Geum.ru
Темы диссертаций по экономике » Финансы, денежное обращение и кредит

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ тема диссертации по экономике, полный текст автореферата



Автореферат



Ученая степень кандидат экономических наук
Автор Симонова, Лидия Анатольевна
Место защиты Москва
Год 2006
Шифр ВАК РФ 08.00.10

Автореферат диссертации по теме "СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ"

На правах рукописи

СИМОНОВА Лидия Анатольевна

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ

Специальность О&.ООЛО. - финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва -2006

Работа выпонена на кафедре конкретной экономики и финансов Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Научный руководитель: кандидат экономических наук, доцент

Воле Владимир Федорович

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Чадаевя лриса Алексеевна

кандидат экономических наук Теребиленко Борис Николаевич

Ведущая организация: Академия народного хозяйства

при Правительстве Российской Федерации

Защита состоится 6 июня 2006 года в 14.00 часов на заседании диссертационного совета Д 502.006.05 по экономическим наукам в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, Москва, пр-т Вернадского, 84, 1-Й учебный корпус в ауд. 2252.

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале библиотеки Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации (1-й учебный корпус, каб. 914).

Автореферат разослан 5 мая 2006 года.

Ученый секретарь диссертационного совета

Р.А. Чванов

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования обусловлена значением государственного финансового контроля в повышении качества управления государственными ресурсами, содействии реализации финансовой политики государства.

В настоящее время практически все элементы системы государственного финансового контроля сформировались. Однако функционирование как единого целого не обеспечено в связи с тем, что не проработан дожный механизм их взаимодействия. Отечественная наука пока не имеет общепризнанной концепции развития государственного финансового контроля; теория и методология государственного финансового контроля не получили значимого научного обоснования, что создает проблемы в деятельности его органов.

Отсутствие общей концепции и Федерального закона О государственном финансовом контроле в Российской Федерации приводит к существенному разнообразию в принципах образования, юридическом статусе, функциях, задачах и пономочиях контрольных органов.

Кроме того, наиболее острой проблемой остается недостаточное реагирование органов управления государственными финансами и самих объектов контроля на результаты контрольно-ревизионных и экспертно-аналитнческих мероприятий, что ведет к снижению уровня действенности государственного финансового контроля и свидетельствует о слабой идеологии в области контроля и его организационной основы. Существующая система органов финансового контроля несовершенна и нуждается в дальнейшем развитии.

Современным экономическим отношениям общества дожна соответствовать адекватная система государственного финансового контроля. Переход к рыночным отношениям и связанное с этим реформирование отношений собственности требуют решения ряда методологических, теоретических и практических проблем в сфере государственного финансового контроля. Более того, сам процесс формирования системы государственного финансового контроля, ее составных элементов нуждается в совершенствовании с целью повышения эффективности и определения места контрольно-счетных органов в общей системе финансового контроля.

Все это н обусловило выбор темы исследования.

Состояние научной разработанности проблемы. Разработке различных аспектов функционирования государственного финансового кон-

РГАУ-МСХА имени К.А. Тимирязев?

ЦНБ имени Н И. Желез: Фонд нариш № Х7 ~

троля посвящены научные труды ряда отечественных ученых и публикации авторов, заинтересованных в его развитии как целостной системы: O.A. Агацова, А.Г. Андреева, Н.Т. Белухи, А.Я, Быстрякова, O.A. Вознесенского, Ю.М, Воронина, Ю.А, Данилевского, В.А. Жукова, А Н Козыри-на, И.Д. Мацкуляка, Д.В. Николького, С.П. Опенышева, В.Г. Панскова, Н.Д. Погосяна, В.М. РодионовоЙ, С.В, Степашина, П.В. Черноморда, В.И. Шлейникова, С.О. Шохина и других.

Важные проблемы государственного финансового контроля исследовались в Российской академии государственной службы при Президенте РФ. Так, по рассматриваемой тематике в последние годы защищен рад кандидатских диссертаций: О.В. Цехановым (2001 г.), A.A. Слоттоком (2002 г.), Е.А. Бережной (2003 г.), З.М.-Х. Ахмедовой (2003 г.).

Вместе с тем осталась не разработанной в дожной мере методологическая основа контроля, еще не создана общепризнанная стройная структура элементов системы государственного финансового контроля, не принята единая концепция развития государственного финансового контроля с учетом догосрочной стратегии финансовой политики государства, не упорядочены правила оценки его эффективности.

Целью работы является исследование трансформации государственного финансового контроля в условиях рыночных преобразований, определение направлений его совершенствования в современных условиях.

В соответствии с поставленной целью в работе предусматривается решение следующих задач:

- выявить изменение характера и функциональной роли государственного финансового контроля;

- разработать подходы к обеспечению системности государственного финансового контроля с учетом догосрочной стратегии финансовой политики;

- выделить особенности внешнего государственного финансового контроля;

- определить функции Счетной палаты Российской Федерации в рамках реализации внешнего государственного финансового контроля;

Х обосновать целесообразные способы взаимодействия контрольно-счетных органов для сохранения целостности бюджетной системы;

- дать оценку эффективности государственного финансового контроля, осуществляемого контрольио-счетными органами в Российской Федерации. ...

Объектом диссертационного исследования являются Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, созданные законодательной (представительной) властью, и их взаимодействие.

Предметом исследования выступает совокупность финансово-экономических отношений, возникающих в процессе осуществления государственного финансового контроля, проводимого контрольно-счетными органами как на федеральном, так и на региональном, и муниципальном уровнях.

Теоретико-методологическую основу исследования составили отечественные и зарубежные теоретические и прикладные разработки, методические материалы, содержащиеся в научных исследованиях известных российских авторов по проблемам государственного финансового контроля как составной части финансового механизма страны, а также диссертационные исследования.

В работе использованы методы финансово-экономического и системного анализа, экономической и социальной экспертизы, логико-диалектический а исторический подхода, что позволяет рассматривать явления и процессы не только в динамике, но и во взаимосвязи с историей развития общества.

Эмпирической основой исследования послужили законы Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, а также другие нормативные правовые акты, официальная статистическая отчетность, концепции, материалы научных конференций, семинаров и симпозиумов, в том числе международных, материалы отчетов проведенных контрольно-ревизионных и эксперт-но-аналитических мероприятий Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, различного рода публикации.

Научная новизна исследования, полученная лично автором, заключается в следующем:

1. Выявлено, что с переходом к рыночной экономике наблюдается усиление контрольных функций государства и усложнение финансовых аспектов его деятельности. Поэтому предлагается выпонение внешним и внутренним государственным финансовым контролем социальной функции. Это связано с привлечением к удовлетворению общественных потребностей частного капитала, наличием финансовых нарушений в ис-

пользовании государственной собственности, не адекватным общественным интересам распределением получаемой от нее прибыли. Обеспечение социальной функции гарантирует реальную (в отличии от формальной) контролируемость процессов управления хозяйством страны, то есть объективную их оценку, повышение качества практики государственного финансового контроля.

2. Обоснована необходимость обеспечения системности контроля в целях повышения качества управления государственными ресурсами, включая их бережное использование по целевым направлениям, достижение социальных и экономических результатов, а также содействие финансовой стабилизации экономики страны. Уточнено, что система государственного финансового контроля включает три основные взаимоувязанные часто: методологическую основу, нормативно-правовую базу и организационную структуру, объединяющие ряд элементов: предмет и методы, действующее законодательство, органы государственного финансового контроля и т.д.

3. Раскрыта роль внешнего финансового контроля в общей системе государственного финансового контроля как высшего органа финансового контроля и государственного аудита ресурсов бюджетной системы, который функционально и организационно независим от испонительной власти, предоставляет достоверную информацию парламенту и обществу, а также осуществляет контроль эффективности и обеспечивает взаимодействие государственного и негосударственного аудита.

4. Определены основные пути совершенствования внешнего государственного финансового контроля, направленные на реализацию целей финансово-бюджетной политики государства и повышение его эффективности: оценка результатов управления и распоряжения государственной (муниципальной) собственностью на основе разработки концепции ценности актива; разграничение пономочий внутреннего и внешнего финансового контроля; использование методов контроля, обеспечивающих наибольшую вероятность обнаружения нарушений в финансово-хозяйственной деятельности объектов контроля, в том числе аудита эффективности; внедрение в контрольный процесс современных информационно-коммуникационных технологий, являющихся основой налаживания механизма оперативного обмена соответствующими материалами с регионами.

5, Предложено осуществлять оценку деятельности контрольно-счетных органов на основе использования авторской модели согласованности

задач контроля с п ерспектнвным и целями финансово-бюджетной политики и учета воздействия внутренних и внешних факторов на результаты контрольной работы с определением признаков и системы устоявшихся показателей. В частности, для контрольно-счетных органов всех уровней властной иерархии предложены следующие показатели: количество представлений и предписаний, объем выявленных финансовых нарушений и т.д., а также положительная динамика социальных индикаторов как следствие реализации результатов контроля.

№ защиту выносятся следующие научные положения:

- основные теоретические положения, характеризующие основные направления совершенствования государственного финансового контроля: черты формального и реального контроля, обоснование социальной функции государственного финансового контроля; особенности внешнего финансового контроля; доказательство необходимости и возможности создания механизма взаимодействия органов государственного финансового контроля с негосударственным аудитом;

- концептуальные подходы к формированию единой системы государственного финансового контроля как по входящим в нее частям (организационной структуры, нормативно-правовой базы, методологической основы) с рядом элементов по уровням бюджетной системы (федерального, регионального и муниципального), так и по сочетанию целей и задач внешнего и внутреннего финансового контроля, а также целесообразность корректировки Федерального закона Об аудиторской деятельности в части осуществления государственного аудита;

- методические положения по законодательному наделению Счетной палаты Российской Федерации функциями высшего органа финансового контроля для реализации целей и задач внешнего финансового контроля; методы финансового контроля и пути взаимодействия контрольно-счетных органов всех уровней властной иерархии как одно из важнейших условий целостности бюджетной системы страны;

- модель оценки эффективности работы контрольно-счетных органов, включающей последовательность согласованности задач контроля с перспективными целями финансово-бюджетной политики государства и учета воздействия внутренних и внешних факторов на результаты контрольной деятельности с определением признаков и системы устоявшихся показателей.

Практическая значимость исследования выражается в возможном применении полученных результатов при доработке концептуальных основ государственного финансового контроля. Ряд положений и рекомендаций диссертации могут быть использованы в практической деятельности: при разработке методик и программ контрольно-ревизионных и экспертно-анагштических мероприятий; при формировании единой отчетности государственного финансового контроля; при выборе признаков и показателей, характеризующих эффективность деятельности контрольно-счетных органов; при подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования на среднесрочную перспективу в связи с переходом от затратного метода планирования к бюджетированию, ориентированному на результат. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в практике преподавания таких дисциплин, как Государственный финансовый контроль и Лудит.

Апробация работы. Основные положения исследования, а также полученные выводы обсуждались на заседании проблемной группы кафедры конкретной экономики и финансов Российской академии государственной службы при Президенте РФ; докладывались на круглом столе по теме: Приоритеты борьбы с бедностью. Наиболее важные положения диссертации нашли отражение в публикациях автора общим объемом 2,8 пл.

Структура диссертации определяется ее общей концепцией, поставленными задачами и логикой исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включая шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и других источников, приложения.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ В введении обосновывается актуальность темы и научная новизна работы, определены теоретико-методологическая база исследования, цели и задачи, объект и предмет исследования, раскрывается научно-практическая значимость полученных результатов,

В первой главе диссертации Трансформация государственного финансового контроля в условиях рыночных преобразований и нового типа бюджетного устройства акцентируется внимание на изменении характера и функциональной роли государственного финансового контроля в современных условиях, доказывается необходимость обеспечения системности государственного финансового контроля с учетом догосрочной стратегии финансовой политики; выявляются и анализируются особенно-

сти государственного финансового контроля, осуществляемого контрольно-счетными органами.

В результате проведенного исследования исторического развития контроля автором выделены основные этапы его эволюции и рассмотрены основные особенности каждого нэ них.

В процессе изменения принципов управления государственными финансами государственный финансовый контроль постепенно приобрел элемент публичности, обеспечивающий в какой-то мере гласность результатов контрольной деятельности и открытость информации для общества. Произошедшие изменения государственного устройства и экономических отношений, прежде всего отношений собственности, значительно ослабили систему внутреннего финансового контроля. При этом получил развитие внешний финансовый контроль, имеющий в определенной степени парламентский характер, функциональная роль и значение которого усиливаются с каждым годом, особенно в контексте реализации договременной финансовой политики государства.

Международный опыт свидетельствует, что в смешанной экономике усиливается потребность во внешнем финансовом контроле, так как он позволяет либо предупредить, либо воспонить наносимый государству ущерб.

Исследование опыта внешнего финансового контроля в зарубежных странах и его сравнение с российской действительностью позволило выявить одну из важнейших проблем Ч проблему формальной контролируемости объектов государственного финансового контроля^ адекватности достигнутых и будущих результатов. Именно такая формальность присуща современному этапу развития государственного финансового контроля в Российской Федерации (табл. 1).

Из таблицы I видно, что при формальной контролируемости достижение цели не обеспечивается в поном объеме. Поэтому важной задачей является осуществление реального контроля процессов управления ресурсами бюджетной системы, то есть объективная оценка формирования и эффективного использования ресурсов бюджетной системы, выпонения запланированных результатов объектами контроля, повышение качества практической деятельности органов государственного финансового контроля в Российской Федерации.

Таблица 1

Характерные черты формального и реального контроля

Формальный контроль Реальный контроль

Х Отсутствуют стандарты, критерии оценки сто деятельности. Х Воспринимается объектом контроля в большинстве случаев как негативна* деятельность. С одной стороны, формальный контроль смыкается с бесконтрольностью, с другой - он соприкасается с реальным контролем * часта выявления отклонений от норм дебетующего законодательства. Ориентирован на частные стороны деятельности объекта, констатацию фактов нарушений финансовой дисциплины, эпизодический, не позволяет владеть точной и своевременной информацией о поведении объекта контроля. Х Обращен в прошлое, оценивает завершенные операции, малодейственный. Не создаст регулярные потоки обратной связи с системой управления. Х Выпоняет квалифицированный персонал управления. Х Представляет собой набор отдельных разрозненных элементов контроля с множеством недостатков и ненадежностью. Не ориентирован на конечный результат. Х Приносит мизерные результаты и незначительную пользу обществу, оказывает частичное позитивное воздействие на объект контроля. * Обеспечивает достижение цели, во имя которой он соман на базе международных и отечественных правил (стандартов), * Воспринимается объектом контроля как позитивная конструктивна* деятельность С одной стороны реальный контроль смыкается с формальным контролем, с другой - с комплексным, обеспечивающим объективную оценку. Ориентирован на состояние объекта в целом, регулярный, основанный на постоянной связи с объектом контроля, позволяет получать информацию непосредственно с объекта, предоставлять достоверную информацию законодательным (представительным) органам. Президенту Российской Федерации, обществу. * Ориентирован на будущее, способствует выпонению планов к решений, действенный. Осуществляет регулярную обратную связь с системой управления. * Осуществляется высок&кванфнцированн ым персоналом, прошедшим соответствующую подготовку, * Представляет собой по конструктивности надежную систему, адекватную современным условиям. Ориентирован на конечный результат и интенсивное ведение хозяйства с принятием мер по устранению нарушений. * Оценивает степень выпонения запланированных целей, оказывает содействие достижению конечных результатов объектами контроля.

Таблица I составлена на основе переработки и допонений автором сравнительной характеристики качественных черт контроля. Источник: Теория управления.: Учебник / Под общ ред. A.JI, Галоненио, А.П. Панкрухина, - М.: Нзд-во РАГС, 2004 г. - С. 295,

Для решения этой задачи государственный финансовый контроль дожен обладать следующими функциональными характеристиками: во-первых, он дожен быть действенным, обеспечивая реализацию совокупности мер по охвату контролем всех государственных и муниципальных ресурсов, способствуя устранению выявленных финансовых нарушений и иных недостатков; во-вторых, он дожен быть ориентирован на логическое завершение результатов контрольных мероприятий, то есть их своевре-

менную реализацию в поном объеме. Это, в свою очередь предусматрива* ет решение задачи по теоретическому и методологическому обеспечению контроля, слабо разработанному в настоящее время; в-третьих, государственный финансовый контроль дожен содействовать реализации социальной функции государства, которая предполагает, что финансовые ресурсы государства используются в интересах общества и поставлены под его контроль. Важной задачей государственного финансового контроля является своевременное предоставление достоверной информации о формировании и использовании государственных финансов и развитии экономики в целом как основы повышения благосостояния населения страны.

Автор доказывает, что взгляд на государственный финансовый контроль как систему достаточно логичен. Он поддерживается рядом ученых. Однако единого мнения в отношении составляющих ее элементов не наблюдается . С целью соблюдения целостности деятельности субъектов внутреннего и внешнего контроля (с их многосторонними связями), направленной на повышение качества управления ресурсами бюджетной системы, в работе предложена возможная структура системы государственного финансового контроля (рис. 1).

Рис. 1. Система государственного финансового контроля (разработана автором)

Анализ каждой из составных частей системы государственного финансового контроля показал противоречивость и незавершенность законодательной базы по многим ее элементам. Отсутствие единой концептуальной основы, закрепляющей и четко определяющей базовые положения научной теории государственного финансового контроля, препятствует разработке и принятию Федерального закона О государственном финансовом контроле в Российской Федерации, что негативным образом сказывается на правовом регулировании контрольной деятельности в сфере государственного финансового контроля и его результативности.

Анализ действующего законодательства, регламентирующего осуществление государственного финансового контроля, показывает, что до настоящего времени не решены проблемы организации контрольной деятельности на всех уровнях властной иерархии, имеются колизии между федеральным и региональным законодательством.

Исследование современной организационной структуры государственного финансового контроля также выявляет ее недостатки, сложившиеся из-за неотработанности других составных частей. Это и неурегулированное действующее законодательство, регламентирующее деятельность контрольно-счетных органов, и невыпонение органами испонительной власти требований Бюджетного кодекса Российской Федерации, и не имеющие постоянной основы связи по взаимодействию органов внешнего и внутреннего финансового контроля, и невысокая квалификация кадров.

Актуальной для целостности системы государственного финансового контроля является проблема распределения пономочий в сфере его осуществления. С одной стороны, важное место в ней занимают контрольно-счетные органы, созданные законодательной (представительной) властью для проведения внешнего финансового контроля за формированием и использованием ресурсов бюджетной системы. С другой стороны, имеется внутрений финансовый контроль, осуществляемый органами испонительной власти (табл. 2). Таблица 2

Разделение пономочий между внутренним н внешним финансовым контролем

Признаки Внутренний финансовый контроль Внешний финансовый контроль

Органы контроля Контрол ьно-реинтонные, надзорные Контрольно-счетные

Соэдание Образованы иепольнитсльной властью Соманы законодательной (представительной) властью

Институты органов контроля Во главе с Минфином России: Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, финорганы регионального и му-1нципалыюго уровней, главные распорядители, распорядители бюджетных средств, контрольные органы федерального уровня находятся в ведении Минфина России, осуществляющего координацию и контроль нх деятельности. Внешний финансовый контроль от пииа парламента как представительного органа власти и законодательных органов на местах: Счетная палата РФ, контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальным образований, обладающих организационной и функциональной независимостью.

адачи Обеспечение контроля за правильностью расходования бюджетных ресурсов, валютного контроля, а также применения санкций в част блокировки бюджетных средств Минфином России н Федеральным казначейством. Обеспечение контроля законности, эффективности использования ресурсов бюджетной системы, анализа выявленных отклонений, финансовой экспертизы бюджетно-финансовых законопроектов, информирования парламента

Принципы действия Законности, объективности, ответственноеЩ, системности. Независимости, гласности, законности, объективности.

Законодательная база Бкдасетный кодеке РФ, Указ Презента РФ от 25 нюня 1996 г. О мерах по обеспечению ГФК в РФ, постановления Правительства РФ от 15 июня 2004 г. г 278 Об утверждении положения о федеральной службе финансово-бюджетного надзора, от 1 декабря 2004 г, О федеральном казначействе и т.д. Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, Федеральный закон О Счетной палате РФ, нормативные правовые акты об образовании КСО регионального и муниципального уровней. Указ Президента РФ от 25 июля 1996 г, О мерах по обеспечению ГФК В РФ И тд.

Формы контрол Предварительный, текущий, последующий. Предварительный, текущий, последующий

Основные виды н методы контроля Ведомственный н межведомственный эюджетио-финансовы й надзор за финансово-хозяйственной деятельностью получателей бюджетных средств. Ревизия, проверка, наблюдение, обследование и тд. Внешний аудит бюджетов: комплекс контрольно-ревизионных, экс-гтсртно-анактнчсскич мероприятий и оценок контролем эффективности, направленных на выявление нарушений, тенденций в финансово-бюджетной сфере, в использовании национальных ресурсов. Финансовая экспертиза, аудит соответствия, финансовый аудит (аудит отчетности), аудит эффективности, мониторинг и т.д.

Разграничение ПОНОМОЧИЙ Повсеместный контроль за законным использованием ресурсов бюджетной системы. Оценки надежности системы внутреннего контроля, эффективного использования ресурсов бюджетной системы.

, Таблица 2 разработана актором на основе действующего бюджетного законодательства.

интервью с С.В. Степашиным, С,К>. Павленко, статей А.В. Крикунова, В.А. Двурсчснских. И Банковский ряд: 2006. март. С. 4-32 и др.

Из данных таблицы 2 можно сделать следующие выводы: во-первых, достаточно четко просматриваются особенности внешнего финансового контроля, созданного органами законодательной (представительной) власти на всех уровнях бюджетной системы с помощью образованных контрольно-счетных органов; во-вторых, в России внешний финансовый контроль может развиваться как государственный аудит ресурсов бюджетной системы, который предполагает обязательное наличие функциональной и организационной независимости контрольно-счетных органов, стандартов контрольных мероприятий, механизма взаимодействия органов государственного финансового контроля и негосударственного аудита, осуществление контроля эффективности, а также закрепление этих положений в действующем законодательстве; в-третьих, требует своей доработки методика экспертно-аналитических мероприятий, допоняясь в рамках предварительного контроля проведением бюджетного анализа, оценкой предпродажной стоимости активов приватизируемых объектов и т.д.

Во второй главе Пути повышения эффективности внешнего государственного финансового контроля рассмотрены функции Счетной палаты Российской Федерации в реализации внешнего государственного финансового контроля, взаимодействие контрольно-счетных органов в Российской Федерации и их совершенствование, а также оценка эффективности финансового контроля, осуществляемого контрольно-счетными органами.

Рассматривая некоторые особенности деятельности Счетной палаты Российской Федерации в работе подчеркивается, что это один из ведущих государственных институтов финансового контроля страны. Вместе с тем, анализ содержания ее функций показывает, что Счетная палата Российской Федерации не обладает в поном объеме пономочиями, соответствующими ее статусу и даже не является органом парламентского контроля.

Анализ функций также свидетельствует, что необходимо выработать правила отбора объектов контроля, подлежащих последующему контролю, осуществляемому Счетной палатой Российской Федерации, для чего важно обеспечить взаимодействие контрольно-счетных органов на всех уровнях властной иерархии как между собой, так и с органами внутреннего финансового контроля, и негосударственными аудиторскими организациями, -это во-первых.

Во-вторых, объем контрольных функций важнее сосредоточить на двух направлениях осуществления контроля: за сохранностью, целесообразностью и эффективностью управления и распоряжения государствен-

ной собственностью с учетом ее покой инвентаризации и оценки актива; за эффективностью формирования и использования средств федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов.

В-третьих, обеспечить надлежащую реализацию информационной и экспергно-аналити ческой деятельности, при этом требуется пересмотр контрольно-ревизионной деятельности в направлении передачи части пономочий органам внутреннего финансового контроля.

В-четвертых, анализ функций высшего органа финансового контроля, по опыту развитых стран, показывает, что сфера деятельности Счетной палаты Российской Федерации не включает пресечение расточительства и финансовых злоупотреблений законодательными методами. Это характеризуется отсутствием пономочий по применению мер к нарушителям финансовой дисциплины, а также привлечению к дисциплинарной ответственности дожностных лиц, не обеспечивших своевременное рассмотрение представлений и выработку мероприятий по устранению нарушений.

В свяэн с этим, мероприятия, обеспечивающие поноценную реализацию функций Счетной палаты Российской Федерации, целесообразно разделить на ряд этапов краткосрочного, среднесрочного и догосрочного периода. Это позволит повысить эффективность ее деятельности дня достижения основной цели и выпонения задач внешнего финансового контроля в интересах не только государства, но и населения.

Представляется важным в контексте целостной системы государственного финансового контроля более широкое развитие регионального и создание муниципального внешнего финансового контроля. При этом ресурсы бюджетной системы всех уровней властной иерархии без изъятия дожны подлежать контролю.

Автор полагает, что назрела потребность в урегулировании правовых основ внешнего финансового контроля на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований: во-первых, создание контрольно-счетных органов дожно носить обязательный характер для всех уровней властной иерархии; во-вторых, надлежащее осуществление внешнего аудита бюджетов соответствующего уровня бюджетной системы Российской Федерации требует единого подхода к статусу, пономочиям и независимости контрольно-счетных органов; в-третьих, правомерно дальнейшее совершенствование действующего законодательства в области внешнего финансового контроля и приведение к единообразию регулирование

деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Расширение взаимодействия контрольно-счетных органов, как полагает автор, возможно посредством заключения соглашений о сотрудничестве в части методического обеспечения организации совместных проверок; создания коммуникационных систем органов государственного финансового контроля; широкого обсуждения и распространения передового опыта в области внешнего финансового контроля в рамках Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации.

Одной из важнейших проблем совершенствования государственного финансового контроля на современном этапе развития экономики страны является оценка его эффективности, которая в настоящее время настоятельным образом требует теоретической и практической проработки. Автором отмечается наличие в научном обороте различных точек зрения по поводу эффективности контроля, при этом совершенно ясно просматривается смешение таких понятий как контроль эффективности и лэффективность контроля.

В современных условиях реформирования бюджетной системы, проблемы измерения эффективности государственного финансового контроля являются актуальными, поскольку мероприятия перехода от затратной модели финансового управления к результативной предусматривают осуществление оценки деятельности органов управления, в том числе органов государственного финансового контроля, по достигнутым результатам.

Как отмечено в работе, в развитых странах в рамках модели бюджетного планирования, ориентированного на результат, для оценки эффективности контрольной деятельности используются методы измерения результатов деятельности по управлению государственными расходами: анализ индексов, регрессионный анализ, анализ пакетов данных и т.д. По некоторым данным эффективность деятельности Счетной палаты Российской Федерации по методу анализа индексов приближается к соответствующей пропорции показателей в США.

Для оценки эффективности работы Счетной палаты Российской Федерации автором проведен ряд расчетов, причем эффективность контрольной деятельности весьма различается в зависимости от принятого за основу показателя. Так, например, эффективность контрольной деятельности Счетной палаты Российской Федерации по объему средств, возвращенных в казну государства в расчете на один рубль затрат возросла с 11 руб. в

2001 г. до 45 руб. в 2004 г. В то же время объем возвращенных средств в казну государства за период с 1995 по 2004 годы составляет чуть более 7% от выявленной суммы ущерба.

Проведенное исследование и расчеты доказывают необходимость осуществления комплексной оценки эффективности государственного финансового контроля, которую предложено производить на основе разработанной модели (рис. 2).

Оценка осуществляется с учетом последовательности: согласованности задач с перспективными целями финансово-бюджетной политики государства, воздействия внешних и внутренних факторов на реализацию результатов контрольной деятельности, выбора признаков оценки, а также вспомогательной системы устойчивых показателей.

Выводы и предложения

1. В результате рыночной трансформации экономики страны в условиях конституционного государства получает развитие внешний государственный финансовый контроль, имеющий парламентский характер, характеризующийся действенностью контроля и объективной оценкой использования ресурсов бюджетной системы и управления государственной (муниципальной) собственностью объектами контроля, выпоняющий социальную функцию, обеспечивающий гласность результатов своей деятельности.

2. Для устранения проблем, препятствующих развитию государственного финансового контроля, целесообразна разработка концепции создания целостной системы контроля, принятие на ее основе Федерального закона О государственном финансовом контроле в Российской Федерации, закрепляющего теоретико-методологические основы контроля, единство нормативно-правовой базы и организационной структуры органов финансового контроля.

3. Контроль законодательной (представительной) власти осуществляется в виде внешнего финансового контроля на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации с помощью образуемых контрольно-счетных органов, который может развиваться как государственный аудит ресурсов бюджетной системы (на основе законодательного его закрепления) при одновременном создании механизма взаимодействия органов государственного финансового контроля и негосударственного аудита.

Рис. 2 Модель оценки эффективности государственного финансового контроля (разработана автором)

4. В целях совершенствования государственного финансового контроля предлагается: сконцентрировать внимание на оценке результатов управления и распоряжения государственной (муниципальной) собственностью, законодательно разграничить пономочия между контрольно-надзорными и контрольно-счетными органами; ввести единую систему стандартов финансового контроля, включая стандартизацию современных методов контроля; статистическую отчетность; регламентированный порядок рассмотрения и испонения представлений и предписаний и т.д.

" 5. Для формирования единого поля финансового контроля в целях сохранения целостности бюджетной системы важно обеспечить расширение взаимодействия контрольно-счетных органов на всех уровнях властной иерархии путем организации совместных контрольных мероприятий в области эффективного использования не только ресурсов бюджетной системы, но и собственности; создания единой информационно-аналитической системы органов государственного финансового контроля; повышения профессиональной подготовки кадрового потенциала; укрепления сотрудничества в рамках Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации на основе заключения двусторонних и многосторонних соглашений.

б. Для оценки эффективности государственного финансового контроля предлагается использовать модель ее оценки, представляющую собой следующую взаимосвязанную последовательность: цели - установки -признаки - показатели. Признаки оценки результативности работы дожны быть едиными для контрольно-счетных органов всех уровней властной иерархии и основываться на использовании международных и национальных стандартов контроля и аудита, а система показателей - индивидуальной, в зависимости от целей и задач, стоящих перед тем или иным контрольным органом.

По теме диссертационного исследования опубликованы следующие работы:

1. Симонова Л .А. Характер и функции государственного финансового контроля современной России, // Федерализм, 2006. №1 (41), (1,8 пл.);

2. Симонова Л.А. Методы контроля как фактор его эффективности. // Экономика и финансы. 2006. №5 (109). (0,4 пл.);

3. Симонова Л.А. Эффективность государственного финансового контроля. // Финансы, 2006, №4, (0,6 пл.).

Автореферат диссертации иа соискание ученой степени кандидата экономических наук

Симонова Лидия Анатольевна

Научный руководитель кандидат экономических наук, доцент Воля Владимир Федорович

Тема диссертационного исследования Совершенствование государственного финансового контроля в современных условиях

Изготовление оригинал-макета Симонова Лидия Анатольевна

Подписано в печать 28 апреля 2006 г. Тираж 80 экз. Усл. 1.00 п,л.

Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации Отпечатано ОПМГ РАГС. Заказ № 119606, г. Москва, проспект Вернадского, д. 84

Похожие диссертации