Административное право / Арбитражный процесс / Земельное право / История государства и права / История политических и правовых учений / Конституции стран / Международное право / Налоги и налогообложение / Право / Прокурорский надзор / Следствие / Судопроизводство / Теория государства и права / Уголовное право / Уголовный процесс Главная
Юриспруденция
Административное право
| А. Н. Козырин. АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО, 2006 | |
з14. Источники административного права |
|
|
Литература по вопросу о кодификации: С. Муромцев, Предстоящее сокращение лкодификационной разработки текущего законодательства, Право 1907, № 37. /. Гессен, Обновленный строй и кодификация, Право 1909, № 10; его же, Конституционное законодательство, Право 1909, № 44 и 45. См. также указания у Лазаревского, Лекции, т. 1 с. 430. - Общие источники для ознакомления с новейшим русским законодательством и сенатской практикой по админ. делам указаны в приложении под п. 5. Источники права - это формы выражения положительного права, которые имеют значение обязательных средств для ознакомления с его содержанием (Шершеневич). Источниками административного права могут служить: а) закон, б) чрезвычайный указ, в) административные указы и статуты и г) обычное право. А) Закон. Исходя из формального момента, мы называем законом всякий акт, изданный государственной властью в заранее установленном для этой цели порядке. Так как право слагается из норм, то его источником могут служить только те законы, которые удовлетворяют не только формальному, но и материальному моменту: другими словами, закон будет служить источником права лишь в той мере, поскольку его содержание составляют юридические нормы. Русское законодательство, относящееся к внутреннему управлению, в значительной своей части кодифицировано в Своде Законов. Оперируя с учреждениями, положениями, уставами, составляющими Свод, необходимо иметь в руках не только указываемые ниже издания этих уставов и т. д., но также и Продолжения к ним 1906, 1908 и 1909 гг. Законы по организации административных учреждений внутреннего управления сосредоточены, по преимуществу, в первых двух томах Свода. Из этих законов наиболее общий интерес представляют следующие учреждения и положения. В т. I, ч. 2 Св. Зак.: Учреждение Совета Министров, изд. 1906 г.; Учреждение Государственного Совета, изд. 1906 г., поскольку оно определяет устройство Департаментов и Особых Присутствий в Госуд. Совете; Учреждение Министерств, изд. 1892 г. (и Прод. 1906 и 1908 гг.). Здесь нас ближайшим образом интересует устройство Министерств Внутренних Дел, Народного Просвещения, Торговли и Промышленности, Путей Сообщения и организация Главных Управлений Землеустройства и Земледелия и Государственного Коннозаводства. В т. II Св. Зак.: Общее Учреждение Губернское, изд. 1892 г., откуда мы извлекаем законодательный материал об общем образовании управления в губерниях и об учреждении начальников губерний, Губернских Правлений и полиции (уездной, городской и столичной); Положение о Губернских и Уездных Земских Учреждениях и Городовое Положение, оба изд. 1892 г. Законодательство, определяющее устройство сословных корпораций и, в частности, крестьянского общественного управления у нас помещается, главным образом, в т. IX Св. Зак., содержащем Законы о состояниях (изд. 1899 г.) и Особое Приложение к ним (Положение о сельском состоянии, изд. 1902 г.). Поскольку в административное право входят вопросы о государственной службе, здесь следует указать находящийся в т. III Устав о службе по определению от Правительства (изд. 1896 г.). По вопросу об административной юстиции наибольший интерес представляет Учреждение Правительствующего Сената (Св. Зак. т. I ч. 2, изд. 1892 г.). Кроме разнообразных узаконений, содержащихся в Учреждениях Министерств, в общем Учреждении Губернском и т. д., к защите публичного права относится также и особое Учреждение Канцелярии Его Императорского Beличеcmва по принятию прошений (Св. Зак. т. I ч. 2, изд. 1906 г.). В учении о праве личной свободы публицисту приходится иметь дело со следующими узаконениями т. XIV Св. Зак.: Устав о Предупреждении и Пресечении Преступлений, изд. 1890 г. Сюда входят нормы, касающиеся личной неприкосновенности собраний и обществ. В приложениях к этому Уставу находится Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия, регламентирующее исключительные мероприятия в отношении личной свободы. Устав о Паспортах, изд. 1903 г. Устав о Цензуре и Печати, изд. 1890 г. Право труда и промыслов определяется Уставом о промышленности (т. XI ч. 2, изд. 1893 г.), Положением о Найме на Сельские Работы (т. XII ч. 2., изд. 1906 г.) и др. Для конструирования публичного вещного права законодательный материал дают: Устав Путей Сообщения (т. XII ч. 1, изд. 1857 г.); Устав Строительный (там же, изд. 1900 г.); Устав Сельского Хозяйства (т. XII ч. 2, изд. 1903 г.); Устав Лесной (т. VIII ч. 1, изд. 1905 г.; т. X ч. 1) и др. Право санитарной и медицинской помощи определяется Уставом Врачебным (т. XIII, изд. 1905 г.). Для права народного образования источником является, главным образом, Свод Уставов Ученых Учреждений и Учебных Заведений ведомства Мин. Нар. Просв. (т. XI ч. 1, изд. 1893 г.). Законодательство, определяющее право призрения бедных и право продовольственной помощи, сосредоточивается в т. XIII, в Уставах о Общественном Призрении и об обеспечении Народного Продовольствия (изд. 1892 г.). Наконец, при конструировании права обязательного государственного страхования следует иметь перед собой Свод Положений и Правил о Взаимном Страховании (т. XII ч. 1, изд. 1908 г.), Уставы о Пенсиях и Уставы эмеритальных касс гражданского ведомства (т. III, изд. 1896 и 1906 гг.). Некоторые законоположения, относящиеся к внутреннему управлению, остаются вне Свода Законов. Так, правила, определяющие устройство жандармерии и военное положение, и постановления, касающиеся врачебной части, учебного дела и др., помещаются в Сводах военных и морских постановлений. В Собрании Узаконений ведомства учреждений Императрицы Марии опубликовываются узаконения и распоряжения, регулирующие дело народного образования, призрения бедных и пр., поскольку эти отрасли внутреннего управления находятся в означенном ведомстве. Законоположения, состоявшиеся по управлению школами ведомства Православного Исповедания, опубликовываются в настоящее время в духовном журнале под заглавием Церковные Ведомости, издаваемые при Святейшем Синоде (с 1876 до 1888 г. - в Церковном Вестнике и раньше - в Духовной Беседе). Изучая закон, как источник административного права, следует остановиться на вопросах о порядке кодификации, о пределах действия закона и о толковании закона. Порядок кодификации. В теории права под кодификацией понимается систематическая переработка действующего законодательства во всем его объеме или в части в одно целое, не только внешне упорядоченное, но и внутри объединенное общей мыслью. Кодификация составляет задачу законодательной деятельности: цель внутренней переработки законодательства, по самой природе своей, не может быть разрешена в порядке подзаконного управления; администратор в роли кодификатора неизбежно сам превращается в законодателя. По нашему праву кодификация осуществляется не в законодательном, но в административном порядке; ее органом является Государственная Канцелярия. Кодификация производится по распоряжениям Государственного Секретаря, на котором лежит главное управление Государственной Канцелярией. Административный порядок кодификации в России находит известное оправдание в том, что у нас понятие кодификация употребляется не в теоретическом его значении, но скорее в смысле простой инкорпорации. Инкорпорация - это чисто внешняя систематическая обработка действующих узаконений, не вносящая какого-либо изменения в их внутреннее содержание. У нас лпорядком кодификационным осуществляется лразработка и издание Свода Законов (Учр. Госуд. Сов., ст. 110). В тех случаях, когда при изготовлении нового издания Свода Законов или при внесении в него новых узаконений встретятся вопросы, которые не могут быть разрешены порядком кодификационным, а также когда при этом обнаружится неполнота или недостаточность действующего закона, Государственный Секретарь или Министр, к ведомству которого предмет относится, входит с представлением о разъяснении, изменении или дополнении подлежащих статей Свода или других узаконений (там же, ст. 121). Разумея под этим лпредставлением, касающимся внутреннего содержания закона, направление дела в законодательные учреждения, следует прийти к тому выводу, что лкодификационный порядок не должен, с точки зрения нашего права, выходить за пределы простой инкорпорации. Однако и при такой ограниченной задаче административный процесс кодификации представляет серьезные опасности для сохранения правового порядка. Вводя в Свод то или другое новое узаконение, кодификатор, как бы бережно он ни относился к его внутреннему содержанию, неизбежно посягает на его целостность. Он вынужден искусственно раздроблять закон по традиционным рубрикам Свода. А, ведь между тем, как справедливо указывают С. А. Муромцев и И. Гессен, каждая законодательная новелла, связанная каким- нибудь общим началом, представляет самодовлеющее целое. Внутренняя связь, объединяющая отдельные статьи закона, открывает возможность для систематического толкования последнего. Раздробляя закон в Своде, кодификатор разрывает эту связь. В Своде Законов отдельные части законодательной новеллы попадают в соседство со статьями, с которыми они часто не имеют по внутреннему своему содержанию ничего или очень мало общего. Между тем это соседство дает повод к новому систематическому толкованию, которое может и должно приводить к самым неожиданным и нелепым выводам. Чем более коренной реформой старого законодательства является новый закон, в тем более несвойственное положение попадает он в порядке кодификации. Целый ряд крупных законодательных актов последнего времени нашел у нас место не в основном тексте, но в приложениях и даже только в примечаниях к отдельным статьям Свода Законов. Так, основное правило узаконений 24 ноября 1905 г. и 26 апреля 1906 г. об отмене предварительной цензуры втиснуто у нас по Продолжению 1906 г. в примеч. 3 к ст. 2 Уст. о ценз, и печати, декретирующей учреждение цензуры. А временные правила о собраниях 4 марта 1906 г. оказались по тому же Продолжению инкорпорированы в Свод в виде Приложения к ст. 1151 Уст. о пред. и прес. прест., дополняющей предписание духовному начальству лстрого наблюдать, чтобы у колоколен двери были крепки и всегда заперты, а ключи хранились у священников (ст. 115). Для того, чтобы разместить законодательные новеллы в Своде, кодификаторы неизбежно должны брать на себя задачу по толкованию этих новелл. Означенная задача становится особенно сложной и щекотливой, когда законодатель, создавая новеллу в изменение действующих узаконений, сам избегает точных указаний на перемены, которые должна произвести новелла в старом законодательстве. Например, указ 27 августа 1905 г., известный под именем указа об автономии, установил известные правила лв изменение и дополнение подлежащих статей действующих ныне уставов российских университетов и т. д. Придерживаясь ограничительного толкования этого указа, кодификаторы исчерпывают свою задачу в отношении к нему механическим введением его в прим. к ст. 399 Уст. уч. учр. (содержащей перечень высших учебных заведений) с совершенным исключением слов лв изменение и дополнение подлежащих статей и т. д. Осуществляя, таким образом, толкование закона, кодификация становится недопустимым вторжением в дело управления и суда. По смыслу закона 5 ноября 1885 г. о порядке кодификации в Свод должны быть включаемы, независимо от законов, Высочайшие повеления, состоявшиеся в порядке верховного управления, пояснительные постановления, удостоившиеся Высочайшего утверждения, и даже сенатские указы, представляющие лособую важность для разъяснения закона. Эти акты входят в текст Свода на одинаковых основаниях с законами; отличить их от законов возможно лишь при внимательном изучении подстатейных ссылок на источники. Но так как Свод является, прежде всего, Сводом Законов, и так как повседневная практика обыкновенно совсем игнорирует подстатейные ссылки (ср. Свод в частном издании Волкова и Филиппова), то благодаря кодификации неизбежно затушевывается краеугольное для юриста различие между законом и подзаконными актами. На основании изложенного мы приходим к тому выводу, что административный порядок кодификации, хотя бы последняя и ограничивалась сравнительно скромной формой простой инкорпорации узаконений в Своде, подрывает начало законности: административный порядок кодификации (без него, заметим, кстати, совершенно обходятся на Западе) несовместим с руководящей идеей правового государства. Положим, согласно довольно единодушному убеждению практики, в случаях разногласия между Сводом и подлинным узаконением, следует отдавать предпочтение не кодификационному тексту, но тексту Высочайше утвержденному. Однако обиходным руководством для массы граждан и для администрации все же остается Свод Законов. По лправилам о приведении и указании законов при производстве дел, лне только присутственные места, но и частные лица, по делам их, в правительственных и судебных местах производящимся, обязаны следовать общему правилу о приведении законов по действующему Своду (прил. к ст. 66 (прим.) Учр. Сенат., ст. 7). В виду этого, с точки зрения политики права, следует принципиально высказаться, по почину С. А. Муромцева, за упразднение административного порядка кодификации. Для научных же исследований необходимо рекомендовать тщательную проверку узаконений, цитируемых по Своду, с подлинным их текстом. Таким образом, коренным источником для ознакомления с законами в России должно быть Собрание Узаконений и Распоряжений Правительства, издаваемое у нас с 1863 г., и Полное Собрание Законов - хронологический сборник всех законодательных актов начиная с Соборного Уложения 1649 г. Так как, при этом, напечатание закона в Собрании Узаконений есть один из существенных моментов в самом издании закона, то, в случае разноречия между текстами Собрания Узаконений и Полного Собрания, * обязательным следует считать текст Собрания Узаконений . Пределы действия закона. Действие закона во времени регулируется у нас ст. 89 Зак. Осн., согласно которой Каждый закон имеет силу только на будущее время, кроме тех случаев, когда в самом законе постановлено, что сила его распространяется и на время предшествующее, или что он есть только подтверждение и изъяснение смысла закона прежнего. Таким образом, по общему правилу, всякий закон - следовательно, и законы, определяющие публично-правовые отношения по внутреннему управлению - обратного действия не имеют. Применение прежнего закона при действии нового представляется, однако, возможным лишь в том случае, если все юридические факты, необходимые для возникновения данного юридического отношения, совершились до обнародования нового закона, так что издание последнего застало эти отношения уже существующими (опред. 1 Общ. Собр. Сен. 1906 № 26; см.: Разъяснения, сост. Мордухай-Болтовским, с. 1-8). Другими словами, решающим моментом для применения старого или нового закона должен почитаться момент возникновения обсуждаемого правоотношения. Если это правоотношение возникло до обнародования нового закона, оно со всеми своими юридическими последствиями, хотя еще и не наступившими, остается под действием старого закона. Напротив, в тех случаях, когда ко времени вступления в силу нового закона данное юридическое отношение еще не возникло, хотя бы для окончательного его возникновения не хватало лишь одного какого-либо условия, - и самый факт его возникновения и наступление всех вытекающих из него юридических последствий должны нормироваться новым узаконением. Как видно из ст. 89 Зак. Осн., обратную силу закон может иметь только в двух случаях: в случае определенного о том постановления в самом данном законе и в случае, когда новый закон является не более, как аутентическим толкованием старого. Однако и в тех случаях, когда закон получает обратную силу, он не распространяется на те юридические последствия данного правоотношения, которые лполучили уже окончательное свое завершение при действии прежнего закона (опред. 1 Общ. Собр. по тому же делу). В вопросе о действии закона, как источника административного права, по месту следует руководиться общими началами, так называемой статутарной теории, поскольку эти начала не видоизменяются положительным законодательством. Личное состояние гражданина, как субъекта публичного права, определяет lex domicilii, - закон его родины в данном государстве. Публичные вещные права в отношении недвижимости определяются законом местонахождения последней (lex rei sitae). Наконец, публичные права и обязанности, возникающие на основании административного распоряжения или полицейского правонарушения, определяются законами того места, где было сделано это распоряжение или совершено данное правонарушение (locus regit actum). Вопрос о действии закона по лицам представляет для публициста ближайший интерес, как вопрос о специальных законах, устанавливающих для тех или иных категорий граждан исключительные, по сравнению с общим правом, постановления. В административном праве сюда относятся весьма многочисленные и разнообразные постановления, определяющие правоспособность в зависимости от подданства лица, от его принадлежности к тому или другому сословию, от вероисповедания, пола и т. д. Здесь же следует указать и на привилегии, в смысле известного льготного положения, устанавливаемого законом в отношении тех или иных физических или юридических лиц в области публичного права. Толкование закона. Вопрос о толковании закона становится специальным вопросом административного права, поскольку дело идет о роли в толковании закона административных департаментов Сената. По своему положению в системе государственных учреждений, Сенат у нас является органом подзаконным: на нем лежит лобщее хранение законов (Зак. Осн., ст. 90; ср. ст. 2 Учр. Сенат.); Сенат основывает определения свои везде и во всех делах на изданных Законах, уставах и предписанных правилах, не переменяя в оных, без доклада Императорскому Величеству, ни единой буквы (Учр. Сен., ст. 200). В отношении дел, лна которые не окажется точного закона, прежде - до издания новых Основных Законов - применялся следующий порядок: ло всяком случае (казусе), требующем издания новых, или дополнения, либо перемены существующих узаконений, Сенат составлял проект разрешения, и министр юстиции вносил все дело, со своим заключением, к Государю Императору, через Государственный Совет (ст. 201). В настоящее время, как это явствует из новой редакции ст. 201 по Продолжению 1906 г., это так называемое казусное дело вносится министром юстиции лна разрешение в законодательном порядке. Установив, таким образом, подзаконный характер деятельности Сената в принципе, переходим к выяснению полномочий административных его департаментов по толкованию закона. Кроме толкования закона в применении его к данному конкретному делу, административные департаменты Сената обладают исключительным полномочием общего и принципиального толкования законов. Так, к предметам ведомства Первого Департамента принадлежит лпояснение и подтверждение, в случае надобности, законов, относящихся до дел, Первому Департаменту предоставленных (п. 6 ст. 19 Учр. Сенат.): круг этих дел широко обнимает управление разных подчиненных Сенату мест и должностей, охранение и удостоверение прав и преимуществ разных состояний, разбирательство по делам казенного управления и т. д. К предметам ведомства Второго Департамента, в свою очередь, принадлежит лразъяснение, в потребных случаях, истинного смысла узаконений по крестьянскому делу (п. 6 ст. 20). Означенная деятельность Первого Департамента возбуждается по представлению министров в случаях, лкогда предстанет нужда сделать общее (циркулярное) предписание в пояснение или подтверждение существующих правил и учреждений (Учр. Мин., ст. 176 п. 6). Второй же Департамент прибегает к указанным лразъяснениям по представлению как губернских по крестьянским делам учреждений, так и подлежащих министров (Учр. Сенат., ст. 20 п. 6). Это право общего и принципиального толкования законов не вполне согласуется с положением Сената, как подзаконного органа. Сенат является лверховным местом лв гражданском порядке суда, управления и исполнения (ср. ст. 1 Учр. Сен.); лна решения Сената нет апелляции (ст. 217); Сенат не может сам собою ни уничтожить, ни переменять своего решения без особого Высочайшего повеления (ст. 207). При таких условиях циркулярное лпояснение или лразъяснениe закона, данное Сенатом, не применительно к конкретному делу, но принципиально, неизбежно парализует необходимую свободу в толковании закона как у подчиненных Сенату мест и лиц, так равно и у самого Сената. Приобретая значение аутентического толкования закона, общеобязательного на будущее время, циркулярные лпояснения и лразъяснения законов со стороны подзаконного органа попадают в неизбежное противоречие с идеей правового государства. В разбираемой функции административных департаментов Сената у нас переживает принадлежавшее в свое время французским парламентам, этим высшим судебным учреждениям старого порядка, право лрешений- регламентов (arrets de reglements): так назывались общие толкования закона, издававшиеся в форме регламента и имевшие на будущее время обязательную силу. В современном законодательстве Франции для таких решений- регламентов давно уже нет места. Б) Чрезвычайный указ. Обладая временно силой закона, чрезвычайный указ, поскольку он сохраняет эту силу, является источником права на таком же основании, как и закон. Чрезвычайные указы опубликовываются в Собрании Узаконений и Распоряжений Правительства, но, в виду своего временного характера, не подлежат инкорпорации в Свод Законов. Для применения чрезвычайного указа необходимо сперва удостовериться, не наступило ли одно из условий, при которых прекращается его действие (невнесение правительством в Государственную Думу в течение первых двух месяцев после возобновления ею занятий законопроекта соответствующего чрезвычайному постановлению, или отклонение этого законопроекта Государственной Думой либо Государственным Советом). В) Административные указы и статуты. Под именем административных указов и статутов следует понимать акты управления, направленные на установление юридических норм. Как акт управления, следовательно, как подзаконный акт, административный указ отличается от закона и от чрезвычайного постановления. В области актов управления административный указ (Verordnung) противоположен административному распоряжению (Verfugung): между тем как административный указ и статут, вместе с законом и чрезвычайным указом, осуществляют нормативную задачу, административное распоряжение выполняет задачу прагматическую (решение конкретных дел). Взаимное отношение между административным указом и статутом состоит в следующем. Административные указы издаются органами коронной администрации (например, губернатором). Статуты, напротив, исходят от различных общественных соединений, существующих в государстве в качестве юридических лиц. Юридические лица, публичные и частные, могут устанавливать, на основании закона и в пределах закона, нормы, определяющие поведение участников данного соединства. Содержание этих норм вырабатывается общественным соединением самостоятельно, но юридическая их сила покоится на велении самой государственной власти. В терминологии нашего положительного законодательства различия между указами и статутами не проводится. Указам и Высочайшим повелениям, издаваемым в порядке верховного управления, у нас противополагаются лобязательные постановления, инструкции и распоряжения, издаваемые в порядке управления подчиненного. Таким образом, по терминологии нашего законодательства, лобязательными постановлениями будут одинаково и нормативные акты губернатора, и статуты городских дум и земских собраний. Для того, чтобы административные указы и статуты могли быть признаны источником права, они должны удовлетворять следующим условиям. а) Административный указ или статут должен быть издан компетентной властью. Он не будет иметь никакого юридического значения, если в его основе не лежит делегации со стороны законодательных установлений. Поэтому для признания юридической силы за административным указом или статутом необходимо предварительно удостовериться в том, имеет ли данный орган правящей власти или данное юридическое лицо полномочие на установление обязательных общих правил в подлежащей области (проверка указа с формальной стороны). б) И административный указ и статут не должны противоречить законам. Этот вывод с необходимостью следует из самого понятия административного указа и статута, как актов подзаконного управления. Выяснением согласия указа с законом по содержанию осуществляется его проверка с материальной стороны. в) Административные указы и статуты, раз только они содержат в себе правила, обязательные для граждан, должны быть сделаны общеизвестными. Это условие вытекает уже из того общего соображения, что нельзя требовать соблюдения норм от лиц, не знающих их содержания. Административные указы, издаваемые Государем Императором, а также министрами и главноуправляющими отдельными частями, опубликовываются у нас в Собрании Узаконений и Распоряжений Правительства. Что же касается обязательных постановлений, издаваемых губернатором, то эти последние троекратно публикуются в местных ведомостях и, сверх того, выставляются в течение месяца лна определенных и видных местах площадей и главных улиц, а также в полицейских управлениях и в волостных правлениях. Обязательные для местных жителей постановления, составляемые земскими собраниями и городскими думами, публикуются губернатором в том же порядке (Общ. Учр. Губ., ст. 424 и прим.). Г) Обычное право. Ближайший интерес для публициста представляет тот вид обычного права, который создается самой административной практикой (Observanz). Отдельные распоряжения администрации, разрешающие существующие в законах затруднения и восполняющие их пробелы, слагаются в каждом учреждении в известные обычаи; обычаи эти применяются администрацией и потому входят в жизнь и практически становятся обязательными для подданных, подобно судебной практике разъясняя и восполняя право, созданное законодателем. Поэтому юридическое значение и юридическая природа этих обычаев должны стоять вне всяких сомнений . Значение источника права административная практика получает, во всяком случае, лишь по мере того, как государственное управление начинает базироваться на начале законности: административная практика, проникнутая усмотрением отдельных представителей правящей власти, не может, конечно, составить почвы для образования устойчивых обязательных норм, которыми администрация руководстовалась бы в своих отношениях к населению. |
|
| << Предыдушая | Следующая >> |
| = К содержанию = | |
Похожие документы: "з14. Источники административного права" |
|
|