Оценка эффективности управления государственной собственностью Российской Федерации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата
Автореферат
| Ученая степень | кандидат экономических наук |
| Автор | Бондарь, Владимир Викторович |
| Место защиты | Санкт-Петербург |
| Год | 2006 |
| Шифр ВАК РФ | 08.00.05 |
Диссертация
Автореферат диссертации по теме "Оценка эффективности управления государственной собственностью Российской Федерации"
На правах рукописи
БОНДАРЬ Владимир Викторович
ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность: 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством:
теория управления экономическими системами
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на сонсканне ученой степени кандидата экономических иаук
Санкт-Петербу р г 2006
Работа выпонена а кафедре экономики и менеджмента недвижимости ГОУ ВПО Санкт-Петербургский государственный инженерно-экономический
университет
Научный руководитель:
Официальные оппоненты:
Ведущая организация:
доктор экономических наук, профессор, Смирнова Ирина Викторовна
Заслуженный деятель науки РФ, доктор экономических наук, профессор, Кабаков Виктор Степанович
доктор экономических наук,профессор, Песоцкая Елена Владимировна
ГОУ ВПО Российская экономическая академия им. Г.В, Плеханова (г. Москва)
Защита состоится 15 декабря 2006 года в 13 часов на заседании диссертационного совета Д 212.219.01 при ГОУ ВПО Санкт-Петербургский государственный инженерно-экономический университет по адресу: 191002, Санкт-Петербург, ул. Марата, д. 27, ауд. 324.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Университета по адресу: 196084, Санкт-Петербург, Московский пр., д. 103-а.
Автореферат разослан 15 ноября 2006 года.
Ученый секретарь
диссертационного совета
доктор экономических наук, _Г_
профессор В.С.БОГОЛЮБОВ
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования
Управление государственной собственностью - одна из наиболее сложных и недостаточно разработанных проблем, несмотря на многовековую историю развития экономической мысли по различным аспектам собственности.
В последние годы в связи со снижением роли приватизации в формировании доходов бюджетной системы проблема эффективного управления государственной собственностью становится особенно актуальной. Вместе с тем, реформа управления государственным имуществом не сводится лишь к обеспечению доходов государства за счет неналоговых источников. Применительно к сектору государственных унитарных предприятий и учреждений на первый план выступает задача, более качественного выпонения возложенных на них функций и обеспечения публичных интересов, рационализации и повышения эффективности бюджетной политики.
Оценка эффективности управления государственной собственностью -одна из важнейших функций государственного финансового и имущественного контроля, поэтому ее сущность н содержание обусловлены, с одной стороны, признаками и функциями теории управления, а с другой -спецификой объекта оценки ~ результатами и процессами управления государственной собственностью.
В настоящее время управление такими видами государственной собственности как финансовые средства, принадлежащие государству пакеты акций в уставных капиталах акционерных обществ, государственные унитарные предприятия регламентировано рядом нормативно-правовых актов, содержащих отдельные показатели оценки эффективности управления. Однако практика функционирования государственных контрольно-счетных органов показала отсутствие системы показателей, позволяющих оценить результативность управления госсобственностью, т.е. уровень достижения поставленных целей на основе правильно заданных критериев и показателей оценки.
Степень научной разработанности проблемы
Проблемы, связанные с управлением государственной собственностью, государственным финансовым и имущественным контролем, оценкой эффективности управления такими видами госсобственности как финансовые средства, принадлежащие государству пакеты акций в уставных капиталах акционерных обществ, государственные унитарные предприятия являются предметом изучения многих российских и зарубежных ученых. Эти проблемы рассматриваются в трудах таких ученых как А. В. Бандурин, В.И. Гордин, Ю.А. Данилевский, B.C. Кабаков, В, И. Кошкин, Т. Коупленд, В.Г. Пансков, П. Д. Половинкин, А. Д. Радыгик, Ф.Ф. Рыбаков, В.Т. Рязанов, Н. И. Свистунов, И.В.Смирнова, Дж. Ю. Стиглиц, У. Хикл, С.О. Шохин, В, М. Шупыро.
Наряду с этим, недостаточно разработанными следует считать вопросы теории и практики государственного имущественного контроля, оценки эффективности управления государственной собственностью.
Цель диссертационного исследования состоит в развитии теоретических и разработке методических основ оценки эффективности управления государственной собственностью Российской Федерации.
Для достижения поставленной цели была сформулированы и решены следующие задачи:
- анализ состояния и развития государственной собственности Российской Федерации и выявление проблем управления ею;
исследование особенностей государственного финансового и имущественного контроля как функции управления государственной собственностью;
- выявление структуры и специфических черт государственной собственности как экономической системы;
- уточнение и систематизация принципов оценки эффективности управления государственной собственностью;
исследование существующих подходов и методов оценки эффективности управления государственной собственностью;
выявление критериев оценки эффективности управления государственной собственностью;
- разработка системы показателей оценки эффективности управления государственной собственностью;
- разработка организационно-экономического механизма проведения оценки эффективности управления государственной собственностью.
Объектом исследования является оценка эффективности управления государственной , собственностью как функция государственного имущественного контроля.
, Предметом исследования выступает государственная собственность как экономическая система.
Теоретическая и методическая основа исследования. В основу работы заложена методология системного подхода с использованием методов экономического, сравнительного, факторного анализа, а также статистические, графические и другие методы исследования. В аналитической части применялись методы логического и сравнительного анализа, классификации и статистических группировок. Методической и информационной базой исследования послужили нормативные и методические материалы государственных органов по вопросам управления государственной собственностью, государственного финансового и имущественного контроля.
Научная новизна диссертационной работы заключается в развитии теории,оценки эффективности управления государственной собственностью на дсцовё системы критериев и показателей эффективности использования различных видов государственной собственности.
Наиболее существенные результаты диссертационного исследования,
составляющие его научную новизну:
1. Уточнено содержание классификационных групп государственного финансового и имущественного контроля по видам, типам и формам. Предложено аудит эффективности управления государственной собственностью рассматривать как разновидность .. государственного имущественного контроля, осуществляемого в виде проверок эффективности использования государственной собственности во всех областях деятельности государства;
2. Обоснована целесообразность исследования государственной собственности как открытой сложной экономической системы, которая в то же время является частью (подсистемой) социально-экономичской системы управления государственной собственностью. Предложена классификация объектов госсобственности по степени значимости и функциональному назначению, учитывающая постепенный отказ от права хозяйственного ведения;
3. Уточнены ' принципы оценки эффективности управления государственной собственностью, что позволило выделить группы принципов, связанных с теорией управления государственной собственностью и теорией государственного финансового и имущественного контроля;
4. Предложены два подхода к оценке эффективности управления госсобственностью, которые могут применяться в комплексе: оценка по показателям экономической эффективности и результативности управления, отражающая специфику объекта управления; стоимостный подход, основанный на идее о том, что управленческие решения влияют на величину стоимости объекта управления, и поэтому результативность управления определяется ее изменением;
5. Сформулированы два вида критериев оценки эффективности управления государственной собственностью: критерии, отражающие прямые результаты деятельности объектов госсобственности (соотношение между произведенными затратами ресурсов (в стоимостном выражении) и полученными при этом результатами (объемом выпуска продукции, выпоненных работ, оказанных услуг)); критерии, отражающие конечные (социальные) результаты их деятельности (степень достижения поставленных социальных целей);
' 6. Разработана система показателей оценки эффективности управления госсобственностью, учитывающая специфику видов собственности (финансовые средства, принадлежащие государству пакеты акций в уставных капиталах акционерных обществ, государственные унитарные предприятия) и отражающая особенности этапов принятия управленческих решений; при создании государственных структур; при планировании формирования в использования государственных средств; на этапе управления и распоряжения государственной собственностью;
7. Разработан организационно-экономический механизма проведения оценки эффективности управления государственной собственностью,
включающий три основных этапа проверки: планирование, организация и подготовка отчета о результатах проверки. Предложен методический подход к выбору темы и объекта проверки, основанный на экспертном методе бально-рейтинговой оценки критериев выбора.
Практическая значимость исследования состоит в том, что выводы и предложения, содержащиеся в нем, направлены на решение крупной народнохозяйственной задачи повышения эффективности управления государственной собственностью на основе развития теории и практики государственного финансового й имущественного контроля.
Результаты выпоненных исследований и предложенные методические решения могут применяться органами власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации при принятии решений в области управления государственной собственностью, при стратегическом и текущем планировании и организации в сфере государственного финансового и имущественного контроля.
Апробация результатов работы. Результаты исследования были приняты к внедрению отделом финансового контроля и надзора по целевым программам, государственным активам, бюджетным кредитам и гарантиям Федеральной службы финансово-бюджетного надзора при разработке программ проверок использования государственной собственности, которыми руководствуются все территориальные управления Росфиннадзора.
Материалы научной работы нашли применение при разработке экономических курсов для студентов Санкт-Петербургского государственного инженерно-экономического университета и при выпонении научно-исследовательских госбюджетных и хоздоговорных работ.
Публикации. Основное содержание диссертации отражено в б опубликованных работах общим объемом 2,5 п. л.
Структура диссертационной работы. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы из 101 источника. Объем работы - 202 страницы машинописного текста.
П. Характеристика основных результатов исследования
1. Уточнено содержание классификационных групп государственного финансового и имущественного контроля по видам, типам и формам. Предложено аудит эффективности управления государствен кой собственностью рассматривать как разновидность государственного имущественного контроля, осуществляемого в виде проверок эффективности использования государственной собственности во всех областях деятельности государства.
В отечественной экономической науке наблюдается отсутствие терминологического единообразия трактовки содержания классификационных групп финансового и имущественного контроля (виды, классы, типы и формы).
Предлагаемая нами классификация финансового и имущественного контроля по видам по признаку субъект приведена на рис. 1.
Рис. 1. Виды государственного финансового и имущественного контроля
Государственный финансовый и имущественный контроль осуществляют государственные органы, наделенные специальными пономочиями. Негосударственный контроль осуществляют общественные организации, трудовые колективы, отдельные граждане, а также контролирующие структуры (аудиторские фирмы).
Бюджетным Кодексом РФ утверждены три формы государственного финансового контроля: предварительный, текущий и последующий контроль.е Однако такое деление отражает не форму контроля, а временной аспект его проведения. Формами государственного финансового И имущественного контроля, с нашей точки зрения, выступают способы его осуществления, такие как ревизия, проверка, обследование, мониторинг, надзор и т.п.
Бюджетный кодекс РФ одним из принципов бюджетной системы устанавливает обязанность получателей бюджетных средств эффективно их использовать в соответствии с целевым назначением. Однако существующая организация бюджетного процесса фактически не имеет механизмов реализации ни данного принципа, ни указанной обязанности.
В России органом государственного контроля, имеющим право проведения проверки эффективности расходования бюджетных средств и
использования федеральной собственности, является Счетная палата РФ (ст. 2 Федерального закона О Счетной палате РФ).
Однако в данном законе нет норм прямого действия по проведению аудита эффективности управления государственной собственностью. Для реализации задачи оценки эффективности использования государственных средств в поной, мере, необходимо законодательно определить аудит эффективности управления государственной собственностью как разновидность государственного финансового и имущественного контроля, осуществляемого в виде проверок эффективности использования бюджетных средств и государственной собственности.
Для решения дайной проблемы и создания необходимых условий для осуществления аудита эффективности управления государственной собственностью дожна быть иная организация бюджетного процесса - на основе контроля, ориентированного на результат,
2. Обоснована целесообразность исследования государственной собственности как открытой сложной экономической системыл которая в то же время является частью (подсистемой) социально-экономнчской системы управления государстве ной собственностью. Предложена классификация объектов госсобственности по степени значимости н функциональному назначению, учитывающая постепенный отказ от права хозяйственного ведения.
В соответствии с Гражданским кодексом РФ государственная собственность - имущество, принадлежащее на правах собственности Российской Федерации (федеральная собственность) и субъектам РФ.
Рассматривая совокупность объектов государственной собственности как экономическую систему, мы считаем, что данная система является в то же время частью (подсистемой) сложной социально-экономичской системы управления государственной собственностью (рис. 2).
Сонм(шьпо-экояомвчесшя система управления государственной собстмняосгью
Совокупность экономических субъектов управления Совокупность экономических объектов управления (экономическая система)
1 Г 1 !
Организации и граждане как субъекты управления друг другом (субъекты договорных отношений) Государство как субъект административного управления нму шественн ими правами организаций и граждан Хозяйственные комплексы граждан-или организаций, отраслей или регионов и страны в целом Имуществен ные права (экономико-правовые (ГГНО-шенш) граждан, организаций или регионов и страны в целом
Рис. 2 Место экономической системы госсобственности в социально-экономической
системе управления ею
При формировании перечня объектов, которые формируют госсобственность как экономическую систему их, прежде всего, следует разделить на группы по составу имущественных прав (рис. 3).
Госудпретли кк собственность
Государе!-веннаж Казна
ЗСМЛЯР Я 1ЛЯЙ>Щ НС государственной собственностью
Об?хты собственности вве границ государства
Нематериальные активы, неучтенные им не закрепленные за государственными н (ин)муниципАльаынн Л редпрнатн ими учрежденными^ включал интелектуальную собствен кость праве, доли
Государственные информацмокмыс ресурсы
Иное нераспределенное госнмущ ество
Бюджет и иные финансовые ресурсыр находятнес* в раслоряжекн к испонительной власти
Нмущестю, не закрепленное за госпредприятиями и учрежден нами
Иму щество, Закрепленное ни вещном праве
За под вед ом ственн ч и организацням отраслевых
н территориальных органов власти на оравах:
Хозяйственное ведение
О первтмвное управление
Бессрочное безвозмездно с ао л ьэование
За частными к>ридччеснмн н физическими нцвми нв правах:
Доверительное управление
Концессия
Рис, 3 Структура госсобственности по составу имущественных прав
Однако, учитывая предстоящие количественные и качественные изменения в системе госсобственности, мы предлагаем ее классификацию по степени значимости и функциональному назначению объектов (рис.4).
Уточнены принципы оценки эффективности управления государственной собственностью, что позволило выделить группы прннинпов, связанных с теорией управления государственной собственностью н теорией государственного финансового и имущественного контроля.
Объекты государственной собственности
Имущество, предназначенное
для выпонения общегосударственных задач
Имущество, обеспечивающее развитие экономического потенциала страны
для осуществления органами власти пономочий а рамках Конституции и законов РФ
дл обеспечения деятельности органов власти и госслужащих
имущество, не подлежащее отчуждению из государстве иной собственности (изъятое из гражданского оборота).
предприятия:
-эяееттхонергетми;
-гю добыче и переработке нефти л
-но добыче и переработке драгоценных металов и камней, радиоактивных ' н
редкоземельных элементов; Хкосмической техники; -атомного машиностроения; Хго разработке н производству систем вооружения н боеприпасов;
.трубопроводного транспорта к другие.
имущество стратегического значения, связанное с; "Обеспечением обороны и безопасности;
Хзащитой государственных границ, территориального моря и воздушного пространства;
-проведением внешней политики и поддержанием международных отношения;
-управлением государственными экономическийл службами, включая Центробанк РФ;
-функционированием органов государственной власти (законодательной, испонительной, судебной); Хпроведением фундаментальных научных исследований; Хконтролем за природопользованием и охраной окружающей среды; -охраной памятников истории и культуры; Ххранением государственных запасов и резервов; -эксплуатацией и обслуживанием крупных транспортных магистралей. - недра, лесной фонд, водные ресурсы, воздушное пространство.
Имущество, предназначенное доя социальной защиты населения
учреждения и организации здравоохранения
высшие и средние специальные учебные заведения
общеобразовательные школы
учреждения культуры и искусства
федеральные органы социального страхования и социального обеспеченна
учреждения социальной защиты (дона престарелых, реабилитационные центры для инвалидов и др.)
Рис. 4 Классификация госсобственности по степени значимости и функциональному
назначению объектов
Сформированный нами перечень принципов включает в себя известные в науке об управлении принципы комплексности, научности, демократического централизма и другие, которые также применимы к оценке управления госсобственностью. В особую группу мы предлагаем выделить так называемые специфические принципы оценки управления госсобственностью, вытекающие из базовых принципов финансового и имущественного контроля (рис. 5). Вся совокупность принципов оценки эффективности управления госсобственностью представлена на рис. б.
Принципы
управления
госсобственностью
ПрАНШШЫ О (ЛИКИ
эф+скпнм* упраы*н*п)
Принципы финансового и имущественного контроля
Рис. 5 Взаимосвязь принципов управления, контроля и оценки эффективности управления
госсобственностью
Рис. 6 Принципы оценки эффективности управления госсобственностью
4, Предложены два подхода к оценке эффективности управления го с собственностью, которые могут применяться в комплексе: оценка по показателям экономической эффективности и результативности управления, отражающая специфику объекта управления; стоимостный подход, основанный на идее о том, что управленческие решения влияют на величину стоимости объекта управления, и поэтому результативность управления определяется ее изменением.
Методы оценки эффективности управления госсобственностью, с одной стороны, регламентированы нормативно-правовыми актами в системе управление государственным имуществом и не меняются длительное время. Но с другой стороны, государство, являясь участником рыночных отношений, дожно применять и соответствующие рынку инструменты оценки управления своей собственностью. В связи с этим, с нашей точки зрения, можно выделить
два подхода или две группы методов оценки управления госсобственностью, которые могут применяться в комплексе:
подход, основанный на оценке по показателям экономической эффективности и результативности управления;
стоимостный подход, основанный на теории управления стоимостью имущества.
Рассмотренные в работе подходы и методы оценки управления госсобственностью сведены в схему на рис. 7.
Необходимо в нормативных документах учесть, что оценку эффективности управления собственностью государства, переданной в хозяйственное ведение (оперативное управление), целесообразно осуществлять на основе ценностного (стоимостного) подхода, который является одним из прогрессивных подходов к управлению компаниями в рыночной экономике.
5. Сформулированы два вида критериев оценки эффективности управления государственной собственностью*.- критерии, отражающие прямые результаты деятельности объектов госсобственности (соотношение между произведенными затратами ресурсов (в стоимостном выражении) и полученными при этом результатами (объемом выпуска продукции, выпоненных работ, оказанных услуг)); критерии, отражающие конечные (социальные) результаты их деятельности (степень достижения поставленных социальных целей).
При оценке эффективности использования имущества целесообразно выделить критерии эффективности коммерческого (приносящего доход) и некоммерческого (в целях реализации государственных функций) использования имущества.
Эффективность коммерческого использования имущества выражается в доходах, приносимых этим имуществом, под которым мы понимаем как поступления в бюджет, так и увеличение стоимости имущества. Эффективность некоммерческого использования имущества (в целях реализации государственных функций) дожна определяться фактом производства заданного количества определенной государством продукции (работ, услуг) при соблюдении установленных социальных и иных стандартов( нормативов) и обеспечении определенного уровня издержек в процессе производства. В зависимости от целей проверки мы предлагаем применять два вида критериев оценки эффективности:
а) критерии, характеризующие прямые результаты деятельности объектов проверки;
б) критерии, отражающие конечные социальные результаты их деятельности.
В качестве критериев оценки эффективности прямых результатов деятельности объектов проверки может использоваться соотношение между
Подход, основанный на применении показателей экономической эффективности и результативности управления (существующий)
Метод оценки ОАО, акции которых находятся в государственной собственности по показателям
чистая прибыль общества по итогам буггпгго гола
доля чистой прибыли будущего года, которая может быть выплачена в году, следующем за будущим, в качестве дивидендов
Метод оценки
ГУЛ по показателям (стоимостным и натуральным)
выручка от
продажи
товаров,
продукции,
работ, услуг
количество') чистая прибыль сумма чистой прибыли, подлежащей перечислению в федеральный бюлигет
чистые агтнвы
Методы проведения аудита эффективности использования . государственных средств
Чанализ организации работы проверяемых объектов
~ анализ результатов работы проверяемых объектов " шинз конкретных ситуаций
- анализ имеющихся данных
Ч обследование
Стоимостный подход (предлагаемый)
Метод стоимостной оценки
(МнлеравМоднлыщи)
Метод дисконтированных денежных потоков
Метод сбалансированности между прибылью, активами н ростом
Методы анализа чувствительности компонентов функционирующего бизнеса
7 Подходы и методы оценки эффективности управления госсобственностью
произведенными затратами ресурсов и полученными при этом результатами (объемом выпуска продукции, выпоненных работ, оказанных услуг). Так, критерием оценки эффективности при строительстве учебных заведений являются произведенные затраты в рас^те на одно лучебное место, а больниц - затраты на одно койко-место. Критерии оценки эффективности конечных социальных результатов деятельности характеризуют последствия для общества выпонения органами государственной власти возложенных на них функций, реализации программ или решения поставленных задач. В частности, эффективность прямых результатов деятельности правоохранительных органов можно оценить на основе показателя раскрываемости преступлений, медицинских учреждений - соотношения заболевших и выздоровевших за период, уровень смертности и т.п., органов образования - уровень образованности населения.
6. Разработана система показателей оценки эффективности управления госсобственностью, учитывающая специфику видов собственности (финансовые средства, принадлежащие государству пакеты акций в уставных капиталах АО, ГУН) н отражающая особенности этапов принятия управленческих решений: при создании государственных структур; при планировании формирования и использования государственных средств; на этапе управления и распоряжения государственной собственностью.
Процессы управления госсобственностью становятся крайне многообразными и интенсивными, в результате чего возникает потребность в максимально возможной их структуризации с позиций четко понимаемых результатов.
Однако ряд государственных организаций является в значительной степени процессно-ориентированными. Например, научно-ис следовательские учреждения, у которых результаты инновационного исследования с трудом поддаются прогнозированию. Таким образом, если в организации доминируют процессы, оценка эффективности ее деятельности по результатам бессмысленна.
Следовательно, оба подхода к оценке управления следует применять одновременно, формируя так называемое многомерное поле оценки, ограниченное с одной стороны измерениями результат - процесс, а с другой стороны Ч измерениями план - факт (рис. 8).
МЛИЧИИЫ
Результат ^..............^ Процесс
Рис. 3 Многомерное поде оценки эффективности управления государственной собственностью
В таблице 1 приведен фрагмент предлагаемой нами системы показателей оценки эффективности управления государственной собственностью.
7. Разработан организационно-экономический механизма проведения оценки эффективности управления государственной собственностью, включающий три основных этапа проверки: планирование, организации и подготовка отчета о результатах проверки. Предложен методический подход к выбору темы и объекта проверки, основанный на экспертном методе бально-рейтинговой оценки критериев выбора.
Являясь важнейшей частью функции государственного контроля в системе управления, оценка эффективности управления государственной собственностью представляет собой профессиональную деятельность, осуществляемую в соответствии с законодательством и направленную на установление соответствия: результатов управления заданным целям; процессов управления Ч установленным нормам, стандартам, регламентам.
Предлагаемый нами агоритм организации и проведения оценки управления приведен на рис. 9.
Рис. 9 Агоритм организации и проведения оценки эффективности управления государственной собственностью
Таблица I
Система показателей оценки эффективности управления государственной собственностью (фрагмент)
Этап работы Критерии зффектитости Показатели зффяатыности
Использование государственно й собственности в целях выпонения государственны х задач и функций Степень выпонения задач п функций Понота выпонения задач н функций - в соответствии с утвержденными программами работы, плановыми заданиями
Качество выпонения задач и функций - соответствие установленным требованиям
Соответствие затрат получаемым результатам Разница в объемах использованных средств на получение аналогичных результатов данной н иными организациями
Разница в объемах использованных средств на получение аналогичных результател дайной организацией в разные периоды времени в сопоставимых условиях
Допонительные результаты (результаты более высокого качества), которые могли бы быть получены при более эффективном использовании имущества
Отсутствие или наличие и величина излишне использованного имущества
Понота использования средств Отсутствие или наличие и величина неиспользования имущества
Обеспечение сохранности средств Отсутствие или наличке и величина утраты имущества, приведения его в негодность, снижения эксплуатационных характеристик вследствие ненадлежащего хранения или эксплуатации
Использование государственно н собственности в целях получения прибыли Прибыльность Прибыльность использования имущества в сравнении с аналогичными случаями для данного вида имущества, периода времени, отрасли и региона.
Соответствие затрат получаемым результатам Разница в объемах использованных средств на получение аналогичных результатов дайной я иными организациями
Разница в объемах использованных средств на получение аналогичных результатов данной организацией в разные периоды временя в сопоставимых условиях
Допонительные средства, которые могли бы быть получены при более эффективном использовании имущества
Понота и отсутствие избыточности в использовании имущества Отсутствие или наличие и величина неиспользования имущества
Отсутствие или наличие и величина непоного обеспечения государственным имуществом выпонения целевых задач и функций (связанное с отвлечением имущества в целях получения прибыли)
Обеспечение сохранности имущества Отсутствие или наличие н величина утраты имущества, приведения его в негодность, снижения эксплуатационных характеристик вследствие ненадлежащего хранения или эксплуатации
Для обоснования выбора тем проверок мы предлагаем использовать методический подходу основанный на экспертном методе бал ьно-ре йти нговой оценки критериев (табл. 2),
Таблица 2
Бальная оценка критериев выбора темы проверки эффективности управления госсобственностью
Л Наименование критерия Сумма балов
Соцшглъно-эмномичесхал значимость теим:
1 не имеет значения 0
2 имеет значение как предмет контроля 4
3 представляет большой интерес для федерального Собрания, средств массовой информации и общественности 10
Степень наличия рисков:
1 отсутствие рисков 0
2 низкий уровень рисков 3
3 средний уровень рисков 6
4 высокий уровень рисков 10
Оценка возможных результатов проверни;
1 незначительное влияние на повышение эффективности проверяемой сферы или деятельности объектов проверки 2
2 существеннол влияние на повышение эффективности проверяемой сферы или деятельности объектов проверки 4
3 возможность значительного влияния на повышение эффективности использования государственных средств в различных сферах и объектах г
Проведение предшествующих проверок в этой сфере и/или на данных объектах:
1 проверка проводилась, выявленные недостатки устранены 0
2 проверка проводилась, выявленные недостатки устранены не в поной мере 2
3 проверка не проводилась 4
Публикаций по теме диссертации
1. Бондарь В.В. Муниципальная собственность в Российской Федерации: особенности формирования и развития / Экономические науки, №3, 2006. - 0,4 пл.;
2. Бондарь В.В. Проблемы оценки эффективности управления государственным имуществом / Вестник ИНЖЭКОНа, серия: Экономика, выпуск 2 (11), 2006. - 0,5 пл.;
3. Бондарь В.В., Ядрова И.В. Муниципальная собственность: задачи и развитие / Оценочные технологии в экономических процессах. V Международная научно-практическая конференция 21-22 июня 2006 г.: тез. докл. / Отв. ред.: Е.Б.Смирнов, С.Н. Максимов, Э. П. Баян дин - СПб.: СПбГИЭУ, 2006. - 0,6 пл70,3 пл.;
4. Бондарь В.В., Смирнова ИВ. Проблемы формирования и правового регулирования муниципальной собственности в Российской Федерации / Актуальные проблемы экономической теории и практики. Часть 3-я. (колектив авторов).- СПб.: Астерион, 2006. - 0,6 пл./0,3 пл.;
5. Бондарь .В.В. Основные направления развития муниципальной собственности в Российской Федерации / Социально-экономические проблемы регионального развития. Сб. науч. трудов. / Отв. ред. С.Н.Максимов - СПб.: СП6ГИЭУ, 2006. - 0,4 пл.;
6. Бондарь В.В. Особенности правового регулирования и структуры муниципальной собственности в Российской Федерации / Актуальные проблемы управления экономикой региона: материалы III научно-практической конференции 21 апреля 2006 г.: тез. докл. / Отв. ред.: J>. Смирнов, СЛ. Максимов- СПб.: СПбГГОУ, 2006. - 0,6 п.л.
Подписано ж печать Формат 60x84 Пег д. /,> Тираж />> эю. Заказ fffj
ИзПКСПбГИЭУ. 191002, Санкт-Петербург, ул. Марата,
Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидат экономических наук , Бондарь, Владимир Викторович
Введение.
Глава 1. Проблемы управления государственной собственностью Российской Федерации.
1.1. Анализ состояния и развития государственной собственности.
1.2. Проблемы управления государственной собственностью.
1.3. Государственный финансовый и имущественный контроль как функция управления государственной собственностью.
Глава 2. Теоретические основы оценки эффективности управления государственной собственностью Российской Федерации.
2.1. Государственная собственность как экономическая система.
2.2. Принципы оценки управления государственной собственностью.
2.3. Исследование существующих подходов и методов оценки эффективности управления государственной собственностью.
Глава 3. Методические основы оценки эффективности управления государственной собственностью Российской Федерации.
3.1. Формирование критериев оценки управления государственной собственностью.
3.2. Разработка системы показателей оценки эффективности управления государственной собственностью.
3.3. Организационно-экономический механизм проведения оценки эффективности управления государственной собственностью.
Диссертация: введение по экономике, на тему "Оценка эффективности управления государственной собственностью Российской Федерации"
Управление государственной собственностью - одна из наиболее сложных и недостаточно разработанных проблем, несмотря на многовековую историю развития экономической мысли по различным аспектам собственности.
В последние годы в связи со снижением роли приватизации в формировании доходов бюджетной системы проблема эффективного управления государственной собственностью становится особенно актуальной. Вместе с тем, реформа управления государственным имуществом не сводится лишь к обеспечению доходов государства за счет неналоговых источников. Применительно к сектору государственных унитарных предприятий и учреждений на первый план выступает задача более качественного выпонения возложенных на них функций и обеспечения публичных интересов, рационализации и повышения эффективности бюджетной политики.
Оценка управления государственной собственностью - одна из важнейших функций государственного финансового и имущественного контроля, поэтому ее сущность и содержание обусловлены, с одной стороны, признаками и функциями теории управления, а с другой - спецификой объекта оценки - результатами и процессами управления государственной собственностью.
Происходящие в настоящее время в России процессы укрепления государственности активизировали управленческую деятельность в финансово-бюджетной и имущественной сферах, что актуализировало поиск эффективных механизмов государственного финансового и имущественного контроля, направленного на повышение эффективности использования государственной собственности.
В этих условиях важно руководствоваться научно-обоснованными принципами и методами оценки эффективности управления государственной собственностью, опираться на методически верную систему критериев и показателей оценки, разработать практически реализуемый организационно-экономический механизм ее проведения.
В настоящее время управление такими видами государственной собственности как финансовые средства, принадлежащие государству пакеты акций в уставных капиталах акционерных обществ, государственные унитарные предприятия регламентировано рядом нормативно-правовых актов, содержащих отдельные показатели оценки эффективности управления. Однако практика функционирования государственных контрольно-счетных органов показала отсутствие системы показателей, позволяющих оценить результативность управления госсобственностью, т.е. уровень достижения поставленных целей на основе правильно заданных критериев и показателей оценки.
Таким образом, выбранная тема диссертации представляется весьма актуальной, а направление и содержание исследования определяется объективной необходимостью комплексного анализа и методического осмысления указанных проблем.
Проблемы, связанные с управлением государственной собственностью, государственным финансовым и имущественным контролем, оценкой эффективности управления такими видами госсобственности как финансовые средства, принадлежащие государству пакеты акций в уставных капиталах акционерных обществ, государственные унитарные предприятия являются предметом изучения многих российских и зарубежных ученых. Эти проблемы рассматриваются в трудах таких ученых как А. В. Бандурин, В.И. Гордин, Ю.А. Данилевский, В. И. Кошкин, Т. Коупленд, В.Г. Пансков, П. Д. Половинкин, А. Д. Радыгин, Ф.Ф. Рыбаков, В.Т. Рязанов, Н. И. Свистунов, Дж. Ю. Стиглиц, У. Хикл, С.О. Шохин, В. М. Шупыро.
Наряду с этим, недостаточно разработанными следует считать вопросы теории и практики государственного имущественного контроля, оценки управления государственной собственностью, в том числе на основе применения системного анализа, вопросы оценки эффективности управления отдельными видами госсобственности и внедрения в практику организационного-экономического механизма проведения оценки, что обусловило актуальность темы диссертационного исследования.
Цель диссертационного исследования состоит в развитии теоретических и разработке методических основ оценки управления государственной собственностью в Российской Федерации.
Для достижения поставленной цели были сформулированы и решены следующие задачи:
- анализ состояния и развития государственной собственности в Российской Федерации и выявление проблем управления ею;
- исследование особенностей государственного финансового и имущественного контроля как функции управления государственной собственностью;
- выявление структуры и специфических черт государственной собственности как экономической системы;
- уточнение и систематизация принципов оценки эффективности управления государственной собственностью; исследование существующих подходов и методов оценки эффективности управления государственной собственностью; выявление критериев оценки эффективности управления государственной собственностью;
- разработка системы показателей оценки эффективности управления государственной собственностью;
- разработка организационно-экономического механизма проведения оценки эффективности управления государственной собственностью.
Объектом исследования является оценка эффективности управления государственной собственностью как функция государственного имущественного контроля.
Предметом исследования выступает государственная собственность как экономическая система.
Теоретической и методической основой исследования является диалектический метод, предопределяющий изучение явлений в их постоянном развитии и взаимосвязи. В основу работы заложена методология системного подхода с использованием методов экономического, сравнительного, факторного анализа, а также статистические, графические и другие методы исследования. В аналитической части применялись методы логического и сравнительного анализа, классификации и статистических группировок. Методической базой исследования послужили нормативные и методические материалы государственных органов по вопросам управления государственной собственностью, государственного финансового и имущественного контроля.
Научная новизна диссертационной работы заключается в развитии теории оценки эффективности управления государственной собственностью на основе системы критериев и показателей эффективности использования различных видов государственной собственности.
На защиту выносятся следующие наиболее существенные результаты диссертационного исследования, составляющие научную новизну работы:
1. Уточнено содержание классификационных групп государственного финансового и имущественного контроля по видам, типам и формам. Предложено аудит эффективности управления государственной собственностью рассматривать как разновидность государственного имущественного контроля, осуществляемого в виде проверок эффективности использования бюджетных средств и государственной собственности во всех областях деятельности государства;
2. Обоснована целесообразность исследования государственной собственности как открытой сложной экономической системы, которая в то же время является частью (подсистемой) социально-экономичской системы управления государственной собственностью. Предложена классификация объектов госсобственности по степени значимости и функциональному назначению, учитывающая постепенный отказ от права хозяйственного ведения;
3. Уточнены принципы оценки эффективности управления государственной собственностью, что позволило выделить группы принципов, связанных с теорией управления государственной собственностью и теорией государственного финансового и имущественного контроля;
4. Предложены два подхода к оценке эффективности управления госсобственностью, которые могут применяться в комплексе: оценка по показателям экономической эффективности и результативности управления, отражающая специфику объекта управления; стоимостный подход, основанный на идее о том, что управленческие решения влияют на величину стоимости объекта управления, и поэтому результативность управления определяется ее изменением;
5. Сформулированы два вида критериев оценки эффективности управления государственной собственностью: критерии, отражающие прямые результаты деятельности объектов госсобственности (соотношение между произведенными затратами ресурсов (в стоимостном выражении) и полученными при этом результатами (объемом выпуска продукции, выпоненных работ, оказанных услуг)); критерии, отражающие конечные (социальные) результаты их деятельности (уровень достижения поставленных социальных целей);
6. Разработана система показателей оценки эффективности управления госсобственностью, учитывающая специфику видов собственности (финансовые средства, принадлежащие государству пакеты акций в уставных капиталах акционерных обществ, государственные унитарные предприятия) и отражающая особенности этапов принятия управленческих решений: при создании государственных структур; при планировании формирования и использования государственных средств; на этапе управления и распоряжения государственной собственностью;
7. Разработан организационно-экономический механизма проведения оценки эффективности управления государственной собственностью, включающий три основных этапа проверки: планирование, организация и подготовка отчета о результатах проверки. Предложен методический подход к выбору темы и объекта проверки, основанный на экспертном методе бально-рейтинговой оценки критериев выбора.
Практическая значимость исследования состоит в том, что выводы и предложения, содержащиеся в нем, направлены на решение крупной народнохозяйственной задачи повышения эффективности управления государственной собственностью на основе развития теории и практики государственного финансового и имущественного контроля.
Результаты выпоненных исследований и предложенные методические решения могут применяться органами власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации при принятии решений в области управления государственной собственностью, при стратегическом и текущем планировании и организации в сфере государственного финансового и имущественного контроля.
Результаты исследования были использованы отделом финансового контроля и надзора по целевым программам, государственным активам, бюджетным кредитам и гарантиям Федеральной службы финансово-бюджетного надзора при разработке программ проверок использования государственной собственности, которыми руководствуются все территориальные управления Росфиннадзора. Материалы диссертации докладывались на V (2006 г.), международной научно-практической конференции Оценочные технологии в экономических процессах. Материалы научной работы нашли применение при разработке и чтении экономических курсов для студентов Санкт-Петербургского государственного инженерно-экономического университета и при выпонении научно-исследовательских госбюджетных и хоздоговорных работ.
Публикации. Основное содержание диссертации отражено в 6 опубликованных работах общим объемом 2,5 п. л.
Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Бондарь, Владимир Викторович
Х результаты работы; Х основные риски; Х системы и механизмы контроля.
16. Выяснить мнение и получить консультации основных заинтересованных лиц по проблемам, связанным с предметом проверки.
17. Провести встречи с руководителями и специалистами проверяемых организаций, на которых: Х информировать их о теме и времени планируемой проверки; Х выяснить, что они считают ключевыми вопросами в деятельности организации; Х получить их мнение о существующих рисках и проблемах в решении стоящих перед ней задач; Х обсудить источники определения критериев и возможность их применения для оценки эффективности в рамках данной проверки.
18. Подготовить отчет о результатах изучения темы проверки и проверяемых организаций, включающий краткое описание и характеристику: Х проверяемой сферы, состояния ее законодательного и нормативного обеспечения; Х выпонения задач и осуществления основных направлений деятельности проверяемых организаций; Х достижения запланированных целей и результатов в проверяемой сфере и деятельности объектов проверки; Х существующих внешних и внутренних рисков; Х возможных целей и потенциальных вопросов проверки; Х предлагаемых критериев оценки эффективности и мнения руководства проверяемой организации в отношении их применения для целей проверки; Х подходов и методов, которые необходимо использовать при проведении проверки; Х возможных результатов проверки; Х список предлагаемых внешних консультантов.
19. Выяснить мнение руководства проверяемой организации в отношении критериев, выбранных для оценки эффективности использования государственных средств в целях данной проверки.
Порядок подготовки к осуществлению проверки
20. Подготовить и утвердить программу проведения проверки, содержащую: Х цели проверки и проверяемый период; Х перечень вопросов и объектов проверки; Х критерии оценки эффективности; Х методику проведения проверки; Х график проведения проверки; Х состав группы проверяющих; Х срок представления отчета о результатах проверки в Колегию Счетной палаты.
21. Оформить договоры подряда с привлекаемыми внешними консультантами.
22. Подготовить рабочий план проведения проверки, включающий: Х наименование объектов проверки; Х проверяемые вопросы на каждом объекте; Х методы сбора фактических данных и доказательств; Х источники собираемой информации;
Х сроки проверки; Х ответственных испонителей.
23. Подготовить график выездов на объекты для осуществления проверки и оформить командировочные удостоверения.
24. Провести рабочее совещание группы проверяющих, обсудить на нем вопросы проведения проверки.
II Проведение проверки
25. Осуществить сбор фактических данных и доказательств на объектах проверки в соответствии с выбранными методами.
26. Оформить акты по результатам проверки на объектах.
27. Подготовить заключения о соответствии фактических данных, полученных в процессе проверки, утвержденным критериям оценки эффективности.
28. Провести, при необходимости, допонительный сбор фактических данных и доказательств.
29. Определить причины выявленных неэффективных результатов деятельности объектов проверки и сформулировать выводы по каждой цели проверки.
30. Подготовить рекомендации по устранению выявленных в результате проверки недостатков в целях повышения эффективности использования государственных средств.
31. Направить выводы и рекомендации по результатам проверки для ознакомления руководству проверенных организаций.
III. Подготовка отчета о результатах проверки
32. Подготовить проект предварительного отчета о результатах проверки, обсудить его на совещании членов группы проверяющих, внутренних и внешних экспертов и консультантов.
33. Внести в проект предварительного отчета необходимые изменения по результатам его обсуждения.
34. Получить в письменном виде замечания и предложения от руководства проверенных объектов относительно подготовленных выводов и рекомендаций по результатам проверки.
35. Доработать текст проекта отчета с учетом полученных замечаний и предложений.
36. Направить проект отчета на рассмотрение аудитора Счетной палаты и доработать его с учетом сделанных замечаний.
37. Представить окончательный отчет о результатах проверки в Колегию Счетной палаты, включающий: Х цели данной проверки; Х период времени, который охватывала проверка; Х краткую характеристику проверяемой сферы, программы или направления деятельности объекта проверки; Х перечень объектов проверки; Х критерии оценки эффективности; Х заключения и выводы; Х рекомендации; Х замечания руководителей проверенных организаций.
38. После утверждения отчета Колегией Счетной палаты подготовить сообщение о результатах проверки для средств массовой информации.
39. Подготовить материалы для пресс-конференции об итогах проверки.
40. Подготовить краткое резюме о результатах проверки (не более 1 страницы) и направить его в Департамент организационной работы и контроля для включения в проект отчета о работе Счетной палаты.
Очевидно, что проверить все аспекты деятельности федеральных органов государственной власти и других получателей бюджетных средств не представляется возможным из-за большого их количества и многообразия сфер и направлений расходования государственных средств. Поэтому процесс планирования оценки эффективности дожен состоять из двух последовательных этапов - стратегического и текущего (ежегодного) планирования.
На этапе стратегического планирования осуществляются следующие действия:
Х определяются приоритетные задачи, на решении которых будут концентрироваться внимание и усилия контролирующих органов в соответствии с их содержанием при проведении проверок эффективности на среднесрочную перспективу;
Х на их основе разрабатывается стратегический план по проведению оценки эффективности (на период до 5 лет, с разбивкой по годам), определяющий, какие федеральные министерства и ведомства, другие получатели бюджетных средств и их функциональные основные области деятельности будут в этот период объектами и предметами проверок.
Текущее планирование осуществляется ежегодно на основе стратегического плана и включает:
Х выбор конкретных тем и объектов оценки эффективности для включения в план работы контролирующих органов на очередной год с обоснованием предварительных целей проверок и оценками их возможных результатов с точки зрения повышения эффективности использования государственных средств;
Х определение потребностей в ресурсах для проведения проверок, а также составление графика их проведения;
Х подготовка программ проведения проверок на основе предварительного изучения объектов.
Для того чтобы выбрать возможные темы и объекты проверки эффективности, контролирующие органы организуют в рамках возглавляемых направлений деятельности предварительную работу по сбору, анализу и оценке информации об имеющихся результатах и наличии проблем: а) использования государственных средств, которые выделены органам государственной власти и другим получателям для выпонения функций и задач, установленных им законодательными и нормативными актами; б) выпонения федеральных программ; в) организации управления государственной собственностью и ее использования; г) в других различных сферах деятельности государства, финансируемых из федерального бюджета.
Собираемая информация дожна включать данные, касающиеся нормативного правового регулирования, организационной структуры, целей, задач и ожидаемых результатов деятельности органов государственной власти и других получателей бюджетных средств, механизмов их подотчетности и имеющихся систем контроля, существующих рисков и т.п. Эти данные дожны быть достаточными для того, чтобы иметь всю поноту информации и представление об их деятельности в соответствующих сферах и на этой основе сформулировать предложения по конкретным темам и объектам возможных проверок.
Источниками такой информации могут быть:
Х результаты предыдущих проверок и материалы проверок других контрольных органов;
Х результаты оперативного контроля за ходом испонения бюджета;
Х результаты проверок испонения федерального бюджета за отчетный финансовый год;
Х материалы отчетов участников бюджетного процесса;
Х материалы заседаний комитетов и комиссий Совета Федерации и Государственной Думы;
Х материалы заседаний Правительства, колегий федеральных органов испонительной власти;
Х обращения органов представительной и испонительной власти субъектов Российской Федерации;
Х обращения контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации;
Х материалы средств массовой информации;
Х обращения руководителей предприятий и организаций, а также граждан;
Х другие источники.
По результатам проведенного анализа контролирующая организация дожна определить предварительный перечень возможных тем и объектов проверок. Выбор конкретной темы и объекта проверки представляет собой самостоятельную задачу, для решения которой дожна использоваться система следующих критериев:
Х социально-экономическая значимость данной темы;
Х степень наличия рисков в рассматриваемой сфере использования государственных средств или деятельности объектов проверки, которые потенциально могут приводить к неэффективным результатам;
Х оценка возможных результатов проверки;
Х объем государственных средств, направляемых в данную сферу и/или используемых объектами проверки;
Х проведение предшествующих проверок в этой сфере и/или на данных объектах.
Социально-экономическая значимость темы.
Необходимо иметь в виду, что значимость выбираемых тем проверок является наиболее важным критерием их отбора. Очевидно, что если тема проверки эффективности управления госсобственностью охватывает вопросы, имеющие значение для всего государственного сектора или затрагивающие значительные государственные интересы, а проверка проводится в отношении деятельности нескольких министерств или ведомств, то она будет иметь весьма большую социально-экономическую значимость.
Вместе с тем, значимость темы проверки следует рассматривать не только с точки зрения весомости поставленных вопросов, но и с учетом ее значения для потенциальных пользователей будущего отчета по результатам проверки.
Поскольку органы законодательной (представительной) власти являются главными потребителями результатов контрольно-ревизионной деятельности контрольно-счетных органов, используя их как инструмент контроля испонительной власти, то впоне естественно, что при выборе темы проверки эффективности необходимо, прежде всего, учитывать, будут ли результаты данной проверки значимыми для них.
Кроме того, следует учитывать и общественное мнение. Несомненно, что предпочтение следует отдавать проверкам тех сфер и проблем использования государственных средств, которые являются предметом широкого обсуждения в средствах массовой информации и особо вонуют население.
Степень наличия рисков.
На всех этапах планирования большое значение имеет определение степени рисков, существующих в рассматриваемых сферах или в деятельности возможных объектов проверок, которое начинается с процесса выбора тем проверок. Но здесь необходимо дать лишь общую оценку наличия и степени рисков эффективного использования государственных средств, а более детальное их выявление и анализ проводятся в процессе предварительного изучения уже выбранных тем и объектов проверки.
На данном этапе следует установить:
Х существует ли вероятность негативного воздействия в данной сфере или на проверяемый объект каких-либо факторов (действий или событий), т.е. само наличие рисков;
Х какова возможная степень такого воздействия;
Х какие могут быть отклонения в функционировании данной сферы или в работе проверяемой организации в результате такого воздействия.
Примерами возможных рисков являются: недоброжелательное отношение руководства министерства, ведомства или организации к критической оценке их деятельности в средствах массовой информации; бездеятельность администрации в отношении недостатков, выявленных контролирующими органами; частые структурные изменения и смена руководителей, высокая текучесть кадров; высокая сложность и неопределенность системы управления; противоречивые дискуссии в средствах массовой информации по данной теме или о деятельности данного объекта.
Оценка возможных результатов проверки.
Рассматривая конкретную тему проверки, всегда следует иметь в виду, что ее значение определяется также величиной влияния возможных результатов проверки на другие сферы использования государственных средств. В то же время выявленные недостатки в какой-либо другой сфере могут быть внутренними и, следовательно, последствия ее неэффективного функционирования будут иметь ограниченное воздействие на остальные сферы.
Таким образом, необходимо выбирать такие темы и объекты проверок, проведение которых будет в максимальной степени способствовать повышению эффективности использования государственных средств, то есть иметь высокую результативность.
Объем государственных средств.
При выборе темы проверки необходимо учитывать объем ежегодных бюджетных средств, направляемых на финансирование возможной сферы проверки (например, федеральной целевой программы) и/или получаемых объектами проверки на осуществление определенных функций (видов деятельности), а также размеры используемой при этом государственной собственности. Чем выше объем государственных средств, подлежащих проверке, тем больше дожна быть значимость данного фактора.
Проведение предшествующих проверок.
Рассматривая возможные сферы и объекты проверок, следует выяснить, проводились ли в них проверки контрольно-счетными органами в предшествующий период, какие были получены результаты и приняты ли меры по устранению выявленных проблем и недостатков. При прочих равных условиях приоритет дожны иметь темы и объекты, которые не проверялись в течение длительного времени или если по результатам их предыдущих проверок выявленные недостатки устранены не в поной мере.
Ресурсы контрольно-счетных органов.
Для формирования окончательного списка тем и объектов проверок необходимо оценить требуемые для проведения каждой проверки объем финансовых ресурсов (командировочные и транспортные расходы, оплата договоров привлекаемых специалистов) и трудовых затрат (человеко-дней). При этом следует учитывать, что выбираемая сфера использования государственных средств дожна быть охвачена проверкой в достаточной степени с учетом имеющихся ресурсов на ее проведение.
Мы предлагаем для обоснования выбора тем проверок использовать методический подход, основанный на экспертном методе бально-рейтинговой оценки критериев. При этом каждый из указанных критериев оценивается в балах по определенной шкале в зависимости от его значения (табл. 3.3.3).
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Проведенная работа была нацелена на развитие теоретических и методических основ оценки управления государственной собственностью на основе разработки системы критериев и показателей оценки эффективности управления различными видами государственной собственностью.
Управление государственной собственностью - одна из наиболее сложных и недостаточно разработанных проблем, несмотря на многовековую историю развития экономической мысли по различным аспектам собственности. Публичная собственность, превращенная в "советский период" в собственность государственного бюрократического аппарата дала повод для распространения мифа о неэффективности государственной собственности вообще и разрушения не только ее тотальной монополии, но и самой государственной собственности. В последние годы правительство Российской Федерации уделяет много внимания проблемам эффективного управления государственной собственностью. Особое место при этом занимают проблемы государственного финансового и имущественного контроля.
Проведенное исследование позволило получить следующие основные результаты: проанализированы состояние и развитие государственной собственности в Российской Федерации и выявлены проблемы управления ею; исследованы особенности государственного финансового и имущественного контроля как функции управления государственной собственностью;
- выявлены структура и специфические черты государственной собственности как экономической системы;
- уточнены и систематизированы принципы оценки эффективности управления государственной собственностью; исследованы существующие подходы и методы оценки эффективности управления государственной собственностью;
- разработана система критериев и показателей оценки эффективности управления различными видами государственной собственности;
- разработан организационно-экономический механизм проведения оценки эффективности управления государственной собственностью.
В методической области:
8. Предложены два подхода к оценке эффективности управления госсобственностью, которые могут применяться в комплексе: оценка по показателям экономической эффективности и результативности управления, отражающая специфику объекта управления; стоимостный подход, основанный на идее о том, что управленческие решения влияют на величину стоимости объекта управления, и поэтому результативность управления определяется ее изменением;
9. Сформулированы два вида критериев оценки эффективности управления государственной собственностью: критерии, отражающие прямые результаты деятельности объектов госсобственности (соотношение между произведенными затратами ресурсов (в стоимостном выражении) и полученными при этом результатами (объемом выпуска продукции, выпоненных работ, оказанных услуг)); критерии, отражающие конечные (социальные) результаты их деятельности (степень достижения поставленных социальных целей);
В области практики:
1. Разработана система показателей оценки эффективности управления госсобственностью, учитывающая специфику видов собственности (финансовые средства, принадлежащие государству пакеты акций в уставных капиталах акционерных обществ, государственные унитарные предприятия) и отражающая особенности этапов принятия управленческих решений: при создании государственных структур; при планировании формирования и использования государственных средств; на этапе управления и распоряжения государственной собственностью;
2. Разработан организационно-экономический механизма проведения оценки эффективности управления государственной собственностью, включающий три основных этапа проверки: планирование, организация и подготовка отчета о результатах проверки. Предложен методический подход к выбору темы и объекта проверки, основанный на экспертном методе бально-рейтинговой оценки критериев выбора.
Проведенное в диссертационной работе исследование и полученные результаты могут послужить основой для дальнейшей разработки проблем организации и совершенствования контрольной и надзорной работы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и её территориальных управлений в субъектах Российской Федерации, методов оценки состояния и эффективности использования объектов государственной собственности.
Диссертация: библиография по экономике, кандидат экономических наук , Бондарь, Владимир Викторович, Санкт-Петербург
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации.
2. Гражданский Кодекс Российской Федерации.
3. Федеральный закон Об аудиторской деятельности от 7 августа 2001 г. № 119-ФЗ.
4. Федеральный закон Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений от 25 февраля 1999 г. № 39-Ф3.
5. Федеральный закон от 04.07.2003 № 95-ФЗ О внесении изменений и допонений в Федеральный закон Об общих принципах организации законодательных (представительных) и испонительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
6. Федеральный закон от 25.06.2002 № 73-Ф3 Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации.
7. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.
8. Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2284 О государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации.
9. Постановление Правительства РФ от 6 декабря 1999 г. № 1348 О федеральных государственных унитарных предприятиях, основанных на праве хозяйственного ведения.
10. Постановление Правительства РФ от 10 апреля 2002 г. № 228 Правила разработки и утверждения программ деятельности и определения подлежащей перечислению в федеральный бюджет части прибыли федеральных государственных унитарных предприятий.
11. Постановление Правительства РФ от 8 апреля 2004 г. N 200 Вопросы федерального агентства по управлению федеральным имуществом.
12. Постановления Правительства РФ от 27 ноября 2004 г. N 691 О федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом.
13. Постановление Госкомстата России от 16.07.99 № 60 Об утверждении статистического инструментария по определению эффективности инвестиций в основной капитал по проектам-победителям конкурса, имеющим государственную поддержку.
14. Приказ Минимущества РФ от 26.11.2001 № 260 Об утверждении регламента по реализации прав Российской Федерации как акционера.
15. Приказ Министерства финансов РФ от 13 января 2000 г. № 4-н и от 28 июня 2000 г. № 60-н. Об утверждении форм бухгатерской отчетности ГУП.
16. Приказ Минэкономразвития РФ, Минимущества РФ, МНС РФ от 18 сентября 2001 г. № 320/208/БГ-3-21/355-а. О методике определения показателей эффективности деятельности ГУП.
17. Аглицкий И., Кузьмин В. Многоконтурное управление в социально-экономических системах / Проблемы теории и практики управления, № 6, 2006.
18. Аудит эффективности: опыт, проблемы, перспективы. Материалы круглого стола седьмого Петербургского международного экономического форума. М.: Издательский дом Финансовый контроль, 2003.
19. Баканов М. И., Шеремет А. Д. Теория экономического анализа. -М.: Финансы и статистика. 1994.
20. Бандурин А. В, Дроздов С. А., Кушаков С. Н. Проблемы управления корпоративной собственностью. -М.: "БУКВИЦА", 2000.
21. Бандурин В. В., Кузнецов В. Ю. Управление федеральной собственностью в условиях переходной экономики. М.: "Наука и экономика". 1999.
22. Бир Ст. Кибернетика и управление производством. М.: Физматгих, 1963.
23. Большой энциклопедический словарь. 2-е изд. М.: Большая Российская энциклопедия. СПб.: Норинт, 1989.
24. Браверман А., Саулин А. Интегральная оценка результативности предприятий. // Вопросы экономики, 1998, №6.
25. Бурцев В.В. Государственный финансовый контроль: методология и организация. М.: Маркетинг, 2000 г.
26. Васильева Н. В. Жилищная сфера крупного города: проблемы управления и стратегия развития. СПб.: СПбГИЭУ, 2002.
27. Вахрин П.И., Нешитой А.С. Финансы: Учебник для вузов. М.: Дашков и К0, 2005.
28. Вознесенский Э.А. Финансовый контроль в СССР. М.: Юридическая литература, 1973.
29. Вокова В. Н. Цель: целеобразование, структуризация, анализ: Учеб. пособие. СПб., 1996.
30. Гордин В.И. Муниципальный финансовый контроль в Российской Федерации. Место и роль в бюджетном процессе государства. НИИ СП: Ссыка на домен более не работаетp>
31. Григорьев В.В., Остриж И.А., Руднев А.В. Управление муниципальной недвижимостью: Учеб.-практ. пособие. М.: Дело, 2001.
32. Данилевский Ю.А, Овсянников А.Н. Государство и финансовый контроль. Научно-исследовательский финансовый институт Министерства финансов Российской Федерации. М., 2003.
33. Декларация принципов деятельности счетных органов РФ; принята IV Конференцией Ассоциации контрольно-счетных органов РФ 5 декабря 2002 г.
34. Дойль П. Маркетинг, ориентированный на стоимость. СПб.: Питер, 2001.
35. Дробозина JI.A. Финансы. М., 2002.
36. Жариков О. Н., Королевская В. И., Хохлов С. Н. Системный подход к управлению: Учеб. пособие для вузов. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2001.
37. Инновационный менеджмент: Учебник для вузов / С. Д. Ильенкова, JI. М. Гохберг, С. Ю. Ягудин и др.; Под ред. С. Д. Ильенковой. -М.: Банки и биржи, ЮНИТИ, 1997.
38. Кнорринг В. И. Искусство управления. М.: Изд-во БЕК, 1997.
39. Кодекс этики аудиторов России. Принят Советом по аудиторской деятельности при Минфине России, протокол N 16 от 28 августа 2003 г.
40. Концепция управления государственным имуществом и приватизации в РФ в ред. Постановления Правительства РФ от 29.11.2000 № 903.
41. Корнышева А. Минимущество дрессирует унитарные предприятия // Коммерсантъ. 5 августа 2003 г.
42. Коупленд Том, Колер Тим, Муррин Джек. Стоимость компаний: оценка и управление. 2-е изд., стер.: Пер. с англ. М.: ЗАО Олимп-Бизнес, 2002.
43. Крамаровский A.M. Ревизия и контроль: Учебник. М.: Фис,1988.
44. Критерии аудита Конвенции по предотвращению загрязнения окружающей среды судами на море и в портах (МАРПОЛ).
45. Лазарева Н.В. Финансовый контроль как элемент управления финансовыми ресурсами территории: Монография. Ростов-на-Дону: Изд-во РГЭА, 2000.
46. Лимская декларация руководящих принципов контроля: Контролинг^ 1, 1991 г.
47. Малеин Н.С. Кредитно-расчетные правоотношения и финансовый контроль. М.: Наука, 1964.
48. Массарыгин Ф.С. Финансовая система СССР. М: Изд-во МГУ,1968.
49. Материалы к заседанию Правительства Российской Федерации по вопросу О мерах по повышению эффективности управления федеральной собственностью, Москва, 2005: Ссыка на домен более не работаетp>
50. Методика проведения аудита эффективности использования государственных средств. Принята решением Колегии Счетной палаты Российской Федерации от 23 апреля 2004 года, протокол № 13 (383).
51. Методические рекомендации по оценке эффективности инвестиционных проектов, утвержденные Минэкономики России, Минфином России и Госстроем России от 21.06.99 № ВК 477.
52. Мильнер Б. 3. Теория организаций. М.: ИНФРА-М, 1999.
53. Научный отчет по теме: Обзор международного опыта построения системы критериев эффективности государственных расходов. -Институт Экономики Переходного Периода. Москва, 2002.
54. Опенышев С.Л., Жуков В.А. Предмет, метод, виды и принципы государственного финансового контроля//Бюлетень Счетной палаты Российской Федерации. 2002. -N 3.
55. Орехов С. А. Диверсифицированные корпоративные объединения: проблемы статистического анализа. -М.: БУКВИЦА, 2000 г.
56. Осадин Н.Н. Экономические функции государства и их реализация в переходной экономике России // Вестник СПБГУ. 2005. N 1.
57. Пансков В.Г. О некоторых вопросах государственного финансового контроля в стране//Финансы, 2002. -N 5.
58. Половина ФГУП сегодня абсолютно не нужны государству. Интервью Ю.М. Медведева // Нефть и капитал. Март 2003 г.
59. Половинкин П.Д., Савченко А.В. Основы управления государственной собственностью в России: проблемы теории и практики. М.: ЗАО Издательство Экономика, 2000.
60. Положение об Управлении приватизации федерального имущества Федерального агентства по управлению федеральным имуществом, утвержденное приказом Федерального агентства по управлению федеральным имуществом от 23.12.2005 № 384.
61. Проект Федерального закона О государственном и муниципальном имуществе, внесенный Минимуществом России в правительство РФ 31 января 2003 г. /www.mgi.ru.
62. Радыгин А. (научный руководитель), Мальгинов Г., Симачев Ю., Гон-тмахер А., Газетов А., Шикин М. Реформирование унитарныхпредприятий в российской экономике: отраслевой и региональный аспекты. М.: ИЭПП, 2004.
63. Родионова В.М., Шлейников В.И. Финансовый контроль: Учебник. М.: Изд. ФБК-Пресс, 2002.
64. Рожкова Н. Виды, формы и принципы государственного финансового контроля. Проблемы теории и практики управления, №7, 2006 г.
65. Российская Федерация в цифрах. 2004: Крат. стат. сб. / Госкомстат России. М., 2004.
66. Российский статистический ежегодник. 2003: Стат. сб. / Госкомстат России. М., 2003.77. Руководство по проведению аудита эффективности расходования государственных средств. Управление Главного аудитора Канады.
67. Рязанов В.Т. Рента как ключевая проблема современного экономического развития России // Философия хозяйства. 2004. N 6.
68. Рязанов В.Т. Собственность как экономическое отношение и институт: становление и перспективы экономико-правового подхода в России // Собственность в экономической системе: история и современность / под ред. Ф.Ф. Рыбакова, А.Н. Лякина. СПб., 2005.
69. Рязанов В.Т., Осадин Н.Н. Общественная собственность и ее роль в формировании рыночной модели экономики России / Евразийский международный научно-аналитический журнал Проблемы современной экономики, № 12, 2006 г.
70. Самсонов Н.Ф. Финансы, денежное обращение и кредит. М.,2002.
71. Сборник материалов по бюджетированию, ориентированному на результат. Сост. Нидерландский экономический институт. М., 2003.
72. Сведения о ходе приватизации государственного и муниципального имущества в Российской Федерации за январь-декабрь 2003 г. М.: Госкомстат России, 2004.
73. Смирнова И.В. Управление имуществом мегаполиса: проблемы и развитие. СПб.: СГ16ГИЭУ, 2004.
74. Соменков А.Т. Правовые основы организации деятельности Счетной палаты Российской Федерации. Элиста, 1998.
75. Социологический энциклопедический словарь / Ред.-координатор Г.В. Осипов.-М., 1998.
76. Стиглиц Дж. Ю. Экономика государственного сектора / Издательство Московского университета, ИНФРА-М, 1997.
77. Торопов СВ. Проблемы контроля за эффективностью использования государственной собственности // Вестник Минимущества России. 2003. №2.
78. Управление государственной собственностью: Учебник / Под ред. В.И.Кошкина.- М.: ЭКМОС, 2002.
79. Файоль А. Общее и промышленное управление: Пер. с фр. М.,1992.
80. Финансовый контроль в Российской Федерации: проблемы организации и управления; материалы круглого стола от 26 декабря 2001 г.//Редактор.: Анарюшин С.А. и др. М., 2002.
81. Ханс де Брюйн. Управление по результатам в государственном секторе / Пер. с англ. М.: Институт комплексных стратегических исследований, 2005.
82. Хикл У. Проблемы общественной собственности. Модель Аляски. М., 2004.
83. Химичева Н.И. Финансовое право: Учебник. 2-е Изд., перераб. и доп. - М.: Юриста, 2000.
84. Ширина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М.: Наука, 1981.
85. Шохин С.О., Воронина А.Н. Бюджетно-финансовый контроль и аудит: теория и практика применения в России//Научно-методич. пособ. М.: Финансы и статистика, 1997.
86. Юткин Ю.М. Организация финансового контроля в переходный период к рыночной экономике. М.: Финансы и статистика, 1991.
Похожие диссертации
- Эффективность управления государственной собственностью в рыночной экономике
- Факторы и пути повышения эффективности управления государственной собственностью на уровне региона
- Механизм управления государственной собственностью Российской Федерации, находящейся за рубежом
- Механизмы повышения эффективности управления государственной собственностью в корпоративных структурах
- Эффективность управления бюджетом субъекта Российской Федерации