Принципы и методы государственного управления лесным доходом тема диссертации по экономике, полный текст автореферата
Автореферат
| Ученая степень | кандидат экономических наук |
| Автор | Клинов, Михаил Юрьевич |
| Место защиты | Москва |
| Год | 2000 |
| Шифр ВАК РФ | 08.00.05 |
Автореферат диссертации по теме "Принципы и методы государственного управления лесным доходом"
На правах рукописи
КЛИНОВ МИХАИЛ ЮРЬЕВИЧ р р 5 фд
V >; ' ^ г
ПРИНЦИПЫ И МЕТОДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ЛЕСНЫМ ДОХОДОМ
Специальность 08.00.05 Экономика и управление народным хозяйством
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук
Москва 2000
Работа выпонена во Всероссийском научно-исследовательском институте лесоводства и механизации лесного хозяйства (ВНИИМ)
Научный руководитель - доктор экономических наук, профессор А.П.ПЕТРОВ
Официальные оппоненты: Доктор экономических наук ПЕТРОВ В.Н. Кандидат экономических наук, профессор МОРОЗОВ Ф.Н.
Ведущая организация: ОАО НИПИЭлеспром
Защита состоится 2000 г. на заседании специализированного
совета К 028.01.02 во Всероссийском научно-исследовательском институте лесоводства и механизации лесного хозяйства (ВНИИМ) в -0^'
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ВНИИМ.
Автореферат разослан - ^^Ц/ 2000 г.
Отзывы на автореферат в двух экземплярах с заверенными подписями просим направлять по адресу: 141200 г.Пушкино Московской области, Институтская ул. 15. ВНИИМ. Специализированный совет
Ученый секретарь диссертационного совета
кандидат экономических наук Н.М.Ельчев
да/Ы-Ч^ЗЧ-З^ о
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность проблемы
Лесной кодекс Российской Федерации установил на лесной фонд федеральную собственность, и следовательно, согласно статьи 18 собственник (государство) взял на себя бремя затрат на охрану, защиту, воспроизводство и организацию рационального использования принадлежащих ему объектов лесных отношений и получил право на получение доходов от использования лесного фонда и лесов, не входящих в лесной фонд.
Реализация названных прав и обязанностей требует создания и применения в лесном хозяйстве финансовой системы, отвечающей принципам устойчивого управления лесами, которыми являются:
- гарантированность государством финансовых средств на воспройзводство, охрану и защиту лесов в объемах, обеспечивающих непрерывное неистощительное лесопользование,
- установление платежей за пользование лесным фондом на базе лесного рентного дохода, принадлежащего собственнику лесных ресурсов (государству),
- создание и реализация экономических интересов для всех субъектов (участников) лесных отношений, определенных лесным законодательством, к зарабатыванию лесного дохода через пользование лесным фондом,
- прозрачность финансовых потоков, основанных на распределении бюджетных средств по субъектам лесных отношений.
Из приведенных принципов видно, что важнейшая роль в формировании финансовой системы принадлежит созданию механизма получения государством лесного дохода через систему платежей за пользование лесным фондом.
Исходя из экономических принципов устойчивого управления лесами существующий механизм установления платежей за лесные ресурсы нельзя признать удовлетворительным, поскольку за I полугодие 1999 года средний размер лесных податей в расчете на кубометр заготовленной древесины по
главному пользованию составил 15,6 рублей, что не превышает 5% от цены круглого леса.
Проблема повышения доходности лесопользования усложняется и тем, что согласно Лесного кодекса Российской Федерации установлением и сбором лесного дохода занимаются как органы государственной власти Федерации (в части минимальных ставок платы за древесину), так и органы государственной власти субъектов Федерации (в части конкретных ставок лесных податей и арендной платы). На практике это приводит к тому, что в ряде случаев решения в области установления ставок лесных податей и арендной платы на региональном уровне принимаются чисто директивными методами (увеличением минимальных ставок без анализа затрат и результатов в лесопользовании), что не соответствует законам рыночной экономики.
Сказанное делает актуальным проведение экономических исследований, направленных на улучшение системы мер по государственному управлению лесным доходом, в целях создания эффективных условий для развития лесного сектора Российской Федерации. Поставленная цель достигается решением в рамках диссертационного исследования следующих задач:
1. Анализ изменений в экономических отношениях в лесном хозяйстве при переходе отрасли от условий централизованно планируемой экономики к рыночным условиям.
2. Анализ финансовой системы в лесном хозяйстве, установленной Лесным кодексом РФ.
3. Обоснование модели формирования лесного дохода на базе лесной ренты, исходя из экономической теории факторов производства.
4. Изучение опыта управления лесным рентным доходом в странах с развитой рыночной экономикой.
5. Разработка методов управления рентным доходом в лесопромышленном производстве.
6. Разработка предложений по участию органов государственного управления лесным хозяйством в создании и распределении лесного дохода.
7. Исследование существующих финансовых потоков при использовании и воспроизводстве лесных ресурсов в разрезе субъектов Российской Федерации.
8. Исследование уровня и динамики платежей за пользование лесным фондом в субъектах Российской Федерации.
9. Экспериментальная проверка предложенных методов управления лесным доходом на примере одного из субъектов Российской Федерации - Московской области.
10. Формирование плана перспективных научных исследований в области экономической оценки лесных ресурсов.
Организация диссертационного исследования в комплексе изложенных выше задач приведена на рисунке 1.
Новыми научными результатами в диссертации являются:
- теоретическое обоснование подхода к определению лесного дохода на базе лесной ренты для условий переходной экономики, когда рыночные отношения в лесопользовании находятся в стадии становления;
- методы государственного управления лесным доходом посредством нормирования затрат на лесозаготовках в зависимости от рентообразующих факторов;
- метод моделирования затрат на лесозаготовках с использованием компьютерной программы.
Рис.1. Организация диссертационного исследования
Связь с планом научно-исследовательских работ.
Диссертационная работа выпонена в рамках научного направления "Комплекс мероприятий по устойчивому управлению лесами на основе неистощительного многоцелевого лесопользования и сохранения биоразнообразия" в составе подпрограммы "Российский лес", входящей в Федеральную целевую научно-техническую программу России, утвержденную постановлением Правительства Российской Федерации № 541 от 01.05.1996 г.
Достоверность результатов и выводов исследования.
Достоверность результатов и выводов исследования обеспечивается привлечением большого объема статистической информации по финансовым потокам в области использования и воспроизводства лесных ресурсов, обработкой этой информации методами статистики.
Практическая значимость работы.
Диссертация впервые ставит и решает проблему государственного управления лесным рентным доходом в условиях рыночных отношений в лесопользовании. Решение поставленной задачи способно обеспечить государству на федеральном и региональном уровнях значительное повышение доходности лесопользования, создание эффективной финансовой системы в лесном секторе, привлекательной для осуществления крупномасштабных отечественных и зарубежных инвестиций.
Апробация работы.
Результаты выпоненного диссертационного исследования адресуются для практического применения:
1. Методы обоснования платежей за древесину на корню в виде лесных податей и арендной платы - Рослесхозу, Минэкономики, Минфину, органам государственной власти субъектов Федерации.
2. Методы установления нормативов затрат в лесопользовании -Минэкономики, ОАО "НИПИЭлеспром".
3. Нормативы ставок платежей за древесину на корню в лесах Московской области - органам государственной власти Московской области.
Теоретической основой диссертационного исследования явились учебники и монографии по рыночной экономике, законодательные и нормативные акты Российской Федерации по реформированию экономических и лесных отношений, труды ученых-лесоэкономистов в области экономической оценки лесных ресурсов профессоров Н.А.Бурдина, Н.А.Медведева, Н.А.Моисеева, Н.И.Кожухова, A.C.Лазарева, А.П.Петрова, к.э.н. Воронкова П.Т. и другие.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
В главе 1 "Реформирование экономических отношений в лесном хозяйстве. Постановка проблемы и задачи исследования" рассмотрены следующие вопросы:
- проанализированы экономические отношения, сложившиеся в лесном хозяйстве в условиях централизованно планируемой экономики,
- показаны этапы реформирования экономических отношений в лесном хозяйстве в условиях перехода последнего к рынку,
- дан анализ научного обеспечения проблемы экономической оценки лесных ресурсов,
- сформулированы цель и задачи диссертационного исследования.
В диссертации показано, что в отличие от других отраслей народного хозяйства лесное хозяйство в условиях централизованно планируемой экономики длительное время находилось вне сферы стоимостных (товарно-денежных) отношений.
Это объяснялось двумя группами причин:
1.1. Длительный производственный цикл, необходимый для выращивания леса;
1.2. Многоцелевое использование лесных ресурсов, обуславливающее многовариантный характер принимаемых решений;
1.3. Большая степень непредсказуемости результатов хозяйственной деятельности при выращивании спелого леса, обусловленная влиянием природных, климатических и антропогенных факторов.
2. Субъективные причины, к которым следует отнести:
2.1. Формирование экономических отношений в лесном хозяйстве на базе теории трудовой стоимости К.Маркса, отрицавшей роль земельной ренты или признававшей только ограниченные условия для ее проявления в виде дифференциального дохода при использовании и воспроизводстве природных ресурсов;
2.2. Длительное время бытовавшее у значительной части общества представление о лесных ресурсах как об избыточных даровых природных богатствах, способных обеспечить потребности народного хозяйства без каких-либо осознанных целенаправленных усилий по управлению природным потенциалом.
Финансовая система в лесном хозяйстве, сложившаяся в 50-ые годы, характеризовалась:
- поступлением доходов в виде платежей за лесные ресурсы в местные бюджеты, где эти средства расходовались на цели, не связанные с ведением лесного хозяйства,
- поступлением средств на ведение лесного хозяйства из центральных бюджетов и распределением полученных средств по территориям и лесхозам,
- отсутствием связи между усилиями работников лесхозов (лесничеств) по увеличению объемов лесопользования, повышению продуктивности лесов и размерами финансовых средств, направляемых централизованно на ведение лесного хозяйства,
- безразличным отношением органов управления лесным хозяйством на всех уровнях к величине попенной платы, поскольку платежи за лесные ресурсы за все время существования централизованно планируемой экономики никогда не принадлежали органам управления лесным хозяйством,
- отсутствием экономического интереса у работников лесного хозяйства к повышению его доходности.
Попытка изменить существовавшую финансовую систему в лесном хозяйстве была предпринята в конце 80-ых годов Госкомлесом СССР через внедрение на ряде территорий хозрасчетной организации лесохозяйственного производства в порядке экономического эксперимента. Хозрасчетная организация лесохозяйственного производства исходила из признания того факта, что продукцией лесохозяйственного производства являются отдельные комплексы работ, характеризующиеся законченным циклом и возможностью принять и оплатить измеряемые количественно и качественно работы.
Проводимый экономический эксперимент в лесном хозяйстве был прерван начатыми в 1992 году радикальными политическими и экономическими реформами. В том, что лесное хозяйство в условиях централизованно планируемой экономики было отстранено от зарабатывания лесного дохода, была определенная доля вины лесной промышленности и прежде всего ее лесозаготовительной отрасли, где установление цен на круглые лесоматериалы на базе среднеотраслевых затрат исключало саму возможность образования рентного дохода и где всегда существовали так называемые планово-убыточные предприятия, удельный вес которых на определенных этапах деятельности лесозаготовительной промышленности составлял около 50%.
Еще одной особенностью экономической системы, в которой работала лесозаготовительная промышленность, было "отделение" лесозаготовительных предприятий-поставщиков круглых лесоматериалов от потребителей специфически построенным прейскурантом оптовых цен, где цены для поставщиков и потребителей строились по разным принципам, а транспортные расходы поностью оплачивались государством.
В названной системе цен основная масса прибыли (лесного дохода) образовывалась в деревоперерабатывающей промышленности, особенно в отраслях, занятых глубокой переработкой древесины. Таким образом, как лесное
хозяйство, так и лесозаготовительная промышленность, создающие лесной доход, были устранены от его получения и распределения.
Реформирование экономических отношений в лесном хозяйстве на рыночных принципах началось в Российской Федерации с принятием в 1993 году Основ лесного законодательства. Основы лесного законодательства:
- изменили правовой статус лесхоза, превратив его из государственного предприятия в орган государственного управления лесным хозяйством (владельца лесного фонда),
- создали "рыночную среду" в лесопользовании путем запрещения лесхозам проводить рубки главного пользования и введения ранее не существовавших в советской практике форм организации лесопользования, основанных на аренде участков лесного фонда и лесных торгах,
- либерализовали платежи за лесные ресурсы через отказ от их централизованного назначения (через государственные прейскуранты).
Либерализация платежей за лесные ресурсы с предоставлением права на их утверждение районным органам власти создала много организационных и финансовых трудностей, обусловленных тем, что рыночное ценообразование на древесину на корню оказалось для органов власти субъектов Федерации и их районов делом новым и мало понятным.
В целях более эффективного решения названной проблемы Федеральная служба лесного хозяйства утвердила в 1994 году "Методические рекомендации по расчету минимальных ставок лесных податей и арендной платы при передаче участков лесного фонда в аренду", которыми для определения платежей за лесные ресурсы был предложен рентный подход.
Практическое применение названных рекомендаций показало, что продекларированный в них рентный подход не смог быть реализован по следующим причинам:
1. В основу расчета платежей за лесные ресурсы были положены только экономические показатели лесозаготовок, а следовательно, устранены
результаты деятельности деревоперерабатывающей промышленности, где реально продожает концентрироваться основная масса лесного дохода по традиции, установленной условиями ценообразования в централизованно планируемой экономике;
2. При определении платежей издержки лесозаготовительных предприятий устанавливались как средняя величина, что противоречит самой природе существования ренты, обусловленной обязательным учетом реальных индивидуальных затрат, характеризующих индивидуальные условия производства;
3. Отсутствовал правовой механизм, определяющий процедуры предоставления коммерческой и иной информации для выпонения расчетов;
4. Отсутствовал механизм защиты экономических интересов государства как собственника лесных ресурсов, поступающих в пользование. Этот механизм обязательно предполагает организацию лесопользования на условиях получения гарантированного дохода, который обеспечивает воспроизводство, охрану и защиту лесов при их эксплуатации.
Как следствие сказанного применение Методических рекомендаций в течение 1994-1997 гг. привело к тому, что лесозаготовительные предприятия для установления минимальных ставок лесных податей представляли органам власти районов и лесхозам информацию, доказывающую возможность платить лишь незначительные суммы податей или вообще не платить их.
Негативные последствия экономических отношений в лесном хозяйстве, установленных Основами лесного законодательства, когда государство по сути дела устранилось от управления лесным доходом, передав эти права муниципальным образованиям, были учтены при разработке Лесного кодекса Российской Федерации, введенного в действие в 1977 году.
Лесной кодекс осуществляет управление финансовыми потоками, а также процессом изъятия и распределения лесного дохода через систему следующих . мер:
1. Утверждение минимальных ставок платы за древесину на федеральном уровне Правительством Российской Федерации. Минимальные ставки платы за древесину являются по своей сущности допонительным лесным налогом на пользователей, о чем говорит обязательное поступление платежей в бюджетную систему.
Введя минимальные ставки платы за древесину, государство определило таким образом минимальный уровень эффективности лесопользования в виде лесного дохода на кубометр заготовляемой древесины, изымаемого на принципах налогообложения.
2. Лесной кодекс отстранил муниципальные образования на уровне административных районов, не входящие в систему органов государственной власти, от принятия решений по установлению ставок платежей за лесные ресурсы, передав эти функции органам государственной власти субъектов Федерации, где условия для принятия квалифицированных решений более предпочтительные.
При этом если муниципальные образования, устанавливая платежи за лесные ресурсы, не несли никакой законодательной ответственности за состояние лесного фонда, то органы государственной власти субъектов Федерации заинтересованы в получении лесного дохода, отвечая своими финансовыми обязательствами за воспроизводство лесов.
3. Лесной кодекс распределил финансовые обязательства за государственное управление, воспроизводство, охрану и защиту лесов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации.
При реализации положений Лесного кодекса в части финансирования лесного хозяйства стали очевидными трудности в установлении ставок лесных податей и арендной платы субъектами Федерации, а именно того их размера, который превышает минимальные ставки платы за древесину.
Возможности такого превышения, а следовательно, напонения деньгами финансового потока, идущего непосредственно от лесопользователей лесхозам,
зависят от коньюктуры лесных региональных рынков и от той политики, которую проводят органы государственной власти субъектов Федерации в отношении своего лесного сектора.
Дело в том, что превышение ставок лесных податей сверх минимальных всегда снижает эффективность работы лесопромышленных предприятий, увеличивая их затраты.
Таким образом в названной ситуации органы государственной власти субъектов Федерации оказываются в трудном положении: кого финансово поддерживать - лесную промышленность или лесное хозяйство, принимая решения по ставкам лесных податей.
Решение названной сложной проблемы возможно лишь научно обоснованными методами, основанными на определении лесного дохода, который создается в лесопользовании.
Такие методы предложены в диссертации и изложены в главе 2 "Теоретические и методические основы для государственного управления лесным рентным доходом".
В диссертации предложено устанавливать лесной доход на базе ренты, которая согласно теории факторов производства формируется так, как показано на рис.2.
Из рисунка 2 видно, что участие природных ресурсов в производстве требует получения ими соответствующего вознаграждения в виде части добавленной стоимости или части чистого дохода. Такое вознаграждение в экономической теории получило название ренты.
Применительно к лесным ресурсам эта рента называется лесной. Лесная рента означает чистый доход на момент освоения ресурсов и рассчитывается в расчете на кубометр заготовляемой древесины или на единицу другого используемого ресурса.
Наряду с определением лесной ренты для оценки эффективности использования лесных земель применяется показатель земельной ренты.
Земельная рента предполагает исчисление чистого дохода на гектар лесной площади с учетом доходов и расходов, возникающих за оборот или несколько оборотов рубки, что обеспечивается приведением прошлых и будущих доходов и расходов к настоящим через их компондирование и дисконтирование. Для целей диссертационного исследования принято использовать показатель лесной ренты, которая в системе экономических отношений трансформируется в лесной рентный доход, принадлежащий собственнику лесного фонда (в Российской Федерации - государству). Для определения лесной ренты (лесного рентного дохода) по модели, приведенной на рис.2, необходимо решить следующие задачи:
1. Обосновать выбор продукции, которая вырабатывается из лесных ресурсов (древесины на корню).
2. Установить состав затрат, возникающих по всем переделам работ, превращающих древесину на корню в выбранную продукцию.
3. Установить, какие затраты (фактические или нормативные) дожны составлять базу для расчетов рентного дохода.
4. Обосновать нижний предел эффективности использования древесных ресурсов через минимально возможный уровень рентного дохода.
Рис. 2. Формирование экономических отношений на базе теории факторов производства
Для расчета рентного дохода существуют два метода, когда в качестве продукции принимаются:
- заготовленные круглые лесоматериалы;
- продукция деревопереработки, называемая в ряде работ продукцией конечного потребления.
С учетом зарубежного опыта, считаем возможным рекомендовать устанавливать рентный доход на базе экономических показателей деревоперерабатывающих производств, что позволит "увязать" рентный доход с ценами на лесопродукцшо конечного потребления. Для реализации названной возможности необходимо иметь информацию о затратах и доходах деревоперерабатывающих производств, представляемую коммерческими структурами органам государственной власти на конфиденциальной основе.
В рыночной экономике только на уровне продукции конечного потребления балансируются спрос и предложение, т.е. происходит сопоставление денежных доходов, которые население или государство согласны платить за лесные товары, с теми затратами, которые характеризуют все стадии производственного процесса в лесном секторе. Приняв за базу для определения рентного дохода продукцию деревопереработки, установим состав затрат, учет которых необходим для выпонения расчетов. Величину лесного рентного дохода формируют:
1. Текущие затраты лесозаготовительного производства.
2. Единовременные затраты (капитальные вложения) на лесозаготовках.
3. Текущие затраты деревоперерабатывающих производств.
4. Единовременные затраты (капитальные вложения) в деревопереработке.
5. Транспортные расходы по доставке круглых лесоматериалов к местам их переработки.
Принципиальным вопросом при исчислении рентного дохода является оценка затрат в плане использования для этих целей фактических или нормативных показателей. Применение фактических показателей
лесозаготовительного производства для установления минимальных ставок платы за древесину показало поную несостоятельность такого подхода.
Дело в том, что влияние рентообразующих факторов в лесозаготовительном производстве реально искажается такими субъективными обстоятельствами, какими являются:
- неудовлетворительная организация труда,
- низкий уровень использования производственных мощностей,
- непроизводительные потери и финансовые убытки,
- изношенность основных фондов.
Эти и другие обстоятельства, возникающие по вине предпринимательских структур, изымают у государства как собственника лесных ресурсов значительную часть лесного дохода, что является прямым нарушением принципов государственного управления лесами, установленных лесным законодательством.
Реальное влияние рентообразующих факторов на затраты и доходы на лесозаготовках может быть установлено только при нормативном установлении названных показателей в связи с характеристиками лесных ресурсов и условиями эксплуатации последних, что позволяет на практике подходить индивидуально к каждому пользователю в отношении изъятия ему не принадлежащего рентного дохода через систему платежей за пользование лесным фондом.
Для установления нормативов затрат на лесозаготовках в диссертации предложены формулы, которые реализованы в компьютерной программе, позволяющей для любого участка лесного фонда рассчитывать нормативы текущих и единовременных затрат на заготовку древесины на базе той или иной технологии работ.
Для практической реализации предложенных методов по государственному управлению лесным доходом в лесопромышленном производстве необходимо:
1. Разработать и утвердить на федеральном уровне методические рекомендации по установлению платежей за лесные ресурсы на базе исчисления рентного дохода.
2. Ввести в качестве обязательной законодательной нормы установление лесных податей и арендной платы органами государственной власти субъектов Федерации на базе лесного рентного дохода.
3. Ввести в качестве обязательной законодательной нормы для целей установления платежей за лесные ресурсы на базе рентного дохода представление всеми лесопользователями коммерческой информации о финансовом состоянии, о доходах и расходах по определенному перечню показателей.
4. Создать в системе федерального органа государственного управления лесным хозяйством специальное подразделение, собирающее коммерческую информацию по лесопользованию и выпоняющее все необходимые расчеты по созданию нормативов и установлению ставок платежей за лесные ресурсы.
5. Создать на уровне субъектов Федерации постоянно действующий переговорный процесс по вопросам оценки лесных ресурсов и установления платежей за пользование лесным фондом с участием представителей органов законодательной и испонительной власти субъектов Федерации, территориальных органов федерального органа управления лесным хозяйством, лесопромышленных структур и профсоюзов.
Нормирование затрат при пользовании лесными ресурсами дожно стать обязательным условием государственного управления лесным рентным доходом через систему платежей за лесные ресурсы. В условиях свободных рыночных цен на продукцию деревоперерабатывающей промышленности такое государственное "вмешательство" не противоречит принципам и законам рыночной экономики, а позволит государству изъять и получить в свое распоряжение ту часть дохода предпринимателей, которая ему принадлежит на правах собственника лесного фонда.
В главе 3 "Исследование финансовых потоков в лесном хозяйстве Российской Федерации" последовательно решены следующие вопросы:
- дана оценка состояния лесопользования и воспроизводства лесов;
- проанализированы финансовые потоки, образующиеся за счет лесного дохода и бюджетных ассигнований;
- показано в разрезе субъектов Федерации формирование платежей за пользование лесным фондом.
Анализ финансового обеспечения воспроизводства, охраны и защиты лесного фонда устанавливает следующую тенденцию в структуре финансовых средств: сокращение объемов финансирования из федерального бюджета воспоняется постоянным увеличением доли собственных средств, которая выросла в 3 раза в относительном измерении с 16,2% в 1993 г. до 51,3% в 1998 году.
По отдельным территориальным органам управления лесным хозяйством имеются свои особенности в формировании финансовых средств, но общая тенденция остается неизменной. К числу регионов, где достигнуты наибольшие показатели по привлечению собственных средств к финансированию лесного хозяйства, относятся: Ленинградская обл. (92,7%), Тверская (81,6%), Московская (79,5%), Краснодарский край (81,7%), Нижегородская область (75,1%) и другие..
Обращает на себя внимание низкая доля собственных средств в финансировании лесного хозяйства в двух субъектах Российской Федерации, не имеющих федерального финансирования: Республика Татарстан - 18,4%, Республика Башкортостан - 37,2
Наибольшее участие бюджетов субъектов Федерации характерно для Республики Коми (26,4%), Ханты-Мансийского округа (36,2%), Новгородской области (25,1%), Костромской области (24,8%), Свердловской области (23,0%).
В плане образования и использования собственных средств большой интерес представляет их анализ по источникам финансирования. Важно выделить в составе собственных средств те источники, которые получены от выпонения функций управления государственным лесным фондом. Это лесные подати и арендная плата, плата за передачу лесных земель для нужд, не связанных с ведением лесного хозяйства.
Проведенный анализ показал, что в целом по Рослесхозу собственные средства в основном (58,2%) формируются за счет выручки от реализации лесопродукции, заготовляемой при рубках промежуточного пользования. Только 13,8% собственных средств представлены лесными податями и арендной платой.
Средства, поступившие от подрядных организаций на выпонение работ по защитному лесоразведению, составляют всего 1,4% от общей суммы собственных средств.
Большой удельный вес в структуре собственных средств занимают прочие поступления (21,3 %).
Наиболее перспективным направлением мобилизации собственных средств в лесхозах является получение последними от лесопользователей лесного дохода в той части, в которой лесные подати и арендная плата превышают минимальные ставки платы за древесину. В этом направлении следует признать высокоэффективной работу Вологодского управления лесами (60,0%), Управления лесного хозяйства Удмуртской республики (52,5%), Министерства лесного хозяйства Бурятии (48,9%), Брянского управления лесами (34,2%), Самарского управления лесами (33,3%), где проводится большая работа по управлению лесным доходом в рамках тех пономочий, которые предоставлены субъектам Федерации лесным кодексом.
Вместе с тем большинство территориальных органов управления лесным хозяйством формируют собственные средства в основном за счет валового дохода от реализации лесопродукции. Этот факт имеет место прежде всего в малолесных районах, где объемы главного пользования незначительны и возможности получения лесного дохода от этого вида деятельности ограничены: Бегородское управление лесами (89,2%), Воронежское управление (83,8%) и другие.
Однако высоким остается названный показатель и в ряде многолесных районов, интенсивно ведущих эксплуатацию лесных ресурсов по главному пользованию: Республика Карелия - 64%, Ленинградская область - 77,6%, Иркутская область - 60,2%, Хабаровский край - 52,5%, Приморский край - 77,1%.
Этот факт свидетельствует о том, что органы управления лесным хозяйством в названных субъектах Федерации не уделяют дожного внимания внедрению рыночных отношений в организацию лесопользования на базе аренды участков лесного фонда и торгов.
Несмотря на активно проводимую Рослесхозом политику по внедрению рыночных отношений в лесопользование, структура собственных средств по источникам их формирования за период 1993-1998 гг. значительно не изменилась. Вместе с тем большую тревогу вызывает тенденция роста удельного веса выручки от реализации лесопродукции в общих объемах финансирования по большинству субъектов Федерации.
Анализ платежей за пользование лесным фондом выпонен в трех измерениях (показателях):
- минимальные ставки платы за древесину, установленные директивно Правительством Российской Федерации,
- конкретные ставки лесных податей и арендной платы, установленные органами государственной власти субъектов Российской Федерации,
- ставки лесных податей, устанавливаемые при продаже древесины на корню через лесные аукционы (торги).
Большой интерес для анализа представил показатель, измеряющий удельный вес платежей за пользование лесным фондом в общей сумме финансовых поступлений органам управления лесным хозяйством, образующихся при использовании лесных ресурсов через главное и промежуточное пользование. Варьирование этого относительного показателя по отдельным субъектам Российской Федерации очень значительно, что объясняется как условиями эксплуатации лесных ресурсов (объективный фактор), так и политикой, которую проводят органы государственной власти регионов по отношению к управлению лесопользованием (субъективный фактор). Высокий удельный вес финансовых поступлений за счет платежей за главное пользование достигнут в Вологодской области (64%), Республике Бурятия (52,7%), Брянской области (35,4%), Архангельской области (39,6%) и ряде других.
На низком уровне является этот показатель в таких многолесных районах как Республика Коми (1,5%), Республика Карелия (3,0%), Приморский край (7,8%)) и других субъектах Федерации.
Сказанное можно объяснить лишь тем, что органы государственной власти в названных субъектах Федерации не проводят активной политики по управлению лесным доходом, возможности получения которого возросли при поставках круглого леса на экспорт в связи с девальвацией национальной валюты в 1998 году.
Вместо того, чтобы лесной доход поступал государству как собственнику лесного фонда, он (доход) присваивается частным бизнесом или уходит за границу - покупателям лесной продукции.
В диссертации изучена динамика ставок лесных податей в разрезе субъектов Российской Федерации за 1997-1999 годы.
В целом по Рослесхозу средняя ставка платежей за пользование лесным фондом меняется очень незначительно. В 1998 году эта ставка составила 10,1 руб за кубометр. Аналогичный уровень был в 1997 году, когда лесные подати
устанавливались децентрализованно на принципах, определенных Основами лесного законодательства.
Определенный рост средней ставки платежей за пользование лесным фондом отмечается в первом квартале 1999 года (12,3рублей).
Наметилась нежелательная тенденция снижения цены за древесину, реализуемую на корню при проведении аукционов. Эта цена составила в 1998 году 20 руб за кбм при цене в 26,3 руб в 1996 году.
Показатель средней ставки лесных податей за кубометр реализуемой на корню древесины значительно варьирует по отдельным субъектам Российской Федерации и определяется, в первую очередь, породной структурой лесосечного фонда, во-вторую той политикой, которую проводят органы управления лесным хозяйством в субъектах Федерации по отношению к выбору форм взаимоотношений с лесопользователями.
В этом плане показательна деятельность Брянского управления лесами, где в 1998 году лесопользование характеризовалось средней ставкой лесных податей в размере 37,0 рублей за кубометр, для сравнения аналогичный показатель в Смоленской области 22,2 рублей за кубометр. Низкой является средняя ставка лесных податей в многолесных районах Сибири: Красноярский край - 6,0 руб., Иркутская область - 6,7 руб., Читинская область - 5,1 руб.
Участие субъектов Российской Федерации в формировании платежей за лесные ресурсы можно установить через коэффициент превышения конкретных ставок над минимальными. Этот коэффициент меняется в большом диапазоне значений от 1,0 до 4,8.
Большая совокупность субъектов Российской Федерации оставила конкретные ставки лесных податей на уровне минимальных (Иркутская, Читинская, Брянская, Владимирская области и другие) или увеличила их незначительно (на 10-12%) - Архангельская область, Республика Карелия, Ленинградская, Тюменская области и другие.
Превышение конкретных ставок над минимальными, как правило, носило директивный характер и осуществлялось без выпонения соответствующих расчетов и обоснований.
Средний уровень цены реализации древесины при проведении аукционов значительно превышает размер конкретных ставок.
Несмотря на то, что характеристики лесных ресурсов и условия их эксплуатации объективно различаются по субъектам Федерации, существующие различия в уровне цен на древесину на корню при проведении лесных аукционов не могут быть объяснены только объективными факторами. Здесь очевидны просчеты органов государственной власти субъектов Федерации в области управления лесными экономическими отношениями в той части, в какой им предоставлены права Лесным кодексом РФ.
Речь идет о необходимости разработки и утверждения в каждом субъекте Федерации нормативных актов по управлению лесным рентным доходом, что обеспечит изъятие последнего в пользу государства как собственника лесного фонда и направление части дохода на воспроизводство, охрану и защиту лесов.
Возможности решения данной проблемы рассмотрены в главе 4 "Обоснование платежей за древесину на корню на базе рентного дохода для условий Московской области".
В главе рассмотрены следующие вопросы:
- дана оценка лесосырьевому потенциалу Московской области и уровню его использования,
- исследованы экономические характеристики лесопользования в разрезе основных заготовителей,
- даны рекомендации по размеру и дифференциации ставок лесных податей и арендной платы для условий эксплуатации лесного фонда Московской области на базе лесного рентного дохода.
Анализ использования сырьевого потенциала области показал, что наиболее интенсивно используются древесные ресурсы при рубках ухода. Объем
промежуточного пользования составил в целом по Московскому управлению лесами в 1998 году 768 тыс.кубометров, что значительно превышает объемы главного пользования (470 тыс.кбм).
Отсутствие реальной конкуренции в сфере лесопользования, где лесхозы, будучи органами государственного управления лесным хозяйством, осуществляют основные объемы лесозаготовок, создает неэффективные условия для получения лесного дохода, о чем свидетельствует низкий уровень ставок платежей за древесину, что нельзя рассматривать как нормальное явление применительно к региону, где существует большой спрос на древесину, обеспеченный сравнительно высокими доходами населения. В среднем на одного заготовителя по главным рубкам в области приходится около 7-10 тыс.кбм древесины. Такая низкая концентрация не позволяет реализовать прогрессивные технологические процессы на лесозаготовках, снижающие затраты, и соответственно, обеспечивающие конкурентноспособность лесопродукции на внутреннем (областном) рынке.
В названных условиях лесхозы не ведут сколь-нибудь осознанной политики в области маркетинга круглого леса, в них и в самом управлении отсутствуют соответствующие службы для управления продажами сортиментов круглого леса, включая обязательный в этих случаях сбор и анализ коммерческой информации.
Сказанное определяет средний сложившийся уровень цен на сортименты круглого леса, который по ряду позиций ниже, чем в соседних областях, где нет таких благоприятных факторов в формировании спроса, какими являются высокий платежеспособный спрос населения и транспортная доступность древесных ресурсов.
По отдельным лесхозам имеются значительные различия в уровне цен на сортименты круглого леса, обусловленные как качеством продукции, так и условиями продаж, включая экспортные поставки. При этом следует отметить низкий уровень цен на такой базовый сортимент, каким является хвойный
пиловочник (около 10 доларов США за кбм). Логических объяснений такому явлению нет, а причиной является отсутствие региональной полигики в управлении лесным доходом, который при низких ценах на круглый лес луходит в сферу бизнеса по переработке древесины или в сферу потребления, в том числе импортерам круглого леса при вывозе последнего за рубеж.
В сложившейся ситуации очевидным является тот факт, что сложившиеся фактические показатели затрат на производство лесопродукции не могут рассматриваться в качестве достоверной информации для расчета платежей за лесные ресурсы, основанных на изъятии лесного рентного дохода. Осуществить детальный постатейный анализ себестоимости заготовки круглых лесоматериалов при главном пользовании, к сожалению, не удалось в силу недоступности такого рода коммерческой информации.
Такого рода анализ позволил бы выявить реальные резервы снижения затрат у лесозаготовителей, которые, на наш взгляд, довольно велики и обусловлены весьма трудной адаптацией отрасли к рыночным условиям.
Для установления реальных возможностей оценить размер платежей за древесину на базе рентного дохода в диссертации применен метод управления затратами лесозаготовителей через их нормативы. Расчет нормативов выпонен с использованием компьютерной программы, разработанной ВИПКХ, с участием автора диссертации. Программа позволяет рассчитывать затраты (текущие и капитальные) применительно к характеристикам лесных ресурсов и условиям их эксплуатации.
В качестве такого рода исходных характеристик в диссертации приняты:
1. Породный состав насаждений, влияющий как на уровень затрат по отдельным производственным операциям, так и на товарный выход сортиментов, а следовательно, съем валового и рентного дохода с кубометра заготовленной древесины,
2. Средний объем хлыста, определяющий дифференциацию затрат по основным производственным операциям за счет их различной трудоемкости и оказывающий влияние на выход сортиментов круглого леса,
3. Средний запас древесины на га, определяющий различия в затратах на лесосечных работах,
4. Среднее расстояние вывозки, оказывающее влияние как на текущие, так и на единовременные (капитальные) затраты при транспортировке древесины,
5. Наличие дорог общего пользования на 1000 га лесного фонда, что сильнейшим образом влияет на величину капитальных вложений, а следовательно, на величину нормативной прибыли в составе нормативных затрат предпринимательских структур.
Программное обеспечение расчета нормативов затрат разработано для условий применения двух технологий, реально осуществляемых в Московской области. Эти технологии условно названы "А" (с преобладанием механизированных операций) и "Б" (с преобладанием ручных операций).
Конечными результатами выпоненных расчетов явилось:
- нормативы затрат на заготовку обезличенного кубометра круглых лесоматериалов для двух названных технологий,
- расчетные цены на обезличенный кубометр, полученные исходя из фактических цен на отдельные сортименты и товарной структуры эксплуатационных насаждений,
- ставки лесных, податей, дифференцированные по районам области, предложенные для утверждения Московской областной Думе.
Важной проблемой, не являющейся предметом диссертационного исследования, является распределение и использование лесного дохода в форме платежей за пользование лесным фондом. В настоящее время значительная часть платежей через минимальные ставки централизуется в бюджетах (федеральном и субъектов Федерации) для того, чтобы быть использованной на управление лесами и ведение лесного хозяйства посредством распределительной системы.
При этом неизбежно возникают финансовые потоки со встречными направлениями движения средств, что приводит к утрате контроля со стороны государства за эффективностью использования бюджетных ассигнований и к непрозрачности самой финансовой системы.
Таким образом управление процессами распределения и использования средств в виде лесного рентного дохода является весьма сложной и самостоятельной частью всего комплекса экономических проблем, связанных с финансированием использования и воспроизводства лесных ресурсов.
Эта проблема рассматривается в диссертации как перспективное научное направление для будущих исследований, имеющее целью создать федеральную и региональную лесную политику и финансовые основы для устойчивого управления лесами Российской Федерации.
Выводы и рекомендации
1. Финансовая система в лесном секторе России в настоящее время не соответствует принципам устойчивого управления лесами. Государство не гарантирует обеспечение финансовыми средствами воспроизводства, охраны и защиты лесов, размеры платежей за пользование лесным фондом не соответствует мировому уровню, отдельные субъекты лесных отношений не имеют экономического интереса в увеличении лесного дохода через пользование лесным фондом, распределение бюджетных средств по субъектам лесных отношений не всегда прозрачно.
2. Федеральные законы не дают однозначного токования понятия лесного дохода; в бюджетном кодексе - это неналоговые доходы бюджета, в налоговом кодексе - это лесной налог, в законе о бюджете - платежи за пользование лесным фондом. Несоответствие федерального законодательства приводит к противоречиям в различных подзаконных нормативных актах, их неправильному применению во взаимоотношениях субъектов лесных отношений.
3. Сказанное делает необходимым изменение лесного законодательства, где во главу дожно быть заложено понятие приоритетности направления средств лесного дохода на обеспечение воспроизводства лесов. Размер минимальной ставки дожен гарантировать покрытие затрат на воспроизводство лесов. Причем финансовый поток дожен направляться субъектам, выпоняющим лесохозяйственные (лесовосстановительные) работы, самым кратчайшим путем, для чего необходимо аккумулировать средства не в бюджете, а на счетах территориальных органов управления лесным хозяйством.
4. Изменения в лесном законодательстве дожны обеспечивать экономическую заинтересованность всех субъектов лесных отношений в повышении лесного дохода. Для этого в составе цены заготовленной древесины дожны быть поностью учтены нормативные затраты и нормативная прибыль лесозаготовителей, а лесная рента в размере разницы между конечной ценой лесоматериалов, минимальной ставкой лесных податей и нормативными затратами и прибылью лесопользователя дожна частично поступать в бюджеты субъектов Федерации. Основная часть лесной ренты дожна поступать в федеральный бюджет и компенсировать затраты собственника лесных ресурсов на финансирование лесохозяйственных и лесоохранных мероприятий.
5. Все субъекты лесных отношений дожны быть ответственны за выпонение своих обязанностей с применением к ним санкций в случае их невыпонения, обязаны возмещать ущерб, наносимый своими неправомерными действиями.
6. Разработка нормативов затрат на заготовку круглых лесоматериалов является важнейшим мероприятием, формирующим лесной доход и лесную ренту. Решение этого вопроса сдерживается отсутствием или недостатком информации о результатах работы лесозаготовителей, что зачастую объясняется коммерческой тайной. Для ликвидации этого недостатка требуются соответствующие законодательные решения.
7. Решение этих и целого ряда других вопросов остается за Государственной [(умой РФ, Правительством РФ. Министерством экономики РФ. Министерством финансов РФ, Министерством по налогам и сборам РФ, Федеральной службой ясного хозяйства России и другими федеральными органами испонительной шасти. Их решение или нерешение определит соответствие российской лесной юлитики международным принципам устойчивого управления лесами. .
Основное содержание диссертации опубликовано в следующих работах:
1. Клинов М.Ю., Петров А.П. Финансовые основы государственного ^правления лесным хозяйством. "Лесное хозяйство", № 5,1996.
2. Клинов М.Ю. Финансовые потоки в лесном хозяйстве Российской Федерации. ВНИИЦлесресурс, обзорная информация, № 9-10, М., 1999.
3. Петров А.П., Клинов М.Ю., Лубова Т.В., Якунина В.И., Русова И.Г. Государственное управление лесным доходом. Учебное пособие. ВИПКХ, Хушкино, 2000.
Похожие диссертации
- Принципы и методы государственного управления лесным рентным доходом
- Обоснование структур государственной лесной службы в условиях рыночной организации лесного хозяйства
- Формирование системы стратегического управления предпринимательской деятельностью субъектов бизнеса в сфере туризма
- Методы развивающего управления в экономических системах
- Управление лесными ресурсами России как объектом государственной собственности