Социальные приоритеты и механизмы эффективной бюджетно-налоговой политики российского государства

Шевырев, Михаил Борисович

Темы диссертаций по экономике » Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда

Социальные приоритеты и механизмы эффективной бюджетно-налоговой политики российского государства тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат

Ученая степень	кандидат экономических наук
Автор	Шевырев, Михаил Борисович
Место защиты	Ростов-на-Дону
Год	2006
Шифр ВАК РФ	08.00.05

Диссертация

Автореферат диссертации по теме "Социальные приоритеты и механизмы эффективной бюджетно-налоговой политики российского государства"

На правах рукописи

Шевырев Михаил Борисович

Социальные приоритеты и механизмы эффективной бюджетно-налоговой политики российского государства

Специальность: 08.00.05 - экономика и управление народным

хозяйством (макроэкономика) 08.00.10 Ч финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Ростов-на-Дону, 2006

Работа выпонена на кафедре экономической теории и предпринимательства ФГОУ ВПО Северо-Кавказская академия государственной службы

Научный руководитель:

доктор экономических наук, профессор Пономарев Александр Иванович

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор Белоусов Виталий Михайлович

доктор экономических наук, профессор Сомоев Рамазан Гусейнович

Ведущая организация:

ГОУ ВПО Российская таможенная академия, Ростовский филиал

Защита состоится л

2006 г. в час. на заседании

диссертационного совета К. 502.008.02 по экономическим наукам в ФГОУ ВПО Северо-Кавказская академия государственной службы по адресу: 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская 70, ауд. 210.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГОУ ВПО СевероКавказская академия государственной службы по адресу: 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 70. Автореферат разослан л__ 2006 г.

Отзывы на автореферат, с указанием дожности рецензирующего, подписанные и заверенные печатью, просим направлять по адресу: 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 70, СКАГС, к. 611, диссертационный совет.

Ученый секретарь диссертационного совета к.э.н., доцент

И. С. Харченко

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Недостаток законодательно установленных пономочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации (далее - РФ) и органов местного самоуправления по формированию доходов и расходов соответствующих бюджетов, а также общая неразделенность бюджетов разных уровней оборачиваются недостатком ответственности за проведение на местах рациональной и прозрачной налогово-бюджетной политики.

Краеугольным камнем всей системы бюджетных отношений является окончательное разграничение доходных источников бюджетов, которое может оказать позитивное влияние на формирование бюджетов всех уровней. Оно дожно базироваться на следующих критериях: стабильность, экономическая эффективность, территориальная мобильность налоговой базы и равномерность ее размещения и социальная справедливость.

Однако фактически государственные финансовые потоки (в том числе межбюджетное распределение налоговых доходов) и уровень налоговой нагрузки в России не соответствуют общепризнанным мировым приоритетам социально-экономического развития. Такое положение во многом объясняется существовавшими традициями и организацией бюджетно-налогового процесса, при которых отсутствовали четкие критерии и процедуры отбора финансируемых направлений и мероприятий в соответствии с приоритетами государственной политики, бюджетные средства предоставлялись на основе индексации ассигнований прошлых лет, уровень налоговых изъятий определяся исключительно потребностями бюджета в средствах, а основным принципом для межбюджетного распределения налоговых доходов являлась необходимость.

Необходимо дальнейшее совершенствование системы государственного регулирования общественных финансов и, прежде всего, повышение

эффективности их расходной составляющей. Но важно также, чтобы эта реформа была подкреплена соответствующими налоговыми доходами и четким распределением доходных пономочий на каждом уровне власти. Несмотря на активные поиски направлений совершенствования бюджетной и налоговой систем, обеспечивающих экономический рост, государственное регулирование общественных финансов исходя из принципа бюджетно-налоговой сбалансированности, гарантирующих наряду с экономическим ростом социальную направленность экономической политики государства изучено недостаточно, это придает научному социальных приоритетов и механизмов эффективной бюджетно-налоговой политики особое значение и привлекательность.

Степень разработанности проблемы. Проблема взаимосвязи государственной финансовой политики и экономического роста в процессе государственного регулирования общественными финансами исследуется такими зарубежными учеными, как Долан Э., Каспер В., Кейнс Дж., Мак-коннел К., May В., Охмае К., Петерсон Р., Туроу Л., Чавес У., и отечественных экономистов, как Дементьев В., Куликов В., Рогов С., Резников Л. Проблемы сущности и роли бюджетной системы нашли отражение в работах таких ученых, как Врублевская О., Витте С., Иловайский С., Колесов

A., Пушкарева В., Романовский М., Сажина М.

Экономической сущности налога, его функциям и налоговому механизму формирования государственных доходов много внимания уделено в работах Бобровой А., Березина М., Гаврилюка Р., Горского И., Едроновой

B., Ильина А., Калинипой И., Карасева М., Косолапова А., Мамыкиной Н., Пономарева А., Соколова А., Твердохлебова В., Шаталова С. Значительный вклад в исследование приоритетов бюджетно-налоговой политики внесли Анисимов С., Боженко И., Глазьев С., Жуков А., Кудрин А., Логви-на А., Некипелов А., Нешитой А., Попов А., Роик В., Шахова Г.

Однако формированию сбалансированной бюджетно-налоговой системы, на наш взгляд, уделялось и до сих пор уделяется недостаточное внимание: в частности проблемам бюджетно-налогового обеспечения экономического роста, отвечающего требованиям социально-ориентированной рыночной экономики.

Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы, опираясь на теоретический анализ форм и методов государственного регулирования бюджетной и налоговой систем, определить основные характеристики сбалансированной бюджетно-налоговой системы, обеспечивающей экономический рост й социальную направленность финансовой политики государства.

Реализация поставленной цели исследования потребовала последовательного решения следующего комплекса взаимосвязанных задач:

- представить эволюцию социально-экономической роли государства и его финансовой политики;

- раскрыть сущность и роль в системе государственного регулирования экономики бюджетной системы; .

- показать налоговый механизм формирования государственных доходов;

- выявить приоритеты бюджетной и налоговой политики России;

- определить основные направления совершенствования расходной составляющей общественных финансов;

- исследовать развитие налоговой системы России в свете задач финансовой политики государства;

- определить основные направления реформирования межбюджетного распределения налоговых доходов.

Объектом исследования выступает система экономических отношений в процессе модернизации государственной финансовой политики в рамках приоритетов социально-ориентированной рыночной экономики.

Предметом исследования являются формы, методы и инструменты государственного регулирования бюджетной и налоговой систем общественных финансов.

Методологическую и теоретическую основу исследования составляют основные положения современной экономической теории и макроэкономики, теории рынка, классических и современных теорий государственных финансов и налогообложения, разработки по проблемам экономической сущности бюджетной и налоговой систем и их роли в обеспечении экономического роста, законодательные и нормативные документы, решения Правительства Российской Федерации (далее - РФ), Указы и распоряжения Президента РФ, научная литература, периодические издания, посвященные государственному регулированию общественных финансов и роли налогов в обеспечении государственных функций.

Обоснование теоретических положений и аргументация выводов осуществлялась автором на основе системного подхода и базирующихся на нем концептуальных положений, представленных и обоснованных в научных трудах по бюджетированию и налогообложению, программно-прогнозные разработки, законодательные и нормативные документы.

Поставленные в работе задачи реализуются автором на основе общего системно-функционального подхода с использованием методов научной абстракции, функционально-структурного, сравнительного статистического и динамического анализа. Применены общенаучные методы сравнительного научного обобщения, классификации, историзма, структурно-системного подхода.

В основу теоретического анализа были положены данные Госкомстата РФ, Министерства финансов РФ, Федеральной налоговой службы России; нормативно-законодательная база РФ по доходам и расходам бюджетной системы России; материалы комитетов и комиссий при представительных и испонительных органах власти разных уровней, периоди-

ческих изданий, экспертно-аналитических центров и институтов, научно-практических конференций.

Рабочая гипотеза проведенного исследования базируется на системе теоретических положений и научной позиции автора, согласно которым главный стратегический курс государственного регулирования общественных финансов состоит в переходе от директив жесткого снижения бюджетных расходов и снижения налогового бремени, как цели реформ, к политике роста ресурсов бюджета и их использования на внутренние цели социально-экономического развития на основе принципа бюджетно-налоговой сбалансированности.

Основные положения исследования, выносимые на защиту:

по специальности 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством (макроэкономика):

1. Национальные государства способны выступить в качестве лальтернативных мирохозяйственных точек, то есть прочных опор нового международного экономического порядка, инициаторов и реальных субъектов смены моноцентричной модели глобализации полицентричной, лишь в том случае, если они проводят не только нелибералистскую экономическую (в том числе активную промышленную и социальную), но и сильную, высокоэффективную бюджетную и налоговую политику, как социальные государства.

2. Налогово-бюджетную политику следует ориентировать не только на фискальные цели, но и на решение задач, обеспечивающих стабильный экономический рост, базирующийся, прежде всего, на росте производства, инновационный процесс и социальную ориентацию экономики путем постепенного снижения налогового бремени в реальном секторе экономики, создание стимулов инвестиционной активности, благоприятствование предпринимательской деятельности, социально-справедливое налогообложение доходов граждан.

3. Важной задачей государственной финансовой политики становится практическая реализация объективно присущей налогам регулирующей функции, поноценное использование налогов, как инструмента экономического регулирования, что требует переосмысления внутреннего содержания фискальной задачи, а значит и финансовой цели в рамках необходимости обеспечения сбалансированности бюджетной и налоговой систем, в соответствии с достигнутым уровнем экономических отношений, социально-экономической политики, и экономического роста.

4. Механизм межбюджетных отношений в части разграничения доходных источников и расходов по вертикали бюджетной системы и межбюджетного регулирования дожен быть перестроен с учетом опоры субъектов Федерации и муниципальных образований в первую очередь на собственные силы, и лишь при недостаточности налогового потенциала на подведомственной территории по объективным причинам - привлечения средства вышестоящих бюджетов.

Основные положения диссертации, выносимые на защиту по специальности 08.00.10 Ч финансы, денежное обращение и кредит:

1. Основной задачей финансовой политики социального государства становится поиск путей перехода от политики простого воспроизводства при жестких ограничениях денежного предложения, кредита, бюджетного финансирования (особенно в сфере образования, инновационной и инвестиционной деятельности) и налогового пресса к активной финансовой политике, ориентированной на промышленный подъем и устойчивый экономический рост, повышение конкурентоспособности государства в условиях глобализации.

2. Государственные финансы дожны трансформироваться из категории перераспределительных в реальную воспроизводственную категорию, что означает необходимость разработки национальноориентированной программы преобразования системы государственных финансов, опираю-

щейся на рыночные механизмы и способной инициировать экономический подъем. Ключевым элемента этой программы дожна стать реализация финансовых ресурсов в сферы, способные повысить эффективность и производительность бюджетных ресурсов государства.

3. Понижение фискальной значимости налогов не имеет экономической основы, и речь может идти не о снижении фискальной значимости налогов, а о снижении налогового бремени и расширении налоговой базы. При сокращении налогового бремени приходится считаться с тем, что минимизация объема налоговых изъятий обязана существенно повышать для субъектов налогообложения мотивацию развития производства при одновременном напонении бюджета в объеме, достаточном для финансового обеспечения деятельности государства.

4. Механизм межбюджетных отношений в части разграничения доходных источников по вертикали бюджетной системы и межбюджетного регулирования дожен быть переориентирован с реализации исключительно выравнивающей функции на усиление стимулирующей.

Научная новизна диссертационного исследовання заключается в рассмотрении государственного регулирования бюджетной и налоговой систем как фактора экономического роста, в теоретико-методологическом обосновании возрастающей роли бюджетно-налоговой сбалансированности в обеспечении социально-ориентированной государственной финансовой политики.

Элементы приращения научного знания заключаются в следующем:

по специальности 08.00.05 - экономика н управление народным хозяйством: макроэкономика:

- обосновано, что совокупность бюджетов всех уровней федеративного государства - консолидированный бюджета дожен стать целостным и самостоятельным элементом финансовой системы, так как бюджетная сис-

тема - это совокупность элементов - бюджетополучателей, являющихся юридическими лицами, включая элементы, составляющие ее ядро (Минфин РФ и органы управления бюджетами субъектов РФ и местного самоуправления) и создающие системообразующие связи, то есть движение денежных потоков к бюджетополучателям с целью своевременного и точного поступления необходимого качества и количества трудовых и материальных ресурсов (стр. 14-20);

- установлено, что повышение эффективности бюджетно-налоговой политики требует сбалансированности между фискальной, стимулирующей и регулирующей функциями налогов, а бюджетно-налоговая политика дожна быть нацелена на упорядочение межбюджетных отношений, способствовать созданию устойчивых и договременных источников развития нашей экономики, что, в свою очередь, станет залогом успешного решения социальных задач (стр. 77-99);

- показано, что в центре реформирования бюджетной сферы дожен находиться процесс перехода от парадигмы луправление затратами к парадигме луправление результатами при определяющей роли программно-целевого метода бюджетного планирования, устанавливающего в качестве системообразующего и направляющего ориентира, как для государственной политики в целом, так и для бюджетно-налоговой политики, в частности, национальные проекты (программы), концентрирующие в себе общегосударственные приоритеты (стр. 99-121);

- выявлено, что совершенствование бюджетно-налоговой политики требует вместо неоправданно разросшейся финансовой помощи, оказываемой, территориальным бюджетам, существенно увеличить налоговую составляющую их доходной базы за счет изменений бюджетного и налогового законодательства, с учетом расширения перечня региональных налогов, в том числе и специфических для каждого региона и путем установле-

ния дифференцированных нормативов распределения доходов между бюджетами по федеральным налогам (стр. 146-162);

- определено, что выпонение функций и обязательств государства перед гражданами и обеспечение его поной ответственности требует распределения налоговых (и неналоговых) доходов по функциям государства (оборонная, внешнеполитическая, внешнеэкономическая), внутренние (социальная, экологическая, экономическая) и прозрачности их расходования - в каких размерах и пропорциях используются уплачиваемые налогоплательщиками налоговые платежи (стр. 163-166).

по специальности 08.00.10 Ч финансы, денежное обращение и кредит:

- определено, что государственные финансы дожны трансформироваться из категории перераспределительных в реальную воспроизводственную категорию, необходимо преодолеть практику инвестирования расходов, совершенствовать механизмы контроля над бюджетными обязательствами, осуществлять корректировку бюджетов и нерегулируемых операций с бюджетом Ч профицитности бюджета и стабилизационного фонда (стр. 62 - 70);

- показано, что величина налоговой нагрузки, с одной стороны, определяется необходимым уровнем расходов социального государства или объемом решаемых государством социальных задач, с другой, необходимостью обеспечения максимального темпа экономического роста, но при обязательном сохранении стимулирующей функции налогов, в том числе посредством внедрения условно льготного стимулирования (стр. 122-136);

- установлено, что снижение налоговой нагрузки не дожно препятствовать такой цели налоговой политики как Ч постоянный поиск путей увеличения налоговых доходов государства, в том числе посредством установления антизатратного налогового механизма и переориентация налоговой системы с обложения фактических доходов в виде фонда оплаты труда

и доходов на обложение доходов потенциальных в виде изъятия природной ренты (стр. 137-142);

- обосновано, что для повышения уровня собственных доходов территорий без ущерба для федерального бюджета в качестве принципа разграничения налогов следует определить: чем неравномернее размещение налоговой базы, тем выше уровень бюджетной системы, за которым следует закрепить данный налог, и, наоборот, при относительно равномерном ее размещении его надо закреплять за нижестоящим звеном бюджетной системы, то есть за территориями важно закрепить, прежде всего, немобильные и общераспространенные налоги, отдача от которых в максимальной мере зависит от усилий самих региональных и местных властей (стимулы к развитию территорий) (стр. 158-163).

Обоснованность и достоверность полученных результатов подтверждается использованием в диссертации современных научных исследований, корректной постановкой задач, аргументированным обоснованием необходимости их решения, достоверностью исходных и статистических материалов.

Теоретическая и практическая значимость диссертационной работы заключается в анализе и обобщении различных аспектов в подходе к проблемам установления бюджетно-налоговой сбалансированности, отвечающей требованиям социального государства, и ее роли в обеспечении экономического роста.

Отдельные разделы работы могут послужить базой для разработки Федеральных и региональных целевых программ, а также использоваться в процессе преподавания курсов Экономическая теория, Государственное регулирование экономики, Налоги и сборы в РФ, Государственные и муниципальные финансы и др. в высших учебных заведениях, а также при подготовке специалистов Ч управленцев различного уровня.

Апробация результатов работы. Основные положения, теоретические обобщения, выводы и рекомендации, сформулированные в диссертации, докладывались в порядке обсуждения на научно-практических конференциях в Северо-Кавказской академии государственной службы. В целом, по теме диссертационного исследования опубликованы 5 научных работ общим объемом 2,4 пл.

Структура работы обусловлена целью и задачами, поставленными в данном исследовании. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы (206 наименований) и приложений (7), содержит 200 страниц.

Основное содержание работы

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационной работы, ее теоретическая и практическая значимость, определяется разработанность проблемы, сформулированы цели, задачи, объект, предмет и рабочая гипотеза исследования, его методологическая, теоретическая и эмпирическая база, приводятся положения и выводы, содержащие элементы научной новизны, выделяются основные положения, выносимые на защиту, описывается степень их апробации, представлена структура диссертации.

В первой главе Финансово-экономические основы устройства бюджетно-налоговой системы России раскрывается финансово-экономические основы устройства бюджетно-налоговой системы России, через представление роли государства и его финансовой политики в экономических отношениях, сущности бюджетной системы и налогового механизма формирования государственных доходов.

Развертывание радикальных экономических реформ с начала 90-х гг. в России не избавляет государство от социальной ответственности и не снимает задачу разработки и реализации активной финансовой политики. Го-

сударство не дожно уходить из экономики - оно обязано определять приоритеты, направлять основные проекты, руководить страной, чтобы создать общество справедливости и социального равенства. Национальные государства способны выступить в качестве лальтернативных мирохозяйственных точек (в противовес ТНК), т.е. прочных опор нового международного экономического порядка, инициаторов и реальных субъектов смены моноцентричной модели глобализации полицентричной, лишь в том случае, если они проводят не только нелибералистскую экономическую (в том числе активную промышленную и социальную), но и сильную, высокоэффективную бюджетную и налоговую политику, как социальные государства.

По нашему мнению, государственные финансы дожны трансформироваться из категории перераспределительных в реальную воспроизводственную категорию. На практике это означает необходимость разработки национальноориентированной программы преобразования системы государственных финансов, опирающейся на рыночные механизмы и способной инициировать экономический подъем. Ключевым элементом этой программы дожна стать реализация финансовых ресурсов в сферы, способные повысить эффективность и производительность бюджетных ресурсов государства. Главный стратегический курс, на наш взгляд, состоит в переходе от директив жесткого снижения бюджетных расходов к политике роста ресурсов бюджета и их использования на внутренние цели социально-экономического развития, а не как средства дальнейшего истощения финансового потенциала России за счет ускоренного погашения внешне-договой зависимости.

В первой главе также установлено, что фиск - это государство, выступающее в публично-правовых и имущественных (экономических) отношениях с частными лицами. Исходя из этого функции налога сводятся к следующим: фискальная и контрольная. Таким образом, функции налога

есть внешнее проявление его внутренней сущности как формы перераспределительных отношений между государством (фиском) и частными лицами. Все остальное (регулирование, стимулирование и т.д.), можно назвать функциями налога только условно, поскольку они есть его внешнее влияние на экономику и общество.

Учитывая изложенное, понижении фискальной значимости налогов не имеет экономической основы; и речь может идти не о снижении фискальной значимости налогов, а о снижении налогового бремени и расширении налоговой базы. При сокращении налогового бремени приходится считаться с тем, что минимизация объема налоговых изъятий обязана существенно повышать для субъектов налогообложения мотивацию развития производства при одновременном напонении бюджета в объеме, достаточном для финансового обеспечения деятельности государства. Налоговая емкость ВВП дожна быть оптимальной: золотая середина определяется из потребности государства в финансовых ресурсах и необходимости сохранения (создания) системы эффективного функционирования экономики.

Однако, несмотря на первичность фискальной функции, важной задачей, мы считаем, становится практическая реализация объективно присущей налогам регулирующей функции, поноценное использование налогов, как инструмента экономического регулирования, что требует переосмысления внутреннего содержания фискальной задачи, а значит и финансовой цели в рамках необходимости обеспечения сбалансированности бюджетной и налоговой систем, в соответствии с достигнутым уровнем экономических отношений, социально-экономической политики, и экономического роста.

Обобщая рассмотренные аспекты фискальной политики, подчеркнем, что масштабность и глубина стоящих перед страной проблем требует всестороннего усиления роли государства в регулировании экономики, в том числе активизации бюджетного и налогового механизмов на основе науч-

но-обоснованных приоритетов бюджетной и налоговой политики посткризисной России.

Вторая глава диссертационного исследования Основные направления совершенствования государственного регулирования общественных финансов России посвящена раскрытию приоритетов бюджетной и налоговой политики современной России, основных направлений совершенствования расходной составляющей общественных финансов и налоговой системы России в свете задач финансовой политики государства, а также определению основных направлений реформирования межбюджетного распределения налоговых доходов.

Проведенные исследования позволили нам прийти к выводу, что приоритеты бюджетной и налоговой политики, так или иначе, сводятся к достижению основных показателей экономического роста, повышению уровня жизни, реальных доходов населения. Дальнейшее совершенствование и развитее в бюджетной и налоговой сфере в рамках обозначенных приоритетов - залог дальнейшего устойчивого развития экономики страны.

Реформа бюджетной системы, на наш взгляд, предусматривает три направления.

По первому направлению, реформированию системы расходных пономочий, государству следует поностью выпонять все взятые на себя обязательства. Расходную часть бюджета целесообразно направить на инвестиции целевых экономических программ, на строительство дорог, жилья, на безопасность, медицину, образование, то есть на повышение качества жизни наших граждан. Кроме того, потребуется увеличить расходы не только на социальные программы, но и на обеспечение обороноспособности страны, создание инфраструктуры, обеспечивающей равные возможности для бизнеса. Таким образом, приоритетными направлениями являются: образование, здравоохранение, строительство жилья, реформа сельского хозяйства, инфраструктурное обеспечение развития

предпринимательской активности. Главная цель - решать социальные проблемы за счет экономического роста, а не только посредством торговли энергоресурсами.

В центре реформирования бюджетной сферы, на наш взгляд, дожен находиться процесс перехода от парадигмы луправление затратами к парадигме луправление результатами, которая представлена нами на рисунке №1

Рисунок №1.

Логика развития управления общественными финансами1

Управление затратами Управление результатами

(1991-2000 гг.) (с 2008 г.)

сбалансированность - разделение уровней бюд-

бюджета; жетной системы;

- денежное испонение; N - среднесрочное планирова-

- казначейство; 2001- \ ние;

- целевое использование 2008 / - бюджетирование по целям и

средств в соответствии с V результатам;

планом; - реорганизация бюджетных

- методика распределения учреждений;

финансовой помощи. - учет и отчетность по между-

народным стандартам.

Как видно из рисунка, централизованное планирование, использующее для оценки эффективности бюджета только один метод Ч выявление совпадения или расхождения плановых и фактических показателей финансирования по конкретным статьям, подлежит преобразованию на основе внедрения программного бюджета или бюджетирования, ориентированного на результат, представляющего собой систему мониторинга и оценки эффективности бюджетных расходов (состоящих, в свою очередь, из бюджетных программ). Наличие такой системы позволит осуществлять непрерывный контроль за реализацией программ, выявлять проблемные места, своевременно вносить коррективы в структуру и механизмы реализации

1 Составлен на основе данных статьи Лаврова А. Бюджетная реформа 2001-2008 гг.: тами к управлению результатами /У Финансы. 2005. №9. С.3-12.

от управления затра-

программ, повышать их прозрачность. Другое не менее важное предназначение системы - возможность конкурсного отбора программ с целью выбора для реализации наиболее эффективных, а также исключение неэффективных программ или отдельных программных мероприятий в ходе их реализации.

Суть бюджетной реформы состоит в смещении акцентов - от управления бюджетными ресурсами или затратами к управлению результатами путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса в рамках четких среднесрочных перспектив.

Следующее, на наш взгляд основное направление бюджетной реформы состоит в переходе от планирования затрат к программно-целевым методам бюджетного планирования И совершенствованию среднесрочного бюджетного планирования. Бюджет же следует строить на основе разделения действующих и вновь принимаемых обязательств.

Необходимы конкретные шаги по повышению эффективности федеральных целевых программ, как одного из важнейших инструментов государственной бюджетной политики - количество их дожно быть сокращено, а средств на их реализацию выделяться намного больше. Третье ключевое направление бюджетной реформы касается административной реформы. Целью проводимой реформы является системная модернизация государственного управления, формирование ясной и функционально прозрачной системы органов власти в стране с четким разделением их компетенции.

Государство вынуждено становиться государством развития, принимать на себя обязательства по финансированию расходов на воспроизводство интелектуально-человеческого потенциала и генерирование новых знаний, следовательно, увеличение расходов государства на решение задач социально-экономического развития - императив современного экономического роста, основанного на технологическом прогрессе. Для дож-

ного же воспроизводства имеющегося в стране научно-производственного и интелектуально-образовательного потенциала необходимо утроение расходов на эти цели. Указанные нами направления реформирования расходной составляющей общественных финансов потребуют преобразований в налоговой системе, поскольку необходимо соблюдение такого заявленного ранее приоритета как бюджетная сбалансированность.

Во второй главе нами отмечается, что основной целью налоговой системы является повышение благосостояния населения и обеспечение устойчивого роста экономики страны. Критерием налоговых новаций дожно быть развитие экономики.

Таким образом, налогово-бюджетную политику следует ориентировать не только на фискальные цели, но и на решение задач, обеспечивающих стабильный экономический рост, базирующийся, прежде всего, на росте производства, инновационный процесс и социальную ориентацию экономики путем постепенного снижения налогового бремени в реальном секторе экономики, создания стимулов инвестиционной активности, благоприятствования предпринимательской деятельности, социально-справедливого налогообложение доходов граждан.

Помимо постоянного поиска путей увеличения налоговых доходов государства, необходимо стремиться к стабилизации налоговой системы. Необходимо формирование справедливой, нейтральной и эффективной налоговой системы с целью снижения налоговой нагрузки на субъекты экономической деятельности, формирования благоприятных условий развития предпринимательства, но при обеспечении сбалансированности государственного бюджета. Снижение налоговых ставок без сокращения общественно значимых бюджетных расходов возможно только на основе увеличения выпуска продукции, работ, услуг, а также роста доходов населения. Так будет обеспечена налогово-бюджетная сбалансированность, как ос-

новной, отстаиваемый в диссертационном исследовании, принцип налоговой реформы.

Величина налоговой нагрузки определяется уровнем социальной ориентации политики государства, то есть необходимым уровнем расходов социального государства. В качестве критерия оценки предела налогового изъятия дожен выступать не только необходимый уровень государственных расходов, но и необходимость обеспечения максимального темпа экономического роста. Снижение налоговой нагрузки не дожно, на наш взгляд, препятствовать такой цели налоговой политики как - постоянный поиск путей увеличения налоговых доходов государства, в том числе посредством установления антизатратного налогового механизма и переориентация налоговой системы с обложения фактических доходов в виде фонда оплаты труда и доходов на обложение доходов потенциальных в виде изъятия природной ренты.

Налоговая нагрузка не дожна быть слишком обременительной, а налоговые поступления в бюджет достаточны для выпонения государством его социальных функций, поддержания общественного порядка и обороноспособности страны, стимулирования развития приоритетных отраслей и производств. Помимо снижения налоговой нагрузки бюджетно-налоговая сбалансированность предполагает необходимость увеличение стабильных источников доходов региональных и местных бюджетов. Приходится же констатировать, что практически все изменения в структуре налоговой системы РФ и порядках формирования налоговых обязательств, во-первых, ограничили действие социально-регулирующей функции; во-вторых, резко сократили закрепленные доходные источники региональных и местных бюджетов1. Доказательством данного утверждения служит, представлен-

1 Гринкевич Л. Проблемы и перспективы современного этапа реформирования российской налоговой системы II Финансы и кредит. 2005. №32(200). С.69.

ная нами, в таблице №1 сводная оценка сбалансированности бюджетов бюджетной системы РФ в условиях 2005 г.

Таблица №1

Сводная оценка сбалансированности бюджетов бюджетной систе-_мы РФ в условиях 2005 г., мрд. руб.1_

Показатель Федеральный бюджет Бюджеты субъектов РФ Местные бюджеты

Расходные обязательства в действующих условиях 2794,5 1413,1 1280,0

Изменение финансируемых обязательств +16,6 +304,6 -321,2

Расходные обязательства в новых условиях 2811,1 1717,7 958,8

Финансовая помощь и неналоговые доходы 148,6 382,6 475,8

Налоговые доходы 2825,1 1366Д 483,9

Профицит +162,6 +1,0 +0,9

Как видно из таблицы, рост расходных обязательств бюджетов субъектов федерации подкрепляется соответствующим ростом финансовой помощи, а не налоговыми доходами; расходные же обязательства местных бюджетов практически наполовину обеспечиваются за счет финансовой помощи.

И, наконец, серьезным вопросом модернизации налоговой системы является перераспределение налоговых источников между уровнями власти в рамках реформы межбюджетных отношении.

У каждого уровня дожны быть созданы стимулы для расширения собственной налоговой базы.

1 Составлена на основе данных статьи Ивановой Н. Реформа межбюджетных отношений в РФ: законодательство и практика//Финансы и кредит. 2005. №6(174). С.19-22.

Действительно, без создания стабильной и весомой налоговой базы для субъектов РФ и муниципальных образований невозможно обеспечить развитие территорий, а значит - и экономию! в целом.

Главная проблема в том, что действующий механизм межбюджетных отношений в части разграничения доходных источников и расходов по вертикали бюджетной системы и межбюджетного регулирования сориентирован в основном на реализацию выравнивающей функции в ущерб стимулирующей.

С учетом же фактического увеличения расходных обязательств региональных бюджетов и необходимости укрепления их финансовой самостоятельности представляется целесообразным расширить перечень собственных именно налоговых доходных источников региональных бюджетов.

При этом важно закрепить за последними, прежде всего, немобильные и общераспространенные налоги, отдача от которых в максимальной мере зависит от усилий самих региональных и местных властей, - только тогда они обретут реальные пономочия по формированию своих бюджетных доходов.

Речь может идти именно о поэтапном замещении перечислений из федеральных фондов поддержки увеличением доли налогов, распределяемых между уровнями бюджетной системы, в пользу бюджетов нижестоящего уровня, если на соответствующих территориях имеется для этого необходимая налоговая база.

Говоря о принципах разграничения и распределения доходных источников по уровням бюджетной системы, надо стремиться к тому, чтобы они в максимально возможной степени покрывали минимально необходимые расходы территориальных бюджетов, исходя из принципа опоры в первую очередь на собственные силы.

Во второй главе предложены следующие критерии для закрепления налогов за региональными и местными бюджетами - равномерность раз-

мещения и немобильность налоговых баз, а также их зависимость от политики региональных и местных властей (стимулы к развитию территорий).

Необходимо минимизировать число регулирующих федеральных и региональных налогов и увеличить число налогов, закрепляемых за определенным уровнем бюджетной системы по принципу лодин налог - один бюджет, при этом оставшуюся часть регулирующих доходов следует закрепить на постоянной основе, повысив уровень собственных доходов территорий без ущерба для федерального бюджета.

Механизм межбюджетных отношений дожен быть перестроен с учетом опоры субъектов Федерации и муниципальных образований в первую очередь на собственные силы, и лишь при недостаточности налогового потенциала на подведомственной территории по объективным причинам -привлечения средства вышестоящих бюджетов.

Классификация налогов на стадии формирования ресурсной базы государственного управления и местного самоуправления дожна отвечать на вопросы за счет чего, а классификация налогов на стадии использования (ставших уже ресурсами для реализации спектра функций государства и муниципалитетов) дожна отвечать на вопрос на что, в соответствии с системно построенной бюджетной классификацией расходов, четко адекватной системе функций, которая представлена нами на рисунке №2.

Классификация налогов на стадии формирования ресурсной базы, с нашей точки зрения, дожна включить следующие группы налогов:

Г1) рентные природно-ресурсные за право пользования, соответствующие абсолютной ренте;

Г2) рентно-выравнивающие (регулирующие), соответствующие дифференциальной ренте (акцизы, таможенные пошлины, налог на игорный бизнес и т.д.);

Рисунок №2

Функции государства, каналы формирования и использования

ГЗ) имущественные (налог на имущество организаций, налог на имущество физических лиц, налог на недвижимость и т.д.);

Г4) доходные (налог на прибыль, налог на доходы физических лиц, налог на доходы от капитала, налог на наследование или дарение);

Г5) специальные (лицензионные сборы, госпошлины);

Г6) штрафные (платежи за загрязнение окружающей среды и т.д.).

Представленная классификация в допонение к известным классификациям соответствует представлению любой системы в виде трех системных частей вход (ресурсы) - процесс - выход (результат) и позволяет предложить состав налогов, пропорционально накрывающий все три части любого процесса производства товаров и услуг и обеспечивать повышение эф-

1 Составлен на основе данных статьи Садкова В,, Арнова Д., Збиняховой, Е., Мельникова С. Теоретические основы системного проектирования модели бюджетного федерализма и эффективной налоговой политики России как института реализации концепции общественного договора // Финансы и кредит. 2006. >Г

фективности развития как общества в делом, так и каждого из хозяйствующих субъектов.

Выпонение функций и обязательств государства перед гражданами и обеспечение его поной ответственности требует распределения налоговых (и неналоговых) доходов по функциям государства и знания каждым из налогоплательщиков (и, следовательно, общества в целом) - на что, в каких размерах и пропорциях используются уплачиваемые налогоплательщиками налоговые платежи. Это означает, что вся сумма платежей налогоплательщиков (граждан и предприятий), принятая за сто процентов, дожна распределяться в процентном исчислении по каждой из функций, которые дожны выпоняться государством. Такими макрофункциями, прежде всего, являются: внешние (оборонная, внешнеполитическая, внешнеэкономическая), внутренние (социальная, экологическая, экономическая).

Создание налоговой системы, обеспечивающей одновременно реализацию общественных функций государства и повышение деловой активности граждан, предприятий, муниципалитетов, регионов является основной задачей бюджетно-налоговой политики, направленной на сбалансированность между фискальной, стимулирующей и регулирующей функциями

Действительно, основной целью управления общественными финансами является поддержание макроэкономической и финансовой стабильности, как основы устойчивого социально-экономического развития страны, обеспечение выпонения и создания условий для оптимизации расходных обязательств РФ, формирование налоговой системы, стимулирующей экономический рост и обеспечивающей необходимый уровень доходов бюджетной системы, создание условий для эффективного выпонения пономочий органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, оптимизация управления государственным догом и финансовыми активами, обеспечение прозрачности, надежности, безопасности системы и финансовых институтов.

В заключении диссертации излагаются результаты и выводы проведенного исследования.

По теме диссертационного исследования опубликованы научные работы, общим объемом 2,4 п.л.:

1. Шевырев М.Б., Нечаев В.Г. Практика применения отдельных вопросов налогообложения прибыли организаций в соответствии с требованиями главы 25 Налог на прибыль организаций НК РФ // Профессионал. 2005. №10.-1,05 п.л.

2. Шевырев М.Б. Административная реформа в налоговом регулировании экономики // Административная реформа (региональный уровень): российский и европейский опыт. Сборник тезисов выступлений на российско-германской конференции. СКАГС. 2005. - 0,19 п.л.

3. Шевырев М.Б., Пономарев М.А. Критерии социально ориентированной политики государства в России // Факторы и приоритеты социальной политики трансформационного периода. Сборник тезисов выступлений на научно-практической конференции Экономические интересы и социальная политика. СКАГС. 2005. Ч 0,13 п.л.

4. Шевырев М.Б. Бюджетная система: сущность и роль в системе государственного регулирования экономики // Проблемы налогообложения и менеджмента. СКАГС. 2006. - 0,44 п.л.

5. Бюджетно-налоговая политика российского государства // Приложение к журналу Научная мысль Кавказа. Специальный выпуск. 2006. -0,59 п.л.

Подписано к печати 05.09.06. Объем 1,5 п.л.

Тираж 100 экз. Заказ №л 48/8 344002, Ростов н/Д, Пушкинская, 70, СКАГС

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидат экономических наук , Шевырев, Михаил Борисович

Введение 3

Глава I Финансово-экономические основы устройства бюджетно- 13-14 налоговой системы России

1.1. Бюджетная система: сущность и роль в системе государственно- Д4-33 го регулирования социальной рыночной экономики

12. Налоговый механизм формирования государственных доходов 33

13. Социально-экономическая роль бюджетно-налоговой политики 50-75 российского госуд арства

Глава П Основные направления совершенствования государственного 76-77 регулирования общественных финансов России

2.1. Социальные детерминанты бюджетной и налоговой политики 77-99 посткризисной России

22. Основные направления повышения эффективности использова- 99-122 ния общественных финансов

23. Развитое налоговой системы России в свете задач социального 122-144 государства

2.4. Основные направления совершенствования межбюд- 144-168 жетных отношений и бюджетно-налоговой политики государства

Диссертация: введение по экономике, на тему "Социальные приоритеты и механизмы эффективной бюджетно-налоговой политики российского государства"

Актуальность темы исследования. Недостаток законодательно установленных пономочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации (далее - РФ) и органов местного самоуправления по формированию доходов и расходов соответствующих бюджетов, а также общая неразделен-ность бюджетов разных уровней оборачиваются недостатком ответственности за проведение на местах рациональной и прозрачной налогово-бюджетной политики.

Краеугольным камнем всей системы бюджетных отношений является окончательное разграничение доходных источников бюджетов, которое может оказать позитивное влияние на формирование бюджетов всех уровней. Оно дожно базироваться на следующих критериях: стабильность, экономическая эффективность, территориальная мобильность налоговой базы и равномерность ее размещения и социальная справедливость.

Однако фактически государственные финансовые потоки (в том числе межбюджетное распределение налоговых доходов) и уровень налоговой нагрузки в России не соответствуют общепризнанным мировым приоритетам социально-экономического развития. Такое положение во многом объясняется существовавшими традициями и организацией бюджетно-налогового процесса, при которых отсутствовали четкие критерии и процедуры отбора финансируемых направлений и мероприятий в соответствии с приоритетами государственной политики, бюджетные средства предоставлялись на основе индексации ассигнований прошлых лет, уровень налоговых изъятий определяся исключительно потребностями бюджета в средствах, а основным принципом для межбюджетного распределения налоговых доходов являлась необходимость.

Необходимо дальнейшее совершенствование системы государственного регулирования общественных финансов и, прежде всего, повышение эффективности их расходной составляющей. Но важно также, чтобы эта реформа была подкреплена соответствующими налоговыми доходами и четким распределением доходных пономочий на каждом уровне власти. Несмотря на активные поиски направлений совершенствования бюджетной и налоговой систем, обеспечивающих экономический рост, государственное регулирование общественных финансов исходя из принципа бюджетно-налоговой сбалансированности, гарантирующих наряду с экономическим ростом социальную направленность экономической политики государства изучено недостаточно, это придает научному анализу социальных приоритетов и механизмов эффективной бюджетно-налоговой политики особое значение и привлекательность.

Степень разработанности проблемы. Проблема взаимосвязи государственной финансовой политики и экономического роста в процессе государственного регулирования общественными финансами исследуется такими зарубежными учеными, как Долан Э., Каспер В., Кейнс Дж., Макконнел К., May В., Охмае К., Петерсон Р., Туроу Л., Чавес У., и отечественных экономистов, как Дементьев В., Куликов В., Рогов С., Резников JI. Проблемы сущности и роли бюджетной системы нашли отражение в работах таких ученых, как Вруб-левская О., Витте С., Иловайский С., Колесов А., Пушкарева В., Романовский М., Сажина М.

Экономической сущности налога, его функциям и налоговому механизму формирования государственных доходов много внимания уделено в работах Бобровой А., Березина М., Гаврилюка Р., Горского И., Едроновой В., Ильина А., Калининой И., Карасева М., Косолапова А., Мамыкиной Н., Пономарева А., Соколова А., Твердохлебова В., Шаталова С. Значительный вклад в исследование приоритетов бюджетно-налоговой политики внесли Анисимов С., Боженко И., Глазьев С., Жуков А., Кудрин А., Логвина А., Некипелов А., Нешитой А., Попов А., Роик В., Шахова Г.

Однако формированию сбалансированной бюджетно-налоговой системы, на наш взгляд, уделялось и до сих пор уделяется недостаточное внимание: в частности проблемам бюджетно-налогового обеспечения экономического роста, отвечающего требованиям социально-ориентированной рыночной экономики.

Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы, опираясь на теоретический анализ форм и методов государственного регулирования бюджетной и налоговой систем, определить основные характеристики сбалансированной бюджетно-налоговой системы, обеспечивающей экономический рост и социальную направленность финансовой политики государства.

Реализация поставленной цели исследования потребовала последователь1 ного решения следующего комплекса взаимосвязанных задач:

- представить эволюцию социально-экономической роли государства и его финансовой политики;

- раскрыть сущность и роль в системе государственного регулирования экономики бюджетной системы;