Направления структурного реформирования естественных монополий в России

Соснин, Владимир Константинович

Темы диссертаций по экономике » Экономическая теория

Направления структурного реформирования естественных монополий в России тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат

Ученая степень	кандидат экономических наук
Автор	Соснин, Владимир Константинович
Место защиты	Москва
Год	2008
Шифр ВАК РФ	08.00.01

Диссертация

Автореферат диссертации по теме "Направления структурного реформирования естественных монополий в России"

На правах рукописи

Соснин Владимир Константинович

Направления структурного реформирования естественных монополий в России (на примере электроэнергетики и железнодорожного транспорта)

Специальность 08.00.01 - Экономическая теория

Автореферат

диссертации на соискание учёной Степени кандидата экономических

иОЭ448Э83

Москва-2008

003448983

Работа выпонена на кафедре политической экономии Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор

Герасименко Валентина Васильевна

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Авдашева Светлана Борисовна

кандидат экономических наук, доцент Гнилитская Елена Валерьевна

Ведущая организация:

Московский государственный институт международных отношений (Университет) МИД России

Защита состоится л29 октября 2008 г. в 15 час. 00 мин. в ауд. 413 на заседании диссертационного совета Д 501.001.23 в Московском государственном университете им. М.В. Ломоносова по адресу: 119991, ГСП-1, Москва, Ленинские горы, МГУ, 2-ой учебный корпус, экономический факультет.

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале Научной библиотеки 2-го учебного корпуса МГУ им. М.В. Ломоносова.

Автореферат разослан л"-У 03 2008 г.

Учёный секретарь

Диссертационного совета Д 501.001.23

К.э.н., доцент

1. Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. На протяжении последних лет российская экономика развивается устойчиво высокими темпами. Однако экономический рост остаётся преимущественно количественным и обеспечивается за счёт благоприятных тенденций, складывающихся на мировом рынке энергоресурсов. В результате возможности государства поддерживать в дальнейшем высокие темпы роста экономики и благосостояния населения существенно ограничиваются. Требуются значительные структурные сдвиги, ослабляющие зависимость России от ситуации в топливно-энергетическом комплексе.

Одним из важнейших направлений государственной политики в этой области является формирование конкурентной среды и преодоление монополистических тенденций в экономике. В наибольшей степени проблемы, связанные с негативными. последствиями чрезмерной монополизации, проявляются в естественно-монопольных сферах. Нерациональное использование производственного потенциала, ресурсорасточительность, искусственное свёртывание конкуренции субъектами естественных монополий - широко известные и крайне острые современные проблемы российской экономики. Низкая эффективность функционирования компаний, в комплексе образующих производственную инфраструктуру, в отсутствие адекватной системы корпоративного контроля, очевидно, является серьёзным сдерживающим фактором для развития отечественной промышленности и роста реального сектора экономики. Поэтому перспективы общей стабилизации и поступательного роста предпринимательской активности в России представляются достаточно туманными в отсутствие эффективной государственной политики в отношении естественных монополий.

Говоря о структурном реформировании естественных монополий, в данном случае мы имеем в виду реформирование таких отраслей, как, например, электроэнергетика, газовая промышленность, железнодорожный транспорт, идентификация которых в качестве естественных монополий с позиций экономической теории не совсем оправдана. В указанных отраслях проводится структурная реорганизация крупных хозяйственных субъектов, каждый из которых представляет сложный конгломерат, построенный по принципу вертикальной интеграции, где к естественной монополии относятся лишь отдельные стадии целостных технологических процессов. Собственно главный принцип структурного реформирования и заключается в том, что оно даёт возможность чётко очертить непосредственно сферу деятельности естественной монополии, ограничивая область прямого государственного воздействия, и способствует развитию рыночных отношений в потенциально конкурентных сегментах, распространению частных инициатив, созданию надлежащего мотивационного механизма, повышению их инвестиционной привлекательности. Однако здесь сохраняется и много нерешённых проблем, обусловленных спецификой реформируемых отраслей и конкретными социальными и институциональными условиями, характерными для России. Г

Необходимость теоретического обоснования процессов структурного реформирования и практических рекомендаций в данной сфере определили актуальность темы диссертационного исследования.

Степень разработанности проблемы. Государственное регулирование естественных монополий в современном понимании имеет более чем вековую историю. Теоретические концепции, лежащие в основе регулирования, догое время формировались в рамках подхода, который сосредоточивася только на путях совершенствования регулирующего процесса, не затрагивая вопрос о его целесообразности на ряде сегментов рынка. В конце 1970-х - нач. 1980-х гг. всё больше стала осознаваться необходимость решения проблемы провалов государства, и в частности провалов регулирования естественных монополий, посредством проведения структурных преобразований, нацеленных на усиление конкуренции в сфере деятельности естественных монополий, и реформирования действующей системы ценового регулирования. В соответствии с данными представлениями разрабатывались важнейшие элементы современной теории естественной монополии. Теоретико-идеологическая основа этих представлений была подготовлена работами У. Баумоля, Г. Демсеца, X, Лейбенстайна, Дж. Панзара, Р. Познера, Дж. Стиглера, Р. Уилига, О. Уильямсона, У. Шарки.

Большой вклад в теорию регулирования естественных монополий в рамках позитивного подхода к анализу государственной экономической политики внесли Г. Беккер, Ж.-Ж. Лаффонт, Д. Мартиморт, С. Пельцман, Ж. Тироль.

Теоретико-методологические разработки зарубежных исследователей, посвященные проблематике государственной политики в отношении естественных монополий, требуют допонительного осмысления при апробации в российских условиях. Это обусловлено спецификой общего макроэкономического фона российских реформ, существованием значительных социальных и институциональных ограничений.

В России в настоящее время особое внимание уделяется вопросам правового оформления и совершенствования методической базы регулирования естественных монополий, конструирования оптимальных стратегий их структурного реформирования. Исследования в этом направлении ведутся К. Астаповым, С. Авдашевой, Н. Белоусовой, А. Бутыркиным, Е. Васильевой, В. Герасименко, А. Городецким, М. Делягиным, М. Дерябиной, О. Коломийченко, Е. Котёкиной, Е. Корольковой, В. Лившицем, А. Никифоровым, Ю. Павленко, А. Шаститко и др. Значительный интерес представляют работы зарубежных авторов, где также затрагиваются указанные проблемы и предлагаются пути их решения с учётом специфики экономики России. В частности, следует выделить Р. Питгмана, Л. Томпсона, У. Томпсона, Ф. Хуберта1.

Несмотря на значительные достижения, сосредоточенные в области

1 Работы указанных авторов приведены в списке литературы в диссертационном

исследовании

теории государственной политики в отношении естественных монополий, следует признать, что на сегодняшний день ещё в значительной степени не сформированы достаточно поные и практически приемлемые концепции структурного реформирования данных секторов экономики. Это связано с тем, что в настоящее время ещё не завершена оценка адаптационных возможностей основных теоретических моделей реформирования, границ и условий их применения. Структурные преобразования в сфере деятельности естественных монополий представляют собой сложные и далеко не всегда успешно реализуемые мероприятия даже в странах с развитой рыночной экономикой, где во многом уже сформированы необходимые для этого социальные и институциональные условия. Некоторые, ещё недавно популярные, концепции реформирования, не успев пройти глубокую методологическую проработку с учётом проявившихся при их апробации проблем и противоречий, уже подвергаются серьёзной критике в рамках новых исследований. , Поэтому можно говорить о существовании достаточного количества пробелов в теории и, прежде всего, методологии структурного реформирования естественных монополий.

Недостаточная разработанность концепций реформирования естественных монополий, возникновение множества спорных и трудноразрешимых вопросов при их практической реализации, существование допонительных сложностей при их адаптации к российским условиям предопределили выбор темы и определение цели и задач данной работы.

Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является обобщение теоретических концепций структурного реформирования естественных монополий и выработка направлений их реализации в российской практике с учётом отраслевой специфики.

Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:

- систематизировать содержание понятия лестественная монополия и указать основные способы идентификации естественно-монопольного звена в структуре реформируемых отраслей;

- выявить источники неэффективности системы ценового регулирования естественных монополий, основанной на затратных принципах ценообразования и распространяющейся на обширные хозяйственные блоки, включающие потенциально-конкурентные сегменты, и обосновать необходимость её реформирования;

- выделить основные модели структурного реформирования естественных монополий, проанализировать особенности их практической реализации в зарубежных странах, определить потенциальные угрозы и риски их реализации;

- раскрыть ключевые элементы государственного регулирования естественных монополий в российской экономике на современном этапе и определить основные направления его модернизации в современных условиях структурного реформирования;

- охарактеризовать и выявить главные недостатки и узкие места реализуемых в настоящее время в России форм и методов структурного

реформирования естественных монополий; предложить пути и способы их устранения.

Объектом исследования являются реформируемые естественно-монопольные отрасли: электроэнергетика и железнодорожный транспорт. Выбор указанных отраслей в качестве объекта исследования предопределён следующими обстоятельствами. Во-первых, электроэнергетика и железнодорожный транспорт характеризуются значительной долей естественно-монопольного компонента в структуре отрасли, что значительно усложняет процесс их реформирования и является существенным препятствием для развития конкуренции в тех сферах, где она возможна и экономически целесообразна. Во-вторых, реформы электроэнергетики и железнодорожного транспорта в России являются наиболее продвинутыми в сфере естественных монополий с точки зрения уже пройденных шагов по реформированию, что позволяет провести комплексный анализ, допонив его оценкой конкретных результатов реформ.

Предметом исследования является совокупность экономических отношений, возникающих между государством, субъектами естественным монополий и потребителями их продукции при реализации стратегий их структурного реформирования.

Теоретической основой диссертационного исследования послужили труды ведущих отечественных и зарубежных ученых, посвященные различным аспектам развития, формам и методам регулирования, анализу путей реформирования естественных монополий.

Методологической основой исследования служит системный подход к изучению экономических процессов и явлений, имеющих место в естественно-монопольных сферах в ходе их структурного реформирования. При изучении материалов по теме диссертации применялись логический и исторический методы, методы анализа и синтеза и научной абстракции. В работе также задействован экономико-математический и графический инструментарий.

Информационную базу диссертации составили отчёты Организации экономического сотрудничества и развития, справочные данные и методические материалы Госкомстата РФ, нормативные акты Правительства РФ в области регулирования естественных монополий, материалы, представленные Федеральной службой по тарифам, Федеральной антимонопольной службой, Минэкономразвития, Минтрансом, Минтопэнерго (сейчас Минэнерго). В работе использовались статистические данные, публикуемые в отечественной и зарубежной печати, результаты исследований, проводимых Институтом проблем естественных монополий, Бюро экономического анализа, Центром макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования, рейтинговым агентством Эксперт-РА.

Научная новизна работы заключается в следующем:

1. Уточнено определение условий существования естественно-монопольного рынка, а именно границ субаддитивности отраслевой функции 6

издержек, задаваемых технологическими факторами, изменениями спросовых характеристик, а также масштабом сетевых внешних эффектов, уровнем трансакционных издержек. Обоснована неправомерность отождествления инфраструктурной отрасли и естественной монополии.

2. Выделены и проанализированы основные концептуальные подходы к анализу эффективности государственного регулирования. С использованием инструментария позитивных теорий регулирования, доказано, что важнейшим фактором, определяющим социально-экономические последствия регулирования, является степень участия различных групп интересов в создании и распределении монопольной ренты, формируемой в процессе регулирования. Охарактеризованы источники неэффективности, встроенные в саму систему регулирования: информационная асимметрия, искажение системы стимулов, ответное стратегическое поведение фирм-монополистов и уязвимость в этом плане органов регулирования, высокие трансакционные издержки, вызванные взаимодействием различных групп интересов в процессе регулирования.

3. Систематизированы модели структурных преобразований, апробированные в зарубежных странах при реформировании электроэнергетики и железнодорожного транспорта, и предложена их классификация в зависимости от степени обособления естественно-монопольного и потенциально-конкурентного сегментов в инфраструктурных отраслях. Выделены объективные факторы, сдерживающие развитие конкуренции в данных отраслях, учёт которых оказывается крайне важным вне зависимости от выбранной модели реформирования и существующих в стране институциональных и социальных условий.

4. Выявлены следующие факторы, определяющие специфику функционирования российских естественных монополий:

- исторический генезис субъектов естественных монополий в России;

- низкая эффективность корпоративного управления;

- особенности отношений между отраслями-поставщиками товаров и услуг для естественных монополий и естественными монополиями как потребителями;

- отсутствие действенной методики учёта затрат субъектов естественной монополии, дающей возможность обоснованного определения тарифов;

- масштаб распространения перекрёстного субсидирования, не имеющий аналогов в практике развитых стран.

5. Дана оценка эффективности системы ценового регулирования естественных монополий России в её эволюционном развитии. Обоснованы несостоятельность затратных методов регулирования при передаче широких пономочий региональным регулирующим органам и преимущества нового порядка принятия тарифных решений, основанного на системе предельных индексов роста цен, устанавливаемых на базе прогнозных показателей социально-экономического развития страны. В то же время показаны негативные инфляционные последствия чрезмерной ориентации ФСТ РФ на текущие инвестиционные потребности естественных

монополий при определении индексов роста тарифов на их продукцию. Дана характеристика перекрёстного субсидирования как индикатора неустойчивости российских естественных монополий и предложены практические рекомендации по его ликвидации в электроэнергетике и на железнодорожном транспорте с учётом социальных ограничений, существующих в России.

6. На основе анализа потенциальных рисков реализуемой в настоящее время в России реформы электроэнергетики показано, что ключевыми требованиями для развития реальной конкуренции в отрасли, в соответствии с которыми дожны определяться направления государственной структурной политики, являются: во-первых, обеспечение достаточного резерва установленной мощности, во-вторых, сокращение узких сечений в электросетях. Выявлены особенности российской модели развития конкуренции в сфере железнодорожного транспорта, предполагающей стимулирование конкуренции между операторами подвижного состава, и обоснована необходимость создания в России экономических и правовых механизмов стимулирования конкуренции перевозчиков на железнодорожном транспорте. Доказано, что совокупный экономический эффект от развития конкуренции на уровне перевозчиков выше, чем в случае конкуренции между операторами подвижного состава.

Практическая значимость работы. Результаты исследования могут быть использованы для комплексных разработок в области структурного реформирования рассмотренных в работе инфраструктурных отраслей, в частности в разграничении монопольных и потенциально-конкурентных сегментов, формировании условий для развития эффективной конкуренции, модернизации системы государственного регулирования естественно монопольных сегментов.

Материалы диссертации могут также использоваться в вузах при чтении учебных курсов по макро- и микроэкономике, теории отраслевых рынков, теории государственного регулирования экономики, при проведении научных семинаров по вопросам государственного регулирования и структурного реформирования естественных монополий.

Апробация результатов исследования. Основные положения и результаты исследования были представлены в материалах докладов на научно-практической конференции МГУ Ломоносовские чтения (2008 г.), международной научной конференции МГУ Ломоносов (2008 г.) и в научных публикациях по теме диссертации.

Структура диссертации. Работа состоит из введения, трёх глав, заключения, приложений и списка литературы. Структура диссертации выглядит следующим образом:

Введение

Глава 1. Теоретические подходы к анализу естественных монополий и форм государственной структурной политики

1.1 Эволюция понятия и проблема идентификации естественной монополии 8

1.2 Традиционный подход к регулированию естественных монополий: формы и методы регулирования, проблема социально-экономической эффективности

1.3 Сущность и основные теоретические модели структурных преобразований

Глава 2. Развитие концепций реформирования естественных монополий и опыт их практической реализации

2.1 Общая характеристика государственного регулирования естественных монополий в странах с развитой рыночной экономикой

2.2 Основные предпосыки реформы регулирования естественных монополий

2.3 Содержание и оценка эффективности структурных реформ в зарубежной практике

Глава 3. Основные направления совершенствования государственной структурной политики в отношении естественных монополий в России

3.1 Характерные особенности и проблемы развития российских естественных монополий

3.2 Оценка эффективности государственного ценового регулирования естественных монополий в России

3.3 Перекрёстное субсидирование как индикатор неустойчивости российских естественных монополий

3.4 Реформирование электроэнергетики: перспективы реализации модели с разделёнными стадиями производства и сетевого хозяйства

3.5 Реформирование железнодорожного транспорта: вопросы реализации и проблема выбора адекватной модели развития конкуренции

Заключение

Приложения

Список использованной литературы

2.0сновные положения работы

1. Определение границ естественно-монопольного рынка как неотъемлемая часть разработки стратегии структурного реформирования отрасли с естественно-монопольным компонентом.

Неоклассическая трактовка естественной монополии, объясняющая её существование особенностями технологии производства, а именно возрастающей отдачей от масштаба на достаточно большом диапазоне выпуска, имеет необоснованно ограничительный характер. Это усложняет проблему определения границ естественно-монопольного рынка при идентификации естественной монополии на практике, в результате чего необходимо допонить традиционное определение рядом конституирующих

признаков естественной монополии. К ним следует относить, прежде всего, высокий уровень специфичности активов, обусловливающий рост экономических барьеров входа новых фирм на рынок; отсутствие близких товаров-заменителей (и соответственно низкая эластичность спроса по цене); наличие сетевых внешних эффектов (технологических и потребительских); социальная значимость производимой продукции, требующая создания административных барьеров входа на рынок (для гарантирования стабильной доходности общественно значимых услуг, в т.ч за счёт перекрёстного субсидирования).

Достаточно чёткое представление о сущности естественной монополии даёт определение, в основе которого лежит понятие субадцитивности затрат. Оно охватывает как однопродуктовую, так и многопродуктовую естественную монополию, позволяет учесть указанные выше признаки естественной монополии. Идентификация естественно-монопольных рынков предполагает проверку отраслевой функции издержек на субаддитивность и определение границ субадцитивности.

По мнению автора при выявлении ключевых факторов, определяющих границы субадцитивности издержек в исследуемой отрасли, необходимо учитывать влияние сетевых внешних эффектов, а также организационных характеристик её функционирования. Наличие эффекта взаимодопоняемости стадий производства и сетевого хозяйства, положительных потребительских экстерналий, а также возможностей значительного сокращения трансакционных издержек при реализации стратегии вертикальной интеграции способствуют расширению границ субаддитивности. Неучёт этих факторов повышает риски создания неэффективных отраслевых структур при проведении структурных реформ. В то же время высокий уровень трансакционных издержек, связанных с регулированием естественной монополии в рамках существующей вертикально интегрированной структуры, сужает границы субадцитивности, что может, в свою очередь, служить необходимым обоснованием наиболее радикальных моделей реформирования, в частности, поной вертикальной дезинтеграции.

Отдельного рассмотрения заслуживает проблема отождествления инфраструктурной отрасли и естественной монополии. Значительный естественно монопольный компонент, безусловно, имеет место в ряде инфраструктурных отраслей (электроэнергетике, ж/д транспорте, газовой промышленности и др.), связанных с эксплуатацией различного рода технологических сетей. Об убывающем характере функции средних издержек здесь может свидетельствовать соотношение прироста производственной мощности и необходимого для этого прироста капиталовложений. Очевидно, что для них характерны большие первоначальные инвестиции. Однако отождествление инфраструктурной отрасли и естественной монополии как таковой неправомерно. В инфраструктурных отраслях обычно выделяются две вертикально объединённые стадии: создание продукта и сетевое обслуживание. Но в настоящее время под воздействием технических и технологических сдвигов

естественно-монопольные условия на стадии производства постепенно утрачиваются, и только сетевая стадия поностью подпадает под формальные признаки естественной монополии. Поэтому необходимо внести уточнения относительно понятийного аппарата. Говоря о реформировании естественных монополий, в большинстве случае мы имеем в виду реформирование именно инфраструктурных отраслей, где функционируют крупные хозяйственные субъекты, каждый их которых представляет собой сложный конгломерат, в котором к естественной монополии относятся лишь отдельные стадии технологических процессов.

2. Сравнительный анализ различных форм и методов регулирования естественных монополий с использованием инструментария нормативного и позитивного подходов.

На основе сравнительного анализа затратных (ценообразование по принципу лиздержки плюс, модель предельной нормы доходности на капитал) и стимулирующих (модель предельной цены ЯР1-Х) методов ценового регулирования в рамках нормативного подхода автором определены границы и возможности их применения и основные недостатки. С точки зрения теории затратные модели ценообразования целесообразно использовать в случае необходимости масштабных инвестиционных вливаний для модернизации инфраструктуры. Однако они стимулируют целенаправленную трату ресурсов, что выражается в создании излишних мощностей, увеличении управленческих расходов и т.д. Экономическая обоснованность повышения тарифов базируется на инвестиционных программах, бюджетах естественных монополистов и их текущих расходах. В условиях асимметричного распределения информации появляется достаточно много способов списывать различные расходы на себестоимость производимой продукции. В свою очередь, ценообразование на основе модели ЫР1-Х обеспечивает достаточные стимулы инвестировать в развитие инноваций, что позволяет получить допонительные выгоды за счёт повышения эффективности эксплуатации существующих инфраструктурных объектов и, соответственно, снижения издержек в краткосрочном периоде. Использование данного метода ценового регулирования позволяет в определённой степени решить проблему Х-неэффективности, стимулируя экономию ресурсов. Однако стимулы к управлению ожиданиями регулирующего органа относительно будущей эффективности компании оказываются не меньше, чем к повышению эффективности работы как таковой. Открытым остаётся вопрос роста качества продукции и качества обслуживания, т.к. по формуле КР1-Х лишь лимитируется уровень тарифов, но не осуществляется их дифференциация с учётом качественных показателей.

Говоря о механизмах государственного контроля над естественными монополиями принципиально важно разграничить регулирование частных компаний-монополистов через специальные органы и регулирование через отношения собственности. Регулирование естественных монополий, представленных частными предприятиями, характерно для США, тогда как регулирование через отношения собственности получило широкое

распространение в европейских странах. С использованием результатов ряда исследований, посвященных анализу эффективности указанных систем регулирования, были выявлены их сильные и слабые стороны.

Детальный контроль над деятельностью фирмы-монополиста со стороны специально созданного регулирующего органа значительно ограничивает его рыночную власть. Всесторонний контроль издержек с учётом размеров конкретных статей затрат, формирующих себестоимость конечной продукции, позволяет удерживать цены и тарифы на приемлемом уровне, существенно сократить социальные издержки монопольной власти и потери мёртвого груза, что прямо свидетельствует о повышении эффективности в распределении ресурсов по сравнению с ситуацией нерегулируемой монополии. Но подобные методы регулирования создают предпосыки для неэффективного использования ресурсов внутри монополии, т.е. X-неэффективности, что было подтверждено рядом исследований, изучающих влияние используемых в США методов регулирования на величину и структуру издержек компаний-монополистов.2 Также было получено достаточное количество эмпирических подтверждений наличия эффекта Аверча-Джонсона, значительно усиливающегося в период высокой инфляции, а также тенденции к снижению инновационной активности и производительности труда3. С другой стороны, исследования показали, что в целом степень воздействия эффекта Аверча-Джонсона на производственную эффективность, особенно для капиталоёмких отраслей, не так значительна.4

Система регулирования естественных монополий путём реализации прав собственности на их активы не сопряжена с большими издержками регулирования. В диссертации рассмотрены следующие направления критики регулирования через отношения собственности: возможность государства напрямую воздействовать на ценовую политику национализированной компании для решения политических и социальных задач, создание благоприятных условий для оппортунистического поведения менеджеров, ограниченный корпоративный контроль, отсутствие надлежащих мотивационных механизмов при распространении патерналистских настроений среди менеджеров.

Несмотря на наличие серьёзных недостатков большинства моделей регулирования, с позиций теории общественного интереса регулирование, осуществляемое в интересах потребителей продукции естественных монополий, имеет благоприятный с социальной точки зрения распределительный эффект. Но тестирование теории общественного

Например, Gollop F, Karlson S "The impact of the Fuel Adjustment Mechanism on Economic Efficiency" // Review of Economics & Statistics Vol. 60 № 4 (Nov., 1978) P. 574-84; Joskow P , Schmalensee R. " Incentive Regulation for Electric Utilities" // Yale Journal of Regulation Vol. 4 (1986) P. 1-49.

3 Spann R. "Rate of Return Regulation and Efficiency in Production: An Empirical Test of Averch-Johnson thesis", Petersen H. "An Empirical Test of Regulatory Effects" // Bell Journal of Economic and Management Science Vol 6 (1975) P. 111-126. Nelson R., Wohar E. "Regulation, Scale Economics, and Productivity in Steam Electric Generation" // International Economic Review Vol. 24 (1983) P 57-78.

Atkinson S., Halvorsen R. "A Test of Relative and Absolute Price Efficiency in Regulated Industries" II Review ofEconomics& Statistics Vol. 62(1980) P 81-88 12

интереса5 не подтвердило основные её предпосыки, что дало точок развитию позитивных теорий регулирования: теории пленения и экономической теории регулирования.

В соответствии с позитивными теориями регулирования процесс регулирования принимает форму взаимодействия нескольких групп интересов, которые преследуют различные цели, а само регулирование становится средством создания и распределения монопольной ренты среди заинтересованных групп. По сути, это встроенный в систему регулирования источник неэффективности. Значительное снижение эффективности регулирования неизбежно, если оно сопряжено с созданием и распределением монопольной ренты, потому что приоритет будет отдаваться тем решениям в области ценообразования и регулирования барьеров входа/выхода, которые приемлемы для наиболее организованных групп. Наименьшие выгоды от регулирования в этом случае будет получать население - основная, но наиболее уязвимая и слабо организованная группа, не имеющая достаточных финансовых и административных ресурсов, необходимых для отстаивания своих интересов. Формально индивидуальные потребители могут участвовать в определении ключевых направлений регулирования через институт выборов. Но серьёзно влиять на политические решения один голос избирателя не позволяет. Тем более он не обеспечивает реального контроля над реализацией отдельных мероприятий в процессе регулирования.

Вовлечение нескольких заинтересованных сторон, ориентированных на получение монопольной ренты, в процесс регулирования, не только искажает конечные результаты регулирования, но и в значительной степени подстёгивает рост трансакционных издержек. Динамика трансакционных издержек, непосредственно связанных с распределением монопольной ренты, может отслеживаться через систему так называемых побочных платежей (side transfers), которые служат основным инструментом отстаивания своих интересов для большинства участников регулирующего процесса.

Теория пленения и экономическая теория регулирования снимают предпосыку о том, что априори оно нацелено на реализацию общественного интереса В этом смысле позитивный подход даёт возможность значительно расширить анализ регулирования естественных монополий, позволяя, в частности, более точно оценить соотношение выгоды/затраты регулирования.

В результате автор пришёл к следующему выводу: главной причиной реформирования традиционной системы регулирования стали серьёзные провалы регулирования, вызванные не столько случайными ошибками в организации процесса регулирования, сколько наличием источников

5 Системный эмпирический анализ экономических последствий регулирования впервые был осуществлен в работе Дж. Стиглера и Ч. Фридленда, где была сделана попытка измерить с помощью специально разработанных показателей степень влияния, которое оказывает регулирование, осуществляемое комиссиями штатов, на рынок электроэнергетики. См. Stigler, G, and С Friedland (1962). What Can Regulators Regulate? The Case of Electricity Journal of Law and Economics 5. P. 1-16.

неэффективности, встроенных в саму систему регулирования. Это информационная асимметрия, искажение системы стимулов, ответное стратегическое поведение фирм-монополистов и уязвимость в этом плане органов регулирования, большие трансакционные издержки, вызванные взаимодействием различных групп интересов в процессе регулирования (в числе которых и сам регулирующий орган).

Основой реформы регулирования является распространение конкурентных отношений в ряде сегментов рынка, которые ранее рассматривались как естественно-монопольные, что позволяет сузить сферу регулирования и акцентировать внимание на повышение его эффективности именно в естественно-монопольных сегментах.

3. Концептуальные основы структурного реформирования естественных монополий: систематизация основных моделей структурных преобразований, апробированных в зарубежных странах при реформировании электроэнергетики и железнодорожного транспорта.

В качестве ключевых направлений реформирования естественных монополий следует выделить следующие: обеспечение условий для развития реальной конкуренции в тех сферах деятельности, где это возможно и целесообразно; либерализация ценового регулирования и последующее его упразднение в тех секторах, где достижима эффективная рыночная конкуренция; введение стабильного и прозрачного регулирования в сегментах рынка, характеризующихся наличием естественно-монопольного компонента.1

В мировой практике существует достаточно большое количество моделей реформирования естественных монополий, учитывающих специфические социально-экономические, политические, демографические, природно-климатические условия конкретной страны. Но, в конечном счёте, в основе всех вариантов реформирования естественных монополий лежит их разделение на производственную и сетевую (инфраструктурную) стадии. Можно согласиться с выделением трёх основных теоретических моделей с соответствующими вариантами структурной политики: модель вертикально-интегрированной монопольной компании, модель с разделёнными стадиями производства и сетевого хозяйства, модель, сочетающая элементы вертикальной интеграции и конкуренции.6 С точки зрения реализации конкурентной политики в сфере деятельности естественных монополий наибольший интерес представляет сопоставление двух последних моделей.

Модель с разделёнными стадиями производства и сетевого хозяйства базируется на принципе обязательной вертикальной дезинтеграции. Предполагается, что сетевое хозяйство может быть организовано как крупный монополист, а на стадии производства внедряются элементы конкуренции. В результате на первый план выходит регулирование условий входа в отрасль и стимулирование конкуренции, дожны быть чётко

Данную классификацию предлагает Р. Питгмен в работе Вертикальная реструктуризация инфраструктурных отраслей в странах с переходной экономикой / Московский центр Карнеги/ Выпуск 1, 2003г С 6-7

обозначены законодательные барьеры, не позволяющие сетевому монополисту воздействовать на конкурентные отношения. Положительные эффекты от внедрения конкуренции на стадии производства ожидаются в связи с тем, что развитие конкурентных отношений почти поностью меняет систему стимулов, делая экономически нецелесообразным искусственное завышение издержек.

Сохранение вертикально-интегрированных структур в рамках модели вертикальной интеграции с конкуренцией означает, что в сфере производства осуществляется конкуренция между вертикально-интегрированными компаниями, а диктат монополиста в области доступа к инфраструктуре устраняется с помощью функционального разделения. Последнее предполагает введение двойной финансовой и управленческой отчётности для естественно-монопольного и конкурентного видов деятельности, а также обеспечение доступа к сетевой инфраструктуре на общих основаниях для всех отраслевых операторов.

Если на некоторых сегментах рынка реорганизация или дерегулирование невозможны или нежелательны, альтернативным способом усиления конкурентных отношений является создание совместимых с естественной монополией конкурентных сред. Среди альтернативных моделей развития конкурентных отношений в сфере деятельности естественной монополии выделяют, прежде всего, модели состязательного рынка, конкуренции по Демсецу, интермодальной конкуренции, которые не только получили теоретическое обоснование, но и в той или иной мере были апробированы на различных отраслевых рынках.

Анализ зарубежной практики реформирования электроэнергетики позволяет выделить два основных подхода к реформированию с соответствующими моделями формирования организационной структуры отрасли в зависимости от радикальности структурных преобразований, гл>бины и масштабов либерализации, последовательности реформ, длительности переходного периода. Согласно наиболее радикальной модели реформирования дожно быть проведено разделение субъектов электроэнергетики по видам деятельности на отдельные компании, функционирующие независимо друг от друга, т.е. поностью ликвидирована вертикальная интеграция. При этом инфраструктура передаётся национальной сетевой компании-монополисту, тогда как на стадиях производства и сбыта внедряются элементы конкуренции. Построение такой организационной структуры отрасли требует значительных преобразований. Альтернативным вариантом является постепенное разделение стадий производства и сетевого хозяйства, когда в течение продожительного периода времени в сфере производства осуществляется конкуренция между вертикально-интегрированными компаниями, а диктат монополиста в области доступа к инфраструктуре устраняется с помощью функционального разделения.

Как показывает анализ зарубежного опыта реформирования электроэнергетики, многие страны стакиваются с большими трудностями при организации эффективной конкуренции на уровне генерации

электроэнергии. Доминирующие на рынке компании-производители даже в случае их вертикального дробления обладают значительной монопольной властью. Уровень рыночной концентрации в сфере производства электроэнергии остаётся очень высоким, особенно в европейских странах. Это позволяет говорить об олигопольном характере рынка электроэнергии и мощности. В условиях олигополии на оптовом рынке доминирующие компании получают возможность манипулировать ценами, искусственно создавая (поддерживая) дефицит электроэнергии, например за счёт вывода из эксплуатации части генерирующих мощностей. Возможности злоупотребления монопольной властью увеличиваются при возрастающих темпах роста спроса на электроэнергию.

Высокая концентрация в сфере производства усложняет внедрение эффективных механизмов ценообразования на оптовых рынках электроэнергии. Повышается вероятность олигопольного сговора между операторами рынка и установления согласованной цены. Но даже в отсутствие сговора доминирующие на рынке производители способны координировать свои действия, завышая тарифы по замыкающим мощностям и поднимая тем самым системную предельную цену. С другой стороны, выявлена слишком слабая (в сравнении с большинством др. отраслей) зависимость рыночной власти от уровня концентрации.7 Значительной монопольной властью может обладать даже небольшой производитель электроэнергии, что обусловлено высокой степенью агрегатной концентрации. Это снижает эффективность административных ограничений, накладываемых на уровень рыночной концентрации.

В электроэнергетике (в сравнении с другими отраслями, включающими значительный естественно-монопольный компонент) гораздо более острой является проблема обнаружения и пресечения неценовой дискриминации, что существенно повышает рыночную власть вертикально-интегрированных компаний в периоды пиковых нагрузок.

Практически во всех странах, реформирующих электроэнергетику, цены для населения превышают цены для промышленных потребителей, причём в ряде стран разница является достаточно существенной. Это связано с тем, что с точки зрения энергоснабжения домохозяйства выступают наиболее дорогостоящим сегментом рынка, так как издержки транспортировки энергии по распределительным сетям низкого и среднего напряжения значительно выше издержек транспортировки по магистральным сетям. Таким образом, разница в ценах обусловлена экономической логикой. Налоговая составляющая в тарифе для населения, как правило, выше аналогичного показателя для промышленных предприятий. Также в тариф для населения заложен более высокий сетевой компонент (плата за доступ к распределительным сетям), но, в свою очередь, относительно невелика доля издержек производства электроэнергии. В результате на данную категорию потребителей приходится наименьший эффект от внедрения инновационных

7 На это, в частности, обращается внимание в работе П. Джоскоу, посвящённой реформированию электроэнергетики в США Joskow, P. "Restructuring, Competition and Regulatory Reform in the U.S. Electricity Sector". Journal of Economic Perspectives" .№ 11,1997. P. 119. 16

технологий на стадии производства и развития конкурентных отношений в этой сфере. Подобная структура тарифов для домохозяйств ограничивает реальную конкуренцию в сфере сбыта, а значит и трансляцию эффекта от конкуренции для населения.

В зарубежной практике реформирования железнодорожного транспорта также выработалось два основных подхода к формированию отраслевой структуры с соответствующими моделями конкуренции. С одной стороны, это сохранение вертикально-интегрированных компаний-перевозчиков, конкурирующих преимущественно на паралельных линиях (американская модель); с другой - поная вертикальная дезинтеграция существующих структур, передача функций по управлению инфраструктурой единой национальной компании, развитие конкуренции двух и более перевозчиков на одной линии (европейская модель).

Автор выделил две наиболее острые проблемы, с которыми стакиваются большинство стран при реформировании отрасли железнодорожных перевозок. Во-первых, это значительная степень изношенности унаследованных инфраструктурных объектов, что существенно увеличивает потребности в инвестициях, необходимых менеджеру инфраструктуры для обеспечения надёжности и безопасности функционирования ж/д системы. Во-вторых, это ограниченная пропускная способность ж/д путей, являющаяся препятствием для входа в отрасль новых операторов..

В период детального государственного контроля над деятельностью железных дорог важнейшие инвестиционные стратегии разрабатывались и реализовывались в рамках государственных программ. Инфраструктурные объекты крайне редко функционировали на основе самофинансирования, Это привело к тому, что после проведения реформ, и особенно в случае вертикального дробления, собственники инфраструктуры оказались не готовы к адекватному удовлетворению возрастающего спроса на инфраструктурные услуги. В свою очередь, компании-операторы не получили никаких гарантий доступа к объектам инфраструктуры, соответствующим определённым стандартам качества, по экономически обоснованным ценам. Данная проблема наиболее актуальна для европейских стран, где проводится политика вертикального разделения национальных железнодорожных администраций. Вертикально-интегрированные компании в большей степени стимулированы инвестировать в инфраструктуру, находящуюся в их собственности, и имеют больший выбор источников финансирования. Выделенная компания-менеджер инфраструктуры, как правило, имеет ограниченное количество потенциальных источников инвестиционных ресурсов.

Естественно-монопольный сегмент в сфере железнодорожного транспорта не ограничивается инфраструктурной составляющей, а включает также некоторые виды перевозок, обычно по наименее загруженным маршрутам (спросовые ограничения создают естественно-монопольный эффект), сохранение которых ограничивает пропускную способность ж/д путей, но которые не могут быть закрыты в силу их социальной значимости. В наибольшей степени распространение конкуренции затруднено в сфере

пригородных пассажироперевозок. Этот сегмент рынка является традиционно убыточным и наименее привлекательным для потенциальных операторов. Такое положение обуславливает необходимость сохранения государственного контроля над данными секторами, включая регулирование ж/д тарифов, прямое субсидирование пассажирских компаний или косвенное субсидирование с использованием системы социальных трансфертов.

Специфические характеристики электроэнергетики и железнодорожного транспорта порождают существенные проблемы, возникающие в ходе структурных реформ, что значительно затрудняет формирование реальной конкурентной среды даже на тех сегментах рынка, которые утратили признаки естественной монополии. Во многом это связано с тем, что в потенциально-конкурентных сферах (генерация электроэнергии или ж/д перевозки), выделение которых требует логика реформ, сохраняется значительная экономия от масштаба. Но с точки зрения анализа эффективности поной вертикальной дезинтеграции гораздо более важным является тот факт, что указанные отрасли характеризуются высокой общественной отдачей от совмещения стадий производства и сетевого хозяйства. Такое положение вещей, на взгляд автора, свидетельствует о том, что трансформационные издержки реформирования этих отраслей чрезвычайно высоки. Изменение системы стимулов в результате внедрения конкуренции с одной стороны, способствует снижению производственных издержек. С другой стороны, проведение структурных преобразований может подстёгивать рост трансакционных издержек вследствие изменения правил игры, усложнения хозяйственных связей, неспособности институциональной среды быстро адаптироваться к новым условиям. Как показывает зарубежный опыт, результатом реализации наиболее радикальных моделей реформирования, требующих кардинальных изменений отраслевой структуры, отношений собственности, часто становится не только оживление конкуренции (хотя и этот процесс сопряжён с существенными трудностями), но также возникновение серьёзных организационных проблем, появление неустойчивых отраслевых структур, негативные социальные последствия. Поэтому при выборе радикальных моделей реформирования необходим более тщательный учёт институциональных и социальных ограничений.

Данное замечание является особенно важным в контексте анализа перспектив приложения зарубежного опыта к российским реалиям. Специфика российской экономики с её высоким уровнем неопределённости институциональной среды, серьёзными проблемами социального характера, относительно низкой эффективностью технологий производств, используемых естественно-монопольными предприятиями, делает стартовые позиции гораздо менее выгодными, что ужесточает требования к адаптивным возможностям тех или иных моделей реформирования, прошедших успешную апробацию в зарубежной практике.

4. Специфика функционирования российских естественных монополий.

Среди факторов, определяющих специфику функционирования российских естественных монополий и характер основных проблем, 1В

связанных с их структурным реформированием, предложены к рассмотрению следующие:

- исторический генезис субъектов естественных монополий в России;

- низкая эффективность корпоративного управления;

- особенности отношений между отраслями-поставщиками товаров и услуг для естественных монополий и естественными монополиями как потребителями;

- отсутствие действенной методики учёта затрат субъектов естественной монополии, дающей возможность обоснованного определения тарифов;

- масштаб распространения перекрёстного субсидирования, не имеющий аналогов в зарубежной практике.

Образование субъектов естественных монополий федерального уровня в России как вертикально-интегрированных хозяйственных конгломератов осуществлялось не в естественных условиях конкурентной среды, а административным путём посредством концентрации активов ведомственных монополий в рамках единого субъекта хозяйствования. Изначально концентрация ключевых отраслевых активов в рамках единого предприятия была связана с необходимостью укрепления государственного контроля над этими активами, а не со стремлением реализовать относительные преимущества в издержках, которые даёт вертикальная интеграция. И в дальнейшем в процессе функционирования данных структур рыночные критерии эффективности отходили на второй план.

Проблема корпоративного контроля в сферах деятельности естественных монополий усложняется, что связано с уникальными свойствами рассматриваемых отраслей. Являясь по своей природе отраслями инфраструктуры, характеризующимися наличием значительной экономии от масштаба и высоким показателем отношения постоянных издержек и переменных, естественные монополии особенно подвержены развитию стратегии присвоения ренты управляющими. Наличие догосрочных невозвратных инвестиций затрудняет проектирование контрактных отношений между государством и управляющими. Для России эта проблема особенно актуальна, что обусловлено слабыми традициями корпоративного управления.

Достаточно острым остаётся вопрос, касающийся зависимости естественных монополий от смежного промышленного сегмента. Если в 1990-е гг. резкое сокращение спроса на продукцию смежных промышленных отраслей со стороны естественных монополий, ориентация их на рынок импортного оборудования выступали существенным тормозом для развития транспортного, энергетического машиностроения, сдерживая процессы модернизации основных фондов и ввода новых мощностей, то в последние годы наметилась обратная тенденция. Смежные отрасли начинают выступать в качестве серьёзного ограничителя инвестиционных планов естественных монополий. Несогласованность стратегии развития электроэнергетики, железнодорожного транспорта с производственными возможностями смежного промышленного сегмента даёт основания поставить вопрос о необходимости участия естественных монополий в модернизации

материально-технической базы отраслей данного сегмента, прежде всего машиностроительного комплекса.

5. Обоснование несостоятельности механизма формирования цен и тарифов на основе затратных принципов ценообразования при передаче широких пономочий региональным регулирующим органам; предложение механизмов поэтапной ликвидации перекрёстного субсидирования в электроэнергетике и на железнодорожном транспорте с учётом существующих социальных ограничений.

На основе анализа отечественной практики ценового регулирования (на примере электроэнергетики) по методу лиздержки плюс выявлены его серьёзные недостатки:

1. В отсутствие разделения затрат субъекта регулирования по видам деятельности структура формирования тарифа является непрозрачной. Основная стратегия поведения регулируемого предприятия определяется стремлением перенести большую часть издержек (прежде всего, общехозяйственных) на себестоимость регулируемой услуги

2. Если регулирование на федеральном уровне формализовано только по отдельным ценовым компонентам, региональные комиссии получают возможность манипулировать конечными ценами фактически независимо от федерального органа регулирования.

3. Включение инвестиционной составляющей в тариф значительно увеличивает тарифную нагрузку для конечных потребителей, так как регулирующий орган стакивается с проблемой дефицита информации о реальных инвестиционных потребностях регулируемой компании.

4. Местные органы власти, как правило, поностью контролирующие региональные комиссии, могут проводить политику замораживания тарифов в определённые периоды, либо, наоборот, снимать ограничения для неоправданного их роста, что вносит существенный элемент неопределённости в процесс ценообразования.

5. Потребители, прежде всего наименее организованные группы, практически исключаются из процесса принятия решений относительно уровня тарифов. Главным инструментом социальной защиты населения является перекрёстное субсидирование. Способность промышленных потребителей оказывать воздействие на регулирование естественно-монопольных цен и тарифов определяется их переговорной силой и социальной значимостью производимой продукции.

С учётом полученного негативного опыта использования затратных методов регулирования в отсутствие чёткой вертикально структурированной системы регулирующих институтов в последние годы осуществляется пересмотр основных подходов к ценовому регулированию естественных монополий, и постепенно внедряются новые инструменты государственной политики в отношении данных секторов экономики, В 2004 г. введён новый порядок принятия тарифных решений, в соответствие с которым устанавливаются предельные цены и тарифы (минимальные и максимальные) на продукцию естественных монополий.

Внедрение системы предельных индексов роста цен, устанавливаемых на основе прогноза социально-экономического развития стралы на каждый текущий год, позволяет гарантировать стабильность цен и тарифов на продукцию естественных монополий, в большей степени контролировать инфляцию издержек и влиять на инфляционные ожидания населения.

В то же время автором выявлены потенциальные угрозы и риски, связанные с ориентацией прогнозных проектировок предельных индексов роста тарифов на текущие инвестиционные потребности инфраструктурных отраслей. Показан негативный социально-экономический эффект от увеличения объёма тарифных инвестиций, имеющий две основные составляющие: влияние на общий инфляционный фон и повышение затрат в ключевых отраслях промышленности.

Фактически инвестиционная составляющая включается в необходимую валовую выручку, на основе которой рассчитывается тариф, как один из элементов затрат, необходимых для осуществления текущей деятельности. Не учитывается экономическая отдача от капиталовложений в догосрочном периоде и тем самым искажается сам смысл инвестирования. Включать в тариф капитальные затраты, направленные на реновацию или новое строительство основных производственных фондов, необходимо только с учётом их возможной компенсации в последующие периоды в виде допонительных доходов, связанных с увеличением объёмов работ (услуг), снижением удельных расходов на содержание и эксплуатацию модернизированных объектов, текущий ремонт, снижением потерь ресурсов при передаче. При этом следует значительно увеличить срок окупаемости капитальных вложений, чтобы равномерно распределить тарифную нагрузку на потребителей в течение всего инвестиционного цикла. В ином случае, существенная корректировка предельных индексов роста тарифов с учётом инвестиционной составляющей, инициируемая менеджментом естественно-монопольных компаний и одобренная правительством, в отсутствие адекватного мониторинга инвестиционных процессов фактически означает возврат к затратным принципам ценообразования. Регулируемые компании получают ложные ориентиры: вкладывать средства становится выгодно в наиболее дорогие инвестиционные проекты, сокращая при этом сроки возврата инвестированных средств. Устранить многие из указанных недостатков позволяет переход к методу регулирования нормы доходности инвестированного капитала.

В России широкое распространение получила практика перекрёстного субсидирования, в упрощённом виде представляющего собой ценовую дискриминацию производственного сектора в пользу потребительского. Главный недостаток перекрёстного субсидирования, на взгляд автора, заключается в том, что оно подрывает устойчивость самой естественно-монопольной структуры. Если монополист, обременённый обязательствами предоставления социально-значимых товаров или услуг по ценам ниже себестоимости и выпоняющий тем самым социальные функции, не защищен некоторым образом от ценовой конкуренции, он может оказаться неготовым к сохранению своих рыночных позиций. Угроза проникновения конкурентов,

очевидно, наиболее велика на тех сегментах рынка, которые обслуживаются по ценам выше издержек и, соответственно, являются источником финансирования перекрёстных субсидий.

Система перекрёстного субсидирования является серьёзным сдерживающим фактором структурных реформ. В течение последних лет активно реализуется политика выравнивания тарифов, но искусственное выравнивание тарифов не решает поностью указанную проблему. С учётом рассмотренных в работе недостатков перекрёстного субсидирования, его поэтапная ликвидация требует решения двух основных задач:

- чёткое разделение субсидируемых и субсидирующих категорий потребителей с целью обеспечения адресности предоставляемых льгот;

- разработка адекватных механизмов компенсации потерь поставщиков социально-значимых товаров и услуг в целях поддержания их финансовой устойчивости.

В диссертации представлены два альтернативных механизма ликвидации перекрёстного субсидирования в электроэнергетике.

Первый вариант предполагает формирование специального социального резерва, необходимого для компенсации энергоснабжающим организациям заниженных энерготарифов для социально-значимых категорий потребителей, который формируется из ежемесячного неналогового сбора с участников оптового рынка электроэнергии.

Второй вариант, в настоящее время более предпочтительный, основан на использовании повышающихся блочных тарифов. В результате задействуется механизм, побуждающий потребителей раскрывать ранее недоступную для поставщика услуги информацию о необходимом уровне потребления и готовности платить, что даёт возможность автоматически определять, к какой группе относится тот или иной потребитель. Использование блочных тарифов позволяет сократить уровень трансакционных издержек, связанных с оценкой платёжеспособности конкретных потребителей. В качестве наиболее приемлемого способа компенсации выпадающих расходов энергоснабжающих организаций при построении блочного тарифа предложено установить повышенный тариф на электроэнергию (превышающий экономически обоснованный уровень), потреблённую сверх социальной нормы. Данная мера перекладывает основную нагрузку по оплате электроэнергии на группу населения с высоким уровнем электропотребления, который, при прочих равных условиях, свидетельствует о высоком уровне доходов.

Проблема перекрёстного субсидирования в сфере железнодорожных перевозок является более сложной с точки зрения практического разрешения. Во-первых, масштабы перекрёстного субсидирования различны: доля затрат, связанных с обслуживанием субсидируемых групп потребителей в общей себестоимости для ОАО РЖД выше аналогичного показателя в среднем по энергоснабжающим организациям. Во-вторых, в отношении пассажирских перевозок (за исключением перевозок в купейных вагонах и вагонах СВ), а также низкодоходных грузовых железнодорожный транспорт стакивается с

гораздо более жёсткими ограничениями платёжеспособного спроса, нежели электроэнергетика.

В сфере железнодорожного транспорта возможности ликвидации перекрёстного субсидирования крайне ограничены. Действующая система цен в целом отражает реальную платёжеспособность потребителей в сегментах социально значимых перевозок, как пассажирских, так и грузовых. В связи с этим решение проблемы перекрёстного субсидирования связано, прежде всего, с определением величины государственной субсидии, необходимой для компенсации потерь перевозчика в убыточных сегментах рынка. При этом субсидирование следует осуществлять в рамках догосрочного государственного заказа, конкретизирующего объем социальных пассажирских перевозок, который готово финансировать государство, и тарифы на перевозку, исходя из установленных требований к скорости, типу подвижного состава, минимальной номенклатуры предоставляемых услуг. Указанный механизм компенсации дожен быть допонен системой прямых адресных дотаций наименее обеспеченным пассажирам. Также необходимо предоставить большую свободу ОАО РЖД в определении направлений тарифной политики в области социально значимых перевозок в плацкартных и общих вагонах на дальнем плече, значительно увеличить диапазон изменения тарифов при разработке системы сезонных коэффициентов.

6. Определение необходимых условий для развития эффективной конкуренции в электроэнергетике и железнодорожном транспорте России.

В основу концепции реформирования электроэнергетики заложен принцип принудительного отделения генерации и сбытовой деятельности, как конкурентной сферы, от передачи, распределения и диспетчеризации, как естественно-монопольного компонента, что предполагает радикальные изменения отраслевой структуры. Однако целесообразность выбора данной модели реформирования для России вызывает определённые сомнения, особенно с учётом рассмотренных выше проблем при её реализации.

Перспективы дальнейшего развития реструктурированной российской электроэнергетики зависят, прежде всего, от характера конкуренции на уровне генерации и сбыта электроэнергии, способности новых энергокомпаний привлекать инвестиционные ресурсы, достаточные для стабильного функционирования электроэнергетики и устранения угроз энергодефицита. Но с учётом традиционно высокой концентрации собственности на капитал в России структурная реорганизация электроэнергетики может привести возникновения частной олигополии на оптовом рынке электроэнергии. При этом неудовлетворительное состояние сетевой инфраструктуры, большое количество узких сечений в электрических сетях неизбежно приводит к возникновению многочисленных запертых мощностей.

Введение административных ограничений рыночной концентрации не является эффективной мерой сдерживания монопольной власти участников рынка электроэнергии. Действенность антимонопольного регулирования

ограничивается технологической спецификой электрогенерации, отсутствием необходимых резервов мощности, что усиливает монопольную власть даже небольших генераторов. Государство также в догосрочной перспективе дожно отказаться от использования тех или иных инструментов управления предельной ценой энергорынка (посредством установления верхних пределов цен или вытеснения высоких ценовых заявок за счёт вывода на рынок относительно дешевой продукции гидроэнергетики), так как подобные меры противодействуют распространению рыночных сигналов о возникновении напряжённости на определённых участках сети и требуемых инвестициях.

Ключевыми условиями для развития реальной конкуренции в электроэнергетике с учётом специфических особенностей отрасли являются: во-первых, обеспечение достаточного резерва установленной мощности, во-вторых, сокращение узких мест в электросетях. На выпонение этих условий, на взгляд автора, и дожна быть направлена государственная политика в области стимулирования конкуренции на оптовом рынке электроэнергии.

Решение проблемы недостатка резервных мощностей может осуществляться по двум основным направлениям:

- стимулирование энергосбережения;

- привлечение масштабных инвестиций в создание новых мощностей.

Ключевым механизмом стимулирования энергосбережения дожно стать

управление спросом, активно применяющееся за рубежом. Основная его идея состоит в создании экономических стимулов для потребителей сокращать потребление, особенно в моменты пиковой нагрузки, тем самым способствуя снижению потребности в генерирующих мощностях. Наиболее распространенными инструментами являются установка специальных приборов учёта и введение дифференцированных тарифов с переменной ставкой в часы пиковых и низких нагрузок для индивидуальных потребителей, а также использование прерываемых контрактов на энергоснабжение с возможностями снижения или отключения потребителя в пиковые часы.

Приоритетным направлением государственной политики в области стимулирования частных инвестиций в тепловую генерацию дожно стать поощрение таких форм финансирования инвестиций, как привлечение заёмных средств и проектное финансирование, использование которых в настоящее время крайне ограничено. Оптимальным способом повышения инвестиционной привлекательности энергокомпаний для стратегических инвесторов является, по мнению автора, механизм гарантирования инвестиций.

В свою очередь, устранение узких мест в электросетях имеет три основных положительных эффекта:

- снижение уровня цен на электроэнергию в догосрочном периоде за счёт сокращения инфраструктурной составляющей в тарифе8;

Тариф на передачу электроэнергии в магистральных и распределительных сетях составляет в настоящее время ок. 45% в конечном тарифе на электроэнергию Существенный вклад в увеличение инфраструктурной составляющей в тарифе вносят значительные потери электроэнергии при передачи (составляющие ок 13%). 24

- повышение надёжности энергоснабжения, снижение вероятности крупных аварий;

- устранение угрозы сегментации оптового рынка и возникновения нескольких локальных монополий.

Инфраструктурный сектор электроэнергетики традиционно является не привлекательным для частного капитала. Основными источниками финансирования инвестиций здесь являются государственный бюджет, собственные средства, а также доходы, полученные от продажи активов (в основном это бюджетные средства, перечисляемые сетевой компании в ходе выкупа государством его доли в ФСК). С точки зрения повышения инвестиционной привлекательности инфраструктуры большое значение имеет совершенствование тарифного регулирования с переходом на метод доходности инвестированного капитала (метод ЛАВ). В работе также подчёркивается целесообразность передачи большей части функций в области организации инвестиционного процесса от Федеральной сетевой компании Системному оператору, который обладает наиболее поной информацией о реальном состоянии сети и наличии узких сечений на определённых участках.

Для небольших индивидуальных потребителей трансляцию эффекта от изменения цен оптового рынка дожен обеспечивать розничный рынок электроэнергии. От степени развития конкуренции в энергосбытовой сфере во многом зависит социально-экономическая эффективность структурных реформ, оцениваемая с позиций конечных потребителей (прежде всего населения). В рассматриваемой области оптимальной стратегией государства дожно стать стимулирование не столько конкуренции между несколькими операторами, сколько создание экономических и институциональных условий для стимулирования эффективной конкуренции за право монопольного доступа к конкретной территории обслуживания.

Реформа в сфере железнодорожного транспорта изначально конструировалась в соответствии с европейской моделью реформирования. Выделение дочерних компаний, занимающихся грузовыми и пассажирскими перевозками, из состава ОАО РЖД планировалось осуществить ещё до конца 2006 г., однако на практике подобная реорганизация стокнулась с серьёзными трудностями. Существенные разногласия вызвало определение формата будущих компаний, а также условий их создания. Помимо этого, до конца не проработан механизм бюджетного дотирования пассажирских перевозок после прекращения перекрестного субсидирования. В России в настоящее имеет место лишь частичная компенсация потерь РЖД от социальных перевозок. В отсутствие адекватных механизмов компенсации потерь ОАО РЖД от убыточных перевозок крайне усложняется процедура выделения универсальных грузовых и пассажирских перевозок.

Основной целью реформы железнодорожного транспорта является создание развитого конкурентного рынка железнодорожных перевозок. В проекте действий на заключительном этапе реформ намечены мероприятия по созданию и обеспечению работы Федеральной пассажирской компании, выделения бизнеса по перевозке грузов с формированием двух дочерних

грузовых операторов, а также реорганизация самой железнодорожной монополии с созданием на ее базе ходинга. В то же время обращает на себя внимание отсутствие детальных ориентиров относительно приоритетной модели конкуренции. В России определение конкуренции между компаниями-перевозчиками на одной линии имеет определённую специфику и отличается от классической трактовки данного понятия в практике западного ж/д транспорта. Конкуренция на одной линии в нашей стране фактически имеет два значения: конкуренция между операторами за обеспечение вагонами и локомотивами и конкуренция между перевозчиками на данной линии.

В настоящее время в России созданы все необходимые правовые условия, допускающие учреждение операторов, но законодательство, необходимое для создания перевозчиков не принято. Единственным национальным перевозчиком остаётся ОАО РЖД.

На взгляд автора, с точки зрения социально-экономической эффективности реформирования железнодорожного транспорта принципиально важным является скорейшее формирование условий для развития именно конкуренции перевозчиков. В ином случае эффект от конкуренции будет ограничиваться лишь уровнем вагонной составляющей в себестоимости предоставляемых услуг.

Отсутствие нормативно-правовой базы является не единственным фактором, сдерживающим формирование независимых железнодорожных перевозчиков. Существенным ограничителем выступает также действующая в России система регулирования платы за доступ к инфраструктуре. Общий подход, предписываемый ЕС (в соответствии с директивой 2001/14), предусматривает покрытие за счёт платы за доступ только предельных издержек, непосредственно связанных с пользованием инфраструктурой, допуская также надбавки к предельным издержкам, если правительство намерено перенести часть финансового бремени с налогоплательщиков на пользователей железных дорог. В России же тариф на грузовые перевозки устанавливается таким образом, чтобы собрать поные издержки для РЖД в целом, а затем предложить скидку с этого тарифа, если грузоотправитель, оператор или перевозчик предоставляет частные вагоны и локомотивы. Такой подход к определению платы за доступ к инфраструктуре искусственно её завышает, закрепляя в её структуре значительные издержки, напрямую не связанные с предоставлением инфраструктурных услуг. Сейчас в России инфраструктурная компонента в себестоимости перевозок составляет ок. 60%, на локомотивное хозяйство приходится 28-29%, на вагонное - 11-12%. При этом, учитывая, что локомотивная составляющая до сих пор не отделена от инфраструктуры, плата за доступ может достигать 8590% тарифа грузоперевозки. В ЕС доля платы за доступ к инфраструктуре в конечном тарифе составляет примерно 40%, в США - ок. 20%. Чрезмерно высокий уровень инфраструктурной составляющей в России, очевидно, создаёт значительный барьер для развития рынка перевозчиков. Поэтому крайне важным направлением государственной политики в области регулирования цен доступа дожна стать переориентация на методику

определения ставок за доступ к инфраструктуре, рекомендованную ЕС. В первую очередь необходимо выделить локомотивную составляющую в тарифе с последующим её дерегулированием для стимулирования коммерческого использования локомотивов частными компаниями.

Что касается структурной реорганизации ОАО "РЖД", то схема отделения грузовых и пассажирских перевозок путём построения ходинга, объединяющего коммерческие структуры по видам деятельности, на данном этапе реформирования отрасли является оптимальной. Это позволит, во-первых, в поной мере удовлетворять спрос на социально-значимые перевозки, во-вторых, обеспечить на дожном уровне координацию работы операторов и администрации инфраструктуры и организацию безопасной эксплуатации ж/д сети в процессе реформирования отрасли. По мере разрешения таких вопросов, как организация социально-значимых перевозок на основе рыночных механизмов (а не путём административного принуждения), ликвидация перекрёстного субсидирования с введением системы поной компенсации выпадающих доходов РЖД, гармонизация технико-эксплуатационных стандартов технических средств железнодорожного транспорта (современная инфраструктура с высокой пропускной способностью и надёжный подвижной состав) можно рассмотреть вариант поного организационно-правового разделения.

Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах:

1. Герасименко В.В., Соснин В.К. Институциональные условия реструктуризации естественных монополий в России // Вестник Московского университета. Сер. 6. Экономика. № 2, 2008. 0,9 п.л.

2. Соснин В.К. Перекрёстное субсидирование и его экономические последствия в условиях структурного реформирования естественных монополий в России // Вопросы экономических наук. № 3 (31), 2008. 0,44 п.л.

3. Соснин В.К. Развитие рыночной конкуренции в процессе структурного реформирования естественных монополий // Проблемы экономики. № 3 (22), 2008. 0,5 п.л.

Напечатано с готового оригинал-макета

Издательство ООО "МАКС Пресс" Лицензия ИД N 00510 от 01.12.99 г. Подписано к печати 24.09 2008 г. Формат 60x90 1/16. Усл.печ л. 1.5. Тираж 100 экз. Заказ 517. Тел. 939-3890. Тел./факс 939-3891. 119992, ГСП-2, Москва, Ленинские горы, МГУ им. М.В. Ломоносова, 2-й учебный корпус, 627 к.

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидат экономических наук , Соснин, Владимир Константинович

Введение

Глава 1. Теоретические подходы к анализу естественных монополий и форм государственной структурной политики

1.1 Эволюция понятия и проблема идентификации естественной 11 монополии

1.2Традиционный подход к регулированию естественных монополий: формы и методы регулирования, проблема социально-экономической эффективности