Административное право / Арбитражный процесс / Земельное право / История государства и права / История политических и правовых учений / Конституции стран / Международное право / Налоги и налогообложение / Право / Прокурорский надзор / Следствие / Судопроизводство / Теория государства и права / Уголовное право / Уголовный процесс Главная
Юриспруденция
Административное право
| А. Н. Козырин. АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО, 2006 | |
Ответственность за нарушение валютного законодательства: научно-практический комментарий статьи 15.25 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях |
|
|
А. Ю. Лисицын С 1 января 2007 г. вступили в силу поправки, предусматривающие серьезное изменение системы валютных ограничений, действующих в Российской Федерации. В частности, в соответствии с абз. 1 ч. 3 ст. 26 Федерального закона от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ О валютном регулировании и валютном контроле (далее - Федеральный закон) с 1 января 2007 г. утратили силу нормы, устанавливающие следующие валютные ограничения: требование о резервировании; требование об использовании специальных счетов; требование об обязательной продаже части валютной выручки; требование о предварительной регистрации счета (вклада) за рубежом. Кроме того, с 1 января 2007 г. согласно абз. 2 ч. 8 ст. 28 Федерального закона прекращается срок действия бессрочных разрешений, выданных до вступления в силу Федерального закона. Указанные разрешения являлись фактически изъятиями из общего валютно-правового режима осуществления валютных операций, установленного Федеральным законом, и прекращение их действия, по сути, зачастую означает ужесточение валютно-правового режима (фактическое увеличение числа валютных ограничений). Вместе с тем нормы Федерального закона, касающиеся ответственности за валютные правонарушения, имеют бланкетный характер. Согласно ст. 25 Федерального закона резиденты и нерезиденты, нарушившие положения актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Учитывая изложенное, а также то, что вступающие силу изменения в Федеральный закон до настоящего времени никак не отразились в актах, устанавливающих меры ответственности за нарушение положений актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования (далее - валютные правонарушения); в частности, в ст. 15.25 Федерального закона, вопрос о толковании соответствующих норм приобретает особое значение. Виды ответственности за валютные правонарушения Согласно п. 1 ст. 14 Закона РФ от 9 октября 1992 г. № 3615-1 О валютном регулировании и валютном контроле (далее - Закон 1992 г.) лица, виновные в нарушении валютного законодательства, несли уголовную, административную, гражданско-правовую и иную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. При этом прямой нормой предусматривалось, что все полученное резидентами, включая уполномоченные банки, и нерезидентами по недействительным в силу Закона 1992 г. сделкам, а также все необоснованно приобретенное не по сделке, а в результате незаконных действий подлежало взысканию в доход государства (п. 3 Закона 1992 г.). Федеральный закон, не конкретизировав виды ответственности, предусмотрел отсылочную норму к иным отраслям российского законодательства, что, в частности, позволяет дополнительно обосновать вывод о межотраслевой природе валютного регулирования и валютного контроля в Российской Федерации. Этот комплексный институт финансового права не включает в себя отдельных норм об ответственности и порядке ее применения, а основывается в этом вопросе на нормах других отраслей российского законодательства. Конкретные составы нарушений за валютные правонарушения (нарушения валютного законодательства) в настоящее время прямо предусмотрены следующими нормами различных отраслей российского законодательства: уголовная ответственность - ст. 193 УК РФ. Практика применения норам ст. 193 УК РФ практически нет. В связи с этим остается только констатировать, что для обеспечения защиты общественные отношений в сфере валютного регулирования и валютного контроля состав соответствующего преступления должен быть подвержен серьезному пересмотру. Более подробные рекомендации могут быть сделаны только в рамках отдельного исследования; административная ответственность - ст. 15.25 КоАП РФ; тесным образом с административной ответственностью связана ответственность банков за нарушение банковского (в том числе валютного) законодательства, предусмотренная ст. 19, 20 Федерального закона О банках и банковской деятельности и ст. 74 Федерального закона О Центральном банке Российской Федерации (Банке России). Эта ответственность по своей природе является административно-правовой, однако ее выделяют особо в связи с наличием специальных источников правового регулирования, а также специфики порядка ее применения, включая орган, обладающий соответствующими полномочиями (Банк России). Специфика отношений по привлечению банков к ответственности за валютные нарушения позволяет сделать вывод о том, что их анализ должно быть предметом специального исследования; говоря о видах ответственности за валютные нарушения, следует также учитывать, что меры валютного регулирования и валютного контроля всегда накладывают определенные обременения на частноправовые отношения. В связи с этим следует помнить о существовании гражданско-правовой ответственности в частноправовых валютных отношениях, осложненных требованиями публично-правового характера (отношениях по владению, пользованию и распоряжению валютными ценностями, валютой Российской Федерации и внутренними ценными бумагами). Так, в соответствии со ст. 168 ГК РФ сделка, не соответствующая требованиям закона или иных правовых актов, ничтожна, поскольку законом не устанавлено, что такая сделка оспорима и не предусмотрено иных последствий нарушения. Причем если будет доказано, что сделка заведомо противна основам правопорядка (лпубличного прядка), то к ней могут быть применены последствия, предусмотренные ст. 169 ГК РФ, в виде взыскания всего полученного по сделке в доход Российской Федерации. Вместе с тем задача настоящей статьи состоит в исследовании проблем публично-правовой, если быть более конкретным - административно- правовой, - ответственности, установленной ст. 15.25 КоАП РФ с учетом изменений в Федеральный закон, вступивших в силу с 1 января 2007 г. Основания применения административной ответственности за валютные правонарушения Основанием привлечения к ответственности в сфере валютного регулирования и валютного контроля является совершение правонарушения, предусмотренного нормами ст. 15.25 КоАП РФ. Анализируя правонарушения, состав которых предусмотрен ст. 15.25 КоАП РФ, прежде всего следует отметить, что 1 января 2007 г. был сделан очередной шаг на пути либерализации валютного регулирования и валютного контроля в Российской Федерации. В результате этих изменений на первый план в системе валютного регулирования и валютного контроля в Российской Федерации вышли запреты (как основной вид валютных ограничений) и меры валютного контроля. В связи с этим ряд составов ст. 15.25 КоАП РФ не может быть применен к операциям резидентов и нерезидентов, совершенным после 1 января 2007 г., поскольку будут отсутствовать события административного правонарушения. Однако следует учитывать, что на основании ч. 1 ст. 1.7 КоАП РФ ответственность, предусмотренная ст. 15.25 КоАП РФ за деяния, которые с 1 января 2007 г. не являются противоправными, может быть до внесения изменений в указанную статью КоАП применена к операциям, совершенным до 1 января 2007 г. В рамках же настоящего исследования представляется более актуальным с научно-практической точки зрения остановиться прежде всего на рассмотрении составов и практики применения ответственности за валютные правонарушения, совершенные при осуществлении валютных операций после 1 января 2007 г. Кроме того, следует учитывать, что ряд составов правонарушений, предусмотренных ст. 15.25 КоАП РФ [таких, как нарушение порядка открытия счета (вклада) за пределами территории Российской Федерации; нарушение требования о репатриации; нарушение порядка ввоза в Российскую Федерацию и вывоза из Российской Федерации валютных ценностей, валюты Российской Федерации и внутренних ценных бумаг], в связи со спецификой соответствующих отношений, порой неоднозначностью их регулирования, а также в отдельных случаях в связи с большим объемом судебной практики требует специального исследования. В связи с изложенным в рамках настоящего исследования акцент будет сделан на установленной ч. 1 и 6 ст. 15.25 КоАП РФ ответственности за нарушение запретов и требований валютного контроля, поскольку их исследование позволит наиболее полно характеризовать две основные группы элементов правового режима осуществления валютных операций: действующую систему валютных ограничений и систему мер валютного контроля. Субъекты ответственности за валютные правонарушения, установленной ст. 15.25 КоАП РФ Субъектами административной ответственности за нарушения валютного законодательства и актов органов валютного регулирования нормы ст. 15.25 КоАП РФ прямо называют: граждан; должностных лиц; юридических лиц. При этом согласно ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо. КоАП РФ в отличие от Федерального закона не оперирует категориями резидентства, а использует термины лгражданин Российской Федерации и линостранный граждан. Применительно к юридическим лицам КоАП РФ применяет термины люридическое лицо и линостранное юридическое лицо, не уточняя, какие юридические лица относятся к иностранным. Вместе с тем для целей применения ст. 15.25 КоАП РФ существенно, что на основании ч. 1 ст. 2.6 данного Кодекса иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица, совершившие на территории Российской Федерации административные правонарушения, вне зависимости от их валютно-правового статуса подлежат административной ответственности на общих основаниях. Следовательно, с одной стороны, нерезиденты, несут ответственность за валютные правонарушения на общих основаниях с резидентами, с другой - в отличие от резидентов нерезиденты являются субъектами административной ответственности только при совершении административного правонарушения на территории Российской Федерации. Экстерриториальности действия норм ст. 15.25 КоАП РФ для резидентов подтверждается судебной практикой, которая квалифицирует как административные правонарушения деяния, совершенные резидентами за пределами территории Российской Федерации. А отдельные деяния, ответственность за которые установлена ст. 15.25 КоАП РФ [например, открытие счета (вклада) в банке, расположенном за пределами территории Российской Федерации, - ч. 2 ст. 15.25 КоАП РФ], могут быть совершены только за пределами территории Российской Федерации. Под должностными лицами КоАП РФ понимает лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т. е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно- хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации (ст. 2.4 КоАП РФ). При этом согласно примечанию к ст. 2.4 КоАП РФ руководители и другие работники иных организаций, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица (далее - индивидуальные предприниматели), совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций, несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное. При этом должностные лица подлежат административной ответственности только в случае совершения административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей (ст. 2.4 КоАП РФ). Иными словами, руководители и другие работники организаций являются субъектами административной ответственности, установленной ст. 15.25 КоАП РФ в отношении должных лиц, только в случае, если административное правонарушение совершено ими в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением возложенных на них служебных обязанностей. Кроме того, следует учитывать, что к индивидуальным предпринимателям, допустившим административные правонарушения, применяются меры воздействия, предусмотренные КоАП РФ для должностных лиц как особой категории физических лиц, являющихся субъектами ответственности по КоАП РФ. Может, именно поэтому судебная практика пошла по некорректному с точки зрения валютного законодательства пути применения валютно-правового режима осуществления операций физическими лицами к определению порядка осуществления валютных операций индивидуальным предпринимателем. Практика не только федеральных арбитражных судов округов, но и Высшего Арбитражного Суда РФ исходит из неаргументированного постулата: из смысла ст. 1 Федерального закона правовой статус предпринимателя не совпадает с правовым статусом юридического лица; в смысле основных понятий, приведенных в указанной норме, предприниматель имеет статус физического лица. В то же время следует учитывать, что в ч. 1 ст. 1 Федерального закона не только не содержится определение понятия линдивидуальный предприниматель или равнозначного ему, но и не употребляются соответствующие термины. Поэтому сделать вывод на основании ч. 1 ст. 1 Федерального закона, какой валютно-правовой режим осуществления операций законодатель распространил на индивидуальных предпринимателей, невозможно. При этом соответствующие термины используются не только в самом Федеральном законе, но и в актах органов валютного регулирования. Поэтому при толковании соответствующего термина следует руководствоваться прямой нормой ч. ст. 1 Федерального закона, согласно которой используемые в данном Законе институты, понятия и термины гражданского и административного законодательства Российской Федерации, других отраслей законодательства Российской Федерации применяются в том значении, в каком они используются в этих отраслях законодательства Российской Федерации. Термины линдивидуальный предприниматель и равнозначные ему используются во многих отраслях российского законодательства и определяются не только в гражданском, но и, например, в таможенном и налоговом законодательствах. Возникает вопрос: какой отраслью российского законодательства руководствоваться в данном случае для целей применения ч. 2 ст. 1 Федерального закона? Представляется, что решение этого вопроса должно строиться на следующей правовой логике. Валютное законодательство - это комплексный институт российского законодательства, нормы которого распространяются на все общественные отношения, осложненные валютным элементом и регулируемые специальными отраслями российского законодательства. Другими словами, все общественные отношение, составляющие понятие лвалютная операция, по своей природе являются предметом правового регулирования норм специальных отраслей и институтов российского законодательства. Таким образом, применимое для целей ч. 2 ст. 1 Федерального закона законодательство определяется правовой природой тех отношений, в которых используется соответствующий термин. Так, если речь идет об осуществлении правомочий собственника в отношении валютных ценностей, то толкование терминов должно осуществляться в соответствии с гражданским законодательством, если иное не установлено Федеральным законом. Если же речь идет об исполнении внешнеторгового контракта, то руководствоваться следует законодательством о внешнеторговой деятельности. То есть для того, чтобы определить, что такое внешнеторговый контракт, для применения ст. 19 Федерального закона обратиться следует уже не столько к гражданскому законодательству, сколько к Федеральному закону от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности. Исходя из предлагаемого подхода для определения порядка осуществления индивидуальным предпринимателем действий, составляющих понятие лвалютная операция и состоящих согласно п. 9 ч. 1 ст. 1 Федерального закона в реализации резидентами и нерезидентами своих гражданских прав и обязанностей по владению, пользованию и распоряжению валютными ценностями, валютой Российской Федерации, внутренними ценными бумагам, следует руководствоваться принципом, сформулированным гражданским законодательством. В соответствии с п. 3 ст. 23 ГК РФ к предпринимательской деятельности граждан, осуществляемой без образования юридического лица, соответственно применяются правила, которые регулируют деятельность юридических лиц, являющихся коммерческими организациями, если иное не вытекает из закона, иных правовых актов или существа правоотношения. Таким образом, если валютная операция осуществляется в рамках предпринимательской деятельности, то к соответствующим правоотношениям с участием физического лица применяются нормы Федерального закона, определяющие валютно-правовой режим осуществления операций юридическими лицами. Следовательно, при определении содержания обязанности индивидуального предпринимателя, ответственность за нарушение которой установлена ст. 15.25 КоАП РФ, следует исходить из содержания этой обязанности, определенного в отношении юридических лиц, если валютным законодательством для индивидуальных предпринимателей не предусмотрены специальные нормы. Порядок привлечения к административной ответственности за валютные правонарушения: функции органов и агентов валютного контроля Одной из основных функций системы органов и агентов валютного контроля является выявление и пресечение валютных правонарушений. Органами валютного контроля в Российской Федерации являются: - Банк России; Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор). 2 Агентами валютного контроля являются: уполномоченные банки; профессиональные участники рынка ценных бумаг; таможенные органы; налоговые органы. При этом полномочия по применению мер ответственности за валютные правонарушения Федеральный закон разграничивает по двум направлениям: между органами и агентами валютного контроля: агенты валютного контроля только выявляют валютные правонарушения и сообщают о них (ч. 1, 9 ст. 23 Федерального закона), а органы валютного контроля применяют меры ответственности (п. 2 ч. 2 ст. 23 Федерального закона); по сфере компетенции органов и агентов валютного контроля: согласно ч. 1 и 2 ст. 23 Федерального закона ораны и агенты валютного контроля реализуют свои полномочия, в том числе в сфере борьбы с валютными правонарушениями, лв пределах своей компетенции. При этом по сфере компетенции органы и агенты валютного контроля могут быть разделены на две группы: субъекты, осуществляющие валютный контроль за валютными операциями кредитных организаций (включая уполномоченные банки) и валютными биржами - Банк России единолично (ч. 4 ст. 22 Федерального закона); субъекты, осуществляющие валютный контроль за валютными операциями резидентов и нерезидентов, не являющихся кредитными организациями и валютными биржами, - уполномоченные банки, подотчетные Банку России, Росфиннадзор, профессиональные участники рынка ценных бумаг, подотчетные федеральному органу исполнительной власти по рынку ценных бумаг, таможенные органы и налоговые органы (ч. 5 ст. 22 Федерального закона). КоАП РФ при разграничении полномочий между указанными субъектами использует схожий подход. Согласно п. 80 ч. 2 ст. 28.3 КоАП Рф полномочия по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.25 КоАП РФ, предоставлены должностным лицам органов и агентов валютного контроля. При этом право рассмотрения дел о соответствующих административных правонарушениях предоставлено только органам валютного контроля (ч. 1 ст. 23.60 КоАП РФ). Несмотря на схожесть принципов разграничения компетенции в сфере применения ст. 15.25 КоАП РФ, предусмотренных данным Кодексом и Федеральным законом, указанные нормативные акты не просто дублируют, но и дополняют нормы друг друга, в связи с чем возникают определенные коллизии в применении соответствующих норм. Казалось бы, нормы ст. 15.25 КоАП РФ сформулированы таким образом, что субъектами ответственности за соответствующие валютные правонарушения должны быть признаны любе резиденты, включая кредитные организации и валютные биржи. Также на первый взгляд согласно ч. 1 ст. 23.60 КоАП РФ рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.25 КоАП РФ, могут любые органы валютного контроля, включая Банк России. Однако все это далеко не так. Росфиннадзор не может применять ответственность за нарушения, предусмотренные ст. 15.25 КоАП РФ, к кредитным организациям и валютным биржам, поскольку согласно ч. 4 и 5 ст. 22, ч. 2 ст. 23 Федерального закона это не относится к его компетенции. Вместе с тем и Банк России не может применять ответственность, предусмотренную ст. 15.25 КоАП РФ, поскольку согласно ч. 2 ст. 23.60 КоАП РФ полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.25 этого Кодекса, предоставлены определенным должностным лицам только федерального органа исполнительной власти, уполномоченным в области валютного контроля. Банк России федеральным органом исполнительной власти не является. Таким образом, из состава субъектов административной ответственности за правонарушения, предусмотренные ст. 15.25 КоАП, следует исключать кредитные организации и валютные биржи, поскольку отсутствует процедура привлечения их к ответственности и, в частности, нет органа, наделенного необходимыми полномочиями. |
|
| << Предыдушая | Следующая >> |
| = К содержанию = | |
Похожие документы: "Ответственность за нарушение валютного законодательства: научно-практический комментарий статьи 15.25 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" |
|
|