Административное право / Арбитражный процесс / Земельное право / История государства и права / История политических и правовых учений / Конституции стран / Международное право / Налоги и налогообложение / Право / Прокурорский надзор / Следствие / Судопроизводство / Теория государства и права / Уголовное право / Уголовный процесс Главная
Юриспруденция
Административное право
| Д. Н. Бахрах, Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов. Административное право, 2008 | |
з 3. Виды форм управленческих действий |
|
|
Правовые формы управления (управленческих действий) разными авторами классифицируются по различным основани ям. На сегодняшний день складывается следующая система форм управленческих действий (форм управления): издание нормативных правовых актов; издание ненормативных и индивидуальных правовых ак тов; заключение публично-правовых договоров (например, ад-министративных договоров, международных соглашений); совершение юридически значимых действий или дейст вий юридического характера на основе закона или на основе изданного правового акта управления (составление админист ративных протоколов, проведение государственной регистра ции, осуществление властных распорядительных и контроль ных мероприятий, выдача официальных документов, разре-шающих осуществлять определенный вид деятельности); осуществление организационных действий; выполнение материально-технических действий. Из этих форм управления первые четыре являются правовы ми, а остальные - неправовыми. Кроме того, правовые формы управления могут быть публично-правовыми и частноправовы ми. Публично-правовые формы управления устанавливаются публичным правом и обеспечивают реализацию суверенных управленческих полномочий. Частноправовые формы управле ния в определенной степени регламентируются и нормами гра жданского права, однако они используются для достижения це лей публичного управления и решения его задач. В соответствии с предоставленными в законодательных и иных нормативных актах полномочиями органы исполнитель ной власти и местная администрация по вопросам, отнесенным к их компетенции, устанавливают правила поведения, запреты, ограничения на определенную деятельность либо осуществляют действия, регулируют деятельность предприятий всех видов собственности, регистрируют общественные объединения и их уставы, исполняют требования законодательства посредством распорядительных, контрольных, надзорных полномочий, осу ществляют юрисдикционную деятельность. Правовые формы управления всегда связаны с осуществле нием органами государственной власти и органами местного самоуправления властных полномочий правоустановительного, правоприменительного, регулятивного и правоохранительного характера. Поэтому, положив в основу классификации такой критерий, как содержание форм управления, можно выделить правоустановительную, правоприменительную, регулятивную и правоохранительную формы управления. Правоустановительная форма управления связана с создани ем правовых норм, разработкой, обсуждением и принятием правовых актов управления. В рамках правоустановительной (правотворческой) формы управления реализуется функция ад министративного правотворчества. Традиционно в нормотвор- ческой деятельности выделяется несколько этапов: возникнове- ние необходимости разработки административного акта; подго товка проекта административного акта; обсуждение проекта и принятие решения соответствующим правомочным органом управления; опубликование принятого административного акта (управленческого решения). В настоящее время правила подго товки правовых актов многих государственных органов деталь но регламентированы специальными нормативными правовы ми актами . Таким образом, правоустановительная форма управления - это формирование правовых норм, их изменение, отмена, заме на, т. е. подготовка и издание правовых актов управления (адми нистративных актов). Данная форма управленческих действий отличается достаточной сложностью, ибо требует длительной управленческой процедуры: разработки проекта административ ного акта, обсуждения, принятия, опубликования и государст венной регистрации. Правоустановительная форма управления характеризуется также наличием в системе публичного управле ния множества правотворческих процедур, которые используют ся самими органами управления для административного право творчества, конкретизируют и уточняют задачи и функции управления, установленные в федеральных и региональных за конах. При этом правотворческая деятельность органов управле ния (правоустановительная форма управленческих действий) всегда должна быть подзаконной, т. е. основанной на положени ях законов и иных нормативных правовых актов высшей юриди ческой силы. Правоприменительная форма управления связана с испол нением законодательных и иных нормативных правовых актов в целях применения нормы права в конкретном случае, т. е. в рамках этой формы происходит рассмотрение и разрешение управленческих дел и споров. Правоприменительная форма управленческой деятельности характеризуется такими общими функциями управления, как организация, регулирование, рас порядительство, учет, кадровое обеспечение системы управле ния и т. д. Данная форма управленческих действий включает: установление фактических обстоятельств дела; поиск специаль ной правовой нормы для применения в конкретной ситуации и конкретном случае; выявление юридической значимости и мас- штаба действий этой правовой нормы, уяснение ее содержания, толкование нормы права; принятие решения по делу, издание индивидуального акта управления; исполнение правового акта и осуществление контроля за его исполнением. Регулятивная форма управления направлена на создание не обходимых условий для осуществления так называемого пози тивного публичного управления, обеспечивающего благосос тояние государства и общества, реализацию функций управле ния в области экономического строительства, государственного регулирования, административно-политического и социально- культурного развития. При использовании регулятивной фор мы управления реализуются позитивные функции управления: государственное регулирование, прогнозирование, планирова ние, координирование, руководство, распорядительство, кадро вая, материально-техническая, финансово-обеспечительная функции и т. д. Здесь же обеспечиваются права и свободы гра ждан и других субъектов права, создается необходимый поря док управления. Регулятивная форма управления используется для разрешения возникающих в системе управления конкрет ных управленческих дел, осуществления функций управления, обеспечения правовой защиты граждан, регулирования дея тельности органов управления, должностных лиц, государст венных и муниципальных служащих. Правоохранительная форма управления связана с осуществ лением контрольно-надзорной управленческой функции. В рамках этой формы защищаются права и свободы граждан и других субъектов права, рассматриваются возникающие в об ласти управления правовые споры, применяются меры админи-стративного правового принуждения к физическим и юридиче ским лицам, используются особые принудительные средства и методы воздействия. Правоохранительная форма управления призвана охранять установленный порядок управления, пре дотвращать сбои в системе управления, обеспечивать законный режим функционирования органов управления и должностных лиц. В зависимости от направленности действий субъектов адми нистративного права формы управления разделяются на внут ренние и внешние. Внутренние формы управления направлены на решение вопросов внутриорганизационной деятельности ор гана управления. В рамках этой управленческой формы реали зуется так называемое внутриорганизационное управление, осуществляемое субъектами для решения вопросов внутри сис темы управления, т. е. между органами управления, служащими и должностными лицами. Внешние формы способствуют вы полнению органами управления функций по отношению к дру гим органам, организациям и гражданам. Посредством формы внешнего управленческого воздействия претворяются в жизнь практически все важнейшие общие функции управления. Внут ренние и внешние формы управления могут иметь правоуста- новительный, правоприменительный, регулятивный и правоох ранительный характер. Выбор и использование того или иного способа выражения правовых форм управленческих действий обусловливаются юридическими свойствами формы управления. Основным яв ляется письменный способ нормотворческой деятельности, в результате которого появляется нормативный акт управления, представляющий собой официальный документ (текст). С по мощью письменного, устного и конклюдентного способов обыч но выражается всякая правоприменительная деятельность. В управленческой практике используется и устный способ фик сирования того или иного управленческого решения, например устные приказы, распоряжения и указания. Неправовые формы управленческой деятельности не связаны с реализацией государственно-властных полномочий исполни тельной власти, хотя и способствуют их осуществлению. Такие формы при их применении не влекут юридических последствий, не создают новых и не изменяют старых административно-пра вовых отношений. Неправовые формы управления (организационные формы) традиционно включают: 1) организационные, организационно-инструкционные дей ствия или мероприятия (проведение совещаний, распростране ние положительного опыта, сведений о негативных явлениях в управлении и степени их распространенности); разработку ме тодических рекомендаций и указаний; оказание практической помощи исполнителям на местах и пр. Организационные дей ствия или мероприятия применяются в процессе обычной управленческой деятельности и не влияют на процесс возник новения, изменения или прекращения правоотношений, т. е. тем самым подчеркивается их подчиненная роль в системе осуществления функций публичного управления; 2) материально-технические действия: формы управленче ской деятельности, призванные обеспечить эффективность го сударственно-служебной деятельности и связанные с ведением делопроизводства, регистрацией, оформлением, размножением и рассылкой документов, материалов, справок, обработкой ин формации (подсчеты, подготовка данных для машинной обра ботки и пр.), аналитическими расчетами, различными измере ниями, материально-техническим обеспечением . Для этой формы управленческой деятельности важна не только высокая подготовленность работников обслуживающего персонала, но и оснащение органов публичного управления соответствующей техникой (компьютеры, копировальные аппараты и пр.). Мате риально-технические действия призваны организационно и материально обеспечить эффективную систему управления, не-обходимое качество управленческого труда, формализацию управленческих действий, применение специальной организа ционной техники. В литературе справедливо высказывается мнение, что мате риально-технические операции (в отличие от организационных действий) вообще не могут рассматриваться в качестве форм управленческой деятельности, ибо их роль исключительно вспомогательная (делопроизводство, экспедиция, транспорт, охрана и т. п.), а форма осуществления - неправовая. Кроме того, они не выражают реализацию исполнительной власти; осуществляют их не управленческие работники, а обслуживаю щий персонал . Поэтому делается вывод, что реализация ис полнительной власти возможна только в административно-пра вовой форме, а государственно-управленческая деятельность может быть выражена как правовой, так и неправовой формой . Что касается публичного управления, то оно осуществляется как в связанных с государственно-властными полномочиями правовых формах, так и в обеспечивающих их реализацию не правовых формах. В некоторых учебниках вместо термина лформы управле ния используется понятие лправовые формы реализации пол номочий субъектами административного права и предлагается различать следующие их разновидности: правовые акты го-сударственного управления; правовые акты - организацион ные действия внутри аппарата органа управления; обращения субъектов административного права; участие субъектов адми нистративного права в гражданско-правовых договорах; участие субъектов административного права в рассмотрении хозяйст венно-финансовых споров в суде, арбитражном суде и других правоохранительных органах; деятельность субъектов админи стративного права в качестве носителей многочисленных обя занностей в сфере охраны порядка и безопасности (правила техники безопасности, санитарно-эпидемиологические прави ла, правила пожарной безопасности)'. Представляет интерес и классификация административно- правовых форм, предложенная Ю. М. Козловым : по степени юридического выражения: основные (издание правовых актов, заключение административных договоров, вы пуск ценных бумаг) и базирующиеся в конечном счете на них, т. е. различные опосредствованные правом действия, влекущие определенные юридические последствия и имеющие, юридиче скую направленность (регистрационные, разрешительные, кон трольные, надзорные, лицензионные, пресекательные и пр.). Во всех случаях надлежит учитывать их связь с оформлением юридически значимых документов, влекущих последующее из дание правовых актов, заключение административных догово ров. Именно поэтому совершение юридически значимых дейст вий (в том числе проведение ревизий, составление протоколов об административных правонарушениях и т. д.) относится к правовым формам деятельности управляющих органов и их должностных лиц, ибо результаты таких организационно-пра-вовых действий и составление юридически значимых докумен тов (акт ревизии, протокол об административном правонаруше нии) не только предшествуют правовым актам, но и служат юридическим основанием для их издания ; по достигаемым результатам: позитивное регулирование либо реакция на негативные явления в сфере государственного управления; по направленности: воздействие на общественные отно шения в сфере государственного управления (внешняя направ ленность) либо на деятельность подчиненного управленческого персонала (внутренняя направленность); по объему: общеобязательные либо адресованные кон кретным объектам; по субъектному выражению: односторонне выраженные (правовые акты) либо двух- и многосторонне выраженные (административно-правовые договоры); по инициативе применения: используемые субъектами исполнительной власти и местной администрацией по своей инициативе либо инициативе вышестоящих органов, либо ини циативе других участников управленческих отношений (напри мер, по обращениям граждан, сообщениям средств массовой информации, результатам опроса населения); по условиям применения: нормальная обстановка либо чрезвычайные обстоятельства, режим чрезвычайного или воен ного положения; по отношению к другим субъектам государственной вла сти: используемые в отношениях с законодательными (предста вительными) либо судебными органами; по особенностям объекта управляющего воздействия: юридические лица в зависимости от форм собственности, гра ждане РФ, иностранцы; по юридическому содержанию: дозволительные, запре тительные, предписывающие; по характеру и методам решения вопросов компетенции: процедурные (например, подготовка и принятие управленче ского решения) и процессуальные (например, в рамках адми нистративного производства). Заметим, что на данный момент при отсутствии специаль ного административно-правового (в том числе и администра тивно-процессуального) нормативного материала, в котором бы четко устанавливались формы и порядок осуществления управленческих действий применительно к конкретной сфере, полноценная классификация форм управления представляется весьма затруднительной. Однако достигнутые в науке админи стративного права результаты позволяют выделить основные направления развития главных форм управления. Во-первых, необходимо разграничить публично-правовые и частноправо вые формы осуществления управления (управленческих дейст-вий). Среди публично-правовых форм можно выделить нормо- установление, установление волеизъявления и реальные адми нистративные акты. Нормоустановление. Существуют различные формы нор- моустановления органами исполнительной власти. Во всех слу чаях это означает появление норм права, адресованных публич ным управлением внешней среде, многочисленным субъектам права, связанным с управлением или просто обязанным выпол нять его предписания. Административное нормоустановление всегда направлено на установление принципов и особенностей управленческой деятельности и процедур, используемых в адми-нистративно-правовых отношениях как внутреннего, так и внешнего характера. К нормоустановлению можно отнести: а) правовые положения, которые являются абстрактно-всеоб щими правилами органов управления (правительственных и ад-министративных органов); б) положения (уставы) - абстракт ные и, как правило, всеобщие правила субъектов непосредствен ного государственного управления и местного самоуправления; в) внутренние правовые установления или административные предписания должностных лиц (начальников, руководителей), направленные в адрес подчиненных субъектов и относительно установленных должностей. Главными признаками нормоуста- новления являются абстрактно-всеобщее действие, односторон-ность, установление для адресатов необходимого регулирования соответствующих отношений или правил. Волеизъявление публичного управления (администра ции). К подобным актам относятся: а) административный акт как типичная форма осуществления управленческих действий, применяемая в системе юрисдикционного (лнападающего, принуждающего) управления; б) административный договор, являющийся формой управленческих действий в системе обес печивающего управления. Таким образом, основной признак волеизъявления - это сознательное объявление (разъяснение, уведомление), причем воля субъекта получает правовое оформ ление (например, заявление о расторжении контракта в систе ме государственной службы, заявление об увольнении, предос тережение). Реальные административные акты. Как важнейшая форма управленческих действий они отличаются от верховного воле изъявления тем, что не направлены на создание определенных правовых последствий, а влекут за собой действительный прак тический результат. К таким актам относятся: заявление прес сы, отзывы (заключения), получение или выдача информации (справок); практические действия (например, направленные на содержание в исправности дорог или способствующие совер шению правонарушения). Основной признак реальных актов - появление практического результата управленческих действий. |
|
| << Предыдушая | Следующая >> |
| = К содержанию = | |
Похожие документы: "з 3. Виды форм управленческих действий" |
|
|