Совершенствование системы регулирования землепользования и застройки сельских поселений тема диссертации по экономике, полный текст автореферата
Автореферат
| Ученая степень | кандидат экономических наук |
| Автор | Баландин, Василий Анатольевич |
| Место защиты | Москва |
| Год | 2013 |
| Шифр ВАК РФ | 08.00.05 |
Автореферат диссертации по теме "Совершенствование системы регулирования землепользования и застройки сельских поселений"
На правах рукописи
Баландин Василий Анатольевич
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ И ЗАСТРОЙКИ СЕЛЬСКИХ ПОСЕЛЕНИЙ
Специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (землеустройство)
Автореферат
диссертации на соискание учёной степени кандидата экономических наук
з янв гт
Москва-2013
005048965
Работа выпонена в ФГБОУ ВПО Государственный университет по землеустройству
Научный руководитель: доктор экономических наук,
профессор кафедры городского кадастра ФГБОУ ВПО Государственный университет по землеустройству Анатолий Васильевич Севостьянов
Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор, директор Центра Управление проектами развития территорий, профессор кафедры Управление проектами и программами ФГБОУ ВПО РЭУ имени Г.В. Плеханова, г. Москва Сергей Иванович Носов
кандидат экономических наук, заместитель начальника отдела развития обслуживания корпоративных клиентов Инвестиционный Банк ВЕСТА (ООО), г. Москва Николай Викторович Самсонов
Ведущая организация: ФГБОУ ВПО Пермская государственная
сельскохозяйственная академия имени академика Д.Н. Прянишникова, г. Пермь
Защита диссертации состоится л22 февраля 2013 г. в 11Ч часов на заседании диссертационного совета Д.220.025.02 при ФГБОУ ВПО Государственный университет по землеустройству по адресу: 105064, Москва, ул. Казакова, 15 (конференц-зал).
Отзывы на автореферат просим присыпать по адресу: 105064, Москва, ул. Казакова, 15, ФГБОУ ВПО ГУЗ, диссертационный совет.
С диссертацией можно ознакомиться в научном зале библиотеки ФГБОУ ВПО Государственный университет по землеустройству.
Автореферат разослан и размещен на сайте университета: www.guz.ru и на официальном сайте Министерства образования и науки Российской Федерации Ссыка на домен более не работаетp>
Ученый секретарь диссертационного совета, ,
кандидат экономических наук, доцент ^ЖАЛ М-М Демидова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность исследования. Формирование муниципальных образований в соответствии с действующим законодательством предусматривает создание сельских поселений, в состав которых входят земли различных категорий. При этом земли населенных пунктов составляют лишь малую часть территории данных муниципальных образований. Однако в системе планирования развития территорий сельских поселений отсутствуют инструменты, эффективно учитывающие особенности использования земель различного целевого назначения. Законодательством Российской Федерации территориальное планирование отнесено к сфере градостроительной деятельности, что ставит в основу организации землепользовании и землевладений механизм градостроительного регулирования. Последствиями этого становятся нерациональное вовлечение сельских поселений в процесс урбанизации муниципальных районов, неэффективное расходование природных ресурсов и бессистемный вывод из оборота земель сельскохозяйственного назначения. Все это приводит к негативным последствиям для сельскохозяйственной отрасли, являющейся основой экономики многих сельских поселений, и, как следствие, к снижению темпов социально-экономического роста муниципального образования, снижению уровня жизни населения.
В большинстве развитых стран планирование развития территорий вне границ населенных пунктов относится к сфере землеустройства, и регулирование землепользования и застройки на территории сельских поселений без него недопустимо. Очевидно, что землеустроительное обеспечение необходимо на каждом этапе территориального планирования - от проведения анализа существующего использования до построения правового поля для ведения землепользования и застройки. Поэтому данное исследование, направленное на решение задач регулирования землепользования и застройки сельских территорий на базе землеустройства в составе планирования развития муниципальных образований, является особенно актуальным.
Состояние изученности проблемы. Проблемам пространственного развития муниципальных образований и вопросам регулирования землепользования и застройки посвятили научные труды В.Р. Беленький, МП. Буров, A.A. Варламов, В.А. Вашанов, В.В. Вершинин, С.Н. Воков, С.А. Гальченко, Т.А. Емельянова, А.Н. Квочкин, Н.В. Комов, Н.Г. Конокотин, В.В. Косинский, A.C. Косякин, Н.И. Кресникова, С.А. Липски, О.Б. Лепп-ке, П.Ф. Лойко, A.C. Миндрин, A.A. Мурашева, В.Н. Незамайкин, С.И. Носов, А.П. Огарков, В.В. Пименов, Г.А. Полунин, А.Э. Сагайдак, A.B. Сево-стьянов, И.Ф. Суслов, Н.И. Шагайда, МП. Шубич, В.Н. Хлыстун, Ю.А. Цыпкин, Д.Б. Эпштейн и др.
Однако, несмотря на фундаментальную проработку основ пространственного развития, многие вопросы теоретического, методического и прикладного характера, в особенности, в условиях непрекращающихся изменений в содержании правового регулирования вопросов муниципального управления территорией, изучены недостаточно и требуют проведения дальнейших исследований.
Целью исследования является: уточнение научно-методических положений системы регулирования землепользования и застройки сельских поселений; совершенствование теоретических и методических положений организации рационального использования земель различных категорий на муниципальном уровне.
В соответствии с обозначенной целью в работе поставлены следующие основные задачи:
- исследовать специфику территории муниципального образования сельское поселение, особенности планирования и регулирования землепользования и застройки данной территории и уточнить понятие межсе-ленные территории;
- определить роль землеустройства в планировании развития территории сельского поселения, исследовать международный и отечественный опыт планирования развития сельских территорий;
- исследовать систему регулирования землепользования и застройки как составной элемент системы планирования развития территории;
- проанализировать существующее использование территории сельских поселений Волоколамского муниципального района, выявить основные проблемы пространственного развития;
- разработать концепцию землеустроительного планирования территории сельского поселения и предложения по составу инструментов планирования развития межселенных территорий,
- разработать систему регламентов землепользования и застройки Волоколамского муниципального района;
- проанализировать способы правового зонирования сельского поселения, допонить и уточнить процедуры регулирования землепользования и застройки органами местного самоуправления данного муниципального образования;
- выпонить анализ экономической эффективности правового зонирования территории сельского поселения.
Объектом исследования являются территории сельских поселений Волоколамского муниципального района.
Предметом исследования является процесс и средства регулирования землепользования и застройки территории сельских поселений в системе планирования развития муниципальных образований.
Методология и методы исследования. Теоретической и методологической основой исследования являются труды отечественных и зарубежных ученых в сфере муниципального управления территорией, регулирования землепользования и застройки, территориального планирования, организации рационального использования земель различных категорий, оценки эффективности планирования развития муниципальных образований. В работе использовались нормативно-правовые акты, принятые на уровне Российской Федерации, Московской области, органов местного самоуправления Волоколамского муниципального района и сельских поселений, документы, регулирующие развитие местного самоуправления в Российской Федерации, определяющие его территориальную организацию,
а также материалы научно-практических конференций, статей в научных сборниках и журналах.
В диссертации применены следующие методы исследования: абстрактно-логический, вариантный, монографический, расчетно-конструктивный и экономико-статистический. Обработка аналитического и графического материала включала в себя использование современного программного обеспечения: Maplnfo Professional 9.5, Autocad 2010, ArcGis 10 и Adobe Photoshop CS5.
Научная новизна исследования состоит в следующем:
- теоретические и методические основы планирования развития территории сельских поселений допонены необходимостью введения землеустройства в состав инструментов планирования, разработаны предложения по совершенствованию агоритма разработки документов планирования развития территории на основе землеустройства;
- предложено разделение территории сельского поселения по типам планирования и регулирования землепользования и застройки, для чего изменено существующее значение термина межселенные территории на: совокупность земель всех категорий, отличных от земель населенных пунктов, расположенных в границах поселений;
- допонены и уточнены принципы и методы регулирования землепользования и застройки сельских поселений, введено понятие правовое зонирование и регламенты землепользования и застройки;
- предложена методика правового зонирования территории сельского поселения, включающая варианты пространственной организации правового регулирования землепользования и застройки;
- сформированы предложения по содержанию процедур регулирования использования земель различного целевого назначения на местном уровне в границах сельского поселения;
- предложены показатели оценки экономической эффективности правового зонирования сельского поселения.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. допоненные теоретические и методические положения планирования развития территории сельского поселения, новое значение термина межселенные территории;
2. понятия правового зонирования и регламента землепользования и застройки как инструменты регулирования землепользования и застройки сельских поселений;
3. методика правового зонирования сельского поселения, включающая в себя предложения по порядку установления территориальных зон и содержанию регламентов землепользования и застройки;
4. предложения по изменению отдельных пономочий органов местного самоуправления сельских поселений и содержанию отдельных процедур регулирования землепользования и застройки сельских поселений;
5. показатели оценки экономической эффективности правового зонирования сельского поселения.
Практическая значимость результатов исследования. Результаты исследования могут быть использованы в качестве методического обеспечения разработки документов территориального, социально-экономического и землеустроительного планирования, построения муниципальной системы регулирования землепользования и застройки сельских поселений.
Апробация результатов исследования. По результатам исследования опубликовано 5 научных работ общим объемом 2,27 пл., в том числе 2-е в издании, рекомендованном ВАК Министерства образования и науки РФ (журнал Землеустройство, кадастр и мониторинг земель).
Результаты научных исследований апробированы и внедрены при разработке документов территориального планирования и регулирования землепользования и застройки территории сельских поселений Волоколамского муниципального района в компании ООО Землеустроительное дело, при организации информационной системы обеспечения градостроительной деятельности в администрации Волоколамского муниципального района и при разработке документов землеустроительного проектирования ООО Агроходинг Авангард. Основные положения работы докладывались и обсуждались на научно-практических и региональных конференциях
Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, выводов и предложений, библиографического списка и приложений. Основной текст изложен на 156 листах машинописного текста, включает 18 таблиц, 15 рисунков и 10 приложений.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
В первой главе ((Теоретические и методические основы системы регулирования землепользования и застройки сельских поселений рассмотрены особенности территориального устройства муниципального образования сельское поселение. Анализ территориальной структуры данной административно-территориальной единицы показал, что земли населенных пунктов составляют малую часть от общей площади территории (7,5% в среднем по сельским поселениям Волоколамского муниципального района). Остальную часть сельского поселения составляют земли других категорий.
В градостроительной и землеустроительной практике в настоящее время отсутствует общее понятие совокупности территорий, расположенных вне границ населённых пунктов, но в пределах административных границ сельского поселения. При этом функциональная специфика использования данных земель формирует уникальный кластер территории сельского поселения, требующий отдельного терминологического закрепления. В федеральном законе №131-Ф3 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации присутствует термин межселен-ная территория, наиболее близкий по морфологии к определению совокупности земель других категорий, отличных от земель населённых пунктов. Однако анализ практики применения данного термина и особенностей его использования в научной деятельности показывает, что в существующем значении термин создает двойственность в структуре муниципального
управления территорией поселения и применяется неэффективно. В соответствии с этим, предлагается изменить его значение и сформулировать определение следующим образом: межселенные территории - это совокупность земель всех категорий, отличных от земель населенных пунктов, расположенных в границах поселений. Таким образом, предложено выделить два ключевых структурных элемента территории сельского поселения Ч населенные пункты и межселенные территории.
Необходимость такого разделения территории допонительно подтвердилась при изучении современной системы планирования развития сельского поселения, предусмотренной в действующем законодательстве. Анализ функций документов планирования показал, что:
1) ни один из документов планирования сельского поселения не определяет направления земельной политики муниципального образования;
2) ряд задач планирования решается только применительно к объектам, расположенным в границах населенных пунктов (например, организация дорожной деятельности, организация электро-, тепло- и газо- снабжения);
3)в методической основе разработки указанных документов отсутствуют инструменты анализа земли как природного ресурса;
4) существующее содержание, методика разработки и применения документов территориального планирования практически не учитывает сложную структуру территории сельского поселения и наличие в данных муниципальных образованиях межселенных территорий.
Инструментарий существующей системы планирования развития муниципальных образований в поной мере применим исключительно к территориям населенных пунктов, что ставит в основу регулирования землепользования и застройки сельских территорий модель городского планирования. Однако анализ зарубежного опыта показал, что в развитых странах принято разделять планирование развития территории по ее типу - на городское и сельское, для которых используются разные инструменты. Инструментом планирования развития сельских территорий в России является землеустройство, однако в текущем законодательстве его роль в развитии муниципальных образований сведена к минимуму.
В соответствии с проведенным анализом в диссертации предлагается доработать существующую систему планирования сельских поселений следующим образом:
1) включить в систему планирования развития сельских поселений землеустроительное планирование в виде подготовки схем землеустройства муниципальных образований;
2) законодательно определить землеустроительное планирование в качестве основы для разработки документов территориального планирования сельских поселений;
3) изменить и допонить содержание генеральных планов сельских поселений в части функционального зонирования межселенных территорий;
4) внести законодательные изменения в состав пономочий органов местного самоуправления сельского поселения в связи с предлагаемыми изменениями:
5) агоритм подготовки документов землеустроительного и территориального планирования выстроить в соответствии со схемой, представленной на рис. I.
Систему регулирования землепользования и застройки муниципального образования предлагается определять как систематизированный набор инструментов по сбору сведений о территории муниципального образования и регулированию ее освоения с целью обеспечения устойчивого развития.
Землеустроительное планирование 1 этап Специализированная картографическая основа
Топографо-геодезические изыскания Геологические изыскания Сведения из ГЗК
II этап Схема землеустройства территории сельского поселення
Схема существующего использования территории с установлением границ землепользовании Э коло го-хозяйственное зонирование территории и землеустроительные регламенты Организация сельскохозяйственного производства, установление границ сельскохозяйственных угодий
Территориальное планирование Ш этап Генеральный план сельского поселення
Границы населенных пунктов п межселенных территорий Функциональное зонирование территории с определением категорий земельных участков Размещение объектов местного значения
IV этап Правила землепользования н застройки
Правовое зонирование Регламенты землепользования и застройки Процедуры регулирования землепользования и застройки органами местного самоуправления
V этап Проект планировки территории (населенные пункты) Проект территориального (межхозянственного) землеустройства (межселенные территории)
к = о 1 Ч^ ---
& з & С н Градостроительный план е- MC.ll.HOi 0 уас ка Проект межевания территории Проекты природоохранных и протнвоэрози-онных мероприятий Проекты лесоустройства Проекты развития мелиорации И водного хозяйства Проекты внутрихозяйственного землеустройства
Рис 1. Последовательность выпонения работ по землеустроительному и территориальному планированию сельского поселения, взаимосвязь документов планирования с планировкой территории
Специфику территориального устройства сельского поселения в данной системе предложено закрепить путем корректировки принципов регулирования землепользования и застройки. Предлагаемые формулировки принципов:
1) формирование устойчивого развития территорий муниципального образования, сохранение окружающей среды и объектов культурного наследия;
2) создание условий для многофункционального использования меж-селенных территорий и планировки территорий населенных пунктов;
3) формирование условий для осуществления сельскохозяйственной и иной производственной деятельности на территории муниципального образования, в том числе с помощью установления регламентов землепользования и застройки;
4) обеспечение прав и законных интересов всех участников имущественных отношений, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства;
5) создание условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективного использования земельных участков и объектов капитального строительства (в рамках установленных регламентов).
Предлагаемые преобразования предусматривают изменения в инструменте регулирования - правилах землепользования и застройки. В исследовании предлагается преобразовать проводимое в правилах землепользования и застройки градостроительное зонирование в правовое зонирование и выстроить его по следующим принципам:
1) первостепенное обеспечение охраны природных и антропогенных экосистем;
2) максимальный учет природных, экологических и ландшафтных свойств территории:
3) приоритет сельскохозяйственного и природоохранного землевладения и землепользования при установлении регламентов землепользования и застройки на межселенных территориях;
4) соответствие регламентов землепользования и застройки требованиям действующего земельного, градостроительного и иного законодательства, с учетом требований технических регламентов, региональных и местных нормативов градостроительного проектирования;
5) комплексный характер организации территории и производства на межселенных территориях и в границах населенных пунктов сельского поселения;
6) социальная, экологическая и экономическая эффективность организации территории при правовом зонировании.
Действие регламента землепользования и застройки дожно распространяется на все категории земельных участков, в соответствии с составом земель, определенным действующим земельным законодательством. Содержание отдельных положений правил землепользования и застройки необходимо также законодательно изменить:
1. допонить положения правил землепользования и застройки порядком изменения категории земельного участка на основании правового зонирования, с последующим согласованием правил с испонитель-'
ными органами государственной власти, упономоченными на осуществление данных действий;
2. допонить закрепленный в законодательстве порядок осуществления действий по планировке территории: на межселенных территориях планировку территории осуществлять только в структуре проектов межхозяйственного (территориального) землеустройства и проектов внутрихозяйственного землеустройства.
Во второй главе Анализ вопросов регулирования землепользования и застройки территории сельских поселений Волоколамского муниципального района выпонен анализ существующего использования территории сельских поселений Волоколамского муниципального района и даны предложения по содержанию землеустроительного планирования на их территории. Геоинформационный анализ схем существующего использования территории с помощью программы Мар1п1Ъ 9,5 выявил ряд проблем территориального развития сельских поселений:
- земельные участки на большей части территории сельских поселений не сформированы в установленном порядке, отсутствуют сведения о границах и фактическом использовании данных территорий;
- существует большое число земель, государственная собственность на которые не разграничена, что приводит к тому, что часть территории поселения не вовлечена в экономику муниципального образования;
- отсутствуют утвержденные границы населенных пунктов, и, как следствие, отсутствует легитимная возможность разграничения объектов местного значения между районом и поселением, а также возможность выделить межселенные территории для осуществления землеустроительного планирования;
- правовой режим существующих землепользовании устанавливается бессистемно, в отсутствие единого классификатора видов использования, формулировки видов разрешенного использования требуют существенной проработки;
- отсутствует правовая фиксация сельскохозяйственных угодий. Существующие землеотводы, на которых ведется сельскохозяйственная деятельность, сформированы с видом разрешенного использования для сельскохозяйственного производства, что не позволяет однозначно определить функциональное использование данных территорий;
- не сформированы в установленном порядке зоны действия публичных и частных сервитутов, не определены границы зон с особыми условиями использования территории;
- не определены границы лесного фонда, устарели и имеются противоречия в сведениях о границах водных объектов.
Наличие этих территориальных проблем существенно тормозит развитие сельских поселений Волоколамского района. При этом большинство проблем возможно решить с помощью землеустройства, для чего необходимо провести землеустроительное планирование в системе планирования развития сельского поселения. В качестве основного документа землеустроительного планирования сельского поселения предлагается разрабатывать схему землеустройства терри-
тории сельского поселения. Предложения по составу работ по подготовке схемы землеустройства территории сельского поселения приведены в табл. 1.
Таблица 1
Состав работ по подготовке схемы землеустройства сельского поселения
Этап работ Содержание работ
Аналитический: - систематизация сведений и изучение существующей структуры территории муниципального образования, - изучение режима и условий использования существующих земельных участков и объектов капитального строительства, - систематизация и анализ результатов исследования природной среды и экологических характеристик поселения, - определение границ зон с особыми условиями использования территории, - определение проблем пространственного развития отраслей народного хозяйства, выявление существующих недостатков территориального устройства.
Проектный: - предтоиэния по организации землепользований из невостребованных земельных долей, - уточнение границ ранее предоставленных, но не сформированных в соответствии с действующим законодательством земельных участков, - установление границ лесного и водного фонда, - выделение территорий не разграниченной государственной собственности, - формирование специализированных земельных фондов, - установление границ сельскохозяйственных угодий, - предложения по организации сельскохозяйственного производства, - предложения по охране окружающей среды, в том числе комплекс мероприятий по улучшению и восстановлению земель, повышению их плодородия и защиты почв от эрозии. - эколого-хозяйственное зонирование территории и установление землеустроительных регламентов использования межселенных территорий.
В качестве землеустроительной основы для регулирования землепользования и застройки в составе работ по землеустроительному планированию необходимо проводить эколого-хозяйственное зонирование территории сельского поселения, в ходе которого необходимо установить землеустроительные регламенты использования земель сельскохозяйственного назначения. Именно землеустроительные регламенты в дальнейшем станут научно-методическим обоснованием для установления правового режима использования земельных участков в регламентах землепользования и застройки соответствующих территориальных зон. Кроме этого, посредством эколого-хозяйственного зонирования необходимо определить допустимые нормы антропогенного воздействия на межселенные территории, с помощью установления предельных параметров градостроительного освоения данных территорий.
В качестве критерия жолого-хозяйственного зонирования территории сельского поселения предлагается использовать интегральные показатели земельных участков, характеризующие качественные параметры земель сельскохозяйственного назначения:
1) бал бонитета;
2) индекс технологических свойств земельного участка.
Опираясь на материалы землеустройства ООО Агроходинг Авангард, с помощью современной методики определения значений данных показателей, в исследовании была проведена оценка качественных параметров земель сельскохозяйственного назначения (табл. 2), расположенных на межселенных территориях сельского поселения Кашинское Волоколамского муниципального района.
Таблица 2
Интегральные показатели плодородия почв (Б1) и интегральный показатель
технологических свойств (Ит1) по земельным участкам ООО Агроходинг Авангард (пример по 10-и земельным участкам)
Площадь участка, га Средняя удаленность земельного участка от хозяйственного центра, м Дзэ Дзт Бэп Бк Кр Кк Б Ит
50,5 1230 0,15 0,36 86,1 101,38 1,00 1ГЮ 40,3 0,89
86,9 584 0,15 0,36 86,1 113,4 1,00 1,04 40,3 0,92
26,4 1506 0,15 0,36 81,0 89,6 1,00 1,10 33,6 0,76
32,5 806 0,15 0,36 86,1 96,8 1,00 1,04 40,3 0,95
83,2 112 0,15 0,36 85,4 95,4 1,00 1,10 40,3 0,88
40,3 305 0,15 0,36 73,1 85,6 1,00 1,10 33,6 0,71
32,7 786 0,15 0,36 73,1 91,4 1,00 1,10 33,6 0,77
45,1 2016 I 0,15 0,36 70,26 75,6 1,00 1,15 26,7 0,64
41,7 516 0,15 0,36 70,26 71,54 1,00 1,15 26,7 0,63
79,9 327 | 0,15 0,36 81,0 93,11 1,00 1,10 36,4 0,83
Полученные значения интегральных показателей с помощью программного приложения МартРэ 9,5 были привязаны к контурам земельных участков ООО Агроходинг Авангард, обозначенных на карте существующего использования территории сельского поселения Кашинское, и послужили основой для эколого-хозяйственного зонирования сельского поселения (рис. 2).
В результате анализа полученных данных на территории поселения было предложено выделить три эколого-хозяйственные зоны:
1)северная зона (С) - значения Б менее ЗО, Ит менее 0,7;
2) западная зона (3) значения Б в пределах от 30 до 40, Ит от 0,7 до 0,9;
3) южная зона (Ю) :начения Б более 40, Ит более 0,9.
Рис. 2. Схема эколого-хозяйственного зонирования территории сельского поселения Кашинское
Опираясь на характеристики эколого-хозяйственных зон, предлагается установить землеустроительные регламенты освоения межселенных территорий, включающие требования по структуре земель сельскохозяйственного назначения, приоритетные направления использования земель сельскохозяйственного назначения, минимальные показатели плотности сети автодорог общего пользования и параметры допустимого соотношения застроенных, лесных и сельскохозяйственных территорий.
В третьей главе Совершенствование системы регулирования землепользования и застройки Кашинского сельского поселения Волоколамского муниципального района сформулированы предложения по совершенствованию методики регулирования землепользования и застройки территории сельского поселения. В качестве основного инструмента регулирования предложено правовое зонирование территории. Разработано три варианта выпонения данного вида зонирования (рис. 3), различающихся по:
- порядку установления территориальных зон;
- содержанию регламентов землепользования и застройки зон, территории которых находятся в активном рыночном обороте и вовлечены в хозяйственную деятельность, формирующую экономику муниципального образования ,- жилых, общественно-деловых, производственных и сельскохозяйственных (далее зон активной экономической деятельности).
Фрагмент генерального плана
Вариант 1
Рис. 3. Фрагменты вариантов схем правового зонирования сельского поселения Кашинское
Вариант 2
Вариант 3
Вариативность зонирования основывается на различных методах пространственной организации правового регулирования и различных способах предоставления правовых условий использования территорий в зонах активной экономической деятельности и заключается в следующем:
- вариант 1 подразумевает минимальное территориальное структурирование вопросов правового регулирования, а также гибкие правовые рамки использования территорий в зонах активной экономической деятельности, не предусматривающие определение специфики хозяйственных процессов;
- вариант 2 предусматривает детализированную пространственную организацию правового регулирования населенных пунктов, допонительные территориальные ограничения использования межселенных территорий, а также детальное регулирование специфики хозяйственных процессов в зонах активной экономической деятельности;
- вариант 3 предусматривает детальное пространственное структурирование вопросов использования всей территории муниципального образования, а также детальную функциональную организацию хозяйственных процессов в зонах активной экономической деятельности с привязкой данной деятельности к объектам капитального строительства.
Каждый из вариантов правового зонирования создает предпосыки для формирования отличной от других структуры землепользовании и земле-
владений на территории сельского поселения, зависящей от состава и площадей территориальных зон (табл. 3).
Таблица 3
Площади зон активной экономической деятельности (зон АЭД) сельского поселения Кашинское по вариантам правового зонирования
Виды зон Вариант 1 Вариант 2 Вариант 3
э, га доля от площади зоны, % доля от площади зон АЭД, % Э, га доля от площади зоны, % доля от площади зон АЭД, % Э, га доля от площади зоны, % доля от площади зон АЭД, %
Ж-1 121 9 1 88 7 1 212 17 3
Ж-2 725 52 8 654 52 8 1044 83 14
Ж-3 550 39 6 507 41 6 0 0 0
Всего по зонам Ж 1396 - 15 1249 - 15 1256 - 16
ОД-1 15 33 0 34 36 0 84 51 1
ОД-2 5 11 0 5 5 0 5 3 0
од-з 26 57 0 55 59 1 76 46 1
Всего по зонам ОД 46 - 1 94 - 1 165 - 2
П-1 24 5 0 46 7 1 64 7 1
П-2 12 3 0 34 5 0 54 6 1
П-3 0 0 0 65 10 1 286 32 4
П-4 125 28 1 125 20 2 125 14 2
П-5 225 51 2 225 36 3 225 25 3
П-6 56 13 г 1 134 21 2 134 15 2
Всего по зонам П 442 - 5 629 - 8 888 - 12
СХ-1 4048 56 44 3641 57 44 3155 59 41
СХ-2 540 7 6 340 5 4 124 2 2
СХ-3 986 14 11 886 14 11 812 15 11
СХ-4 1693 23 19 1493 23 18 1256 23 16
Всего по зонам СХ 7267 - 79 6360 - 76 5347 - 70
Доля зон АЭД от площади поселения, % 67 - 61 - 56 - -
Каждый из предложенных вариантов формирует индивидуальный состав налогооблагаемой базы для земельного налога. Однако состав территориальных зон определяется не только принципами зонирования территории, но и методом установления регламента землепользования и застройки. Также регламент землепользования и застройки определяет наименования функций территории, по которым в дальнейшем будет дифференцирована ставка налогообложения. Предложены три способа фиксации в регламенте аспектов экономической и хозяйственной деятельности человека, определяющие различную степень вовлеченност и органов местного самоуправления в процесс развития территории поселения (табл. 4).
Таблица 4
Содержание регламентов землепользования и застройки по вариантам зонирования (примеры)
Способ определения объекта в регламенте землепользования и за_стройки по вариантам (примеры по видам зон)_
Поное наименование объекта
Вариант 1
Вариант 2
Зона ОД-1, ВРИ: основные:
- юридическая контора; вспомогательные:
- спортивный зал,
- парикмахерская.
Параметры:
- этажность -3 этажа,
- высота зданий, строений не более 15 м
Вариант 3
Офисное здание юридической компании Наумов и партнеры, со спортивным залом и парикмахерской на первом этаже.
Зона ОД-1, ВРИ: основные:
- административно-
офисное здание;
вспомогательные:
- нежилые помещения, -офис. Параметры:
- не установлены
Зона ОД-3 ВРИ: основные:
- ферма крупного рогатого скота 3-го класса опасности; вспомогательные:
- хозяйственные постройки для содержания скота,
- вспомогательные технические и хозяйственные сооружения для ну>ед сельского хозяйства. Параметры:
- этажность -2 этажа,
- высота зданий, строений не более 12 м
Зона ОД-1, ВРИ: основные:
- административно-офисное здание юридической фирмы; вспомогательные:
- нежилые помещения спортивного назначения,
- нежилые помещения под парикмахерской.
Параметры:
- этажность - 3 этажа,
- высота зданий, строений не более 15 м,
- площадь участка не более 3000 кв. м,
- отступ от границ земельного участка, примыкающих к границе красной линии, для кап. строен. -6 м,
- отступ от прочих границ участка -1м.
Ферма крупного рогатого скота на 1200 голов (всех специализаций) в составе: коровник (4), телятник (2), убойная площадка, сараи, до-ильно-молочный блок, весовая, прочие хозяйственные постройки
Зона СХ-2 ВРИ:
основные:
- с/х предприятие 3-го класса опасности; вспомогательные:
- вспомогательное сооружение и/или устройства для нужд сельского хозяйства. Параметры:
- не установлены.
Зона ОД-3 ВРИ: основные:
- ферма крупного рогатого скота на 1200 голов (всех специализаций); вспомогательные:
- коровник, -телятник,
- убойная площадка, -сарай,
- доильно-молочный блок, -весовая. Параметры:
- этажность - 2 этажа,
- высота зданий, строений не более 12 м,
- площадь участка минимальная 10000 кв. м, максимальная 200000 кв. м,
- отступ от границ земельного участка, примыкающих к границе красной линии, для капитальных строений -6 м,
- отступ от прочих границ участка - 3 м.
Следует отметить, что проведение землеустроительного планирования позволяет определить в составе регламента землепользования и застройки правовой режим и основные параметры существующих и планируемых к организации сельскохозяйственных угодий. Регламент землепользования и застройки зоны сельскохозяйственных угодий, содержащий в себе не общее определение угодий, а качественные и количественные параметры организации их использования, ставит перед землепользователями и земле-
владельцами конкретные задачи по ведению сельскохозяйственной деятельности, тем самым закрепляя положения землеустроительного регламента в правовом режиме земельных участков.
На основе предложений по преобразованию методики регулирования землепользования и застройки сельского поселения Кашинское, разработаны изменения в процедурной части правил землепользования и застройки муниципального образования:
1. в части процедур градостроительной подготовки земельных участков предложено:
1.1. разделить процесс градостроительной подготовки по двум типам земельных участков: в границах населенных пунктов и на межселенных территориях;
1.2. изменить порядок формирования земельных участков на межселенных территориях путем замены градостроительного проектирования (подготовка проекта планировки территории) на землеустроительное (подготовка проектов территориального (межхозяйственного) землеустройства, проектов внутрихозяйственного землеустройства и т. д).
1.3. пономочия по предоставлению земельных участков (осуществление аукционов и торгов) из земель неразграниченной государственной собственности закрепить за органами местного самоуправления поселения.
2. в части процедур изменения видов разрешенного использования предложено:
2.1. расширить раздел и изменить его наименование на положения об изменении назначения земельных участков и объектов капитального строительства физическими и юридическими лицами и включить в его состав процедуры изменения категории земельного участка в соответствии с документами землеустроительного и территориального планирования муниципального образования (генеральным планом и схемой землеустройства территории муниципального образования) - рис. 4;
2.2. допонить процедуры предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования, на отклонение от параметров разрешенного строительства на межселенных территориях необходимостью разработки проекта внутрихозяйственного землеустройства.
3. положения о внесении изменений в Правила землепользования и застройки предложено допонить положениями о порядке согласования Правил землепользования и застройки с испонительными органами государственной власти Российской Федерации, или, в случае делегирования им соответствующих пономочий, с испонительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, упономоченными в области регулирования землепользования в случае изменения землеустроительных регламентов и границ территориальных зон на землях сельскохозяйственного назначения, на землях лесного фонда, на землях водного фонда, на землях особо охраняемых природных территорий, на землях, предоставленных для добычи полезных ископаемых.
[ Запрос об изменении кате- |
гории земельного участка
(Подается в администрацию сельского поселения Кашинское)
Предусмотрено генеральным планом сельского поселения
Не предусмотрено генеральным планом сельского поселения
Включение в состав земель населенных пунктов
Изменение на категорию земли из состава межселенных _территорий
Включение в состав земель населенных пунктов
Изменение на категорию земли из состава межселенных территорий
Подготовка документации по планировке территории Подготовка документации по планировке территории
!Осуществляется заявителем) (Осуществляется заявителем)
Градостроительный план земельного участка Проект внутрихозяйственного землеустройства Проект планировки территории Проект территориального (межхозяйственного) землеустройства
(Утверждается главой сельского поселения)
(Проводятся публичные слушания, проводятся согласования с органами испонительной власти субъекта РФ, утверждается главой поселения)
Кадастровый учет земельного участка
Внесение изменений в генеральный план сельского поселения и правила землепользования и застройки
(Осуществляется местным самоуправлением за счет средств заявителя)
Градостроительный Проект внутрихозяй-
план земельного ственного землеуст-
участка ройства
(Утверждается главой сельского поселения)
Кадастровый учет земельного участка
Рис. 4. Мифологическая модель процедуры изменения категории земельного участка в сельском поселении Кашинское
4. положения о проведении публичных слушаний предложено допонить положениями о проведении публичных слушаний по документам землеустроительного проектирования;
5. положения о регулирования иных вопросов землепользования и застройки предложено допонить определением порядка действий правил землепользования и застройки по отношению к схеме землеустройства территории муниципального образования.
Экономическую эффективность правового зонирования предлагается определять путем прогнозирования изменений в бюджетных поступлениях от земельно-имущественного комплекса в сформированных зонах активной экономической деятельности муниципального образования.
Наиболее существенное влияние зонированне территории оказывает на два показателя доходности бюджета от объектов земельно-имущественного комплекса поселения:
1) на величину земельного налога - за счет структурирования и изменения назначения территорий;
2) на объем доходов от продажи/предоставления в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена - за счет делегирования пономочий по распоряжению данными землями местному самоуправлению.
Влияние пространственных преобразований, планируемых в правовом зонировании, целесообразно оценивать с помощью анализа изменения суммарной величины земельного налога в поселении (таб.5). Значение данной величины за год предлагается определять, используя формулу:
рД = + 52г1к1+...-зпгпк11 = 0)> где
Рл - суммарная величина земельного налога за год, - ставка земельного налога, установленная решением совета депутатов сельского поселения Кашинское для 1-го разрешенного использования земельного участка, 5/ - суммарная тогцадь земельных участков с 1-ым разрешенным использованием, сформированных в соответствии с действующим законодательством, К{ - удельная кадастровая стоимость земельных участков с 1-ым разрешенным использованием, сформированных в соответствии с действующим законодательством, п - количество видов разрешенного использования земельных участков с различной ставкой земельного налога.
Увеличение объемов сформированных территорий и дифференциация их по различному назначению в правовом зонировании оказывает непосредственное влияние на величину земельного налога путем увеличения значения показателя Б,. Значение показателя Б, зависит от площадей территориальных зон.
В сельском поселении Кашинское дифференциация ставки земельного налога осуществляется по трем типам назначения земельных участков: для земель, входящих в состав зон сельскохозяйственного использования и занятых жилищными объектами, ставка составляет 0,3% от кадастровой стоимости, для иных территорий (земли под производственными объектами, земли под объектами культурно бытового обслуживания, земли под линейной инфраструктурой) - 1,5 %. Соответственно, величина земельного налога по зонам активной экономической деятельности в поселении Кашинское определяется суммой земельного налога по (площадь зон сельскохозяйственного назначения), Б* (площади жилых зон) и 501|, (площади общественно-деловых и производственных зон).
Таблица 5
Прогнозируемая величина налоговых поступлений по зонам активной экономической деятельности по вариантам правового зонирования
Виды зон Вариант 1 Вариант 2 Вариант 3
га 2,. % к,, руб за кв. м РД. тыс. руб. Э,. га % к,, руб за КВ. м Рп. тыс. руб. а, га г,, % к. руб. за кв.м Рп. тыс. руб.
Ж-1 121 0,3 124 450,1 88 0,3 124 327,4 212 0,3 124 788,6
Ж-2 725 0,3 156 3393,0 654 0,3 156 3060,7 1044 0,3 156 4885,9
Ж-3 550 0,3 131 2161,5 507 0,3 131 1992,5 0 0,3 131 0,0
Всего (Ж) 1396 - - 6005,0 1249 - - 5381 1256 - : 5675
ОД-1 15 1,5 112 252,0 34 1,5 112 571,2 84 1,5 112 1411,2
ОД-2 5 1,5 20 15,0 5 1,5 20 15,0 5 1,5 20 15,0
ОД-3 26 1,5 220 858.0 55 1,5 220 1815,0 76 1,5 220 2508,0
Всею (ОД) 46 - - 1125,0 94 - - 2401 165 - - 3 934
П-1 24 1.5 328 1180,8 46 1.5 328 2263,2 64 1.5 328 3148,8
П-2 12 1,5 267 480,6 34 1.5 267 1361,7 54 1,5 267 2162,7
П-3 0 1,5 409 0,0 65 1,5 409 3987,8 286 1,5 409 17546,1
ГМ 125 1,5 156 2925,0 125 1,5 156 2925,0 125 1,5 156 2925,0
П-5 225 1,5 201 6783,8 225 1,5 201 6783,8 225 1,5 201 6783,8
П-6 56 1.5 41 344,4 134 1,5 41 824,1 134 1,5 41 824,1
Всего (П) 442 - - 11715,0 629 - - 18146 888 - - 33390
СХ-1 4048 0,3 15 1821,6 3641 0,3 15 1638,5 3155 0,3 15 1419,8
СХ-2 540 0,3 56 907,2 340 0,3 56 571,2 124 0,3 56 208,3
СХ-3 986 0.3 35 1035,3 886 0,3 35 930,3 812 0,3 35 852,6
СХ-4 1693 0,3 86 4367,9 1493 0,3 86 3851,9 1256 0,3 86 3240,5
Всего (СХ) 7267 - - 8132,0 6360 - - 6992 5347 - 5721
Всего по зонам 9151 - - 26976,2 8332 - - 32919 7656 - - 48720
Величину удельной кадастровой стоимости земельных участков по данным территориальным зонам предлагается определить путем вычисления среднего удельного показателя кадастровой стоимости устанавливаемых регламентом землепользования и застройки видов разрешенного использования земельных участков, по формуле:
к = (2), где
К, - удельная кадастровая стоимость земельных участков 1-ой территориальной зоны. к] - удельный пока<атель кадастровой стоимости ]-го вида разрешенного использования -ой территориальной зоны, т количество основных и условно разрешенных видов иаюлыовання -он территориальной зоны.
Результаты вычислений показали, что организация территории сельского поселения посредством правового зонирования позволит повысить уровень бюджетной обеспеченности муниципального образования за счет увеличения части бюджетных поступлений от объектов земельно-имущественного комплекса муниципального образования. Величина доходов бюджета в виде земельного налога может увеличиться минимум в 2,6 раза и составить от 26 976,2 тыс. руб. до 48 720 тыс. руб. ежегодно.
ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ
1. Современное территориальное устройство муниципального образования сельское поселение предполагает наличие в его административных границах земель различных категорий. Данная особенность требует разделения территории сельского поселения на два уникальных структурных элемента - населенные пункты и межселенные территории, под которыми предлагается понимать совокупность земель всех категорий, отличных от земель населенных пунктов, расположенных в границах поселений.
2. Существующая система планирования развития сельских поселений не содержит эффективных инструментов планирования развития межсе-ленных территорий. Предлагается:
- ввести землеустроительное планирование в указанную систему в виде подготовки схем землеустройства территории сельского поселения;
- скорректировать существующее содержание генерального плана сельского поселения в соответствии со спецификой межселенных территорий.
3. В основе существующей системы регулирования землепользования и застройки сельских поселений лежит модель градорегулирования, ограниченная в применении на межселенных территориях. Необходимо:
1) расширить содержание принципов системы с учетом особенностей регулирования использования земель различного целевого назначения;
2) заменить основные инструменты регулирования землепользования и застройки - градостроительное зонирование и градостроительные регламенты, инструментами более широкой сферы применения, позволяющими определять на местном уровне правовой режим использования земель различных категорий - правовое зонирование и регламенты землепользования и застройки;
3) уточнить и допонить процедуры регулирования землепользования и застройки с учетом особенностей планировочной структуры межселенных территорий.
5. Анализ существующего использования территорий сельских поселений Волоколамского муниципального района подтвердил наличие в данных муниципальных образованиях большого числа проблем территориального устройства, вызванных неэффективным планированием развития. Предлагаемое землеустроительное планирование позволит структурировать текущее пространственное развитие сельских поселений, определить эколого-хозяйственный потенциал территории муниципальных образований и сформировать стратегию развития межселенных территорий.
6. Формирование системы регулирования землепользования и застройки, основанной на землеустроительном и территориальном планировайии, требует построения системы регламентов землепользования и застройки на уровне муниципального района. Данные действия позволят систематизировать развитие входящих в состав района сельских поселений, не допустить усложнения административного управления данными территориями, повысить эффективность ведения кадастрового учета объектов недвижимости и создать предпосыки для формирования прозрачной налогооблагаемой базы поселения.
7. Разработанные методы правового зонирования, отличающиеся по порядку установления территориальных зон и содержанию регламентов землепользования и застройки, позволяют на вариантной основе индивидуализировать правовой базис рационального использования и функционирования объектов недвижимости для различных муниципальных образований. Доказано, что правовое зонирование в предложенном содержании позволяет эффективно закрепить планируемые по документам землеустроительного и территориального планирования пространственные преобразования в системе регулирования землепользования и застройки.
8. Процедурная часть правил землепользования и застройки допонена положениями о переводе земель из одной категории в другую на местном уровне и положениями о планировке межселенных территорий, что позволит сформировать в сельском поселении систему регулирования землепользования и застройки, использующую землеустроительные механизмы при управлении межселенными территориями.
9. Организация территории сельского поселения посредством правового зонирования позволит повысить уровень бюджетной обеспеченности муниципального образования за счет увеличения части бюджетных поступлений от объектов земельно-имущественного комплекса муниципального образования. Годовая величина доходов бюджета в виде земельного налога может увеличиться минимум в 2,6 раза.
Список опубликованных работ по теме диссертации:
1) Предложения по совершенствованию системы регулирования землепользования и застройки территории поселений [Текст] / В.А. Баландин // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. - 2011. - №8. С. 79-85. (по перечню ВАК).
2) Анализ территориального устройства и определение задач пространственного планирования сельских поселений Волоколамского муниципального района Московской области [Текст] / В.А. Баландин // Научная дискуссия: вопросы экономики и управления. Часть 1: материалы III Международной заочной науч.- практ. конф. -Москва, 2012.-С. 17-26.
3) Агоритм разработки документов территориального планирования сельских поселений (на примере Волоколамского муниципального района) [Текст] / В.А. Баландин // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. - 2012. - №10. С. 54-62. (по перечню ВАК).
4) Методические положения правового зонирования как инструмента социально-экономического развития сельских поселений [Текст] / В.А. Баландин // Апробация. - 2012. - № 1. С. 40-46.
5) Повышение эффективности процедур регулирования землепользования и застройки сельских поселений [Текст] / В.А. Баландин // Инновационная экономика: новые задачи и вызовы. Тезисы докладов I международной науч.-практ. конф. Ч Йошкар-Ола, 2012. Ч С. 32-34.
Редакционно-издательский отдел ГУЗ Сдано в производство 16.01.2013. Подписано в печать 15.01.2013. Формат 60х 84'/,6. Объем 1,0 п.л. Бумага офсетная. Тираж 120 экз. Заказ №
Участок оперативной полиграфии ГУЗ 105064, г. Москва, ул. Казакова, 15
Похожие диссертации
- Высвобождение рабочей силы как экономическая категория социализма
- Вопросы совершенствования фискальной политики в условиях переходной экономики
- Эколого-экономическая система городского землепользования: механизм управления и инструменты регулирования
- Совершенствование системы управления земельно-имущественным комплексом в городском муниципальном образовании