшие в ее деятельности принципы бюрократизма и централизма не учитывали реальных нужд местного населения, промышленности и торгового оборота. Картина усугублялась нерасчлененностью административных, судебных и хозяйственных правомочий, возлагавшихся на местную администрацию.
Проведение крестьянской реформы требовало неотложной перестройки системы
местного управления. В ходе этой реформы правительство стремилось создать необходимые условия для сохранения власти в руках дворян-помещиков, и все дискуссии, связанные с преобразованием местного управления, вращались вокруг этой проблемы.
Радикально настроенное тверское дворянство в своем постановлении заявляло о необходимости независимо от правительства, создать лсобрания выборных от всего народа без различия сословий, в адресе императору они требовали снятия с дворянства сословных привилегий. Инициаторами постановления дворянского собрания были мировые посредники. Правительство на новом этапе реформ (после 1861 г.) оказалось более консервативным и провело ряд репрессивных мер против радикального
дворянства, против его конституционных устремлений выступили также некоторые либеральные реформаторы (Кавелин, Самарин и др.).
Дальнейшие реформы осуществлялись уже вполне бюрократическим путем, их демократический базис был существенно ослаблен (этому способствовала и политическая реакция в стране, вызванная очередными польскими беспорядками, угрозой иностранного вмешательства и разгромом революционно-демократической оппозиции в 1862Ч1863 гг.).
Если наиболее консервативные представители дворянства настаивали на создании открытых и существенных привилегий для своего класса в проектируемых земских органах, то группы либералов, ориентирующихся на капиталистический путь развития России, - всесословных земских организаций. Только в марте 1863 г. специально созданная комиссия подготовила окончательный проект положения о земских учреждениях и временных правил для них.
Круг вопросов, решение которых предполагалось возложить на земские органы, очерчивался исключительно пределами местного интереса и местного хозяйства. В предложенном комиссией проекте отмечалось: Земские учреждения, имея характер местный и общественный, не могут входить в ряд правительственных - губернских или уездных - инстанций, или иметь в своем подчинении какие-либо из правительственных мест. С самого начала земские учреждения проектировались как местные и общественные, не имевшие своих исполнительных органов и проводившие свои решения через полицейский и бюрократический аппарат государства.
Государство должно было осуществлять жесткий контроль за деятельностью земств. Этот контроль носил либо форму общего надзора правительственной власти за законностью принимавшихся земскими органами решений и постановлений, либо форму прямого специального наблюдения и утверждения конкретных действий земских учреждений. Губернатор в семидневный срок мог наложить вето на любое распоряжение земского органа, для Министерства внутренних дел этот срок был значительно увеличен. Сами распоряжения земских учреждений чаще всего могли быть реализованы при посредстве налогово-фискальных органов государства или через полицию, власть которой была значительно укреплена в ходе ее реорганизации.
Создание земских учреждений тормозилось попытками правительства сосредоточить всю местную власть в руках бюрократических органов. В 1859 г. полицейская власть в уезде вручалась уездному земскому присутствию, состоявшему из исправника, дворянского и двух сельских заседателей. Управление всей городской и уездной полицией сосредоточивалось у исправника в уездном управлении. Правительство спешило сконцентрировать административно-полицейскую власть в бюрократическом аппарате на местах, чтобы оставить проектируемым земским учреждениям только узкий круг местных хозяйственных вопросов.
В процессе создания земских органов вовсе не предполагалось, что они станут зародышами конституционного строя в России. Полагали, что эти органы будут решать вопросы местного экономического характера, что по своему типу это скорее лчастные, чем государственные учреждения. Создание земских органов самоуправления скорее было призвано отвлечь общественность от конституционных стремлений. Вместе с тем в проекте земского положения предполагалось включить земских представителей в процесс разработки законопроектов.
По мнению некоторых исследователей (В.В. Леонтович), в основу органов земского самоуправления легла не идея децентрализации государственного суверенитета (т.е. разделения ветвей власти), а концепция, резко противопоставляющая общество государству. Из нее вытекало, что вмешательство государства в общественную сферу является нездоровым явлением. Общественные задачи должно решать само общество, а не бюрократия.
Однако государство оставляло за собой контроль за деятельностью земств: губернатор и министр внутренних дел обладали правом вето в отношении решений, принятых земскими органами. В отдельных случаях для его преодоления требовалось решение Сената.
В комиссии Министерства внутренних дел по разработке проекта реформ местного управления были выработаны основные принципы: дать местному самоуправлению возможно больше доверия, самостоятельности и единства. Новые органы должны быть построены на всесословных началах.
На той же комиссии (во главе с Милютиным) лежала также задача по разработке общей полицейской реформы: создания отдельной от полиции следственной власти и новых мировых учреждений, на которые возлагалось проведение крестьянской реформы. После отставки Милютина, новый глава Министерства внутренних дел Валуев попытался усилить сословные принципы готовящейся реформы, однако Государственный совет отверг его предложения.
Устроители земской реформы не решились открыто провести сословный принцип для формирования новых местных органов. Однако для них было неприемлемым и всеобщее избирательное право. Поэтому для выборов земских учреждений предполагалось разделить все уездное население на три части - курии, в каждой из которых, как отмечала комиссия, лпреобладает одно из главных исторически сложившихся сословий. Избирательная система должна комбинировать сословное начало с началом имущественного ценза. Кроме того, куриальная система позволяла правительству заранее планировать число выборщиков от сословий и регулировать их соотношение в земских учреждениях. Таким способом оно всегда могло обеспечить в них преимущество для представителей правящего класса.
0 1 января 1864 г. было утверждено Поло-
-эемская реформа ,
г т г жение о губернских и уездных земских
учреждениях. На них возлагались: заведование капиталами, имуществом и деньгами земства; содержание земских зданий и путей сообщения; меры по обеспечению лнародного продовольствия, мероприятия по благотворительности, взаимное земское страхование имущества; попечение о развитии местной торговли и промышленности; санитарные меры, участие в хозяйственных отношениях в области здравоохранения и образования.
Законом предусматривалось создание трех избирательных курий: курия уездных землевладельцев, состоявшая преимущественно из дворян-помещиков, для участия в которой требовался высокий имущественный ценз. Уездные землевладельцы с меньшим цензом участвовали в выборах через уполномоченных;
городская курия, участники которой должны были располагать купеческим свидетельством либо предприятием определенного размера;
сельская курия, в которой не был установлен имущественный ценз, но введена система трехступенчатых выборов: крестьяне, собравшиеся на волостной сход, посылали своих выборщиков на собрание, которое избирало земских гласных.
Аппарат земств состоял из распорядительных органов - губернских и уездных земских собраний и исполнительных органов - уездных и губернских земских управ (в структуру последних входили постоянные канцелярии, разделяющиеся на отделы). Свои хозяйственные задачи земства решали на средства, собираемые с населения в виде специального налога.
Во главе собраний и управ стояли выборные председатели, которые кроме того, что руководили деятельностью земских учреждений, предсе-дательствовали от их имени в местных правительственных учреждениях (присутствиях по крестьянским делам). Председателями земских собраний были предводители дворянства.
Земское собрание и земская управа (исполнительный орган, состояв-ший из председателя и двух членов) избирались на три года. Губернское земское собрание избиралось членами уездных собраний. Председатель уездной управы утверждался в должности губернатором, председатель губернской управы - министром внутренних дел.
Нужно отметить, что земская реформа не сформировала стройной и централизованной системы. В ходе ее реализации не было создано органа, возглавлявшего и координировавшего работу всех земств. Когда в 1865 г. Санкт-Петербургское губернское земское собрание поставило вопрос об образовании такого органа, собрание было попросту закрыто правительством. Существование земских учреждений допускалось только на губернском и уездном уровнях.
Реформа не создала также и низшего звена, которое могло бы замкнуть систему земских учреждений, - волостного земства. Попытки многих земских собраний на своих первых сессиях поставить этот вопрос были пресечены правительством в самом зародыше. Не решившись сделать земства исключительно дворянскими учреждениями, правительство законодательным путем все же внедрило в руководство земств предста-вителей этого сословия: председателями земских собраний стали предводители губернского и уездного дворянства.
Отсутствие достаточных материальных средств (они формировались за счет обложения специальным налогом местного населения, поскольку в 1866 г. было запрещено облагать налогом торговые и промышленные предприятия) и собственного исполнительского аппарата усиливало за-висимость земств от правительственных органов.
По Закону 1851 г. (Уставу о земских повинностях) все земские повинности делились на государственные и губернские. К первым относились: содержание почтовых станций, постройка и содержание дорог, содержание земской полиции и т.п. Ко вторым - содержание местных дорог, квартирная повинность, расходы на межевние и т.п. После создания земских учреждений вместо земского сбора эти органы получили право самообложения, т.е. собирать с местного населения налоги (с земли, торгово-промышленных заведений и т.п.). Уже в 1866 г. по инициативе Министерства финансов был принят закон, ограничивающий права земств при обложении промышленного и торгового капиталов. Это была прерогатива казны.
Все же земствам удалось внести значительный вклад в развитие местного хозяйства, промышленности, средств связи, системы здравоохранения и народного просвещения. Земства стали своеобразной поли-тической школой, через которую прошли многие представители либерального и демократического общественных направлений. В этом плане земскую реформу можно оценивать как буржуазную по своему характеру.
Еще при императоре Николае I (в 1846 г.) I ородская реформа Д г г г Д
для Петербурга было выработано Городо-
вое положение, по которому восстанавливалась общая городская дума и вместо шести разрядов городского населения, установленных Жа-лованной грамотой городам, закреплялось пять городских сословий: потомственные дворяне, личные дворяне и разночинцы (главным образом, чиновники), купцы, мещане и цеховые ремесленники. Эти сословия выбирали всесословную Думу численностью в несколько сотен человек.
Общая дума выбирала распорядительную (исполнительную) думу. Городской голова избирался представителями всех сословий.
В конце 50-х гг. численность общей думы была уменьшена вдвое, был установлен двухступенчатый порядок выборов (вместо прямого) при посредстве особых собраний выборщиков, составленных сословными куриями.
В 1863 г. Петербургское Городовое положение было распространено на Москву и Одессу. И уже в 1862 г. началась выработка нового городового положения для всех городов России. В выработке проекта участвовали представители общественности, сводный проект был готов уже в 1864 г. и весной 1866 г. внесен в Государственный совет. Начало поли-тической реакции (после покушения Каракозова на государя) отодвинуло его обсуждение до 1868 г.
В проект были включены элементы прусской классовой системы, по которой все плательщики налога делились на три класса, из которых каждый составлял особую курию. Каждая курия формировалась в соответствии с размером уплачиваемых избирателями податей и налогов; первая курия состояла всего из нескольких десятков лиц, уплачивающих 1/3 городских налогов, вторая - из нескольких сотен, третья - из тысяч налогоплательщиков. Тем самым, всесословный принцип участия населения в выборах был существенно искажен.
Думы подчинялись не местной администрации, а непосредственно Сенату. Губернатором принадлежал лишь контроль за законностью их деятельности. Однако недостаточная финансовая база городских органов самоуправления ставила их в зависимость от государственных административных и финансовых органов. Полиция также фактически не подчинялась местному самоуправлению, городской голова (бывший председателем и думы, и управы) находился под контролем правительственных органов.
16 июля 1870 г. было утверждено Городовое положение, закреплявшее систему органов городского общественного управления: городское избирательное собрание и городскую думу с городской управой - исполнительным органом. Думу и управу возглавляло одно лицо - городской голова, утверждаемый в своей должности губернатором или министром внутренних дел.
Все городские избиратели в соответствии с имущественным (податным) цензом делились на три группы, каждая из которых избирала треть гласных в городскую думу. В выборах в органы городского самоуправления принимал участие довольно широкий круг избирателей. Предъявляе-мые требования сводились к следующему: в выборах участвовали лица, достигшие 25-летнего возраста, владеющие недвижимостью, промышленными или торговыми предприятиями, занимающиеся кустарными промыслами или мелкой торговлей, представляющие любое сословие. Не допускались к выборам лица, подвергавшиеся суду, отрешенные от должности, подследственные, лишенные духовного сана. Юридические лица и женщины участвовали в выборах через представителей. Голосование было тайным.
Дума и управа избирались на четыре года, половина состава управы должна была обновляться через каждые два года. Городской голова мог приостановить решение управы. Разногласия думы и управы решал губернатор.
Устанавливалось предельное число лиц нехристианского вероисповедания, допускавшихся в состав управы, - оно не могло превышать одной трети. Городским головой не могло быть лицо еврейской национальности.
Надзор за деятельностью городских дум и управ осуществляло губернское по городским делам присутствие, состоявшее из чиновников, под председательством губернатора. Присутствие принимало жалобы на действия органов городского самоуправления и контролировало их хозяйственную деятельность.
В компетенцию городской Думы входили вопросы: о назначении выборных должностных лиц, установлении городских сборов, сложении недоимок, установлении правил о заведовании городскими имуществами, о приобретении городской недвижимости, о займах.
В пользу города дума могла устанавливать следующие сборы: с недвижимости (оценочный сбор), с документов на право торговли и промышленности, трактиров, постоялых дворов и съестных лавок, извозного промысла, частных лошадей и экипажей, квартир и жилых помещений, собак, аукционов.
Расходы думы складывались из расходов по управлению, на общест-венные здания и помещения, городские займы, на учебные и благотвори
тельные заведения, содержание воинских частей, полиции и тюрем. Смету расходов и доходов контролировал губернатор.
Работа по подготовке судебной реформы, начавшаяся в 50-х гг., особенно интенсивно пошла после провозглашения крестьянской
Подготовка судебной реформы
реформы. К началу 1861 г. на рассмотрение Государственного совета было представлено (с 1857 по 1861 г.) 14 законопроектов, предлагавших различные изменения в структуре судебной системы и судопроизводства: ограничение числа судебных инстанций, введение устности, гласности,
Как и земские органы, органы городского самоуправления в значительной степени зависели от государственных бюрократических и полицейских учреждений. Вместе с тем создание новых органов самоуправления способствовало становлению общественно-политической и культурной жизни, помогало торгово-промышленному развитию русских городов.
<< Предыдушая Следующая >>
= К содержанию =
Похожие документы: "26. ФОРМИРОВАНИЕ ВСЕСОСЛОВНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ"
  1. Функции местного самоуправления
    самоуправления. В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 130) местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов н других форм прямого волеизъявления через выборные и иные органы местного
  2. Глава 8. Местное самоуправление
    самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. 2. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Статья 131 1. Местное самоуправление
  3. 19.2. Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления 19.2.1. Общее понятие преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления
    формированиях РФ (примечание к ст. 285 УК РФ). Объектом рассматриваемых преступлений является также нормальная деятельность государственных или муниципальных учреждений, т.е. организаций, создаваемых государством или органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемых полностью или частично государством
  4. Виды органов местного самоуправления
    самоуправления. Органы местного самоуправления также имеют свой ад- министративно-правовой статус, который характеризуется прежде всего тем, что: онн отделены от государства, не входят в систему органов государственной власти, взаимодействуют с ннми на основе права; органы местного самоуправления иа конституционной основе могут наделяться Законом отдельными государственными полномочиями с
  5. 6.4. Органы местного самоуправления
    самоуправление представляет собой организационную форму осуществления населением власти на местах, которая призвана обеспечить самостоятельное решение гражданами, проживающими на той или иной территории муниципального образования (города, сельского поселения и др.), вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных
  6. Орган общественной самодеятельности
    формирования местного самоуправления на основе Конституция Российской Федерации (ст.
  7. 8.3. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления
    формирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления на территории муниципального образования. Конференция граждан (собрание делегатов) может осуществлять полномочия собрания граждан в случаях, предусмотренных уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми
  8. 8.2. Понятие и виды органов местного самоуправления
    самоуправления - избираемый непосредственно населением и (или) образуемый представительным органом муниципального образования орган, наделенный собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Структура органа местного самоуправления: представительный орган местного самоуправления; глава муниципального образования; местная администрация (исполнительно-распорядительный орган
  9. Предмет административного права
    формированием новых отраслей российского права. Некоторые группы отношений на данном этапе составляют предмет административного права, что явилось результатом систематизации норм, устанавливающих административную ответственность, в
  10. Статья 7. Участие прокуроров в заседаниях федеральных органов законодательной и исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления
    самоуправления. Прокурор субъекта Российской Федерации, города, района, приравненные к ним прокуроры, их заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления соответствующего и нижестоящего уровней. Прокурор, его заместитель, а также по их
  11. 5.4. Расходные обязательства муниципального образования
    самоуправления: а) по вопросам местного значения, а также заключения муниципальным образованием или от имени муниципального образования договоров (соглашений) по данным вопросам; б) при осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Расходные обязательства муниципального образования, возникшие в результате принятия нормативных правовых актов органов местного
  12. Муниципальная служба
    самоуправления по исполнению их полномочий. Исходя из этого определения, можно выделить основные признаки муниципальной службы: во-первых, это особый вид публичной службы, то есть служба в органах местной публичной власти; во-вторых, это профессиональная деятельность в органах местного самоуправления, за осуществление которой муниципальные служащие получают денежное содержание из местного
  13. 21.1.Понятие и виды преступлений против порядка управления
    самоуправления, нормальное осуществление которых есть необходимое условие охраны общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, правильного ведения официальной документации и пр. С объективной стороны преступления против порядка управления совершаются, как правило, путем действий. Субъективная сторона посягательств на порядок управления характеризуется умышленной виной. Субъектами
  14. Процесс административного правотворчества.
    самоуправления и должностных лиц по подготовке, принятию (изданию), опубликованию и введению в действие законов и подзаконных нормативных актов. Разновидностями правотворческого процесса являются законодательный процесс, нормотворческие процессы, осуществляемые Президентом РФ, главами субъектов РФ органами исполнительной власти и органами местного
  15. 11.6. Общественный контроль
    формировании и реализации государственной политики; осуществление общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Основными формами ее работы являются пленарные заседания Общественной палаты (проводятся не реже двух раз в год), заседания совета Общественной палаты, комиссий и рабочих
  16. 8.1. Местное самоуправление: понятие и основы
    самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции). Местное самоуправление в Российской Федерации форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными
  17. 1. Понятие государственной пошлины
    самоуправления, иные органы и (или) к должностным лицам, которые уполномочены в соответствии с законодательными актами Российской Федерации, законодательными актами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, за совершением в отношении этих лиц юридически значимых действий, предусмотренных гл. 25.3 НК РФ. Плательщиками государственной пошлины
  18. 13.3. Местные налоги и сборы
    самоуправления и обязательные к уплате на территории соответствующего муниципального образования. Устанавливая местный налог, представительные органы местного самоуправления определяют в нормативно-правовых актах налоговые льготы, налоговую ставку в пределах, утвержденных Налоговым кодексом, порядок и сроки уплаты налога, форму отчетности по местному налогу. В соответствии с Налоговым кодексом к
  19. ГЛАВА VII. ПРЕКРАЩЕНИЕ ВЕДЕНИЯ ЛИЧНОГО ПОДСОБНОГО ХОЗЯЙСТВА
    самоуправления в случае: решения членов личного подсобного хозяйства о прекращении ведения личного подсобного хозяйства; если нет ни одного члена личного подсобного хозяйства или наследника, желающего осуществлять ведение данного хозяйства; прекращения прав на земельный участок вследствие изъятия (выкупа) земельного участка в установленном законодательством порядке для государственных или
  20. 1. Понятие защиты публичных интересов, защиты прав и законных интересов других лиц путем обращения в арбитражный суд государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, организаций и граждан
    самоуправления, иных органов, организаций и граждан в арбитражном процессе: путем возбуждения дел в защиту публичных интересов (ч. 1 ст. 53 АПК РФ) и в защиту прав и законных интересов других лиц (ч. 2 ст. 53 АПК РФ). В частности, в случаях, предусмотренных федеральным законом, государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы вправе обратиться в арбитражный суд в защиту