Административное право / Арбитражный процесс / Земельное право / История государства и права / История политических и правовых учений / Конституции стран / Международное право / Налоги и налогообложение / Право / Прокурорский надзор / Следствие / Судопроизводство / Теория государства и права / Уголовное право / Уголовный процесс Главная
Юриспруденция
Административное право
| А. Н. Козырин. АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО, 2006 | |
Административная ответственность за нарушение порядка представления документов валютного контроля (комментарий к ч. 6 ст. 15.25 КоАП РФ) |
|
|
Валютный контроль всегда являлся важнейшим элементом правового режима осуществления валютных операций в Российской Федерации. С отменой многих валютных ограничений его значение не только не уменьшилось, но и получило новое звучание. Валютный контроль представляет собой систему мер, направленных на сбор и систематизацию информации по валютным операциям, а также на предупреждение, выявление и пресечение валютных правонарушений. Валютный контроль в Российской Федерации осуществляется на всех стадиях осуществления валютных операций: предварительный валютный контроль осуществляется, например, уполномоченными банками при оформлении паспортов сделок, уполномоченными банками и профессиональными участниками рынка ценных бумаг при истребовании подтверждающих документов, налоговыми органами при получении уведомления об открытии резидентом счета за рубежом и т. д.; текущий валютный контроль осуществляется таможенными органами при контроле за ввозом на таможенную территорию Российской Федерации и вывозом с таможенной территории Российской Федерации валютных ценностей, валюты Российской Федерации и внутренних ценных бумаг; 3) последующий контроль осуществляется, например, налоговыми органами при получении отчетов о движении средств по счетам резидентов за рубежом. Целью валютного контроля является не только выявление, предупреждение и пресечение правонарушений. Важнейшим направлением валютного контроля всегда был и остается сбор и систематизация информации о валютных операциях для целей формирования статистической отчетности, в том числе для целей составления платежного баланса. С вступлением в силу Федерального закона № 281-ФЗ сбор информации по валютным операциям может преследовать еще одну цель - выявление объективных предпосылок введения специальных экономических мер при осуществлении валютных операций. В связи с особой ролью валютного контроля в валютной системе Российской Федерации следует отметить, что валютный контроль в России осуществляется преимущественно с использованием инструментов документарного контроля, т.е. основным инструментом валютного контроля является не ревизия (не инвентаризация), а анализ документов. В связи с этим законодатель нашел нужным особо выделить ответственность за нарушение порядка представления документов валютного контроля. При этом под документами валютного контроля для целей настоящей работы можно понимать все документы (вне зависимости от их носителя), связанные с проведением валютного контроля и необходимые для идентификации валютной операции и контроля за соблюдением правомерности осуществления соответствующей валютной операции. Часть 6 ст. 15.25 КоАП РФ предусматривает ответственность за следующие деяния, совершенные в связи с осуществлением валютного контроля: несоблюдение порядка или сроков представления форм учета и отчетности по валютным операциям; несоблюдение единых правил оформления паспортов сделок; нарушение сроков хранения учетных и отчетных документов или паспортов сделок. Исходя из этого можно сделать вывод, что законодатель посчитал необходимым предоставить особую защиту общественным отношениям в сфере валютного контроля, связанным с порядком оформления и представления документов валютного контроля двух видов: форм учета и отчетности по валютным операциям; паспортов сделок. Согласно ч. 4 ст. 5 Федерального закона Центральный банк РФ устанавливает единые формы учета и отчетности по валютным операциям, порядок и сроки их представления, а также готовит и опубликовывает статистическую информацию по валютным операциям. Из приведенной нормы Федерального закона видно не только то, что Банк России как орган валютного регулирования своими актами определяет порядок представления таких документов валютного контроля, как документы учета и отчетности, но и позволяет установить основную цель предоставления этих документов - сбор статистической информации по валютным операциям. Также в целях обеспечения учета и отчетности по валютным операциям Банк России может в соответствии с ч. 1 ст. 20 Федерального закона устанавливать единые правила оформления резидентами в уполномоченных банках паспорта сделки при осуществлении валютных операций между резидентами и нерезидентами. При этом законодатель нашел нужным особо подчеркнуть, что паспорта сделок могут использоваться органами и агентами валютного контроля для целей осуществления валютного контроля в соответствии с Федеральным законом (ч. 3 ст. 20). Иными словами, паспорт сделки рассматривается в Федеральном законе как документ валютного контроля с двойным назначением: с одной стороны, он как документ учета и отчетности направлен на сбор статистической информации по валютным операциям, с другой - он может использоваться для контроля за соблюдением валютного законодательства при осуществлении резидентами валютных операций. Вместе с тем в Федеральном законе упоминаются и иные документы, используемые для целей валютного контроля. Так, нормами ч. 4 ст. 23 Федерального закона ограничен состав документов, которые агенты валютного контроля могут требовать от резидентов и нерезидентов при осуществлении возложенной на агентов валютного контроля обязанности по осуществлению контроля за соблюдением резидентами и нерезидентами актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования (п. 1 ч. 7 ст. 23 Федерального закона). Применительно к этим документам в ч. 4 ст. 23 Федерального закона используется общий термин лдокументы, связанные с проведением валютных операций, причем среди этих документов называют не только лподтверждающие документы (п. 9, 10 ч. 4 ст. 23), но и все те же паспорта сделок (п. 12 ч. 4 ст. 23). Более того, согласно п. 2 ч. 3 ст. 23 Федерального закона порядок предоставления резидентами и нерезидентами подтверждающих документов и информации при осуществлении валютных операций уполномоченным банкам устанавливается также Банком России. Таким образом, Федеральный закон применительно к составу документов валютного контроля различает два института лучет и отчетность по валютным операциям и лдокументы и информация, связанные с проведением валютных операций. При этом паспорт сделки прямо относится Федеральным законом к документам, связанным с проведением валютных операций (п. 12 ч. 4 ст. 23), но призван обеспечить еще и учет, отчетность по валютным операциям (ч. 1 ст. 20), не являясь при этом документом учета и отчетности. Институт лподтверждающих документов однозначно включен законодателем в состав лдокументов, связанных с проведением валютных операций (п. 9, 10 ч. 4 ст. 23). Уже на основании изложенного можно прийти к выводу, что КоАП РФ, установив ответственность за нарушение порядка предоставления форм учета и отчетности по валютным операциям, преднамеренно не предусмотрел ответственности за нарушение порядка представления лдокументов, связанных с проведением валютных операций. При этом Федеральный закон заложил основы механизма предупреждения нарушения резидентами и нерезидентами порядка представления соответствующих документов, требуемых агентами валютного контроля в соответствии с ч. 4 ст. 23 Федерального закона. Согласно абз. 4 ч. 5 ст. 23 Федерального закона уполномоченные банки отказывают в осуществлении валютной операции в случае непредставления лицом документов, требуемых на основании ч. 4 и 5 ст. 23 Федерального закона, либо представления им недостоверных документов. Другими словами, установление ответственности за нарушение резидентами и нерезидентами порядка представления уполномоченным банкам документов, связанных с проведением валютных операций, включая подтверждающие документы, было бы излишним. При условии надлежащего выполнения уполномоченными банками функций агентов валютного контроля резиденты и нерезиденты просто не смогут провести валютную операцию без соблюдения порядка представления этих документов. Поэтому вопрос состоит лишь в надлежащем исполнении уполномоченными банками своих обязанностей, но нарушение этих обязанностей составляет объективную сторону другого вида административной ответственности - ответственности банков. Что же касается нарушения резидентами и нерезидентами порядка представления документов, связанных с проведением валютных операций, агентам валютного контроля, не являющимся уполномоченными банками, то здесь следует констатировать недоработку законодателя: как было показано выше, указанные действия не составляют объективную сторону нарушений, предусмотренных ч. 6 ст. 15.25 КоАП РФ, при этом полномочия по отказу в проведении валютных операций в случае нарушения порядка представления соответствующих документов предоставлены абз. 4 ч. 5 ст. 23 Федерального закона только уполномоченным банкам. Это, несомненно, указывает на необходимость внесения изменений либо в абз. 4 ч. 5 ст. 23 Федерального закона, либо в ч. 6 ст. 15.25 КоАП РФ. В то же время следует учитывать, что специфика контрольной деятельности отдельных агентов валютного контроля объективно не предполагает возможности предотвратить осуществление незаконной валютной операции. Так, уполномоченный банк при проведении через него резидентом перевода на счет резидента за рубежом, открытый без уведомления налогового органа, потребует на основании п. 7 ч. 4 ст. 23 Федерального закона представления ему соответствующего документа об уведомлении налогового органа и, не получив его, сможет на основании абз. 4 ч. 5 ст. 23 Федерального закона отказать в осуществлении незаконного перевода. Однако налоговый орган в подобной ситуации, выявив осуществление резидентом операций по счету резидента за рубежом, открытого без уведомления, не сможет предотвратить осуществление этих операций, поскольку они проводятся без его непосредственного участия. В связи с этим представляется более целесообразным дополнить ч. 6 ст. 15.25 КоАП РФ ответственностью за нарушение порядка представления резидентами и нерезидентами документов, связанных с проведением валютных операций, агентам валютного контроля, не являющимся уполномоченными банками и профессиональными участниками рынка ценных бумаг. Исключение в предлагаемой редакции случаев нарушения порядка представления документов профессиональным участникам рынка ценных бумаг обусловлено тем, что они непосредственно участвуют в проведении валютных операций своих клиентов и им следует предоставить такие же полномочия по предотвращению нарушений, какие предоставлены уполномоченным банкам в соответствии с абз. 4 ч. 5 ст. 23 Федерального закона. Таким образом, изложенное выше позволяет сделать однозначный вывод о том, что ч. 6 ст. 15.25 КоАП РФ не предусматривает ответственности за нарушение порядка представления резидентами и нерезидентами документов, связанных с проведением валютных операций любым агентам валютного контроля. Несмотря на очевидность этого вывода на практике, с применением ч. 6 ст. 15.25 КоАП РФ возникает множество споров по определению состава документов, связанных с проведением валютных операций, и документов учета и отчетности по валютным операциям. Проблемы заключаются в том, что, как уже отмечалось выше, Банку России как органу валютного регулирования предоставлено не только полномочие по определению порядка представления резидентами и нерезидентами уполномоченным банкам документов, связанных с проведением валютных операций (п. 2 ч. 3 ст. 23 Федерального закона), но и полномочие по установлению единых формы учета и отчетности по валютным операциям (ч. 4 ст. 5 Федерального закона), т.е. форм учета и отчетности как для кредитных организаций, включая уполномоченные банки, так и для резидентов, не являющихся кредитными организациями, а также для нерезидентов. Банк России установил порядок осуществления валютного контроля уполномоченными банкам в следующих актах: Инструкция Банка России от 15 июня 2004 г. № 117-И О порядке представления резидентами и нерезидентами уполномоченным банкам документов и информации при осуществлении валютных операций, порядке учета уполномоченными банками валютных операций и оформления паспортов сделок (далее - Инструкция № 117-И); Положение Банка России от 1 июня 2004 г. № 258-П О порядке представления резидентами уполномоченным банкам подтверждающих документов и информации, связанных с проведением валютных операций с нерезидентами по внешнеторговым сделкам, и осуществления уполномоченными банками контроля за проведением валютных операций (далее - Положение № 258-П). Кроме того, Указанием Банка России от 16 января 2004 г. № 1376-У О перечне, формах и порядке составления и представления форм отчетности кредитных организаций в Центральный банк Российской Федерации (далее - Указание № 1376-У) установлены специальные формы учета и отчетности по валютным операциям для кредитных организаций: форма 0409401 Отчет уполномоченного банка об иностранных операциях; форма 0409402 Сведения о расчетах между резидентами и нерезидентами за выполнение работ, оказание услуг, передачу информации, результатов интеллектуальной деятельности и операции неторгового характера; форма 0409404 Сведения об инвестициях уполномоченного банка и его клиентов-резидентов (кроме кредитных организаций) в ценные бумаги, выпущенные нерезидентами; форма 0409405 Сведения о расчетах по операциям с ценными бумагами, долями, паями и вкладами в имуществе, совершенных между резидентами и нерезидентами; форма 0409407 Сведения о переводах физических лиц из Российской Федерации и переводах в Российскую Федерацию в пользу физических лиц и расчетах физических лиц - резидентов с нерезидентами на территории Российской Федерации; форма 0409601 Отчет об операциях с наличной иностранной валютой и чеками в иностранной валюте; форма 0409608 Отчет по операциям ввоза и вывоза валюты Российской Федерации; форма 0409652 Оперативный отчет о движении средств в иностранной валюте на транзитных валютных счетах резидентов; форма 0409665 Отчет о валютных операциях, осуществляемых с оформлением паспорта сделки. В Инструкции № 117-И и Положении № 258-П, кроме документов, которые прямо называются в Федеральном законе (паспорта сделок, подтверждающие документы), в систему документов валютного контроля включены следующие документы и информация: справка о валютных операциях (п. 1.2, Приложение 1 Инструкции № 117-И); справка о подтверждающих документах (п. 2.2, Приложение 1 Положения № 258-П); справка о расчетах через счета за рубежом (п. 2.3.1 Инструкции № 117- И, п. 2.5 Положения № 258-П); справка о поступлении валюты Российской Федерации (п. 2.3.2 Инструкции № 117-И; п. 2.6, Приложение 2 Положения № 258-П); ведомость банковского контроля (Приложение 3 Положения № 258-П; Приложение 3 Инструкции № 117-И); база данных по валютным операциям (п. 1.17 Инструкции № 117-И). Статус указанных выше документов и информации с точки зрения их отнесения к одному из названных выше институтов (лучет и отчетность по валютным операциям и лдокументы и информация, связанные с проведением валютных операций) не определен. В результате имеет место неопределенность в решении вопроса о включении в состав нарушений, предусмотренных ч. 6 ст. 15.25 КоАП РФ, нарушения порядка формирования и представления указанных выше документов и информации. В частности, наиболее массовый характер приобрело привлечение федеральным органом исполнительной власти, являющимся органом валютного контроля (Росфиннадзором), резидентов к ответственности по ч. 6 ст. 15.25 КоАП РФ за нарушение сроков предоставления справок о подтверждающих документах. Согласно п. 2.1, 2.2 Положения № 258-П в целях учета валютных операций по контракту и осуществления контроля за их проведением резидент представляет в уполномоченный банк, в котором он оформил паспорт сделки, наряду с документами, связанными с проведением указанных операций, подтверждающими факт ввоза товаров на таможенную территорию Российской Федерации или вывоза товаров с таможенной территории Российской Федерации, а также выполнения работ, оказания услуг, передачи информации и результатов интеллектуальной деятельности, в том числе исключительных прав на них, два экземпляра справки о подтверждающих документах, оформленной в порядке, изложенном в Приложении 1 к Положению № 258-П. При этом указанная справка представляется в сроки, определенные в п. 2.4 Положения № 258-П. Росфиннадзор усматривает в нарушении указанного порядка представления справки о подтверждающих документах состав нарушения, предусмотренного ч. 6 ст. 15.25 КоАП РФ - нарушение установленных порядка или сроков представления форм учета и отчетности по валютным операциям. Арбитражные суды поддерживают такую квалификацию соответствующих 2 деяний. Однако с учетом изложенного выше подхода к классификации документов, валютного контроля, основанного на прямых нормах Федерального закона, можно сделать вывод о неоднозначности подобной практики. Представляется, что справка о подтверждающих документах является не лформой учета и отчетности, а лдокументом, связанным с проведением валютной операции, ответственность за нарушение порядка представления которых в настоящее время ч. 6 ст. 15.25 КоАП РФ не установлена. То же самое можно сказать и про справку о валютной операции, справку о поступлении валюты Российской Федерации и справку о расчетах через счета за рубежом. Вывод о неправомерности отнесения указанных выше справок к лформам учета и отчетности по валютным операциям подтверждает анализ Инструкции № 117-И и Положения № 258-П. Инструкция № 117-И названа следующим образом: О порядке представления резидентами и нерезидентами уполномоченным банкам документов и информации при осуществлении валютных операций, порядке учета уполномоченными банками валютных операций и оформления паспортов сделок. Название раздела I Инструкции № 117-И также указывает на то, что он регулирует порядок учета уполномоченными банками валютных операций. В целом Инструкция № 117-И согласно преамбуле определяет только порядок учета валютных операций и не регламентирует порядок отчетности по ним. Следовательно, установленный Инструкцией № 117-И порядок учета по валютным операциям распространяется только на уполномоченные банки. Что же касается Положения № 258-П, то оно согласно преамбуле устанавливает порядок представления резидентами уполномоченным банкам подтверждающих документов и информации, связанных с проведением валютных операций, осуществляемых резидентами с нерезидентами по внешнеторговым сделкам, предусматривающим вывоз товаров с таможенной территории Российской Федерации или ввоз товаров на таможенную территорию Российской Федерации, выполнение работ, оказание услуг, передачу информации и результатов интеллектуальной деятельности, в том числе исключительных прав на них, а также порядок осуществления уполномоченными банками контроля за проведением указанных валютных операций. Иными словами, Положение № 258-П не устанавливает каких-либо форм учет и отчетности по валютным операциям, и прямо относит справку о подтверждающих документах, справку о поступлении валюты Российской Федерации и справку о расчетах через счета за рубежом к документам и информации, связанным с проведением валютных операций. Таким образом, в настоящее время Банком России не установлены формы учета и отчетности по валютным операциям для резидентов, не являющихся уполномоченными банками, и для нерезидентов. Следовательно, Росфиннадзор не имеет права применять меры ответственности, предусмотренные ч. 6 ст. 15.25 КоАП РФ, за несоблюдение указанными субъектами порядка представления указанных выше справок, не являющихся формами учета и отчетности. Что же касается ответственности кредитных организаций, включая уполномоченные за нарушение порядка представления форм учета и отчетности, установленных Банком России в Инструкции № 117-И и Положении № 258-П (база данных по валютным операциям; ведомость банковского контроля), а также в Указании № 1376-У (указанные выше формы отчетности кредитных ч. 6 ст. 15.25 КоАП не может быть применена к этим субъектам ни Банком России (в соответствии со ст. 23.60 КоАП РФ), ни Росфиннадзором (на основании ч. 4 и 5 ст. 22, ч. 2 ст. 23 Федерального закона). Таким образом, в настоящее время ч. 6 ст. 15.25 КоАП РФ устанавливает ответственность только за нарушение установленных единых правил оформления паспортов сделок и за нарушение сроков хранения паспортов сделок. Административная ответственность за нарушение порядка представления иных документов валютного контроля в настоящее время не установлена. |
|
| << Предыдушая | Следующая >> |
| = К содержанию = | |
Похожие документы: "Административная ответственность за нарушение порядка представления документов валютного контроля (комментарий к ч. 6 ст. 15.25 КоАП РФ)" |
|
|