Современные тенденции развития банковского надзора и регулирования в России тема диссертации по экономике, полный текст автореферата
Автореферат
| Ученая степень | кандидат экономических наук |
| Автор | Акимов, Олег Михайлович |
| Место защиты | Москва |
| Год | 2004 |
| Шифр ВАК РФ | 08.00.10 |
Диссертация
Автореферат диссертации по теме "Современные тенденции развития банковского надзора и регулирования в России"
На правах рукописи
Акимов Олег Михайлович
СОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ БАНКОВСКОГО НАДЗОРА И РЕГУЛИРОВАНИЯ В РОССИИ
Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит
Автореферат диссертации
на соискание ученой степени кандидата экономических наук
Москва-2004
Работа выпонена на кафедре управления банковской деятельностью Государственного университета управления.
Научный руководитель доктор экономических наук, профессор
Тавасиев Ахсар Мухаевич
Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор
Шебалин Евгений Михайлович; кандидат экономических наук, доцент Иванов Виктор Викторович Ведущая организация Московский институт экономики,
менеджмента и права
Защита диссертации состоится Ы ноября 2004 г. вГщчасов на заседании Диссертационного совета Д.212.049.05 в Государственном университете управления по адресу:
109542, Москва, Рязанский проспект, 99, зал заседаний Ученого совета.
С диссертацией можно ознакомится в читальном зале библиотеки Государственного университета управления.
Автореферат разослан "'О октября 2004 г.
Ученый секретарь Диссертационного совета кандидат экономических наук, доцент
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность. Переход от одноуровневой банковской системы к ее двухуровневой организации поставил перед органами власти и банковским сообществом целый комплекс существенных проблем, в т.ч. новых, требующих особого внимания. В их числе одними из наиболее важных, по нашему мнению, являются проблемы взаимоотношений и взаимодействия между элементами банковской системы, составляющими ее верхний и нижний уровни, в первую очередь проблема государственного надзора за банковской деятельностью и ее регулирования. На разных этапах развития имеющейся банковской системы принципы взаимодействия между указанными элементами (уровнями системы) не оставались неизменными, в т.ч. в связи с изменением структуры верхнего уровня.
В последние 2 года стало принято говорить о повышении качества надзора и регулирования банковской деятельности как о реально идущем процессе. Однако органы надзора подразумевают под этим главным образом свое намерение ввести в практику банков и тех, кто будет контролировать и подправлять их деятельность, принцип т.н. профессионального суждения (по сути субъективного). Это определенно обернется для банков допонительными нагрузками, но будут ли они оправданны или нет, сказать пока невозможно.
В любом случае, как можно полагать, к проблеме банковского надзора и регулирования нужен более широкий подход. Последний, по нашему мнению, дожен включать в себя также учет или уточненную трактовку ряда других важных факторов, от которых зависит здоровое и эффективное дальнейшее развитие банковского дела в стране, таких, как общая политика органов власти в отношении финансовых рынков в целом и рынка банковских услуг в частности, состояние экономической и административной среды в которой приходится действовать банкам, способы установления разнообразных нормативов деятельности банков и вообще технологии воздействия регулирующих органов на участников рынка банковских услуг, место и роль в рассматриваемом процессе самих поднадзорных институтов и др.
Разработанность проблемы. Существуют разные пути совершенствования государственного регулирования функционирования и развития банковской системы и бесчисленное множество конкретных предложений на этот счет, высказываемые на разных форумах и в публикациях специалистов. Все это свидетельствует о том, что проблема общественностью осознана и делаются многочисленные попытки воздействовать на направления и ход ее решения. Отдавая дожное всем таким попыткам и их авторам, можно привести следующие аргументы в пользу настоящего исследования.
Во-первых, на каждом историческом этапе развития и в каждой конкретной обстановке подходы к совершенствованию системы регулирования рассматриваемой сферы деятельности и используемый при этом инструментарий поиска могут и дожны отличаться. Так, сейчас в России в связи с начавшимся созданием системы страхования банковских вкладов населения формируется в значительной мере новая для банков среда функционирования, особенности которой,.естествен-
но, пока не получили необходимого научного
Во-вторых, крайне невелик перечень научных работ, в которых с позиций широкого международного опыта и внутристрановых приоритетов и на основе концептуальных предложений сравниваются различные подходы к проблеме формирования банковских систем, включая вопросы встроенных в такие системы механизмов надзора и регулирования.
В-третьих, имеется мало научных работ, в которых дожным образом отражены интересы развития региональных банковских подсистем, в т.ч. в плане применения к ним инструментов надзора и регулирования.
Целью диссертационного исследования является разработка предложений концептуального характера и практических рекомендаций, направленных на совершенствование банковского надзора и регулирования, отвечающих современным потребностям развития нижнего уровня банковской системы (коммерческих банков и иных кредитных организаций), в т.ч. в региональном ее аспекте, и на стимулирования пруденциального поведения банков, в совокупности способствующих осознанному и направляемому процессу формирования в стране более зрелой банковской системы рыночного типа.
Необходимость достижения поставленной цели требовала, в частности:
Х дать оценку современного состояния банковской системы и проанализировать пути ее развития, предложенные государственными органами, банковским сообществом и отдельными специалистами;
Х определить особенности формирования в России нового уровня банковского надзора (риск-ориентированный подход) и регулирования и на этой основе дать качественную оценку некоторым новым нормативным актам Центрального банка, в т.ч. с учетом формирования новой для наших условий системы страхования банковских вкладов населения;
Х сопоставить особенности структурного построения верхнего уровня банковской системы и направления распределения пономочий и ответственности между ними;
Х проанализировать предложения Базельского комитета по банковскому надзору и на этой основе выработать приемлемый подход к оправданному сближению принятых в российской практике банковского регулирования принципов и стандартов с международными, в особенности в части требований, касающихся норматива достаточности капиталов банков.
Объект и предмет исследования. Объектом настоящего исследования является банковская система (банковский сектор) России, предмет исследования -отношения, складывающиеся в процессе формирования указанной системы между ее верхним и нижним уровнями, т.е. между Банком России, Агентством по страхованию вкладов, с одной стороны, и подсистемой коммерческих банков (иных кредитных организаций) - с другой.
В ходе анализа названного предмета исследования рассматриваются вопросы, связанные как со стратегическим аспектами развития банковской системы, так и текущим воздействием на коммерческие банки со стороны Банка России и Агентства по страхованию вкладов.
Теоретико-методологическая основа и информационная база исследования состоят из существенных положений, содержащихся в работах отечественных и зарубежных ученых, посвященных проблемам надзора и регулирования деятельности кредитных организаций, в публикациях в печати специалистов-практиков, выводов, которые позволяют обобщить соответствующий международный опыт, из законодательных актов и нормативных документов Банка России, а также материалов Базельского комитета по банковскому надзору и Института финансовой стабильности.
Кроме этого информационной базой послужили статистические и другие материалы Банка России, Базельского комитета и Ассоциации российских банков.
В процессе работы применялись общенаучные методы и приемы: научной абстракции, моделирования, анализа и синтеза, сравнения, системно-структурный подход к анализу предмета исследования и др.
Научная новизна исследования состоит в разработке и обосновании теоретических положений и практических рекомендаций, направленных на дальнейшее качественное совершенствование банковского надзора и регулирования в России на современном этапе.
Основные результаты, характеризующие научную новизну диссертационной работы, состоят в следующем.
1. В рамках оценки состояния банковского сектора РФ выделены основные недостатки в его развитии и их факторы, а также обосновывается понятие банковская система переходного типа, которое характеризуется наличием формальных признаков банковской системы, но содержательно не отвечает качественным критериям банковской системы рыночного типа. Специально отмечается проблема несоответствия таким критериям регионального компонента банковского сектора России.
2. Выяснены основные тенденции изменения политики регулирования, проводимой Банком России, формирующие содержание перехода от формального к качественному надзору, выявлены как достоинства, так и сохраняющиеся в надзорной деятельности недостатки, в частности, не урегулированные аспекты внедрения в банковскую практику принципа мотивированного профессионального суждения, высокий уровень субъективного элемента в банковском регулировании.
Выявлен ряд недостатков современного механизма регулирования банковской деятельности, отрицательно сказывающихся на устойчивости банков, в т.ч. такие, как несовпадение отдельных положений подзаконных нормативных актов Банка России с нормами банковских законов; отсутствие дифференцированного подхода а) в плане интенсивности режимов надзора за банками разного вида и масштаба деятельности; б) в установлении обязательных нормативов и методик их расчета. Исходя из этого предлагается, в частности, дифференцировать значения: норматива минимально необходимого размера уставного капитала (для банков разных регионов); норматива максимально допустимого размера кредитного риска на одного заемщика (для банков с разными объемами активов).
3. На основании обобщения международного и российского опыта раскрыт спектр возможностей формирования верхнего уровня банковской системы, рас-
пределения ответственности и пономочий между его звеньями. В частности, выделены американская, английская, германская, итальянская, южноамериканская модели построения структуры верхнего уровня банковской системы.
Сделан вывод о приоритете эволюционного перераспределения пономочий от государственных регулирующих органов в пользу саморегулируемых организаций кредитных учреждений. При этом в качестве важного критерия дееспособности ассоциаций кредитных организаций выдвинуто наличие у них работоспособных механизмов внутреннего контроля за добросовестным поведением своих участников. Обосновывается предложение об изменении состава Национального банковского совета за счет включения в него представителей крупнейших российских банковских ассоциаций, что позволило бы им системно влиять на принятие данным органом важных для всего банковского сектора страны решений.
4. Выявлена особая роль механизма страхования вкладов населения в повышении устойчивости и надежности деятельности банков и предложены варианты режимов функционирования банков в зависимости от качества работы такого механизма. В данном плане главной признается проблема т.н. морального риска, с которым стакиваются банки. В исследовании приводится систематизация различных регулятивных инструментов минимизации такого риска, доказывается необходимость дифференциации ставок отчисления в фонд обязательного страхования вкладов, выделены обязательные для такой дифференциации условия.
5. На основе анализа показаны как достоинства новых предложений Базель-ского комитета по банковскому надзору, относящихся к дальнейшему совершенствованию банковского регулирования и надзора, так и неприемлемость некритичного и огульного заимствования базельских стандартов. В этой связи обосновывается целесообразность добровольного присоединения части российских банков (заинтересованных в развитии своих международных связей) к новому ба-зельскому соглашению о достаточности банковских капиталов.
6. Критически разбирается традиционно исповедуемый органами власти подход к проблемам банковского дела в России, суть которого состоит в подтакивании процессов концентрации (централизации) в банковском секторе. Доказывается, что этот путь ведет к увеличению системных рисков для банков. Подчеркивается необходимость усиления надзорных требований к системно значимым банкам, что позволит в определенной мере уменьшить вероятность наступления новых финансовых кризисов. Выделены формы банковских кризисов, требующие особых подходов в плане выстраивания политики государства.
Обосновывается важность соблюдения принципов эволюционности и управляемости при формировании новой политики государства в отношении банковской сферы, которая дожна быть направлена на формирование национальной банковской системы как фактора стратегической независимости, экономического роста и повышения благосостояния населения России.
Практическая значимость исследования определяется возможностью использования содержащихся в ней выводов и рекомендаций для совершенствования банковского надзора и регулирования Банком России. Рекомендации автора могут быть учтены в процессе доработки нормативных документов, регулирующих экономическую деятельность банков и принимаемые ими риски, а также спе-
циальных банковских законов (Закона О страховании вкладов физических лиц в банках РФ). Теоретические разработки автора могут применяться при подготовке информационно-методического обеспечения конференций, посвященных формированию банковской системы России, а также в учебном процессе в высших учебных заведениях.
Достоверность выводов и практическая реализация результатов. Достоверность выводов, сформулированных в диссертационной работе, обеспечена привлечением автором широкого теоретического и практического материала, использованием достаточной статистической базы.
Апробация и реализация результатов исследования. Результаты исследования докладывались и обсуждались на межбанковских колоквиумах и целевых совещаниях, на конференциях и семинарах в Государственном университете управления (18-я и 19-я Всероссийские научные конференции молодых ученых и студентов, 2003-й и 2004-й годы). Материалы диссертации использовались при проведении семинарских занятий по курсу Основы банковского дела в Государственном университете управления.
Основные выводы и положения, содержащиеся в диссертации, изложены автором в 5 опубликованных печатных работах общим объемом в 1 п.л.
Структура диссертации. Цель и задачи исследования определили логику и структуру работы. Работа состоит из введения, 3-х глав, заключения, библиографического списка из 86 наименований и 3-х приложений. Общий объем диссертации (без приложений) составляет 171 страницу, включает 11 таблиц, 5 схем, 2 диаграммы и 1 график.
Диссертация имеет следующую структуру.
Введение 3
Глава 1. Надзор и регулирование как инструмент формирования в России современной банковской системы 13
1.1. Банковский сектор России на современном этапе: анализ текущего состояния и актуальные проблемы развития 13
1.2. Стратегия, основные пути и принципы формирования современной банковской системы 31
1.3. Банковский надзор и регулирование в современных российских условиях 49
Глава 2. Тенденции развития банковского надзора и регулирования (российский и международный опыт) 81
2.1. Формирование современной структуры органов, отвечающих за регулирование и надзор 81
2.2. Особенности банковского регулирования в условиях действия системы страхования вкладов 93
2.3. Базельские принципы и стандарты регулирования 108
Глава 3. Концептуальные основы совершенствования банковского регулирования и надзора в современных условиях 142
3.1. Инструменты системного воздействия на банковский сектор 142
3.2. Вопросы обеспечения системной стабильности органами банковского надзора и регулирования 150
Заключение 159
Библиография 167
Приложения 172
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
Во Введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, поставлены цели и определены основные задачи работы, сформулированы научная новизна и основные научные результаты исследования, принадлежащие лично автору, а также представлена практическая значимость и апробация результатов работы.
В главе 1 Надзор и регулирование как инструмент формирования в России современной банковской системы анализируется состояние банковского комплекса России, его ключевые проблемы и порождающие их факторы, стратегические пути развития банковской системы, предложенные государством, банковским сообществом и специалистами, а также оценивается текущий уровень банковского надзора и регулирования.
В начале рассматривается роль банковской системы в экономике страны, основные критерии наличия развитой банковской системы, анализируются основные качественные и количественные показатели, свидетельствующие о ее реальном уровне развития. В результате делается вывод о том, что несмотря на достаточно высокие темпы роста ряда показателей (суммарные активы, капиталы, предоставленные реальному сектору экономики кредиты и др.) банковская система (банковский сектор) России в большей или меньшей степени пока не способна качественно удовлетворять платежеспособный спрос на банковские продукты (услуги), не в дожной мере стимулирует экономический рост, не пользуется необходимым уровнем доверия со стороны населения, не является в достаточной степени устойчивой и надежной, имеет другие недостатки.
Особо выделена проблема развития регионального компонента банковской системы. Данные, приведенные в табл. 1, свидетельствуют о существенной дифференциации регионов по доступности банковских услуг. Только в Москве, Санкт-Петербурге и нескольких других городах население и предприятия в дожной мере обеспечены минимально необходимыми банковскими услугами, а сокращение числа кредитных организаций и их филиалов в большинстве регионов говорит о снижении в них доступности банковских услуг.
Таблица 1
Количество кредитных организаций и их филиалов в территориальном разрезе
Количество КО Количество филиалов
в регионе КО в регионе
на ШЛЮЗ г. на 1.07.2004г. на 1.062003 г. на 1.072004 г.
Центральный округ 744 757 727 720
в т.ч. Московский регион 670 684 298 289
Северо-западный округ 87 87 377 372
Южный округ 139 132 460 463
Привожский округ 157 152 658 633
Уральский округ 77 76 418 405
Сибирский округ 82 78 412 422
Дальневосточный округ 46 44 206 206
Всего по России 1332 1326 3258 3221
В диссертации выделены 2 фактора, которые существенно влияют на развитие банковской системы. Это в первую очередь уровень развития экономической, социальной, правовой и политической среды, в которой приходится действовать банкам. Здесь следует констатировать: Х слабое развитие основной массы предприятий, работающих на внутренний спрос, производящих высокотехнологичную продукцию, малого и среднего предпринимательства; Х значительную долю в экономике теневого оборота; Х большие различия между регионами по уровню экономического развития; Х крайне высокий процент износа основных фондов в промышленности и других секторах экономики. Нельзя не отметить и неадекватную налоговую систему, чрезмерную бюрократизацию и коррупцию, слабость судебной системы, отсутствие действенных механизмов защиты прав собственности, низкий платежеспособный спрос большей части населения.
Указанные обстоятельства не могут не сказываться самым негативным образом и на уровне развития банковской системы. Исходя из принципа, что ни одна часть экономической системы не может в течение длительного времени быть существенно более развитой, чем остальные, можно сделать вывод о том, что ждать лособой рыночной продвинутости от банковской системы также не стоит. При этом необходимо отметить, что между состоянием банковской системы и состоянием остальной (реальной) экономики нет прямой корреляции. При этом банковская система не является пассивным участником экономического процесса и способна в зависимости от обстоятельств положительно или негативно влиять на экономический рост, лучше или хуже решая часть экономических проблем предприятий и организаций реального сектора экономики и населения.
Поэтому важен и другой фактор, влияющий на уровень развития банковской системы, - управление развитием данной системы со стороны органов власти, прежде всего Банка России. Рассматривая этот аспект проблемы, автор опирается на фундаментальные принципы формирования эффективной банковской системы, сформулированные отечественными учеными: Х управляемости; Х эволюционности; Х адекватности; Х функциональной поноты; Х саморазвития; Х эффективности; Х открытости; Х адекватности правового сопровождения.
Анализ государственной политики в отношении банковского сектора свидетельствует об игнорировании многих из этих принципов в реальной практике регулирования на протяжении всего периода существования в России современных коммерческих кредитных организаций, что не могло не сказаться на состоянии банковского сектора и о чем свидетельствуют периодически повторяющие кризисы, сопутствующие его развитию. Несмотря на наличие официальной стратегии развития банковского сектора, принятой Правительством и Центральным банком РФ, говорить о реальном стратегическом видении государством будущего состояния банковской системы страны пока не приходится. Не все проблемы реально осознаются, а потому и не рассматриваются подходящие механизмы их решения.
Во-первых, не ясна ситуация с одним из важнейших банковских нормативов - минимального размера уставного капитала банка. В официальной стратегии предполагалось, что с 1.01.2007 г. все банки с уставным капиталом менее суммы, эквивалентной 5 мн евро, дожны быть ликвидированы либо преобразованы в
небанковские организации. Эта позиция аргументируется ссыкой на международный опыт (ЕС), тезисом о якобы большом числе банков в России, которые не мешало бы сократить, и заботой о повышении уровня капитализации банковской системы страны.
В работе обосновывается необходимость гибкого подхода к указанному ключевому показателю. Предлагается устанавливать значение данного норматива дифференцированно в зависимости от территории функционирования банка. Там, где наблюдается реальный переизбыток банков (а таких городов в стране всего несколько) планка может быть установлена на относительно высоком уровне, для большей же части регионов огромной страны этот показатель дожен быть как можно более низким. Этот шаг позволит реально воздействовать на структуру банковской системы, облегчая режимы доступа новых банков в регионах, где их реально не хватает, и ограничить создание новых банков там, где наблюдается их переизбыток.
Во-вторых, по-прежнему остаются без дожного внимания вопросы развития региональных банковских подсистем, что ведет к дезинтеграции банковской системы и дестабилизирует экономическую и социальную ситуацию в стране.
В-третьих, власти и банковское сообщество по-прежнему не находят дожного взаимопонимания по многим принципиальным вопросам дальнейшего развития банковского дела в стране.
В исследовании сравниваются подходы к решению указанных вопросов, предложенные органами власти и Ассоциацией российских банков (АРБ). Так, в соответствии с новой версией Закона О валютном регулировании и валютном контроле, принятой по инициативе правительства, российские юридические и физические лица получают практически неограниченные возможности работать с зарубежными банками, которые, однако, при этом могут даже не присутствовать на российском рынке. Позиция АРБ по данному спорному вопросу выглядит более последовательной. Предлагается прежде всего создать нормальные условия для развития банковского дела внутри страны, в частности, снять с банков множество совершенно не свойственных, а иногда и просто бессмысленных по существу административных функций (налоговый контроль, контроль за кассовой дисциплиной, валютный контроль); создать условия для их капитализации, стимулировать развития банковской инфраструктуры, изменить чрезмерный и не очень эффективный надзор, сократить огромный разрыв по себестоимости и длине финансовых ресурсов, привлекаемых банками и т.д. И лишь после принятия всех необходимых и возможных мер можно было бы приступить и к поэтапной либерализации рынка банковских услуг для внешнего мира. Позиция же органов государства свидетельствует о желании провести внешнеторговую либерализацию до и без реального укрепления устойчивости национальной банковской системы и повышения ее конкурентоспособности. В случае негативного развития событий это может привести к потере Россией собственной банковской системы.
В ряду наиболее важных проблем развития государственного регулирования банковской деятельности в стране выделяется проблема совершенствования банковского надзора и регулирования, что является функцией элементов верхнего уровня банковской системы - Банка России и Агентства по страхованию
вкладов (АСВ). Цели этих органов заключаются в обеспечении системной стабильности банковской системы и защиты интересов кредиторов и вкладчиков. О низком уровне развития банковского надзора и регулирования свидетельствует низкий уровень доверия населения к банкам (по некоторым данным, на руках у населения сосредоточено не менее 40-50 мрд дол.), огромное число банкротств, многие из которых можно было бы предотвратить, если бы в стране действовала более эффективная система банковского надзора.
До сих пор в России реально имел место формальный банковский надзор. Его отличительные особенности: Х огромное число не всегда оправданных, унифицированных и жестких нормативов; Х неоправданно большой объем отчетности для целей надзора и небольшой ее объем для внешних пользователей; Х отсутствие у банков возможности самостоятельно формировать свою политику в части создания резервов; Х недостаточное развитие контактных форм надзора. Многие весьма важные аспекты деятельности банков, связанные, в частности, с механизмами внутрибанковского управления рисками, нередко оставались без фактического внимания (при наличии отдельных весьма жестких формальных норм, относящихся к управлению рисками). При таком надзоре нельзя было обеспечить ни системную стабильность банковского сектора, ни защиту вкладчиков и кредиторов банков. В чуть лучшем положении находились вкладчики Сбербанка РФ, которым государство гарантировало (номинально) сохранность их вкладов.
Неэффективность банковского надзора, давление общественных и международных организаций, подготовка к запуску системы страхования вкладов подтокнули Банк России частично пересмотреть свои подходы в отношении организации надзора и регулирования и начать непростой переход от их формального варианта к содержательному (риск-ориентированному) варианту. В последнее время руководство ЦБ РФ неоднократно заявляло, что теперь в фокусе внимания органов регулирования будут находится реальные риски деятельности банков, а не формальное соблюдение стандартов.
С учетом этого в конце главы 1 анализируются наиболее важные новые нормативные акты Банка России, относящиеся к регулированию деятельности банков: Положение № 254-П от 26.03.2004 г. О порядке формирования кредитными организациями резервов на возможные потери по ссудам, по ссудной и приравненной к ней задоженности', Инструкция № 110-И от 16.01.2004 г. Обобязательных нормативах банков; Указание № 1379-У от 16.01.2004 г. Об оценке финансовой устойчивости банка в целях признания ее достаточной для участия в системе страхования вкладов.
В указанных документах имеются определенные положительные моменты: Х отменены некоторые лишние нормативы, Х расширены возможности банков формировать резервы на возможные потери по ссудам, Х предполагается внедрение элементов механизма раннего предупреждения проблем банков.
Вместе с тем для них характерны следующие недостатки: Х обязательные нормативы банковской деятельности, как и прежде, предполагается устанавливать без какой-либо дифференциации (без учета различий между разными видами и группами банков); Х требования к процедуре формирования инспекторами Центробанка профессиональных суждений о разумности действий банков и уровне
принимаемых ими рисков даны в таком виде, что их применение может вести к серьезным конфликтным ситуациям, в т.ч. судебным; Х отдельные положения подзаконных актов ЦБ по-прежнему не соответствуют нормам действующих законов; Х недостаточно проработаны компоненты оценки систем внутрибанковского управления.
На основании проведенного анализа делаются, в частности, выводы о возможности дифференциации норматива максимального риска на одного заемщика (Н6) в зависимости от размеров активов банков (для небольших банков норматив может быть снижен в разумных границах); о необходимости приведения подзаконных актов в соответствие с законами.
В главе 2 Тенденции развития банковского надзора и регулирования ставятся и решаются задачи, связанные с выяснением тенденций развития банковского надзора и регулирования с позиций как международного, так и российского опыта и выработки на этой основе концептуальных и практических рекомендаций. Глава разбита на 3 части. В 1-й из них рассматриваются вопросы структурных особенностей построения верхнего уровня банковской системы.
Уже в течение ряда лет многие российские экономисты и политические деятели высказываются за отделение от Банка России части его надзорных и регулирующих функций. Такая точка зрения представляется очень спорной.
Международный опыт в данном плане неоднороден. Существуют страны, где функция надзора поностью сохраняется за центральным банком (помимо России это, например, Голандия и Италия). Есть страны, где центральный банк частично лишен своих надзорных и регулирующих функций (Франция, Германия, Швейцария, Япония и др.). Наконец, есть страны, где за центральным банком или органом со схожими функциями сохраняется часть контрольных и регулирующих пономочий (Федеральная резервная система США).
В работе анализируется популярная в мире тенденции формирования единого мегарегулятора финансового рынка, который собирает под одной крышей надзор за разными участниками рынка (банками, страховыми и пенсионными компаниями, инвестиционными фондами и т.п.). Исследование показывает, что такой орган целесообразно создавать там, где банковский бизнес сросся со страхованием и инвестиционной деятельностью, что позволяет избавиться от перерегулирования (когда несколько органов проверяют один и тот же банк или иную организацию с разных сторон) и размывания сфер ответственности. При этом обычно создается новый единый надзорный орган (Англия, Норвегия, Бельгия, Австралия), а центральный банк лишается своих надзорных пономочий.
В условиях России указанного рода интегративные процессы в сфере финансовых рынков пока не получили сколько-нибудь существенного развития. В силу этого, доказывается в диссертации, создание в нашей стране мегарегулято-ра пока нельзя считать актуальной задачей.
Если целью (целями) лишения центрального банка надзорных пономочий считается нивелирование внутреннего конфликта между традиционным для центральных банков преследованием 2-х разных целей - монетарной стабильности и стабильности банковской системы и/или конфликта, связанного с тем, что они применяют административное право и одновременно участвуют в гражданско-
правовом обороте, то обычно склоняются к варианту учреждения органа специальной компетенции, который занимается исключительно банками (иными кредитными организациями). Подобный опыт имеется, например, в Германии.
Однако имеется глубокая внутренняя взаимосвязь между пруденциальным надзором (стабильность банковской системы) и денежно-кредитным регулированием (монетарная стабильность). С учетом этого закрепление указанных функций за разными органами может иметь и негативные последствия, так как информация, получаемая на местах в ходе пруденциального надзора, играет критически важную роль и в решениях, касающихся монетарной политики. В этой связи определенный интерес представляет модель разделения ответственности между звеньями верхнего уровня банковской системы США: в этой стране за системную стабильность отвечает Федеральная резервная система (надзор за крупнейшими банками), а об интересах кредиторов и вкладчиков заботятся Федеральная корпорация по страхованию депозитов и иные органы.
В диссертации доказывается, что для стран с переходной экономикой предпочтительным следует считать сохранение функций банковского надзора за центральным банком, поскольку, во-первых, такое решение дает возможность получать оперативную надзорную информацию во время банковских кризисов и тем самым эффективнее противодействовать последним, во-вторых, у центральных банков, как правило, более высокий (по сравнению с иными органами с властными пономочиями) уровень политической и экономической независимости, более высокий исторически сложившийся статус. Кроме того, формирование нового надзорного органа может разрушить сложившийся управленческий механизм.
Поэтому в работе сделан вывод о том, что в России по крайней мере на ближайшие годы необходимо сохранять исторически сложившуюся модель, в соответствии с которой функции банковского надзора и основанного на нем регулирования законодательно закреплены за Центральным банком.
Выше речь шла о вариантах (актуальных и не очень) перераспределения пономочий в сфере банковского надзора и регулирования между государственными органами по горизонтали. В допонение к этому в работе рассмотрены также необходимость и возможность перераспределения соответствующих пономочий по вертикали - от Банка России к общественным саморегулируемым организациям (СРО) банков и иных кредитных учреждений, имея в виду, что СРО обладают значительным потенциалом в плане самоуправления (саморегулирования) в рамках банковской системы. Самоуправление, осуществляемое банковскими ассоциациями, может допонять государственное управление банковским сектором, одновременно противостоя, если это будет необходимо и целесообразно, каким-то элементам управления из единого центра, тем самым делая это последнее более эффективным и цивилизованным, менее затратным и бюрократическим.
Центральный банк (или иной орган государственного регулирования) в любом случае не будет способен в поном объеме осветить все области банковской деятельности, проконтролировать в поной мере соблюдение всех устанавливаемых им правил. Выходом из этой колизии и может быть самоуправление СРО кредитных учреждений своими общими проблемами как собственное и осознанное волеизъявление членов управляемой системы.
Более того, как показывает опыт английского негосударственного Управления финансовых услуг, достаточно мощная общенациональная СРО кредитных учреждений могла бы стать по выпоняемым функциям (регулятивным) одним из элементов верхнего уровня банковской системы страны.
Но для всего этого, как показано в диссертации, требуется целый ряд условий. Если говорить об условиях, которые дожно обеспечить само банковское сообщество, то это в первую очередь, на наш взгляд, формирование указанными ассоциациями собственных технологий принятия решений по таким вопросам, по которым сейчас решения принимает Банк России (например, о том, как самостоятельно оценивать активы и пассивы кредитных организаций в целях определения размеров их собственных капиталов, как оценивать финансовое состояние участников кредитной организации и самой кредитной организации, как вырабатывать профессиональные мотивированные суждения по тем или иным аспектам деятельности банков) и работоспособных механизмов контроля за выпонением их членами правил, которые будут вырабатывать ассоциации (СРО). Пока же такие технологии и механизмы не созданы (хотя работа в этом направлении ведется), передача государством (Банком России) части своих соответствующих пономочий вниз не добавит банковской системе стабильности и устойчивости.
В любом случае ассоциации банков дожны становиться все более активным и эффективным участником формирования в России современной банковской системы. И их роль в этом процессе могла бы быть существенно повышена уже в нынешних условиях. Этому мог бы поспособствовать такой, например, шаг, как введение в состав Национального банковского совета (ст. 12 Закона О Центральном банке РФ), который сейчас являет собой чисто чиновничий закрытый орган, представителей крупнейших ассоциаций банков России.
Развитие банковского надзора и регулирования непосредственно в современных условиях тесно связанно с введением в России системы обязательного страхования банковских вкладов населения. На протяжении всего пути своего становления российский банковский сектор развивася без реальных механизмов защиты от системных кризисов. Соответственно вкладчики банков не могли чувствовать себя защищенными от кризисных ситуаций в банках. При этом следует иметь в виду, что задача защиты интересов кредиторов и вкладчиков невыпонима в догосрочной перспективе усилиями одного центрального банка с его стандартными инструментами. Для ее решения необходимы допонительные защитные механизмы.
Одним из таких действенных механизмов, как показывает общемировая практика, является система страхования вкладов. Такая система, если она разумного организована и квалифицированно управляется, дает возможности не только решать проблемы вкладчиков отдельных банков-неудачников, но, главное, принимать превентивные меры с целью предотвращения системных банковских кризисов, развивающихся по принципу домино, в т.ч. из-за распространения среди вкладчиков неконтролируемых панических настроений.
Можно выделить несколько возможных режимов функционирования банковской системы в зависимости от наличия/отсутствия и состояния специальной системы страхования вкладов.
Первый - когда страхование вкладов поностью отсутствует, банковская система защищена от системных кризисов только в той мере, в какой центральный банк испоняет набор своих стандартных функций (пруденциальный надзор).
Второй крайний вариант - когда действуют поные гарантии для всех вкладов населения и частично - для депозитов юридических лиц. Такой режим функционирования может быть удобным для кредиторов, но в конечном итоге он скорее всего приведет к серьезным дисбалансам в банковской системе. При этом гарантии государства могут быть 2-х видов: Х подразумеваемые (неформальные) - когда вкладчики по прошлому поведению государственных органов убеждены, что в случае кризиса государство вернет им их деньги. Такое убеждение может быть как обоснованным, так и илюзорным; Х объявленные. В этом случае государство официально гарантирует вкладчикам, что в случае кризиса их средства будут сохранены. В определенных обстоятельствах такие гарантии могут быть распространены на все банки.
В России до самого последнего времени формально существовала (но не действовала) смешанная система: считалось, что вклады в банки, в уставных капиталах которых доля государства составляла более 50% (Сбербанк), в поной мере гарантируются государством, другие же банки действовали без гарантий. Теперь в соответствии с законами № 177-ФЗ от 23.12.2003 г. О страховании вкладов физических лиц в банках РФ (Закон о страховании) и № 96-ФЗ от 29.07. 2004 г. О выплатах Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках РФ банки страны официально становятся на путь частичных объявленных гарантий, т.е. на все банки распространяются одинаковые гарантии, которые, однако, носят ограниченный характер (максимальный потолок выплат, виды страхуемых вкладов).
В соответствии со ст. 15 Закона о страховании для достижения своей главной цели (обеспечение функционирования системы страхования вкладов) Агентство страхования вкладов (АСВ) как новый элемент верхнего уровня банковской системы: Х ведет реестр банков - участников системы; Х собирает страховые взносы и контролирует их поступление в Фонд обязательного страхования вкладов; Х учитывает требования вкладчиков к банкам и выплачивает им возмещения по вкладам; Х размещает временно свободные деньги Фонда; Х определяет порядок расчета страховых взносов.
В результате делается общий вывод о том, что АСВ выпоняет организационно-технические функции обслуживания Фонда. Функции органа, минимизирующего банковские риски посредством инструментов банковского регулирования и надзора, для Агентства не предусмотрены (как это сделано, например, в Канаде и США), т.е. они оставлены за Банком России.
Законодательно установлено, что перед вступлением в систему страхования банки обязаны пройти отбор, а по существу - перелицензирование (о критериях подобного отбора, которые применяются уже сегодня, речь шла в главе 1 диссертации). Подобный механизм формирования состава участников системы представляется весьма далеким от оптимального и, видимо, был рассчитан на то, чтобы таким способом резко сократить как минимум - число банков, допущенных к
работе на рынке вкладов, как максимум - вообще число российских банков. Пока такая целевая установка воплотилась в следующее нормативное решение (Указание ЦБ № 1477-У от 16.07.2004 г.): банки, отказавшиеся участвовать в системе страхования вкладов (таких около 43) или не прошедшие сито отбора в систему (их может оказаться несколько сотен), потеряют свои нынешние лицензии и получат лицензии более низкого уровня. Видимо, руководство Центробанка не смущает тот факт, что в Законе О банках и банковской деятельности (ст. 13) прямо записано, что лицензия на осуществление банковских операций выдается без ограничения сроков ее действия. Не исключено, что сами эти процедуры отбора участников системы могут инициировать новый банковский кризис.
В исследовании анализируется опыт функционирования агентств страхованию вкладов в США и Норвегии в условиях банковского кризиса. Особо отмечаются различия в их функциях и применяемых ими способах управления. Проводится разграничение между видами банковских кризисов, названными линфекционными и макроэкономическими.
В ряду наиболее сложных проблем, с которыми стакиваются органы банковского регулирования в условиях действия системы страхования вкладов, числится проблема т.н. морального риска. Как правило, данным термином обозначают возможность принятия экономическими субъектами допонительных рисков, возникающая из того факта, что они в той или иной мере защищены от потенциальных потерь наличием страхового контракта. В более широком контексте опасность такого излишне раскованного поведения субъекта банковской деятельности может возникать из его уверенности в собственной защищенности различного рода официальными гарантиями или из субъективной убежденности в том, что государство или иной орган не допустит крушения конкретного банка из-за его системной значимости (слишком большой, чтобы рухнуть). Российская практика банковского регулирования еще не стакивалась с подобными проблемами. Между тем после вступления в силу Закона о страховании и реального начала функционирования Фонда страхования проблема морального риска, как можно ожидать, будет нарастать.
Указанную проблему нужно и можно решать (нивелировать последствия соответствующих негативных тенденций) средствами регулирования. Некоторые необходимые для этого инструменты уже применяются в рамках действия Закона о страховании, другие пока не используются. С учетом этого целесообразно исходить из того, что в существующую на сегодняшний день в стране схему организации системы страхования вкладов могут и дожны будут вноситься изменения.
В работе систематизируются различные инструменты минимизации морального риска. Имеются в виду прежде всего такие элементы рассматриваемой системы, как: Х виды гарантируемых вкладов; Х максимальный размер страховых выплат; Х сострахование (этот инструмент не предусмотрен в действующем варианте Закона).
Набор инструментов, позволяющих ограничивать ведение банками излишне рискованной политики, мог бы включать в себя, в частности: Х повышение надзорных требований к операционной деятельности участников системы; Х применение дифференцированных ставок отчислений в страховой фонд; Х введение в
законодательство нормы, которая бы давала Банку России возможность в особо опасных случаях принудительно лобнулять права собственников банка.
Особое внимание, по мнению диссертанта, дожно быть уделено переходу от унифицированной системы ставок отчисления, которая применяется на сегодняшний день, к дифференцированным. В работе отмечаются как достоинства, так и недостатки дифференцированной системы отчислений в страховой фонд, выделяются обязательные условия, необходимые для дифференциации.
Важным фактором, влияющим на развитие банковского надзора и регулирования, является тенденция следования ЦБ международным соглашениям и стандартам. Наиболее авторитетной международной организацией, занимающейся разработкой правил надзора за деятельностью банков, как известно, является Базельский комитет по банковскому надзору (БКБН), созданный представителями центральных банков стран Группы 10 в 1974 г.
В исследовании выделяются 3 этапа, отражающих распространение влияния этой международной организации на всю мировую банковскую сферу: 1-й этап -1974-1988 гг. БКБН работал как координационный орган стран участников; 2-й этап - с 1988 по 1999 г. Трансформация Комитета из координационного органа развитых стран в серьезную международную организацию с большим влиянием; 3-й этап начася с конца 1999 г. и продожается по настоящее время. Начало разработки нового соглашения о достаточности банковского капитала (т.н. Базель-2). Не исключено, что в завершением 3-го этапа данный Комитет превратится в наднациональный орган разработки правил регулирования банковской деятельности, обязательных для банковских систем фактически всех стран.
В работе анализируются основные документы БКБН в области принципов и правил банковского надзора: Х Соглашение о достаточности банковского капитала (1988 г.); Х Основные принципы эффективного банковского надзора (1997 г.); Х Методология основных принципов эффективного банковского надзора (1999 г.); Х Соглашение о достаточности банковского капитала (пересмотренное) (2004 г.).
Во втором из названных документов были сформулированы 25 основных принципов регулирования и надзора, а также 5 предварительных условий эффективного надзора. Указанные принципы можно было рассматривать и как направления совершенствования регулятивной базы и надзорных процедур, что для многих стран было весьма важно. Фактически же речь шла о появлении международных стандартов в сфере регулирования и надзора за банками.
Были у документа и недостатки: 1) формулировки многих его положений были настолько неопределенными, что легко допускали многовариантные субъективные трактовки практически каждого из принципов; 2) некоторые принципы и соответствующие критерии дублировали друг друга или были взаимозависимыми. Кроме того, предлагалось рассматривать пруденциальное регулирование и надзор без связи с другими видами банковского регулирования, в т.ч. денежно-кредитным; 3) содержание принципов было таково, что надзорным органам предлагалось дать очень широкие пономочия, нисколько не уравновешенные, однако, их какой бы то ни было ответственностью. Такой подход к роли надзорных органов и к их взаимоотношениям с поднадзорными трудно воспринимать всерьез.
Документ Методология основных принципов содержал процедуру оценки степени выпонения этих принципов странами, объявившими о своем намерении соблюдать их. Подчеркивалось, что Мировой банк и МВФ будут побуждать страны, являющиеся их клиентами, соблюдать указанные принципы. Поскольку же последние были сформулированы крайне расплывчато, то их трактовка оказалась прерогативой только названных международных финансовых организаций.
С учетом этих соображений в работе отмечается необходимость тщательного содержательного отбора Банком России предложений международных организаций, неприемлемость огульного заимствования т.н. международных стандартов.
Особое внимание в диссертации уделено новому соглашению Базельского комитета о достаточности банковского капитала (т.н. Базель-2). В отличии от версии 1988 г. оценка достаточности капитала становится комплексной и базируется на 3-х компонентах (см. схему 1).
Оценка достаточности банковского капитала
Процедуры (технологии) оценки банковских рисков (компонент 1): Кредитные
Х стандартизированный подход (оценки рейтинговых агентств и надзорных органов) - внутренний рейтинговый подход Операционные Рыночные
Функции и пономочия
органов банковского
надзора (компонент 2)
Требования к раскрытию общедоступной информации (количественные и качественные показатели) (компонент 3)
Схема 1. Концептуальная структура нового Соглашения о достаточности банковского капитала.
В результате анализа были выделены следующие важные отличия нового Соглашения от предыдущего документа Базельского комитета.
Компонент 1 Соглашения дает органам надзора и самим банкам возможность выбирать приемлемые для конкретной ситуации процедуры оценки достаточности капитала, что означает фактический отказ БКБН от принципа унификации метода расчета одного из важнейших пруденциальных стандартов. Для кредитных рисков предусмотрены несколько процедур оценки. Согласно стандартизированному подходу кредитные риски оцениваются либо на основе оценок органов надзора, либо на основе оценок рейтинговых агентств. Делается вывод о неприемлемости использования в российской условиях оценок рейтинговых агентств. Согласно внутреннему рейтинговому подходу риски оценивают сами банки, которые предварительно дожны получить от органов надзора право использовать собственные оценки при расчете достаточности капитала банка.
При анализе компонента 2 особо отмечен принцип № 3, согласно которому органы надзора получают право, если они не удовлетворены состоянием управле-
ния рисками в банке, в индивидуальном порядке требовать от него увеличения капитала относительно общеустановленного уровня.
При разборе компонента 3 (рыночной дисциплины) выявлено расширения компетенции БКБН, что связано с появлением новых (достаточно объемных) стандартов отчетности касательно предоставления банками информации о специфических компонентах системы риск-менеджмента, т.е. речь идет о появлении нового международного органа по стандартам банковской финансовой отчетности наряду с Комитетом по международным стандартам финансовой отчетности.
Сделан вывод о необходимости партнерских и ответственных отношений между менеджментом и владельцами банка, организующими системы риск-менеджмента, органами надзора, проверяющими их качество, и участниками рынка, принимающими решения о размещении средств. При этом от органов надзора требуется более риск-фокусированная работа по оценке внутренних рейтинговых систем банков, чем это было до нового Соглашения.
Весьма сложной представляется проблема поноценного внедрения нового Соглашения развивающимися странами, в т.ч. Россией, поскольку во всех таких странах объективные предпосыки для этого еще не созданы. Согласно опросу, проведенному Институтом финансовой стабильности (дочерняя организация Банка международных расчетов и Базельского комитета) среди стран, не являющихся членами БКБН, о готовности присоединиться к новому Соглашению, были получены следующие результаты (см. табл. 2).
Таблица 2
Органы банковского надзора, готовые присоединиться
Регионы Число Намерены Доля банковских ак- Разработали
респонде присоеди- тивов, которые будут планы
нтов ниться объектами нового внедрения
Соглашения, %
Азия 18 15 89 И
Африка 22 16 92 6
Латинская Америка 15 11 94 3
Карибский регион 7 5 26 2
Средний Восток 8 7 94 б
Европа 37 34 99 17
Общее число 107 88 88 45
Как видно из данных таблицы, большинство стран, не являющихся участниками БКБН, выразили готовность присоединиться в новому документу, что фактически означает появление очередного международного стандарта в области банковского регулирования.
В конце главы 2 делается вывод о том, что переход в России к новым капитальным стандартам не дожен быть поспешным и всеобщим. Предлагается поэтапная (пошаговая) схема их реализации в нашей стране. Для эффективного перехода на нормы нового документа сами органы надзора дожны перейти на новые принципы работы: Х принцип дифференцированного подхода к установлению отдельных пруденциальных стандартов; Х принцип добровольности, в соответствии с которым новые стандарты могли бы внедрять прежде всего или только
те банки, которые заинтересованы в развитии своих международных связей. Для банков национального и тем более регионального масштаба может быть сохранен действующий ныне режим капитальных стандартов (возможно, с некоторыми необходимыми изменениями).
В главе 3 Концептуальные основы совершенствования банковского надзора и регулирования в современных условиях рассматриваются вопросы, связанные со стратегическим видением развития государственного управления банковским сектором, в котором надзор и регулирование занимает существенное место. В работе обосновывается необходимость комплексного подхода к формированию банковской системы рыночного типа. На схеме 2 представлены базовые элементы, ее формирующие.
Схема 2. Базовые элементы механизма формирования банковской системы.
Отмечается необходимость соблюдения государством принципов формирования банковской системы, среди которых особо стоит отметить следующие.
Принцип управляемости. Банковская система дожна формироваться под контролем общества, государства и банковского сообщества. О соблюдении этого принципа свидетельствует наличие колективно разработанной программы (стратегии) развития.
Принцип эволюционности. Развитие банковской системы следует направлять путем постепенного совершенствования имеющихся структур и их параметров без прыжков через закономерные ступени развития.
Соблюдение этих принципов означает гармоничное сочетание как рыночного лавтоматического регулирования, так и необходимого государственного организующего воздействия на банковскую систему. Только синтез обоих направлений регулирования позволит создать эффективную экономику, и как ее часть -эффективную банковскую систему.
Наряду с надзором и регулированием в работе рассматриваются другие инструменты воздействия на банковскую систему, среди которых выделяются: - рабочая программа (план) развития (формирования) банковской системы, в которой обязательно дожен быть поноценно отражен региональный аспект развития банковских подсистем;
- закон об управлении банковской деятельностью, в котором бы четко были разграничены соответствующие компетенции федеральных органов власти, и зоны их персональной ответственности за состояние банковского дела в стране. В нем, в частности, следовало бы прописать процедуры обязательного согласования с Центральным банком любых правительственных проектов законов и иных нормативных актов, могущих иметь отношение к функционированию нижнего уровня банковской системы. Имело бы смысл также наделить Банк России правом законодательной инициативы;
- протекционистская политика государства в отношении еще хрупкой и неустойчивой отечественной банковской системы. Имеется в виду комплекс всесторонне продуманных мер, направленных на ограничение экспансии в российскую экономику и банковскую сферу мощных западных банков, к равноправной конкуренции с которыми наши банки пока не готовы;
- создание и постоянное поддержание в стране справедливых условий деятельности и равноправной конкуренции на рынке банковских услуг, что означало бы, в частности: Х максимальное развитие видового разнообразия кредитных организаций; Х проведение взвешенной антимонопольной политики; Х освобождение банков от неимманентных им функций и соответствующих расходов; Х эффективное управление банками, в капиталах которых государству принадлежит контрольная доля. Кроме того нужны и возможны также методы экономического и административного стимулирования. Ими могут быть, например: Х снижение налога на прибыль банков, работающих в сложных регионах, если соответствующие средства идут на увеличение их капиталов; Х решительное уменьшение или поное освобождение небольших банков от необходимости делать отчисления в ФОРы.
В конце главы 3 рассматриваются вопросы обеспечения Банком России системной безопасности и предлагается комплекс конкретных мер, направленных на поддержание макростабильности банковской системы. При этом делаются следующие опорные выводы.
1. Любой банк в составе банковской системы обладает как общими чертами, характерными для любого банка, так и специфическими особенностями, которые отличают его от других банков.
2. Важной особенностью любого банка является его вклад (реальный или потенциальный) в общесистемную стабильность.
3. Одним из формализованных критериев вклада банка в общесистемную стабильность является его доля в суммарных активах банковской системы (возможны и другие критерии).
4. Возможно также существование невидимых взаимосвязей между звеньями банковской системы, которые могут как усиливать системную значимость того или иного звена (банка), так и уменьшать ее.
5. Любая банковская система независимо от ее состава, структуры и иных параметров несет в себе угрозу системного кризиса. Степень такой угрозы будет определяться подверженностью системы одним и тем же внешним воздействиям.
6. Более концентрированные банковские системы обладают большей предрасположенностью к кризисам. Повышение концентрации в банковской сфере по-
средством присоединений и слияний ведет к увеличению специфического (управляемого) риска и как следствие - к повышению значения общесистемного риска.
На основании данных выводов автор приходит к следующим решениям.
Во-первых, надзорные органы в целях поддержания необходимого уровня системной стабильности не дожны способствовать искусственной консолидации и централизации в банковской системе, в отдельных случаях, возможно, даже ограничивать такие процессы.
Во-вторых, надзорные органы не дожны банкротить (отзывать лицензии) системно значимые банки, оказавшиеся неплатежеспособными, если не уверены, что смогут предотвратить системный банковский кризис. Они дожны применять иные инструменты разрешения проблем таких банков без приостановки их работы, включая принудительную смену собственников, чтобы не усиливать моральный риск. Желательно также учитывать возможность национализации таких банков (может быть, на какое-то время).
В-третьих, поскольку возможный вклад разных банков в системную стабильность различен, банки, несущие наибольшие системные риски, дожны отвечать более высоким надзорным стандартам (своеобразная плата за риск), включая более жесткий режим инспекционных проверок. Такие повышенные требования необходимо применять к системно значимым банкам.
В Заключении диссертации сформулированы основные положения, выводы и результаты исследования.
Публикации. Основные положения диссертации изложены в следующих публикациях автора.
1. Единые экономические стандарты и пруденциальный надзор в современных российских условиях. - Материалы 18-й Всероссийской научной конференции молодых ученых и студентов Реформы в России и проблемы управления -2003. - М: ГУУ, 2003. - 0,1 п.л.
2. К вопросу об оценке достаточности капитала на основе использования банками внутренних кредитных рейтингов //Вестник ГУУ, серия Финансовый менеджмент, 2003, № 2. - 0,35 п.л.
3. Виды финансовых кризисов банковской системы. - Материалы 19-й Всероссийской научной конференции молодых ученых и студентов Реформы в России и проблемы управления - 2004. - М.: ГУУ, 2004. - 0,1 п.л.
4. Актуальные вопросы регулирования рисков электронного банкинга (тезисы выступления). - Сборник научных трудов кафедры управления банковской деятельностью. Вып. 1. - М.: ГУУ, 2004. - 0,1 п.л.
5. Нужен ли независимый орган для надзора за банковским сектором? //Банковское дело. 2004. № 8 (в соавторстве). - 0,70 п.л. (авторских - 0,35 п.л.)
Подп. в печ. 07.10.2004. Формат 60x90/16. Объем 1,5 печ л. Бумага офисная. Печать цифровая.
Тираж 70 экз. Заказ №1181.
ГОУВПО Государственный университет управления Издательский центр ГОУВПО ГУУ
109542, Москва, Рязанский проспект, 99, Учебный корпус, ауд 106 Тел /факс: (095) 371-95-10, e-mail: ic@guu ru www.guu ru
11887 !
РНБ Русский фонд
2005-4 15872
Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидат экономических наук , Акимов, Олег Михайлович
Введение
Глава 1. Надзор и регулирование как инструмент формирования в России современной банковской системы
1.1 Банковский сектор России на современном этапе: анализ текущего состояния и актуальные проблемы развития
1.2. Стратегия, основные пути и принципы формирования современной банковской системы
1.3. Банковский надзор и регулирование в современных российских условиях
Глава 2. Тенденции развития банковского надзора и регулирования российский и международный опыт)
2.1. Формирование современной структуры органов, отвечающих за регулирование и надзор
2.2. Особенности банковского регулирования в условиях действия системы страхования вкладов
2.3. Базельские принципы и стандарты регулирования
Глава 3. Концептуальные основы совершенствования банковского регулирования и надзора в современных условиях
3.1. Инструменты системного воздействия на банковский сектор
3.2. Вопросы обеспечения системной стабильности органами банковского надзора и регулирования
Диссертация: введение по экономике, на тему "Современные тенденции развития банковского надзора и регулирования в России"
Актуальность темы исследования. Банковская система, под которой с формальной точки зрения понимается совокупность действующих в стране кредитных организаций, является неотъемлемым и одним из наиболее важных структурных элементом рыночной экономики. Для российской же экономики ее значение существенно возрастает с учетом потребностей российских предприятий, организаций и населения в качественном и относительно дешевом банковском обслуживании, в т.ч. кредитном. Кроме того, на российские кредитные организации налагаются допонительные функции, такие, как валютный и налоговый контроль, контроль за кассовой дисциплиной организаций-клиентов. С этих позиций роль банковской системы в становлении в России цивилизованной рыночной экономики также весьма существенна.
Двухуровневая банковская система Российской Федерации существует относительно недавно по сравнению с банковскими системами не только ведущих мировых держав, но и ряда стран с переходной экономикой. За этот короткий промежуток времени молодая банковская система прошла через ряд серьезных испытаний, включая финансовый кризис 1998 г., который, как казалось, поставил знак вопроса на ее будущем. Но несмотря на тяжелые потрясения и в целом неблагоприятную экономическую и политическую внешнюю среду банковский сектор России вышел из кризисного состояния и даже превзошел докризисный уровень своего развития. Однако, как отмечают многие специалисты, современная отечественная банковская система все еще не является тем фактором экономического роста, который необходим для эффективного развития страны и структурной переориентации с сырьевой направленности экономики на ее диверсифицированную базу. Думается, преждевременны и утверждение о том, будто сейчас в России уже функционирует банковская система, являющаяся в содержательном плане рыночной. На данном историческом этапе, как представляется, обоснованнее говорить пока только о банковской системе переходного типа, т.е. фактически о черновом варианте будущей зрелой национальной банковской системы.
Незрелость, еще не состоявшееся и не устоявшееся состояние того, что дожно быть органической системой, - это всегда крупнейшая проблема с непредсказуемыми последствиями, с которыми может стокнуться общество. И до тех пор, пока сохраняется указанное состояние, черновик системы не располагает ни достаточно сильной собственной основой (двигателем) для количественного и качественного расширенного воспроизводства в исторически необходимом направлении, ни достаточными механизмами или приспособлениями, позволяющими отражать многочисленные угрозы его стабильности. Поэтому такой социально-экономический объект не в состоянии продемонстрировать высокий уровень эффективности и, что еще опаснее, ему постоянно угрожают системные кризисы.
Между тем, как представляется, будущее банковской системы не столь радужно, в т.ч. по причинам ожидаемого вступления России во Всемирную торговую организацию и снятия ограничений на доступ иностранных финансовых институтов на российский финансовый рынок. Политика органов государственной власти (Правительства и Центрального банка РФ) по этим вопросам не столь благоприятна для отечественного банковского сектора и в ближайшее время можно ожидать существенного усиления и без того высокой конкуренции со стороны иностранных банков и иных кредитных организаций. Это обстоятельство требует от властей выработки и последовательной реализации комплекса допонительных мер, направленных на укрепление системной устойчивости и повышение конкурентоспособности национального банковского сектора.
Переход от фактически одноуровневой банковской системы к ее двухуровневой организации поставил перед органами власти целый комплекс существенных проблем, в т.ч. новых, требующих особого внимания. В их числе одной из наиболее важных, по нашему мнению, является проблема взаимоотношений и взаимодействия между элементами банковской системы, составляющими ее верхний и нижний уровни, т.е. проблема государственного надзора (контроля) за банковской деятельностью и ее регулирования. На разных исторических этапах развития имеющейся банковской системы принципы взаимодействия между указанными элементами (уровнями) системы не оставались неизменными, в т.ч. и за счет изменения структуры верхнего уровня.
Был период т.н. неолиберальной политики органов власти (начавшийся с конца 1980-х годов), характерный для начального этапа развития современного банковского дела в стране, когда шло содержательно мало контролировавшееся становление и развитие сотен и тысяч новых коммерческих банков и иных кредитных организаций, использовавших возможности инфляционного роста. Очень многие из банков первой воны оказались по сути нежизнеспособными в изменившихся условиях, когда закончилась фаза гиперинфляционного роста.
С середины 1990-х годов начася период усиления регулирования банковской деятельности со стороны Банка России. За достаточно короткий срок из банковской системы ушло более 2000 банков. Однако и в этот период поная ориентация банковского надзора и соответственно регулирования на формальные критерии и показатели не позволяла оказывать существенного влияния на устойчивость банковского сектора, особенно крупных коммерческих банков, выросших на практически бесплатных государственных средствах, что и подтвердил системный кризис 1998 г.
Отличительной чертой всего этапа докризисного и частично послекри-зисного этапа развития было отсутствие целенаправленной стратегической государственной политики в отношении такого сложного финансового, экономического и одновременно социального объекта, каким является банковская система (банковский сектор), что несомненно негативно сказалось на уровне ее развития и устойчивости. Первая официальная Стратегия развития банковского сектора РФ, принятая Правительством и Центральным банком РФ, появилась фактически в начале 2002 г. К тому же качество этого документа, по мнению большинства специалистов, во многих отношениях оставляло желать лучшего. Очень скоро выяснилось и было признано, в т.ч. официально, что Стратегия нуждается в доработках и исправлениях. Это лишний раз свидетельствовало о том, что кардинальные вопросы совершенствования банковского надзора и регулирования оставались на тот момент и остаются сейчас актуальными.
В последние 2 года стало модным говорить о повышении качества надзора и регулирования банковской деятельности как о реально идущем процессе. Однако органы надзора подразумевают под этим главным образом свое намерение ввести в повседневную практику банков и тех, кто будет контролировать и поправлять их деятельность, принцип т.н. профессионального суждения (по сути субъективного). Это определенно обернется для банков допонительными нагрузками, но будут ли они оправданными или нет, сказать пока невозможно.
В любом случае, как можно полагать, к проблеме банковского надзора и регулирования нужен более широкий подход. Последний, по нашему мнению, дожен включать в себя также учет и новую или уточненную трактовку ряда других важных факторов, от которых зависит здоровое и эффективное дальнейшее развитие банковского дела в стране, таких, как общая политика органов государственной власти в отношении финансовых рынков в целом и банковского рынка в частности, состояние экономической и административно-правовой среды, в которой приходится действовать банкам, сами способы установления разнообразных нормативов банковской деятельности и вообще технологии воздействия регулирующих органов на участников рынка банковских услуг, место и роль в рассматриваемом процессе самих поднадзорных институтов и др.
Разработанность проблемы. Существует разные пути совершенствования государственного регулирования функционирования и развития банковской системы и бесчисленное множество конкретных предложений на этот счет, высказываемые на разных форумах и в публикациях специалистов. Все это свидетельствует о том, что проблема общественностью осознана и делаются многочисленные попытки воздействовать на ход ее решения. Отдавая дожное всем таким попыткам и их авторам, можно тем не менее привести как минимум три аргумента в пользу необходимости настоящего исследования.
Во-первых, на каждом историческом этапе развития и в каждой конкретной обстановке подходы к совершенствованию системы регулирования рассматриваемой сферы деятельности и используемый при этом инструментарий поиска могут и дожны отличаться. Например, сейчас в России в связи с созданием системы страхования банковских вкладов населения формируется в значительной мере новая для банков среда функционирования, особенности которой, естественно, пока не получили необходимого освещения.
Во-вторых, крайне невелик перечень научных работ, в которых с позиций широкого международного опыта и внутренних приоритетов и на основе концептуальных предложений сравниваются различные подходы к проблеме формирования банковских систем, включая вопросы встроенных в такие системы механизмов надзора и регулирования.
В-третьих, имеется мало научных работ, в которых дожным образом отражены интересы развития региональных банковских подсистем, в том числе в плане применения к ним инструментов надзора и регулирования.
Целью диссертационного исследования является разработка предложений концептуального характера и практических рекомендаций, направленных на совершенствование банковского надзора и регулирования, отвечающих современным потребностям развития нижнего уровня банковской системы (коммерческих банков и иных кредитных организаций), в т.ч. в региональном ее аспекте, и на стимулирование пруденциального поведения банков, в совокупности способствующих формированию в стране более зрелой банковской системы рыночного типа.
Необходимость достижения поставленной цели требовала, в частности:
Х дать оценку современного состояния банковской системы и проанализировать пути ее развития, предложенные государственными органами, банковским сообществом и отдельными специалистами;
Х определить особенности формирования в России нового уровня банковского надзора (риск-ориентированный подход) и регулирования и на этой основе дать качественную оценку некоторым новым нормативным актам Центрального банка, в т.ч. с учетом формирования новой для наших условий системы страхования банковских вкладов населения;
Х сопоставить особенности структурного построения верхнего уровня банковской системы и направления распределения пономочий и ответственности между ними;
Х проанализировать предложения Базельского комитета по банковскому надзору и на этой базе выработать приемлемый подход к оправданному сближению принятых в российской практике банковского регулирования принципов и стандартов с международными, в особенности в части требований, касающихся норматива достаточности капиталов банков. Объект и предмет исследования. Объектом настоящего исследования является современная банковская система (банковский сектор) России, предмет исследования - отношения, складывающиеся в процессе формирования указанной системы между ее верхним и нижним уровнями, т.е. между Банком России, Агентством по страхованию вкладов, с одной стороны, и подсистемой коммерческих банков (иных кредитных организаций) - с другой.
В ходе анализа названного предмета исследования рассматриваются вопросы, связанные как со стратегическими аспектами развития банковской системы, так и текущим воздействием на коммерческие банки со стороны Банка России и Агентства страхования вкладов.
Теоретико-методологическая основа и информационная база исследования состоят из существенных положений, содержащихся в работах отечественных и зарубежных ученых, посвященных проблемам надзора и регулирования деятельности кредитных организаций, в публикациях в печати специалистов-практиков, выводов, которые позволяет сделать обобщение соответствующего международного опыта, из законодательных актов и нормативных документов Банка России, а также материалов Базельского комитета по банковскому надзору и Института финансовой стабильности.
Кроме этого информационной базой послужили статистические и другие материалы Банка России, Базельского комитета и Ассоциации российских банков.
В процессе работы применялись общенаучные методы и приемы: научной абстракции, моделирования, анализа и синтеза, сравнения, системно-структурный подход к анализу предмета исследования и др.
Научная новизна исследования состоит в разработке и обосновании теоретических положений и практических рекомендаций, направленных на дальнейшее качественное совершенствование банковского надзора и регулирования в России на современном этапе.
Основные результаты, характеризующие научную новизну диссертационной работы, состоят в следующем.
1. В рамках оценки состояния банковского сектора РФ выделены основные недостатки в его развитии и их факторы, а также обосновывается понятие банковская система переходного типа, которое характеризуется наличием формальных признаков банковской системы, но содержательно не отвечает качественным критериям банковской системы рыночного типа. Специально отмечается проблема несоответствия таким критериям регионального компонента банковского сектора России.
2. Выяснены основные тенденции изменения политики регулирования, проводимой Банком России, формирующие содержание перехода от формального к качественному надзору, выявлены как достоинства, так и сохраняющиеся в надзорной деятельности недостатки, в частности, не урегулированные аспекты внедрения в банковскую практику принципа мотивированного профессионального суждения, высокий уровень субъективного элемента в банковском регулировании.
Выявлен ряд недостатков современного механизма регулирования банковской деятельности, отрицательно сказывающихся на устойчивости банков, в т.ч. такие, как несовпадение отдельных положений подзаконных нормативных актов Банка России с нормами банковских законов; отсутствие дифференцированного подхода а) в плане интенсивности режимов надзора за банками разного вида и масштаба деятельности; б) в установлении обязательных нормативов и методик их расчета. Исходя из этого предлагается, в частности, дифференцировать значения: норматива минимально необходимого размера уставного капитала (для банков разных регионов); норматива максимально допустимого размера кредитного риска на одного заемщика (для банков с разными объемами активов).
3. На основании обобщения международного и российского опыта раскрыт спектр возможных вариантов формирования верхнего уровня банковской системы, распределения ответственности и пономочий между его звеньями. В частности, выделены американская, английская, германская, итальянская, южноамериканская модели построения структуры верхнего уровня банковской системы.
Сделан вывод о приоритете эволюционного перераспределения пономочий от государственных регулирующих органов в пользу саморегулируемых организаций кредитных учреждений. При этом в качестве важного критерия дееспособности ассоциаций кредитных организаций выдвинуто наличие у них работоспособных механизмов внутреннего контроля за добросовестным поведением своих участников. Обосновывается предложение об изменении состава Национального банковского совета за счет включения в него представителей крупнейших российских банковских ассоциаций, что позволило бы им системно влиять на принятие данным органом важных для всего банковского сектора страны решений.
4. Выявлена особая роль механизма страхования вкладов населения в повышении устойчивости и надежности деятельности банков и предложены варианты режимов функционирования банков в зависимости от качества работы такого механизма. В данном плане главной признается проблема т.н. морального риска, с которым стакиваются банки. В исследовании приводится систематизация различных регулятивных инструментов минимизаций такого риска, доказывается необходимость дифференциации ставок отчисления в фонд обязательного страхования вкладов, выделены обязательные для такой дифференциации условия.
5. На основе анализа показаны как достоинства новых предложений Ба-зельского комитета по банковскому надзору, относящихся к дальнейшему совершенствованию банковского регулирования и надзора, так и неприемлемость некритичного и огульного заимствования базельских стандартов. В этой связи обосновывается целесообразность добровольного присоединения части российских банков (заинтересованных в развитии своих международных связей) к новому базельскому соглашению о достаточности банковских капиталов.
6. Критически разбирается традиционно исповедуемый органами власти подход к проблемам банковского дела в России, суть которого состоит в подтакивании процессов концентрации (централизации) в банковском секторе. Доказывается, что этот путь ведет к увеличению системных рисков для банков. Подчеркивается необходимость усиления надзорных требований к системно значимым банкам, что позволит в определенной мере уменьшить вероятность наступления новых финансовых кризисов. Выделены формы банковских кризисов, требующие особых подходов в плане выстраивания политики государства.
Обосновывается важность соблюдения принципов эволюционности и управляемости при формировании новой политики государства в отношении банковской сферы, которая дожна быть направлена на формирование национальной банковской системы как фактора стратегической независимости, экономического роста и повышения благосостояния населения России.
Практическая значимость исследования определяется возможностью использования содержащихся в ней выводов и рекомендаций для совершенствования банковского надзора и регулирования Банком России. Рекомендации автора могут быть учтены в процессе доработки нормативных документах, регулирующих экономическую деятельность банков и принимаемые ими риски, а также специальных банковских законов (в частности, Закона О страховании вкладов физических лиц в банках РФ). Теоретические разработки автора могут применяться при подготовке информационно-методического обеспечения конференций, посвященных формированию банковской системы России, а также в учебном процессе в высших учебных заведениях.
Достоверность выводов и практическая реализация результатов. Достоверность выводов, сформулированных в диссертационной работе, обеспечена привлечением автором широкого теоретического и практического материала, использованием достаточной статистической базы.
Апробация и реализация результатов исследования. Результаты исследования докладывались и обсуждались на межбанковских колоквиумах и целевых совещаниях, на конференциях и семинарах в Государственном университете управления. Материалы диссертации использовались при проведении семинарских занятий по курсу Основы банковского дела в Государственном университете управления.
Основные выводы и положения, содержащиеся в диссертации, изложены автором в 5 опубликованных печатных работах общим объемом в 1 п.л.
Структура диссертации. Цель и задачи исследования определили логику и структуру работы. Работа состоит из Введения, 3-х глав, Заключения, библиографического списка из 86 наименований и 3-х приложений. Общий объем диссертации (без приложений) составляет 171 страницу, включает 11 таблиц, 5 схем, 2 диаграммы и 1 график.
Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Акимов, Олег Михайлович
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Российская банковская система, являясь неотъемлемым и одним из наиболее важных элементов формирующейся экономики рыночного типа, проходит стадию становления. Проблемы ее формирования усугубляются неразвитостью экономической базы, низким уровнем жизни большей части населения, диспропорциональностью развития регионов, высоким уровнем коррупции и криминала.
Указанные обстоятельства не могут не сказываться самым негативным образом на уровне развития банковской системы, особенно на ее региональном компоненте. Однако между состоянием банковской системы и состоянием остальной экономики нет прямой корреляции. Она не является пассивным участником экономического процесса и способна в зависимости от обстоятельств положительно или негативно, сильнее или слабее влиять на экономический рост, лучше или хуже решая часть экономических проблем предприятий и организаций реального сектора экономики и населения.
В этой связи важен и другой фактор, существенно влияющий на уровень развития банковской системы, - управление развитием данной системы со стороны органов власти, прежде всего Банка России. Отечественными учеными были разработаны фундаментальные принципы построения банковской системы (управляемости, эволюционности, адекватности, функциональной поноты, саморазвития, эффективности, открытости, адекватности правового сопровождения), которые необходимо соблюдать в практике органам государственной власти, чтобы способствовать становлению национальной банковской системы.
Анализ государственной политики в отношении банковского сектора свидетельствует об игнорировании многих из этих принципов в реальной практике регулирования на протяжении всего периода существования в России современных коммерческих кредитных организаций, что, естественно, негативно отражается на состоянии банковского сектора и что подтверждается периодически повторяющимися кризисами, сопутствующими его развитию. Несмотря на наличие официальной стратегии развития банковского сектора, принятой Правительством и Центральным банком РФ, говорить о реальном стратегическом видении государством будущего состояния банковской системы пока не приходится. Не все проблемы реально осознаются, а потому и не рассматриваются возможные и подходящие механизмы их решения.
В рамках вышеуказанного анализа делается вывод о необходимости гибкого подхода к установлению норматива минимального размера уставного капитала банков. Предлагается устанавливать значение данного норматива дифференцированно в зависимости, в частности, от территорий функционирования банка. Там, где наблюдается переизбыток банков, соответствующая планка может быть установлена на относительно высоком уровне, для большей же части регионов огромной страны этот показатель дожен быть как можно более низким, что позволит органам регулирования реально воздействовать на структуру банковской системы, облегчая появление новых банков в регионах, где их реально не хватает, и ограничить создание новых банков там, где наблюдается их переизбыток.
В ряду наиболее важных проблем развития государственного регулирования банковской деятельности в стране выделяется проблема совершенствования банковского надзора и регулирования, что является функцией элементов верхнего уровня банковской системы - Банка России и Агентства страхования вкладов. Цели деятельности этих органов заключаются в обеспечении стабильности банковской системы и защиты интересов кредиторов и вкладчиков.
До недавнего времени в России реально имел место формальный банковский надзор. Его отличительные особенности: огромное число не всегда оправданных, унифицированных и жестких нормативов; неоправданно большой объем отчетности для целей надзора и небольшой ее объем для внешних пользователей; недостаточное развитие контактных форм надзора. При таком надзоре нельзя было обеспечить ни системную стабильность банковского сектора, ни защиту вкладчиков и кредиторов банка.
Неэффективность банковского надзора, давление общественности и международных организаций, а также подготовка к запуску системы страхования вкладов населения подтокнули Банк России частично пересмотреть свои подходы к организации надзора и регулирования и начать непростой переход от их формального варианта к содержательному (риск-ориентированному) варианту.
Анализ новых нормативных актов, проведенный в данном исследовании, выявил следующие положительные моменты: отменены некоторые лишние нормативы; расширены возможности банков формировать резервы под потенциальные потери по ссудам; в практику работы надзорного органа внедряются отдельные элементы механизма раннего предупреждения проблем банков.
Вместе с тем отмечены и сохраняющиеся недостатки: обязательные нормативы банковской деятельности, как и прежде, предполагается устанавливать без какой-либо дифференциации (без учета различий между разными видами и группами банков); требования к процедуре формирования инспекторами Банка России профессиональных суждений о разумности действий банков и уровне принимаемых ими рисков даны в таком виде, что их применение может вести к серьезным конфликтным ситуациям, в т.ч. судебным; отдельные положения подзаконных актов по-прежнему не соответствуют нормам законов; недостаточно проработаны компоненты оценки систем внутрибанковского управления.
Дальнейшее совершенствование банковского надзора и регулирования дожно вести к снижению непомерно высоких административных требований к банкам, прежде всего небольшим, к росту эффективности администрирования как такового, обеспечению режима законности в повседневной деятельности банков, приведение подзаконных актов Банка России в соответствие с нормами законодательства.
Повышение эффективности банковского надзора и регулирования иногда связывают с учреждением отдельного надзорного органа. Существует несколько типовых моделей организации верхнего уровня банковской системы, характерных для развитых стран. Некоторые страны (Англия, Бельгия, Австралия) склоняются к организации органа общей компетенции, мегарегулятора финансового рынка, который позволяет облегчить надзор за банками, занимающимися различными видами деятельности: банковской, страховой, инвестиционной, доверительной деятельностью. В ряде стран (Германии, Франции) создаются органы специальной компетенции, перед которыми ставится задача нивелирования внутреннего конфликта в деятельности центральных банков, традиционно обязанных преследовать две разные цели - монетарную стабильности и стабильность банковской системы. В США соответствующие пономочия разделены следующим образом: Федеральная резервная система (центральный банк) сохраняет пономочия органа надзора за крупнейшими банками, представляющими угрозу системной и монетарной стабильности, Федеральная корпорация по страхованию депозитов и другие органы защищают кредиторов и вкладчиков всех банков. Вместе с тем имеются страны (Италия, Голандия, Россия), в которых центральные банки сохраняют все пономочия надзорного органа.
В диссертации доказывается, что для России по крайней мере на ближайшие годы предпочтительным следует считать сохранение функций банковского надзора за Центральным банком, поскольку, во-первых, такое решение дает возможность получать оперативную надзорную информацию во время банковских кризисов и тем самым ЦБ РФ сможет эффективнее противодействовать последним, во-вторых, у Банка России более высокий уровень политической и экономической независимости, высокий исторически сложившийся статус. Кроме того формирование нового надзорного органа может разрушить сложившийся управленческий механизм.
Наряду с этим необходимо отметить важность выстраивания механизмов вертикального перераспределения надзорных и регулятивных пономочий в рамках банковской системы. Имеется в виду повышение роли банковских ассоциаций (союзов) в регулировании банковской деятельности в стране. Банковские ассоциации в рыночной экономике, во-первых, допоняют воздействие органов государственного регулирования, во-вторых, могут при необходимости корректировать такое воздействие. Однако для реализации указанных функций ассоциациям необходимо сформировать собственные механизмы внутрисистемного контроля, а также требуется законодательно закрепить сбалансированный механизм взаимодействия органов власти и указанных ассоциаций. В этой связи предлагается, в частности, изменить состав Национального банковского совета за счет включения в него представителей крупнейших российских банковских ассоциаций, что позволит банкам больше влиять на процессы принятия принципиальных решений по вопросам развития банковской системы страны.
Ключевым фактором, влияющим на изменение банковского надзора и регулирования, можно считать начало функционирования системы страхования вкладов населения. Такая система, если она разумно организована и квалифицированно управляется, дает возможности не только решать проблемы вкладчиков отдельных банков-неудачников, но, главное, принимать превентивные меры с целью предотвращения системных банковских кризисов, развивающихся по принципу домино, в т.ч. из-за распространения среди вкладчиков неконтролируемых панических настроений.
В работе отмечаются несколько возможных режимов функционирования банковской системы в зависимости от наличия/отсутствия и состояния специальной системы страхования вкладов, обладающих как достоинствами, так и недостатками. Первый, когда страхование вкладов поностью отсутствует. Второй, когда действуют поные гарантии для всех вкладов физических лиц и частично - для депозитов юридических лиц. Смешанная система, которая формально существовала в России: считалось, что вклады в банки, в уставных капиталах которых доля государства составляла более 50% (Сбербанк), в поной мере гарантируются государством, другие же банки действовали без гарантий. В соответствии с законами № 177-ФЗ от 23.12.2003 г. О страховании вкладов физических лиц в банках РФ и № 96-ФЗ от 29.07.2004 г. О выплатах Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов банки страны официально становятся на путь частичных объявленных гарантий, т.е. на все банки распространяются одинаковые гарантии, которые, однако, носят ограниченный характер (максимальный потолок выплат, виды страхуемых вкладов).
Системы страхования вкладов могут давать и отрицательные эффекты, которые в совокупности именуются моральным риском (риск неосмотрительного, непруденциального поведения и самих вкладчиков, и банков - участников системы). Этот риск можно минимизировать, используя инструменты, выработанные мировым банковским сообществом.
В работе систематизируются различные инструменты минимизации морального риска для вкладчиков и для банков. Набор инструментов, позволяющих ограничивать ведение банками излишне рискованной политики, мог бы включать в себя, в частности: повышение надзорных требований к операционной деятельности участников системы; применение дифференцированных ставок отчислений в страховой фонд; введение в законодательство нормы, которая бы давала Банку России возможность в особо опасных случаях принудительно ограничивать права собственников банка или даже лишать их таких прав.
Особое внимание дожно быть уделено дифференциации ставок отчислений в страховой фонд. Для этого необходимы отбор верного метода дифференцирования банков в зависимости от их текущих рисковых позиций; получение своевременной и достоверной информации; обоснованность и прозрачность критериев рейтинговых оценок банков; ясность в отношении потенциального влияния на слабые банки повышения нормативов отчислений в указанный фонд; обеспечение надзорных органов необходимыми ресурсами (кадровыми, финансовыми и др.); принятие политического решения о раскрытии для широкой общественности информации о профилях рисков конкретных банков (либо о сохранении такой информации).
К числу наиболее важных факторов, влияющих на развитие банковского надзора и регулирование, следует отнести тенденцию следования ЦБ РФ международным соглашениям и стандартам. Наиболее авторитетной международной организацией, занимающейся разработкой правил надзора за деятельностью банков, является Базельский комитет по банковскому надзору.
В исследовании выделяются 3 этапа, отражающих распространение влияния этой международной организации на всю мировую банковскую сферу и анализируются наиболее важные документы БКБН. В рамках анализа нового соглашения о достаточности банковского капитала отмечается отказ БКБН от принципа унификации метода расчета одного из важнейших пруденциальных стандартов. Согласно стандартизированному подходу кредитные риски оцениваются на основе оценок либо рейтинговых агентств, либо органов надзора. Делается вывод о неприемлемости использования в российских условиях оценок рейтинговых агентств. Согласно внутреннему рейтинговому подходу риски оценивают сами банки, которые дожны получить от органов надзора право использовать собственные оценки при расчете достаточности своих капиталов. Для применение этого подхода необходимо соблюдение ряда условий: внутренних - наличие качественной системы банковского риск-менеджмента, кадровых, финансовых и технологических возможностей банка; внешних - наличие адекватной законодательной базы, эффективной системы пруденциального надзора, стабильной рыночной экономики.
Внедрение новых капитальных стандартов в России не дожно быть поспешным. Предлагается поэтапная схема их реализации в нашей стране, что предполагает активное взаимодействие между Центральным банком, банковскими ассоциациями и непосредственно банками. Для эффективного перехода на нормы нового документа органы надзора дожны перейти на новые принципы работы: принцип дифференцированного подхода к установлению отдельных капитальных стандартов; принцип добровольности, в соответствие с которым новые стандарты могли бы внедрять прежде всего или только те банки, которые заинтересованы в развитии своих международных связей. Для банков национального и тем более регионального масштаба может быть сохранен действующий ныне режим капитальных стандартов (возможно, с некоторыми изменениями). В любом случае органы банковского надзора, заимствуя международные стандарты, дожны подходить к ним критически, понимая, что во многих таких стандартах отражаются прежде всего интересы крупного западного капитала.
Основным условием здорового развития национальной банковской системы дожно стать соблюдение принципов эволюционноеЩ (постепенности, основательности) развития и управляемости (развитие на основе колективно разработанной и одобренной стратегии развития). Соблюдение этих принципов означает гармоничное сочетание как рыночного лавтоматического регулирования, так и необходимого государственного воздействия на банковскую систему.
Наряду с надзором и регулированием в работе рассматриваются другие инструменты воздействия на банковскую систему. Среди таких инструментов особое значение могут и дожны иметь официальная стратегия развития национальной банковской системы, включая ее региональный компонент; принятие закона об управлении развитием банковской системы, протекционистская и антимонопольная политика, создание для небольших самостоятельных банков, работающих в трудных для ведения банковского бизнеса регионах, облегченных режимов надзора и регулирования.
Подчеркивается необходимость сосредоточения Банка России на задаче обеспечения системной безопасности. Доказывается, что политика концентрации и централизации банковского капитала, проповедуемая властями, ведет к повышению предрасположенности банковского сектора к системным рискам. Обосновывается необходимость дифференцированного подхода к системно значимым банкам. С одной стороны, к таким банкам дожны применятся специальные процедуры разрешения их проблем, включая возможность их национализации. С другой стороны, банки, несущие наибольшие системные риски, дожны отвечать более высоким надзорным стандартам (своеобразная плата за риск), включая более жесткий режим инспекционных проверок.
Диссертация: библиография по экономике, кандидат экономических наук , Акимов, Олег Михайлович, Москва
1. О банках и банковской деятельности: Федеральный закон № 17-ФЗ от 3.02. 1996 г.
2. О Центральном банке РФ (Банке России): Федеральный закон № 86-ФЗ от 10.07.2002 г.
3. О валютном регулировании и валютном контроле: Федеральный закон № 173-ФЭ от 10.12.2003 г.
4. О страховании вкладов физических лиц в банках РФ: Федеральный закон № 177-ФЗ от 23.12.2003 г.
5. О выплатах Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках РФ: Федеральный закон № 96-ФЗ от 29.07.2004 г.
6. Нормативные акты Банка России (действующие)
7. О порядке формирования кредитными организациями резервов на возможные потери по ссудам, по ссудной и приравненной к ней задоженности: Положение № 254-П от 26.03.2004 г.
8. Об обязательных резервах кредитных организаций: Положение № 255-П от 29.03.2004 г.
9. О методике определения собственных средств (капитала) кредитных организаций: Положение № 215-П от 10.02.2003 г.
10. Об обязательных нормативах банков: Инструкция № 110-И от 16.01.2004 г.
11. О применении к кредитным организациям мер воздействия: Инструкция №59 от 31.03.1997 г.
12. О правилах составления и представления отчетности кредитными организациями в Центральный банк РФ: Указание № 1375-У от 16.01.2004 г.
13. Об оценке финансовой устойчивости банка в целях признания ее достаточной для участия в системе страхования вкладов: Указание № 1379-У от 16.01.2004 г.
14. Другие официальные документы
15. Стратегия развития банковского сектора РФ на 2004 год и на период до 2008 года.1. Книги
16. Банковская система России. Настольная книга банкира: В 3-х кн. М.: ДеКА, 1995. Кн. 1,2.
17. Банковское дело: управление и технологии: Учеб. пособие. М: ЮНИТИ, 2001.
18. Банковское дело: стратегическое руководство. -М.: Консатбанкир, 2001.
19. Банковское право РФ. Особенная часть: В 2-х т. Т. 1: Учебник. М.: Юрист, 2001.
20. Белов А.В. Банковские риски: Проблемы учета, управления и регулирования. М.: БДЦ-пресс, 2003.
21. Богомолов О.Т. Анатомия глобальной экономики. М.: Академкнига, 2003.
22. Гейвандов Я.А. Центральный банк РФ: юридический статус, организация, функции, пономочия. М.: Издательство Московского независимого института международного права, 1997.
23. Глазьев С. Благосостояние и справедливость. Как победить бедность в богатой стране. М.: Б.С.Г.-пресс, 2003.
24. Голикова Ю.С., Хохленкова М.А. Банк России: организация деятельности: в 2-х кн. Кн. 2. М.: ДеКА, 2000.
25. Грюнинг X., Брайович-Братанович С. Анализ банковских рисков. Система корпоративного управления и управления финансовым риском. М.: Весь Мир, 2003.
26. Дериг X. Универсальный банк банк будущего. - М.: Международные отношения. 2001.
27. Киселев В.В. Управление банковским капиталом. -М.: Экономика, 1997.
28. Ларионова И.В. Управление активами и пассивами в коммерческом банке. -М.: Консатбанкир, 2003.
29. МакНотон Д. Банки на развивающихся рынках. Т. 1. Укрепление руководства и повышение чувствительности к переменам. М.: Финансы и статистика, 1994.
30. Масленченков Ю.С. Финансовый менеджмент банка: Учеб. пособие. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003.
31. Масленченков Ю.С., Тавасиев A.M. Банк партнер предприятия. - М.: ЮНИТИ, 2000.
32. Мочанов А.В. Коммерческий банк в современной России: теория и практика. -М.: Финансы и статистика, 1996.
33. Тавасиев A.M., Ребельский Н.М. Конкуренция в банковском секторе России: Учеб. пособие: М.: ЮНИТИ, 2001.1. Статьи
34. Арсланбеков-Федоров А.А. Система внутреннего контроля допонительных операций в банке //Сборник научных трудов кафедры управления банковской деятельностью. Вып. 1. ГУУ. М., 2004.
35. Бездудный М.А. Об устойчивости российского банковского сектора //Вестник ГУУ. Серия Финансовый менеджмент. 2003. №2.
36. Бюркле Т. Базель-2 под угрозой //Банки: мировой опыт. 2003. №5.
37. Жуков А.Д. Выступление на XV съезде АРБ (14.04.2004 г.) //Вестник АРБ. 2004. №12.
38. Горегляд В. Допонить рыночное регулирование организующим воздействием государства //Банковское дело в Москве. 2002. №10.
39. Захаров B.C. Есть ли в России банковская система? //Вестник АРБ. 2003. №20.
40. Казьмин А. Можно развиваться и вопреки, но лучше благодаря //Банковское дело в Москве. 2003. №5.
41. Иванов Е. Количество будет прирастать качеством //Банковское дело в Москве. 2004. №1.
42. Игнатьев С.М. У нас резко увеличивается спрос на деньги //Вестник Банка России. 2004. №23.
43. Козлов А. Банковский сектор мотор №2 экономического роста //Банковское дело в Москве. 2003. №11.
44. Козлов А.А. Модернизация банковского сектора: задачи совершенствования банковского надзора //Деньги и кредит. 2003. №1.
45. Лаврушин О.И. От теории банка к современным проблемам его развития в экономике //Банковское дело. 2003. №7.
46. Львов Ю.И. О Кодексе этических принципов банковского дела //Вестник АРБ. 2002. №13.
47. Маневич В.Е. О стратегии развития банковского сектора России //Бизнес и банки. 2002. №10.
48. Матюхин Г.Г. Реформирование банковского сектора следует начинать с Центрального банка //Банковское дело. 2003. №12.
49. Меньшиков С.В. Глобальная экономика как важнейший феномен современности //Вопросы экономики. 2004. №4.
50. Меликьян Г. Надзор смещает акценты //Банковское дело в Москве. 2003. №11
51. Мехряков В.Д. Стратегия развития банковского сектора: есть ли место средним и малым банкам? //Банковское дело. 2004. №4.
52. Мехряков В. Вечные ценности банковского регулирования, или роль надзорных органов в банковской системе //Банковское обозрение. 2003. №6.
53. Мурычев А. Банковский сектор: в преддверии новой модели развития //Банковское дело в Москве. 2003. №2.
54. Парамонова Т.В. О повышении качества надзора за кредитными организациями //Деньги и кредит, 1999. № 10.
55. Попков В. Феномен лебедя, рака и щуки, или Чем чревато вступление в ВТО //Банковское обозрение. 2003. №5.
56. Сенянинов К.Н., Сосин М.С. Банковская система России почему обязательно реформа //Вестник АРБ. 2004. №5.
57. Симановский А.Ю. Достаточность банковского капитала: новые подходы и перспективы их реализации //Деньги и кредит. 2000. №6.
58. Симановский А.Ю. К вопросу о повышении эффективности банковского надзора //Деньги и кредит. 2002. №9.
59. Тавасиев A.M. Современное состояние банковского комплекса России и его участие в общем экономическом процессе //Банковские услуги. 2003. №3.
60. Тавасиев A.M. Качество управления банковской деятельностью //Банковское дело в Москве. 1998. №8.
61. Тосунян Г. А. Банк понятие универсальное //Банковское обозрение. 2002. №8.
62. Тосунян Г.А. Банковское саморегулирование как условие повышения эффективности банковского бизнеса //Вестник АРБ. 2003. №23.
63. Хандруев А. ФОР не священная корова, но и не инструмент давления на ЦБ //Банковское дело в Москве. 2003. №4.
64. Хейнсворд Р. Переход от банковского сектора к банковской системе: условия достаточные и условия необходимые //Деньги и кредит. 2003. №6.
65. Шмидт Р.Х., Хакетхаль А., Маринов В. Россия слабости банковской системы еще не преодолены //Банки: мировой опыт. 2003. №5.
66. Документы Базельского комитета по банковскому надзору и Банка международных расчетов
67. Базовые принципы эффективного надзора за банковской деятельностью (консультативное письмо Базельского комитета, 1997 г.)
68. Методология основных принципов эффективного банковского надзора (Базельский комитет, 1999 г.)
69. Пути повышения прозрачности банковской деятельности (Базельский комитет, 1998 г.)
70. Руководство для органов банковского надзора по работе со слабыми банками (Банк международных расчетов, 2002 г.)
71. International convergence of capital measurement and capital standards (Basel committee on banking supervision, 1998)
72. Measuring and controlling large credit exposures (Basel committee on banking supervision, 1991 г.).
73. International convergence of capital measurement and capital standards, a revised framework (Basel committee on banking supervision. 2004 r.)
74. Иные англоязычные источники
75. Allen L., Saunders A. A survey of cyclical effects in credit risk measurement models. BIS working paper. January 2003. №126.
76. Borio C., White W. Whither monetary and financial stability? The implication of evolving policy regimes. BIS working paper. February 2004. №147.
77. Cull R., Senbet L., Sarge M. Deposit insurance and bank intermediation in the long run/BIS working papers. July 2004. №156.
78. Implementation of the new capital adequacy framework in non-Basel Committee member countries. Summary of responses to the Basel 2 implementation assistance questionnaire. FSI occasional paper. July 2004. №4.
79. Ferguson R. Alternative approaches to financial supervision and regulation // Journal of financial services research, 17(1), 2000.
80. Ferguson R. The proposed U. S. approach to regulatory capital an update/at the conference on the changing regulatory capital regime in Europe: A challenging new business concept/Brussels, Belgium, 13, November 2003.
81. Goodhart C. The organizational structure of banking supervision/ FSI occasional papers. November 2000. №1.
82. Kahn C., Santos J. Allocating bank regulatory powers: lender of last resort, deposit insurance and supervision. BIS working paper. №102. August 2001. №102.
83. Kishory J. Udeshi. Implementation of Basel 2 an Indian perspective/At the World Bank/IMF/US Federal Reserve Board 4th Annual international seminar on policy challenges for the financial sector: Basel 2./Washington DC, 2 June 2004/
84. Krivoy R. Collapse: The Venezuelan banking crises of 1994. Group of thirty: Washington, D. C. 2000.
85. Markovitz H. Portfolio selection: efficient diversification of investments. -NY: John Wiley, 1959.
86. Ranjana Sahajwala, P. Van den Bergh. Supervisory risk assessment and early warning systems. Basel committee on banking supervision working paper. December 2000. №4.
87. Range of practice in banks' internal rating systems A discussion paper by the Basel committee on banking supervision Basel, January 2000.
88. Segoviano M, Lowe P. Internal rating, the business cycle and capital requirements: some evidence from an emerging market economy. BIS working papers. September 2002. №117.
89. Taylor M. Twin Peaks: A regulatory structure for the new century, Center for the study of financial innovation, CSFI, London, December 1995.
90. Westernhagen N., Harada E. Bank failures in mature economies. Basel committee on banking supervision working paper. April 2004. №13.
Похожие диссертации
- Современные тенденции развития международной банковской системы
- Основные тенденции развития банковской системы России в условиях перехода к рыночной экономике
- Современная система банковского надзора и контроля в России и направления её совершенствования
- Текущий банковский надзор и его развитие в России
- Моделирование тенденций развития банковской системы и финансового рынка России