Темы диссертаций по экономике » Финансы, денежное обращение и кредит

Межбюджетные отношения в условиях реформирования местного самоуправления тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат

Ученая степень	кандидат экономических наук
Автор	Кирилова, Марина Владимировна
Место защиты	Москва
Год	2007
Шифр ВАК РФ	08.00.10

Диссертация

Автореферат диссертации по теме "Межбюджетные отношения в условиях реформирования местного самоуправления"

На правах рукописи

Кирилова Марина Владимировна

Межбюджетные отношения в условиях реформирования местного самоуправления (на примере Московской области)

Специальность 08 00 10 - Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

003069613

Диссертация выпонена на кафедре Финансы и страхование Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования Всероссийский заочный финансово-экономический институт

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор

Поляк Георгий Борисович

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор,

заслуженный деятель науки РФ Мацкуляк Иван Дмитриевич

кандидат экономических наук, доцент Соляшшкова Светлана Петровна Федеральное казначейство

2007 г. в-# часов в аудитории А 200 на заседании диссертационного совета К 212 040 01 по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата экономических наук при ГОУ ВПО Всероссийский заочный финансово-экономический институт по адресу 123995, г Москва, ул Олеко Дундича, д 23

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО Всероссийского заочного финансово-экономического института

Автореферат разослан л /i W 2007 г

Ученый секретарь

диссертационного совета К 212 040 01 кандидат экономических наук, доцент

Ведущая организация:

Защита состоится "

Смирнова Е.Е

1 Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. В 90-е гг динамичное изменение социально-экономических условий в Российской Федерации не сопровождалось адекватным развитием основ бюджетной системы Усложнение системы мер государственного воздействия на экономику, возрастание роли косвенных методов регулирования экономических процессов в стране в условиях усиления организационно-экономической и финансовой дифференциации регионов делают чрезвычайно важным исследование теоретических основ моделирования бюджетного федерализма и методологии развития межбюджетных отношений в современной России Отсутствие глубоко разработанной теории федерализма существенно тормозит социально-экономические преобразования в субъектах РФ, усугубляет фискальные проблемы государства и дестабилизирует развитие национальной хозяйственной системы в краткосрочной и догосрочной перспективах

Практическая востребованность проблематики диссертационного исследования подтверждается многократными попытками испонительной власти России разработать и реализовать эффективную концепцию организации межбюджетных отношений на региональном уровне в связи с реформой муниципальных финансов Однако вплоть до настоящего времени все практические действия государства, направленные на разрешение сложных проблем становления и развития бюджетного федерализма в России, на разработку соответствующих механизмов укрепления финансовой базы бюджетов субъектов РФ, ощутимых результатов не дали До сих пор обсуждаются вопросы, связанные с эффективностью принципов организации межбюджетных отношений, с конфликтностью экономических и финансовых интересов федеральных, региональных и местных органов власти, с противоречивостью взаимодействия государства, с одной стороны, физических и юридических лиц, с другой Отсутствие эффективных способов решения этих задач делает проблематичным экономическое возрождение российских регионов, а, следовательно, и перспективы стабилизации социально-экономического развития страны

Тем более актуальным становится исследование этих проблем в условиях, когда не завершена дискуссия о роли государства в рыночной экономике, когда ведутся поиски новых принципов организации экономических систем В этой связи возникает необходимость углубления знаний об институциональных ограничениях на пути формирования различных моделей бюджетного федерализма, а также о сравнительных преимуществах и недостатках каждой из них в случае применения в

Российской Федерации

Эта и другие обстоятельства обусловили как научную новизну, так и практическую значимость диссертационного исследования, посвященного проблемам моделирования межбюджетных отношений в регионе в системе бюджетного федерализма в современной России

Степень научной разработанности темы. Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили работы таких отечественных ученых и специалистов-практиков, как Д А Алахвердян, А Г Зверев, И Д Мацкуляк, Л П Павлова, Г Б Поляк, В М Родионова, М В Романовский, Б И Филимонов, Я Б Хесин, НА Ширкевич

В диссертации использовались труды по общим вопросам федеративных отношений и региональной политики таких авторов, как ЕМ Бухвальд, СД Валентей, И А Умнова, В Н Лексин, А М Лавров, П Б Пыренков, Л В Смирняшн, С А Шахрай, А Н Швецов и др

Следует упомянуть работы А Г Игудина, В Г Панскова, С П Солянниковой, В Б Христенко и др , которые были исключительно полезны при рассмотрении принципов трансформации отечественной бюджетной системы, существовавшей в условиях централизованного планового хозяйства, в новую, формируемую на началах федерализма

Публикации А Г Гранберга, ИМ Бусыгина, В Г Введенского, А В Истомина и др использовались при сравнительном анализе принципов бюджетного федерализма в зарубежных странах Германии, США, Канаде и др

В диссертации анализировались научные разработки экспертов Всемирного банка по проблемам бюджетного федерализма и финансовой децентрализации П Бута, Д Кларка, Р У Рефьюза, Ш Мада, Р В Бола, Р Р Бэрда, Б Ибэла, К Валих, К Вонга и др, а также совместные исследования отечественных и зарубежных ученых

Информационной базой исследования послужили законодательные и нормативные акты Российской Федерации и Московской области, материалы Министерства финансов РФ, Росстата РФ, Управления федерального казначейства по Московской области, Управления финансов администрации Московской области, областной Думы и финансовых структур органов местного самоуправления Московской области, а также соответствующие публикации в научной и периодической печати

В работе анализировались конкретные показатели, наиболее адекватно отражающие специфику рассматриваемых вопросов Возникающие гипотезы проверялись на конкретных примерах с целью установления типичности,

универсальности конкретных выводов, возможности их применения на практике, а также соответствия теоретическим положениям

Для решения поставленных задач в работе использовались такие математико-статистические методы, как методы теории управления, усреднения величин, табличный и модульный методы, моделирования экономических процессов, факторный анализ, а также основные положения общей теории систем Историко-логический подход применяся при рассмотрении сложившихся теоретических моделей бюджетного федерализма в различных социально-экономических системах, метод аналитических группировок дал возможность выявить взаимосвязь между исследуемыми экономическими процессами и явлениями, сравнительный анализ позволил оценить финансовые возможности развития регионов

Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является исследование закономерностей формирования и развития модели бюджетного федерализма и межбюджетных отношений в России в переходный период, а также особенности их реализации на примере типичного для России субъекта РФ

В соответствии с целью исследования в диссертации поставлены следующие основные задачи:

- обобщение теоретических концепций экономического федерализма для исследования проблематики бюджетного федерализма, связанной с закономерностями развития межбюджетных отношений на региональном уровне в Российской Федерации,

- выделение основных организационных принципов, особенное сочетание которых реализуется в российской модели бюджетного федерализма и предопределяет финансовую асимметрию межбюджетных отношений, а также критериев их оптимизации,

- сравнительный анализ механизмов вертикального и горизонтального бюджетного выравнивания в регионе путем оценки эффективности разнообразных форм безвозмездных перечислений из бюджета областного центра с помощью нормативных критериев бюджетной обеспеченности муниципальных образований,

- выявление приоритетных проблем модели бюджетного федерализма в РФ па основе количественного и качественного анализа сложившегося распределения бюджетных пономочий между различными уровнями власти в регионе с целью получения адекватной оценки испонения государством его основных функций на местах,

- апробация механизма функционирования современной российской модели бюджетного федерализма на примере субъекта РФ в процессе формирования налоговых и неналоговых доходов, а также закрепления функциональных расходов

и поддержания сбалансированности бюджетных параметров в регионе,

вьмвление основных направлений совершенствования модели межбюджетных отношений в регионе в России, прежде всего, путем оптимизации межбюджетных потоков с учетом финансового потенциала муниципальных образований и регионального центра, а также использования механизмов стабилизации финансов субъекта РФ

Предметом исследования являются финансовые отношения, возникающие в процессе реализации современной модели бюджетного федерализма в России, которая предопределяет особенности движения финансовых потоков между уровнями бюджетной системы в регионе

В качестве объекта исследования выступает субъект РФ с закрепленными за ним доходными и расходными пономочиями, имеющий определенный уровень их финансового обеспечения

Научная новизна исследования заключается в разработке теоретических подходов, методических и практических рекомендаций по совершенствованию российской модели бюджетного федерализма на уровне региона с целью повышения ее эффективности для сокращения финансовой асимметрии субъектов РФ и муниципалитетов

Автором получены следующие конкретные результаты, обладающие научной новизной:

- обобщены теоретические подходы к определению сущности бюджетного федерализма, выделены особенности и сформулированы взаимосвязи категорий лэкономический федерализм, фискальный федерализм и бюджетный федерализм, а также основные принципы функционирования механизма межбюджетных отношений,

- проведено комплексное исследование особенностей бюджетного федерализма в РФ, которое позволило определить закономерности движения межбюджетных финансовых потоков на региональном уровне, а также выявить неэффективность механизма реализации принципа субсидиарноеЩ во взаимосвязях субъектов РФ и муниципальных образований как основы их асимметрии,

- рассмотрены механизмы финансового выравнивания муниципальных образований и дана оценка их эффективности при восстановлении сбалансированности межбюджетных отношений путем реализации принципа дифференцированного бюджетного выравнивания субъектов РФ, принципа зависимости бюджетного стимулирования от достигнутых результатов и т п ,

- обоснованы критерии разделения налогов и налоговых пономочий

между федеральным, региональным и местным уровнями власти

- установлена непосредственная связь между ростом асимметрии в существующей модели российского федерализма и механизмом бюджетного регулирования на основе оценки налогового потенциала субъекта РФ и факторов мотивации местных органов власти,

- предложены формы и методы совершенствования модели бюджетного федерализма в Российской Федерации на региональном уровне, связанные с внедрением принципов конкурентности в организацию межбюджетных отношений

Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в разработке и обосновании автором конкретных рекомендаций по укреплению бюджетного федерализма в России путем рационализации действующей системы межбюджетных отношений в регионе, нацеленной на обеспечение финансовой устойчивости муниципалитетов, совершенствование нормативной базы межбюджетных отношений, разрешение конфликтов между органами власти разных уровней по поводу разграничения доходных и расходных пономочий

Результаты научного исследования, а также выводы и оценки могут быть использованы Министерством финансов РФ при разработке концепций реформирования межбюджетных отношений, Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации при подготовке методических документов по совершенствованию модели бюджетного федерализма, а также администрацией Московской области при составлении проектов бюджетов

Теоретические положения, развитые автором в диссертации, могут быть использованы при чтении лекций по финансовым дисциплинам в высших учебных заведениях

Апробация результатов исследования Основные положения диссертационного исследования докладывались на научно-практических конференциях во Всероссийском заочном финансово-экономическом институте, а также были использованы при разработке госбюджетной НИР на кафедре Финансы, бюджет и налогообложение ВЗФЭИ

Наиболее существенные результаты научного исследования использованы администрацией Московской области при разработке механизма реализации муниципальной реформы в регионе, а также при разработке предложений по совершенствованию межбюджетных отношений на региональном уровне, что подтверждается справкой о внедрении

Публикации. Основные положения диссертации опубликованы в 6 научных работах общим объемом 3,2 печатных листа, в том числе авторский объем 2,3

печатных листа Из них одна работа опубликована в издании, рекомендованном ВАК

2. Основное содержание работы

Во введении обоснована актуальность выбранной темы, определены цель и задачи исследования

В первой главе - Муниципальная реформа и межбюджетные отношения в регионе анализируются теоретические основы межбюджетных отношений, дается оценка механизма формирования системы внутрирегиональных межбюджетных отношений в России, а также выделяются принципы реализации муниципальной реформы в российской модели бюджетного федерализма

Политические и экономические цели федерализма взаимосвязаны если децентрализация государственной власти относится к политическим целям федерализма, то одновременно она является предпосыкой децентрализации финансовых пономочий между федерацией, субъектами и муниципальными образованиями, что относится уже к его экономическим целям Теория бюджетного федерализма позволяет обосновать рациональность выбора форм децентрализации, масштабы самоуправляемости территориальных единиц, механизмы формирования и расходования их бюджетов В конечном итоге, степень развития бюджетного федерализма определяется решением вопроса об оптимальных масштабах участия различных уровней власти в создании общественных благ Их специфика во многом зависит от того, какие причины и условия могут сделать справедливой и эффективной реализацию общественного выбора на уровне территории, а не на уровне государства в целом Не случайно зарубежные теории государственных финансов рассматривают фискальный федерализм в связи с функциями государства по предложению общественных благ, а также с формированием и расходованием средств на их производство

Эта проблема эффективно разрешается на основе субсидиарного принципа в организации межбюджетных отношений, когда власти более высокого уровня лишь допоняют действия нижестоящих властей, а все функции распределяются в зависимости от того, на каком уровне задачи могут быть адекватнее поставлены и эффективнее решены В основе принципа субсидиарноеЩ лежит делегирование бюджетных прав, в том числе и по установлению налогов, распределению сфер ответственности Именно субсидиарность распределения финансовых прав и обязанностей между центром, субъектами и муниципалитетами при условии сохранения приоритета федерации называется фискальным федерализмом

Разработанные зарубежными учеными теории фискального федерализма подходят к оценке эффективности финансовой децентрализации, исходя из сравнения величины выигрыша от децентрализации и разницы в издержках производства общественных благ в государственном и негосударственном секторах Различия в степени централизации и децентрализации предметов ведения и объема пономочий федеральных региональных и местных органов власти, а также в их финансовом обеспечении находят свое отражение в разнообразных концепциях федерализма (координированного федерализма, кооперативного федерализма, дуалистического федерализма и др )

В любом случае речь идет об оптимизации сочетания таких основополагающих принципов организации любой системной целостности, включая федеративное государство, как централизация и децентрализация, регулирование и саморегулирование Собственно в неадекватном их воплощении в межбюджетных отношениях в России и кроется первопричина горизонтальной и вертикальной асимметричности российской модели бюджетного федерализма на региональном уровне

В противоположность зарубежным теориям государственных финансов в отечественных научных исследованиях чаще используется термин бюджетный федерализм как более конкретное понятие по сравнению с фискальным федерализмом Однако до сего момента эта категория не имеет однозначного токования ни в российском законодательстве, ни в экономической литературе

В действующем Бюджетном кодексе РФ само понятие бюджетного федерализма отсутствует, хотя в обсуждавшемся проекте ему уделялось серьезное внимание Принципам бюджетного федерализма посвящена гл 16 БК РФ - Межбюджетные отношения, в которой конкретизированы цели и методы бюджетной политики равенство бюджетных прав, единство бюджетной системы, разграничение бюджетных пономочий, самостоятельность бюджетов

Таким образом, понятийный аппарат теории бюджетного федерализма предполагает трактовку факторов, обусловливающих оптимальное сочетание принципов финансовой централизации и бюджетной самостоятельности территориальных образований Что же касается финансовых взаимосвязей между уровнями бюджетной системы федеративного государства, то они зависят от общих для него правил и порядка бюджетно-налоговых взаимоотношений между уровнями власти и управления Однако их эффективное воплощение предполагает учет национальной специфики

организации межбюджетных отношений, включая особенность сочетания принципов централизации и децентрализации в регулировании финансовых потоков на региональном уровне

Бюджетный федерализм целесообразно трактовать как многоаспектный механизм формирования и регулирования федеративных отношений на основе особым образом организованных бюджетно-налоговых связей При этом с одной стороны, бюджетный федерализм относится к сфере регулирования отношений в сфере бюджетных пономочий, а с другой стороны, очень часто выходит за их рамки Это свидетельствует о тесной взаимосвязи комплекса отношений в рамках фискального и бюджетного федерализма, которые могут быть эффективно реализованы только во взаимодействии друг с другом В процессе развития этих отношений дожны сформироваться механизмы федерализма, позволяющие адекватно разделить пономочия и источники их финансирования в бюджетной сфере, а также построить вертикаль бюджетной системы таким образом, чтобы ни один из уровней власти не господствовал безраздельно над другими

Российские теоретики и практики бюджетного федерализма связывают содержание этой категории с такими понятиями, как взаимодействие, лустановление, регулирование и т п, что свидетельствует о процессуальности межбюджетных отношений В этом случае взаимоотношения между бюджетами различных уровней перестают быть статичными, а модель бюджетного процесса предстает в качестве пошаговой адаптации или балансирования интересов разных уровней власти и управления Только такой подход позволяет понять сложный механизм бюджетного процесса Ежегодное составление и рассмотрение, принятие и испонение федерального бюджета, региональных и местных бюджетов превращается в процесс достижения компромиссного договора между ветвями власти, а также между Федерацией и территориальными сообществами

Выделив из всего многообразия аспектов рассматриваемого явления наиболее существенные, определим бюджетный федерализм как процесс регулирования баланса интересов всех участников федеративных отношений с помощью инструментария бюджетно-налоговой политики на базе согласуемых правил

Модель бюджетного федерализма в России имеет в своей основе механизм автономного функционирования бюджетов различных уровней государственной власти, базирующийся на

- законодательно закрепленных расходных пономочиях разных уровней государственной власти,

- правовом разграничении доходных, прежде всего, налоговых

пономочий,

- функционировании механизма финансового выравнивания

Исходя из соотношения принципов централизма и децентрализма в системе российского бюджетного федерализма, можно сформулировать его основное противоречие между сильной централизацией в вопросах налоговых пономочий, с одной стороны, и высокой степенью децентрализации фактических расходов, включая значительный объем пономочий совместного ведения органов власти разного уровня, с другой Это противоречие обусловлено особенностью системы делегирования прав и ответственности (правомочий) одним уровнем российской бюджетной системы другому В зарубежных странах реализация принципа субсидиарности предполагает изначальное перераспределение ответственности в межбюджетных отношениях от муниципалитетов к федеральным органам власти (снизу вверх), в отличие от процесса делегирования пономочий в обратном порядке (сверху вниз), как это произошло в переходный период в России

Следствием нарушения процедуры оптимальной организации взаимосвязей в бюджетной системе современной России является феномен асимметрии социально-экономического развития субъектов Федерации В результате возникает необходимость в механизме финансового выравнивания, понятие которого наряду с бюджетным федерализмом не имеет однозначного токования В широком смысле слова оно предполагает обеспечение каждого уровня власти финансовыми ресурсами, достаточными для осуществления присущих ему функций В этом случае механизм финансового выравнивания представляет собой распределение расходных и доходных пономочий по вертикали бюджетной системы, а также корректировку первоначального налогового распределения

Структура межбюджетных отношений в Российской Федерации представлена на рис 1

Рис 1 Межбюджетные отношения в Российской Федерации

В основе механизма реализации межбюджетных отношений в России лежат два основных инструмента разграничение расходных пономочий между уровнями бюджетной системы и межбюджетное регулирование Правовая основа разграничения расходных пономочий обусловлена закреплением пономочий на постоянной основе федеральным законодательством, а также передачей пономочий отдельными нормативными актами

Система же межбюджетного регулирования - более разветвленная, и предполагает, с одной стороны, механизм перераспределения средств между уровнями бюджетной системы, а с другой - налоговое регулирование бюджетной обеспеченности Первый механизм регламентирует предоставление временной финансовой помощи в виде бюджетных кредитов, дотирование нижестоящих бюджетов с учетом бюджетной обеспеченности и по душевому принципу, а также поддержка социального и экономического развития нижестоящих бюджетов за счет субвенций и субсидий из соответствующих фондов развития и субсидий из фондов софинансирования социальных расходов

Второй механизм предусматривает закрепление налогов или отчислений

от них на постоянной основе Бюджетного и Налогового кодексов РФ, а также на основе регионального и местного законодательства Наряду с этим налоговое регулирование бюджетной обеспеченности нижестоящих бюджетов предполагает установление допонительных дифференцированных отчислений от налогов (рис 2)

Системообразующие элементы Наименование фондов

РФФПМР РФФПП РФМР РФССР РФК

Правовые основания для создания Бюджетный кодекс РФ + + + + +

Закон субъекта РФ

Цель Выравнивание бюджетной обеспеченности + + Ч - -

Выравнивание социально-экономического развития - - + Ч -

Допонительная поддержка в финансировании социальных мероприятий - - - + -

Финансирование государ-ных пономочий _ _ +

Формируются В составе бюджета субъекта РФ + + + + +

Объем фонда и распределение по МО Утверждается законом о бюджете + + + + +

Источники формирования Субвенции из Федерального бюджета - - Ч + +

Доходы бюджета субъекта РФ + + + + +

Отрицательные трансферты + + - - -

Примечание РФФПМР - региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов, РФФПП - региональный фонд финансовой поддержки поселений, РФМР - региональный фонд муниципального развития, РФССР - региональный фонд самофинансирования социальных расходов, РФК - региональный фонд компенсаций

Рис 2 Механизм межбюджетного регулирования на региональном уровне путем перераспределения средств в муниципальные образования

На рис 2 продемонстрирована реализация механизма регулирования межбюджетных отношений, связанного с закреплением налогов и отчислений от них на постоянной основе Бюджетного и Налогового кодексов РФ, а также на основе регионального и местного законодательства

Реализация положений муниципальной реформы, диктующих необходимость постоянного, масштабного осуществления с уровня субъекта РФ

функций финансового выравнивания в отношении большого числа экономически крайне разнородных поселенческих муниципальных образований осложняет решение задачи устойчивого функционирования межбюджетных отношений на субрегиональном уровне

Следует отметить, что во многих субъектах Российской Федерации в настоящее время формально вообще не осталось бездотационных муниципальных образований И дело здесь не в ухудшении общего экономического положения в регионе и в его муниципальных образованиях Однако даже на фоне устойчивого экономического роста в регионе сохраняется, а порой даже усиливается общая нехватка бюджетных средств, причина которой -нарастающая централизация налогового потенциала страны

Варианты взаимоотношений бюджета субъектов РФ и муниципальных бюджетов по выравниванию бюджетной обеспеченности

1 вариант 2 вариант

Примечание ГО - городские округа, МР - муниципальные районы, П - поселения Рис 3 Варианты взаимоотношений бюджета субъектов РФ и муниципальных бюджетов по выравниванию бюджетной обеспеченности

Регулирование межбюджетных отношений на внутрирегиональном уровне преследует цели обеспечения субрегиональных бюджетов необходимыми финансовыми ресурсами для поного и своевременного осуществления возложенных на них (те законодательно закрепленных и делегированных) расходных пономочий Однако в соответствие с новым федеральным законодательством никаких гарантий поного и своевременного предоставления такого обеспечения (кроме компенсации переданных пономочий) не содержится Более того, формальная и моральная ответе!венность за выбор конкретной меры общего финансового выравнивания на

субри иональном уровне поностью возложена на субъекты РФ, которые сами определяют, какую долю своих ресурсов они направляют на эти цели (рис 3) В описанных выше крайне сложных финансовых условиях регионов это право часто выглядит как преднамеренное усиление конфликтности в отношениях между руководителями регионального и местного уровня

В результате складывается ситуация, при которой глубина внутрирегионального финансового выравнивания резко дифференцируется в зависимости от финансовых возможностей конкретных субъектов Федерации Соответовенно, будет существенно дифференцирована и степень финансовой обеспеченности аналогичных по уровню муниципальных образований и, соответственно, параметры доступа населения к аналогичным видам бюджетных, и, прежде всего, социальных услуг

К общим недостаткам системы разграничения расходных пономочий различных уровней власти в РФ можно отнести

Х их нечеткость, поскольку разграничение расходных пономочий регламентируется не только Бюджетным кодексом РФ, но и множеством других законодательных и нормативных актов, кроме того, относясь к совместному ведению, они не конкретизируют компетенцию соответствующего уровня бюджетной системы,

Х низкую степень самостоятельности региональных и местных бюджетов, так как их расходы регламентируются в основном федеральными законодательными и нормативными актами, устанавливающими в ценгрализованном порядке натуральные и финансовые нормы - федеральные мандаты, большая часть которых не имеет финансового обеспечения

В результате органы власти субъектов Федерации и особенно местного самоуправления не имеют возможности сбалансировать свои бюджеты и вынуждены проводить политику выборочного и/или частичного испонения возложенных на них обязательств, накапливая (в том числе за счет заимствований) просроченную задоженность В таких условиях поностью отсу!ствуюг стимулы к проведению ответственной бюджетной политики, повышению прозрачности и объективности бюджетной отчетности, качества бюджетных услуг, эффективному управлению расходами, разработке и реализации среднесрочных программ развития и реформирования бюджетной сферы, привлечению инвестиций в общественную инфраструктуру

По доходным пономочиям можно выделить следующие негативные последствия системы расщепления налогов в России

во-первых, поведение региональных властей не ориентировано на

эффективное и действенное использование той доли налоговых поступлений, которую федеральный центр оставляет в их распоряжении,

во-вторых, почти поное отсутствие каких-либо налоговых пономочий у региональных властей не позволяет выпонить одно из необходимых условий эффективности бюджетной системы Ч обеспечение взаимосвязи между уровнем налогообложения и количеством/качеством получаемых населением бюджетных услуг, а также приводит к использованию нелегальных мер воздейсишя аа пало! 0нла1сльщик0в,

в-третьих, слишком частые изменения пропорций разделения налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы привели к незаинтересованности региональных властей наращивать собственную налоговую базу и поностью отражать ее в отчетности

Для бюджетного устройства Российской Федерации как с фаны с федеративным государственным устройством, в состав которой входит большое количество административных образований, не одинаковых по размеру территории, численности населения и уровню социально-экономического развития, характерна особая значимость перераспределительной функции федерального бюджета Она реализуется с помощью механизма распределения финансовой помощи региональным бюджетам Однако, объем финансовой помощи конкретному региону не находится в прямой зависимости от стоимости оказания государственных услуг в регионе и в обратной Ч от его доходного потенциала В этом случае федеральная финансовая помощь по своей экономической сути не выравнивает объем бюджетных услуг, оказываемых на территории государства

Таким образом, эффективная система бюджетного федерализма в Российской Федерации может быть сформирована лишь на основе таких принципов федеративного государственного устройства и управления, как кооперация, специализация и субсидиарность Государственное же управление становится результативным лишь в случае делегирования федеральному центру тех политических, экономических и других функций, которые не могут быть адекватно выпонены ни субъектами РФ, ни муниципалитетами

Во в горой главе - Особенности внутрирегиональных межбюджетных отношений на примере Московской области рассматривается социально-экономическое положение Московской области, приводится сравнительный анализ бюджетных доходов и налоговых пономочий в регионе, выделяются причины несбалансированности бюджетов Московской области, а также определяется механизм бюджетного выравнивания муниципальных

образований в регионе

Если рассматривать межбюджетные отношения как механизм управления территориальным развитием, то следует учитывать разнообразие природных, экономических, трудовых и иных характеристик субъекта РФ и тем более расположенных на его территории муниципальных образований А между тем реальная целостность региона, экономическая и финансовая стабильность зависят от степени регионального единства комплекса социальных благ и способности хозяйства каждой из входящих в состав субъекта самостоятельной территории финансировать его развитие

Московская область - один из 17 субъектов РФ, вошедших в состав образованного в 2000 г Центрального федерального округа (ЦФО) На всем протяжении периода с 2002 по 2007 гг область прочно занимала второе место по величине валового регионального продукта (ВРП), который возрос более чем в два раза за анализируемый период, с 370,8 мрдруб до 1036,9 мрд Эю было обусловлено высокими темпами его роста в регионе по сравнению с Российской Федерацией так в 2002 г ВРП Московской области вырос на 5,0%, а валовой внутренний продукт (ВВП) Российской Федерации только на 4,7% К 2007 I разница этих показателей составила 7,2% плановый рост ВРП зафиксирован на уровне 112,9%, а ВВП только 105,7%

В основе таких высоких темпов экономического развития Московской области лежит быстрый рост промышленного производства региона так, в 2002 г объем промышленного производства оценивася в 237,9 мрд руб , а в 2007 г - 1020,2 мрд Другими словами, за последние шесть лет промышленность Московской области выросла более, чем в четыре раза По этому показателю регион прочно занимает второе место в ЦФО после г Москвы

Таблица 1

Динамика доходов консолидированного, регионального и муниципальных _ бюджетов Московской области в 2003-2007 гг

Наименование бюджета 2003 2004 2005 2006 2007*

в МРД руб В 7а от всего в мрд РУб в% от всего в мрд РУб в % от всего в мрд руб В 70 ОТ всего в мрд руб в % ОТ всего

Консолидиро ванный бюджет 76,5 100 97,4 100 139,1 100 145,6 100 204,8 100

Региональный бюджет 47,8 62,5 59,9 61,5 103,9 74,7 109,5 75,2 145,1 70,8

Муниципаль ные бюджеты 28,7 37,5 37,5 38,5 35,2 25,3 39,1 24,8 63,2 29,2

* плановые показатели

Источник рассчитано по данным Итоги испонения бюджета Московской области и бюджетов муниципальных образований Московской области за 2003 - 2006 гг , Закон Московской области О бюджете Московской области на 2007 г û

За период 2003-2007 гг доходы консолидированного бюджета Московской области возросли почти в 2,7 раза с 76,5 мрд руб до 204,8 мрд (табл 1) Однако динамика доходов структурных составляющих консолидированного бюджета Московской области не столь однозначна, что свидетельствует о территориальной дифференциации Так, за анализируемый период доходы бюджета Московской области выросли в 3 раза с 47,8 мрд руб в 2003 г до 145,1 мрд в 2007 г Доходы же местных бюджетов Московской области с учетом финансовой помощи возросли только в 2 раза с 28,7 мрд руб в 2003 г до 63,2 мрд в 2007 г

В результате за период 2003-2007 гг доля доходов регионального бюджета возросла с 62,5% до 70,8% в доходах консолидированного бюджета Московской области, а местных бюджетов - соответственно сократилась с 37,5% до 29,2% (см табл 1)

Существует два подхода к реализации механизма эффективного межбюджетного регулирования на региональном уровне Первый -ориентирован на максимальные темпы экономического роста региона в целом При этом финансовые ресурсы вкладываются в наиболее перспективные проекты и в экономически более мощные муниципальные образования

Эффективность таких проектов и срок окупаемости естественно возрастают Финансовая помощь дефицитным муниципальным образованиям - минимизируется Общие темпы экономического роста региона возрастают Однако при этом возрастает и территориальная дифференциация внутри субъекта между входящими в него муниципальными образованиями

Второй подход ориентирован на выравнивание общего уровня социального и экономического развития всех муниципальных образований, входящих в субъект Федерации В этом случае территориальное неравенство сглаживается, но общие темпы развития региона замедляются

Таблица 2

Динамика показателей сбалансированности (дефицита/профицита) консолидированного, регионального и муниципальных бюджетов Московской

области в 2003-2007 гг

Наименование бюджета 2003 2004 20051 2006' 2007*'

в мрд руб в мрд руб в мрд руб в мрд руб в мрд руб

Консолидированный бюджет -6,3 -5,5 -1,8 - 10,2 -8,6

Региональный бюдже!

-1,5 -3,2 -2,2 -8,4 -9

Муниципальные бюджеты -4,8 -2,3 +0,4 +0,4 +1,4

Примечания * плановые показатели, ' в 2005-2007 гг~~ доходы муниципальных бюджетов рассчишваются с учетом финансовой помощи из областного бюджета

Источник рассчитано по данным Итоги испонения бюджета Московской области и бюджетов муниципальных образований Московской области за 2003 - 2006 гг , Закон Московской области О бюджете Московской области на 2007 г û

Анализ бюджетного дефицита консолидированного бюджета Московской области показал, что он был обусловлен хроническим дефицитом регионального бюджета, возросшим с 1,5 мрд руб в 2003 г до 9 мрд - в 2007 г Что касается бюджетов муниципальных образований, то их значительный дефицит в 2003 г (4,8 мрд руб или 76,2% дефицита консолидированного бюджета Московской области) сменися профицитом в 2005-2007 гг (соответственно 0,4 мрд руб и 1,4 мрд руб (см табл 2)

Таким образом, специфика механизма наращивания дефицита консолидированного бюджета Московской области за период 2003-2007 гг (с 6,3 мрд до 8,6 мрд руб) заключается в том, что оно обусловлено значительным увеличением дефицита регионального бюджета (с 1,5 мрд руб в 2003 г до 9 мрд в 2007 г), поскольку местные бюджеты сводятся с профицитом, начиная с 2005 г Так, если в 2003 г превышение расходов (33,5 мрд ) над доходами местных бюджетов (28,7 мрд руб ) составляло 4,8 мрд , то уже в 2005 г бюджетный профицит достиг 0,4 мрд руб (1,0% расходов муниципалитетов), а в 2007 г он увеличися более чем в 3 раза и составил 1,4 мрд руб (2,3% расходов местных бюджетов) (см табл 2 и 3)

Таблица 3

Динамика расходов консолидированного, регионального и муниципальных

бюджетов Московской области в 2003-2007 гг

Наименование бюджета 2003 2004 2005 2006 2007

в мрд руб в% от всего в мрд руб в % от всего в мрд руб в % от всего в мрд руб в % от всего в мрд руб в % от всего

Консолидиро ванный бюджет 82,8 100 102,9 100 140,9 100 155,8 100 213,4 100

Региональный бюджет 49,3 59,5 63,1 61,3 106,1 75,3 117,9 75,7 154,1 72,2

Муниципаль ные бюджеты 33,5 40,5 39,8 38,7 34,8 24,7 38,7 24,3 61,8 27,8

* плановые показатели

Источник рассчитано по данным Итоги испонения бюджета Московской области и бюджетов муниципальных образований Московской области за 2003 - 2006 гг , Закон Московской области О бюджете Московской области на 2007 г û

В 2003-2007 гг имеет место неравноценное увеличение доходных и расходных показателей всех бюджетов, входящих в состав консолидированного бюджета Московской области

- доходы консолидированного бюджета Московской области выросли в 2,7 раза, а расходы - в 2,6 раза Тем не менее, показатели этого бюджета в текущих ценах не обеспечивали его профицит,

- доходы регионального бюджета Московской области выросли более чем в 3,0 раза, а расходы - в 3,12 раза, что привело к хронической дефицитности этого бюджета,

- доходы же муниципальных бюджетов Московской области выросли в 2,2 раза, а расходы - в 1,8 раза за анализируемый период, что и предопределило рост их профицита к 2007 г (см табл 1-3)

Такие разнонаправленные тенденции роста дефицита регионального бюджета и увеличения профицита бюджетов муниципальных образований вызваны реализацией инструментов межбюджетного регулирования на региональном уровне, которые нацелены на сокращение территориальной дифференциации

В вопросах межбюджетного регулирования принципиальным является достижение соответствия уровня социальной обеспеченности территории уровню ее экономического развития Именно показатели социального положения являются объектом бюджетного регулирования, а показатели экономического положения определяют возможности самофинансирования территории Обеспечение такого соответствия является требованием социальной справедливости

Однако анализ дефицитности бюджетов разных уровней последних лет по Московской области наглядно илюстрирует процесс развития финансового дисбаланса на уровне региона за счет сбалансированности бюджетов муниципальных образований

В итоге рассмотренные выше значительные расходные обязательства Московской области не были сбалансированы доходными источниками их финансирования, что обусловило дефицит регионального бюджета на всем протяжении анализируемого периода В этой связи Правительство Московской области вынуждено было наращивать договые обязательства, которые по структуре представляют собой облигационные займы, кредиты и гарантии Основная доля договых обязательства образована привлекаемыми коммерческими кредитами, на которые приходится 43,6% общих догов в 2007 г (54,2% в 2004 г ) На облигационные займы выпадет 35,2% общих догов в

2007 г (35,6% в 2004 г ), а на долю гарантий приходится 21,2% в 2007 году и 10,2% в 2004 году

Финансовые ресурсы выступают материально-вещественным воплощением финансовых отношений и являются одним из индикаторов финансово-экономического состояния местной экономики и объектом управления на уровне региона С построением модели децентрализованного государственного управления проблема финансовых ресурсов местных органов власти напрямую связана с разделением функциональных обязанностей между уровнями власти на региональном уровне Таким образом, механизмы бюджетного выравнивания муниципальных образований связаны, в первую очередь, с распределением дотаций из фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) Московской области

Выравнивание уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных образований осуществляется в два этапа на первом этапе выделяется 2 000 мн руб с целью достижения критерия выравнивания на уровне 0,9 На втором этапе выделяется 8 175,3 мн руб на предоставление дотаций, размер которых определяется, исходя из максимально возможного уровня покрытия расчетных расходов местных бюджетов расчетными доходами (рис 4)

До распределения средств Фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) Московской области максимальная разница в уровне бюджетной обеспеченности составляла 9,4 раза Причем 60 муниципальных образований имели дефицит бюджета, общий объем которого составлял 12,5 мн руб Профицитными были 18 бюджетов муниципальных образований, общая величина превышения доходов бюджетов муниципальных образований над их расходами достигала 2,7 мн руб

После распределения средств этого Фонда максимальная разница в уровне бюджетной обеспеченности муниципальных образований сократилась до 2,7 раза Причем 60 муниципальных образований сохранили дефицит бюджета, общий объем которого, тем не менее, сократися до 2,3 мн руб А профицитных муниципальных образований стало на три меньше -15, общая же величина их бюджетного профицита осталась неизменной - на уровне 2,7 мн руб Налицо кризис формирования доходной части местных бюджетов за счет собственных доходов и все большая их зависимость от бюджетов других уровней Дисбаланс в доходах и расходах ведет к зависимости от вышестоящих бюджетов

Выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований Общий размер фонда Ч 10 175,3 мн рублен

Источники формирования фонда- субвенции из бюджетов муниципальных образований - 932 мн рублей; _собственные доходы бюджета Московской области - 9 243 мн. рублей_

1 часть - распределение дотации исходя из численности жителей в расчете на одного жителя (по подушевому принципу) Ч в 2007 году по этому принципу дотация распределяется

1 этап - 2 ООО мн. рублей критерий выравнивания уровня бюджетной обеспеченности Ч 0,9

2 часть - выравнивание уровня расчетной бюджетной обеспеченности

2 этап - 8 175,3 мн. рублей размер дотации определяется исходя из максимально возможного уровня покрытия расчетных расходов местных _бюджетов расчетными доходами_

Результат

До распределения средств фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов)

После распределения средств фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов)

Муниципальные образования с дефицитным бюджетом - 60 Дефицит -12 449 тыс рублей Муниципальные образования с профицитным бюджетом -18 Профицит 2 747 тыс рублей

Максимальная разница в уровне бюджетной обеспеченности - 9,4 раза

Муниципальные образования с дефицитным бюджетом - 60 Дефицит -2 274 тыс рублей

Муниципальные образования с профицитным бюджетом -15 Профицит 2 747 тыс рублей

Максимальная разница в уровне бюджетной _обеспеченности - 2,7 раза_

Рис 4 Распределение дотаций из Фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов)

Сопоставление уровня социальных расходов по важнейшим статьям, производимым из местных бюджетов, с уровнем дефицита этих бюджетов приводит к выводу о неблагополучности либо в распределении функций между уровнями бюджетной системы, либо в механизме формирования доходов и расходов бюджетов на местном уровне

При этом следует заметить, что территориальная дифференциация, измеряемая показателем средняя бюджетная обеспеченность, находится, как показывают проведенные исследования, в обратной зависимости от той доли налогов, которую оставляет на территории вышестоящий уровень власти, и размеров предоставляемой финансовой помощи

Таким образом, несмотря на все усилия областных органов власти по выравниванию уровня бюджетной обеспеченности, в федеральных регулятивных документах по субрегиональным межбюджетным отношениям отсутствует достаточный инструментарий экономического стимулирования муниципальных образований Распределение финансовых средств в целях стимулирования дожно оттакиваться от некоторых критериев или показателей, в зависимости от которых и осуществляется это стимулирование Это в свою очередь означает, что сама величина стимулирующих выделяемых территории средств дожна находиться в прямой зависимости от качества труда и управления, от достигаемых результатов Таким образом, можно сформулировать еще один принцип организации минимальных бюджетных обязательств - принцип зависимости стимулирования от достигаемых результатов Однако несмотря на кажущуюся очевидность сформулированного принципа и целей стимулирующей функции в настоящее время финансовая помощь регионам оказывается не в зависимости от получаемых в них результатов, а от степени отклонения от среднего уровня бюджетной обеспеченности

В третьей главе - Основные направления совершенствования межбюджетных отношений в России на региональном уровне рассматриваются и обосновываются параметры достаточности и пределов финансовой самостоятельности муниципальных бюджетов

Для обоснования основных направлений совершенствования модели бюджетного федерализма в России важно дать оценку масштабов асимметрии и возможностей ее устранения по отдельным регионам с помощью таких показателей, как

- процентное соотношение собранных на территории региона и зачисленных в федеральный бюджет доходов и расходов федерального бюджета на данной

территории,

- разница между собранными на территории региона и зачисленными в федеральный бюджет доходами и расходами федерального бюджета на территории в расчете на душу населения, те баланс доходов и расходов в расчете на душу населения

Первый показатель позволяет оценить масштабы донорства и реципиентства отдельных регионов, второй Ч характеризует масштабы их зависимости от перечислений из федерального бюджета (или, наоборот, федерального бюджета от перечислений с территории регионов)

Исходя из рассмотренных выше финансовых потоков между федеральным центром и регионами, формулы расчета процента возврата средств в регион выглядят следующим образом

В1 =[(Р + 1р)/(Т+ N7+ 1,п)] х 100% и

В2^[(Р + 1р+й)/(Г+т+Ьп)]х100%, где В1 Ч доля возврата по балансу, учитывающему только финансовую помощь, В2 Ч доля возврата по балансу, учитывающему как финансовую помощь региональным бюджетам, так и прямые расходы федерального бюджета,

Ч финансовая помощь региональным бюджетам,

Ьр Ч непогашенный на конец года остаток бюджетных ссуд, V Ч прямые расходы федеральною бюджета,

Т Ч налоговые доходы, собранные на территории региона и зачисленные в федеральный бюджет,

N7Ч неналоговые доходы, собранные на территории региона и зачисленные в федеральный бюджет,

Ьп Ч превышение объема погашения бюджетных ссуд над объемами привлечения бюджетных ссуд

Если доля возврата меньше 100% или баланс на душу населения отрицателен, то регион может считаться донором федерального бюджета и, наоборот, если больше 100% или имеет место положительный баланс на душу населения, то регион может считаться реципиентом федерального бюджета

Полученные данные свидетельствуют о том, что примерно треть регионов РФ относится к числу реципиентов, те даже если в бюджетах этих регионов будут оставаться все собранные на их территории налоги, то им все равно потребуется допонительная финансовая помощь из федерального бюджета Таким образом, установление дифференцированных нормативов зачисления налогов в региональные бюджеты, что нередко предлагается в качестве одного из вариантов реформирования системы межбюджетных отношений в России, не сможет поностью решить проблему оказания адекватной финансовой помощи регионам из федерального бюджета

В этой связи целесообразным представляется разделение специально

создаваемого федерального фонда, аккумулирующего средства для оказания финансовой помощи регионам, на две части, каждая из которых распределяется по своим критериям В принципе на любом этапе согласования возможно изменение этих частей, например, исходя из соображений обеспечения максимальной стабильности в распределении трансфертов, поддержки тех или иных регионов, достижения заранее установленного минимального уровня бюджетной обеспеченности, улучшения условий выплаты заработной платы и т д При этом объем трансфертов для конкретных регионов (при одних и тех же исходных данных) может меняться в весьма значительных пределах, например, 80% средств текущей финансовой помощи направляется по принципу гарантированного минимума, а 20% Ч пропорционального выравнивания, как это и происходило в России в 2000Ч2002 гг

При анализе воздействия дефицита бюджета субъекта РФ на выбор региональными властями оптимальных величин доходов и расходов следует обратить внимание на следующую закономерность Величина финансовой помощи зачастую не приводит к сбалансированности налоговых доходов, собираемых в регионе, и осуществляемых региональными властями бюджетных расходов при разных значениях таких параметров, как степень софинансирования бюджетных расходов региона федеральным бюджетом, участие в формировании доходов, величина нормативов расходных потребностей и налогового потенциала

В этой связи усиливающаяся трансфертизация финансовой помощи регионам из федерального бюджета лишь формирует илюзию бюджетного равенства субъектов Федерации Фактически же регионы-доноры, несмотря на проводимую ими активную экономическую политику, нередко оказываются весьма неблагополучными с точки зрения социально-экономического обеспечения Регионы-реципиенты, напротив, нередко оказываются относительно благополучными в этом плане Это приводит к растущей дифференциации регионов по уровню жизни и социально-экономического развития и естественно к обострению бюджетной асимметрии

Поэтому приоритетной целью бюджетного выравнивания является выравнивание способности региона к самообеспечению и саморазвитию на базе использования потенциала всех форм собственности

Основу отечественной модели бюджетного федерализма дожны составлять следующие концептуальные условия

- рационализация территориальной структуры налоговой системы, определяющей используемую модель распределения доходной базы между

бюджетами всех уровней,

- упорядочение функциональной структуры налоговой системы, т е оптимизация общего перечня используемых налогов и сборов (налога на прибыль, налога на добавленную стоимость, акцизов и налога на доходы физических лиц для повышения эффективности и эластичности действия налоговой системы в целом с точки зрения ее влияния на макро- и микроэкономические процессы,

По оценкам Центра фискальной политики, чтобы довести бюджетную обеспеченность до одинакового для всех субъектов Федерации уровня, нужно сконцентрировать в федеральном бюджете 85% налоговых доходов, затем примерно половину из них перераспределить в виде финансовой помощи регионам Этот расчет наглядно показывает прямую зависимость между централизацией доходов и возможностями федерального бюджета выравнивав бюджетную обеспеченность регионов и гарантировать доступ граждан к основным общественным услугам и социальным гарантиям

Однако даже в отношении доходов, пономочия по управлению которыми в той или иной степени принадлежат соответствующим территориальным властям, действуют достаточно жесткие федеральные ограничения (в том числе по уровню максимальных налоговых ставок) Это затрудняет реализацию закрепленного Бюджетным кодексом принципа самостоятельности бюджетов всех уровней

При разделении конкретных видов налогов и налоговых пономочий между уровнями власти следует учитывать следующие критерии

Х стабильность Ч чем больше налоговые поступления зависят от экономической конъюнктуры, тем выше дожен быть уровень бюджетной сис1емы, за коюрым закрепляются этот налоговый источник и пономочия по его регулированию,

Х экономическая эффективность Ч за каждым уровнем бюджетной системы дожны закрепляться налоги, объект (база) которых в наибольшей степени зависит от экономической политики данного уровня власти,

Х мобильность налоговой базы Ч чем выше мобильность налоговой базы, 1ем на более высоком уровне бюджетной системы она дожна облагаться налогом, и наоборот,

Х равномерность размещения налоговой базы Ч чем выше неравномерность (дисперсность) размещения налоговой базы, тем на более высоком уровне она дожна облагаться налогом, и наоборот,

Х социальная справедливость Ч налоги, носящие перераспределительный

характер, дожны быть закреплены за федеральным уровнем власти,

Х бюджетная ответственность Ч сборы, представляющие собой платежи за бюджетные услуги, дожны поступать в бюджет органов власти, обеспечивающих соответствующие услуги

В условиях постепенно формирующейся конкурентной среды четкое разграничение расходных пономочий, ликвидация нефинансируемых мандатов, расширение налоговой автономии дожно способствовать созданию у региональных и местных властей стимулов к повышению эффективности управления общественными финансами, сокращению неформальной бюджетной деятельности, обеспечению прозрачности принимаемых решений

Реальное разграничение расходных бюджетных пономочий между субъектами федеративных отношений предполагает не только разделение предметов ведения и распределение функций по финансированию тех или иных расходов между субъектами Федерации и федерацией, но и перегруппировку расходной части консолидированного бюджета

Что же касается муниципальных образований, то нами установлена взаимосвязь между степенью концентрации и специализации производства и уровнем финансовой самостоятельности муниципального образования Если доля внутреннего потребления в общем объеме производства совпадает с уровнем самостоятельности муниципального образования, то это означает положительную корреляционную взаимосвязь между этими двумя показателями И тогда уровень самостоятельности представляется впоне обоснованным

Таким образом, решение проблемы повышения эффективности российской модели бюджетного федерализма кроется в адекватном соотношении расходных и доходных пономочий различных органов власти, с одной стороны, и их финансовом обеспечении, с другой

В заключении диссертационной работы систематизированы основные выводы о результатах исследования и определены возможные направления дальнейшего развития предложенных подходов

3. Публикации по теме диссертации

Основные положения и результаты диссертации изложены в следующих публикациях автора

1 Кирилова МБ Особенности российской модели бюджетного федерализма // Экономические науки, 2007, № 3 Ч 0,5 п л (издание рекомендованное ВАК)

2 Кирилова М В Механизм бюджетного выравнивания муниципальных образований Московской области // Приложение к журналу Экономические науки, 2005, № 2 - 0,3 п л

3 Кирилова МВ Бюджетные доходы и налоговые пономочия в регионе // Приложение к журналу Экономические науки, 2006, № 3 - 0,5 п л

4 Кирилова М В , Власова Т Ю Казначейская система испонения бюджета контроль за направлениями расходования бюджетных средств // Бюджетный учет в бюджетных и некоммерческих организациях - 2002, №13 - 0,7 п л /0,4 п л

5 Кирилова М В, Власова М Ю Местное казначейство опыт и проблема создания // Бюджетный учет в бюджетных и некоммерческих организациях - 2002 №20 Ч 0,6 п л /0,3 п л

6 Кирилова М В, Власова Т Ю Методические основы процесса казначейского испонения бюджетов // Бюджетный учет в бюджетных и некоммерческих организациях Ч 2003 №8 Ч 0,6 п л /0,3 п л

Р ИД № 00009 от 25 08 99 г

Подписано в печать 11 04 2007 Формат 60*90 Vi6 Бумага офсетная Гарнитура Times New Roman Cyr Уел печ л 1,1 Тираж!00экз Заказ№745

Отпечатано в редакционно-издательском отделе

Всероссийского заочного финансово-экономического института (ВЗФЭИ)

с оригинал-макета заказчика Олеко Дундича, 23, Москва, Г-96, ГСП-5,123995

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидат экономических наук , Кирилова, Марина Владимировна

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. Муниципальная реформа и межбюджетные отношения в регионе.

1.1. Развитие теоретических основ межбюджетных отношений.

1.2. Механизм формирования системы внутрирегиональных межбюджетных отношений в России.

1.3. Принципы реализации муниципальной реформы в российской модели бюджетного федерализма.

ГЛАВА 2. Особенности внутрирегиональных межбюджетных отношений на примере Московской области.

2.1. Социально-экономическое положение Московской области.

2.2. Формирование доходов регионального бюджета.

2.3. Анализ сбалансированности бюджетов Московской области в системе внутрирегиональных межбюджетных отношений.

2.4. Механизм бюджетного выравнивания муниципальных образований Московской области.

ГЛАВА 3. Основные направления совершенствования межбюджетных отношений в России на региональном уровне.

3.1. Сокращение асимметрии в российской модели бюджетного федерализма.

3.2. Обоснование достаточности и пределов финансовой самостоятельности муниципальных образований.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Межбюджетные отношения в условиях реформирования местного самоуправления"

Актуальность темы исследования. В 90-е гг. динамичное изменение внутренних и внешних социально-экономических условий в Российской Федерации не сопровождалось адекватным развитием основ бюджетной системы. Усложнение системы мер государственного воздействия на экономику, возрастание роли косвенных методов регулирования экономических процессов в стране в условиях усиления организационно-экономической и финансовой дифференциации регионов делают чрезвычайно важным исследование теоретических основ моделирования бюджетного федерализма и методологии развития межбюджетных отношений в современной России. Отсутствие глубоко разработанной теории федерализма существенно тормозит социально-экономические преобразования в субъектах РФ, усугубляет фискальные проблемы государства и дестабилизирует развитие национальной хозяйственной системы в краткосрочной и догосрочной перспективах.

Практическая востребованность проблематики диссертационного исследования подтверждается многократными попытками испонительной власти России разработать и реализовать эффективную концепцию организации межбюджетных отношений на региональном уровне в связи с реформой муниципальных финансов. Однако вплоть до настоящего времени все практически'' действия государства, направленные на разрешение сложных проблем становления и развития бюджетного федерализма в России, на разработку соответствующих механизмов укрепления финансовой базы бюджетов субъектов РФ, ощутимых результатов не дали. До сих пор обсуждаются вопросы, связанные с эффективностью принципов организации межбюджетных отношений; с конфликтностью экономических и финансовых интересов федеральных, региональных и местных органов власти; с противоречивостью взаимодействия государства, с одной стороны, физических и юридических лиц, с другой. Отсутствие эффективных способов решения этих задач делает проблематичным экономическое возрождение российских регионов, а, следовательно, и перспективы стабилизации социально-экономического развития страны.

Тем более актуальным становится исследование этих проблем в условиях, когда не завершена дискуссия о роли государства в рыночной экономике, когда ведутся поиски новых принципов организации экономических систем. В этой связи возникает необходимость углубления знаний об институциональных ограничениях на пути формирования различных моделей бюджетного федерализма, а также о сравнительных преимуществах и недостатках каждой из них в случае применения в Российской Федерации.

Эти и другие обстоятельства обусловили как научную новизну, так и практическую значимость диссертационного исследования, посвященного проблемам моделирования межбюджетных отношений в регионе в системе бюджетного федерализма в современной России.

Степень научной разработанности темы. Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили работы таких отечественных ученых и специалистов-практиков, как Д.А. Алахвердян, А. Г. Зверев, И.Д. Мацуляк, Л.П. Павлова, Г.Б. Поляк, В.М. Родионова, М.В. Романовский, Б.И. Филимонов, Я.Б. Хесин, Н.А. Ширкевич.

В диссертации использовались труды по общим вопросам федеративных отношений и региональной политики таких авторов, как Е.М. Бухвальд, С.Д. Валентей, И.А. Умнова, В.Н. Лексин, A.M. Лавров, П.Б. Пыренков, Л.В. Смирнягин, С.А. Шахрай, А.Н. Швецов и др.

Следует упомянуть работы А. Г. Игудина, В. Г. Панскова, С.П. Солянниковой и др., которые были исключительно полезны при рассмотрении принципов трансформации отечественной бюджетной системы, существовавшей в условиях централизованного планового хозяйства, в новую, формируемую на началах федерализма.

Публикации А. Г. Гранберга, И.М. Бусыгина, В. Г. Введенского, А.В. Истомина и др. использовались при сравнительном анализе принципов бюджетного федерализма в зарубежных странах: Германии, США, Канаде и др.

В диссертации анализировались научные разработки экспертов Всемирного банка по проблемам бюджетного федерализма и финансовой децентрализации: П. Бута, Д. Кларка, Р.У. Рефьюза, Ш. Мада, Р.В. Бола, Р. Р. Бэрда, Б. Ибэла, К. Валих, К. Вонга и др., а также совместные исследования отечественных и зарубежных ученых.

Информационной базой исследования послужили законодательные и нормативные акты Российской Федерации и Московской области, материалы Министерства финансов РФ, Росстата РФ, Управления федерального казначейства по Московской области, Управления финансов администрации Московской области, областной Думы и финансовых структур органов местного самоуправления Московской области, а также соответствующие публикации в научной и периодической печати.

В работе анализировались конкретные показатели, наиболее адекватно отражающие специфику рассматриваемых вопросов. Возникающие гипотезы проверялись на конкретных примерах с целью установления типичности, универсальности конкретных выводов, возможности их применения на практике, а также соответствия теоретическим положениям.

Для решения поставленных задач в работе использовались такие математико-статистические методы, как методы теории управления, усреднения величин, табличный и модульный методы, моделирования экономических процессов, факторный анализ, а также основные положения общей теории систем. Историко-логический подход применяся при рассмотрении сложившихся теоретических моделей бюджетного федерализма в различных социально-экономических системах; метод аналитических группировок дал возможность выявить взаимосвязь между исследуемыми экономическими процессами и явлениями; сравнительный анализ позволил оценить финансовые возможности развития регионов.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является исследование закономерностей формирования и развития модели бюджетного федерализма и межбюджетных отношений в России в переходный период, а также особенности их реализации на примере типичного для России субъекта РФ.

В соответствии с целью исследования в диссертации поставлены следующие основные задачи:

- обобщение теоретических концепций экономического федерализма для исследования проблематики бюджетного федерализма, связанной с закономерностями развития межбюджетных отношений на региональном уровне в Российской Федерации;

- выделение основных организационных принципов, особенное сочетание которых реализуется в российской модели бюджетного федерализма и предопределяет финансовую асимметрию межбюджетных отношений, а также критериев их оптимизации;

- сравнительный анализ механизмов вертикального и горизонтального бюджетного выравнивания в регионе путем оценки эффективности разнообразных форм безвозмездных перечислений из бюджета областного центра с помощью нормативных критериев бюджетной обеспеченности муниципальных образований;

- обоснование приоритетных проблем модели бюджетного федерализма в РФ на основе количественного и качественного анализа сложившегося распределения бюджетных пономочий между различными уровнями власти в регионе с целью получения адекватной оценки испонения государством его основных функций на местах;

- апробация механизма функционирования современной российской модели бюджетного федерализма на примере типичного субъекта РФ в процессе формирования налоговых и неналоговых доходов, а также закрепления функциональных расходов и поддержания сбалансированности бюджетных параметров в регионе; выявление основных направлений совершенствования модели межбюджетных отношений в регионе в России, прежде всего, путем оптимизации межбюджетных потоков с учетом финансового потенциала муниципальных образований и регионального центра, а также использования механизмов стабилизации финансов субъекта РФ.

Предметом исследования являются финансовые отношения, возникающие в процессе реализации современной модели бюджетного федерализма в России, которая предопределяет особенности движения финансовых потоков между уровнями бюджетной системы в регионе.

В качестве объекта исследования выступает типичный субъект РФ закрепленными за ним доходными и расходными пономочиями, имеющий определенный уровень их финансового обеспечения.

Научная новизна исследования заключается в разработке теоретических подходов, методических и практических рекомендаций по совершенствованию российской модели бюджетного федерализма на уровне региона с целью повышения её эффективности для сокращения финансовой асимметрии субъектов РФ и муниципалитетов. Автором получены следующие конкретные результаты, обладающие научной новизной:

- обобщены теоретические подходы к определению сущности бюджетного федерализма; выделены особенности и сформулированы взаимосвязи категорий лэкономический федерализм, фискальный федерализм и бюджетный федерализм, а также основные принципы функционирования механизма межбюджетных отношений;

- проведено комплексное исследование особенностей бюджетного федерализма в РФ, которое позволило определить закономерности движения межбюджетных финансовых потоков на региональном уровне, а также выявить неэффективность механизма реализации принципа субсидиарности во взаимосвязях субъектов РФ и муниципальных образований как основы их асимметрии;

- рассмотрены механизмы финансового выравнивания муниципальных образований с оценкой их эффективности при восстановлении сбалансированности межбюджетных отношений путем реализации принципа дифференцированного бюджетного выравнивания субъектов РФ, принципа зависимости бюджетного стимулирования от достигнутых результатов и т.п.;

- выявлены особенности интеграции типичного субъекта РФ в систему межбюджетных отношений в регионе и российской модели бюджетного федерализма, основное противоречие которой заключается в несоответствии распределения доходных и расходных пономочий органов власти различных уровней, с одной стороны, и их финансовой обеспеченности, с другой;

- установлена непосредственная связь между ростом асимметрии в существующей модели российского федерализма и механизмом бюджетного регулирования на основе оценки налогового потенциала субъекта РФ и факторов мотивации местных органов власти;

- предложены формы и методы совершенствования модели бюджетного федерализма в Российской Федерации на региональном уровне, связанные с внедрением принципов конкурентности в организацию межбюджетных отношений.

Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в разработке и обосновании автором конкретных рекомендаций по укреплению бюджетного федерализма в России путем рационализации действующей системы межбюджетных отношений в регионе, нацеленной на обеспечение финансовой устойчивости муниципалитетов, совершенствование нормативной базы межбюджетных отношений, разрешение конфликтов между органами власти разных уровней по поводу разграничения доходных и расходных пономочий.

Результаты научного исследования, а также выводы и оценки могут быть использованы Министерством финансов РФ при разработке концепций реформирования межбюджетных отношений, Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации при подготовке методических документов по совершенствованию модели бюджетного федерализма, а также администрацией Московской области при составлении проектов бюджетов.

Теоретические положения, развитые автором в диссертации, могут быть использованы при чтении лекций по финансовым дисциплинам в высших учебных заведениях.

Апробация результатов исследования- Основные положения диссертационного исследования докладывались на научно-практических конференциях во Всероссийском заочном финансово-экономическом институте, а также были использованы при разработке госбюджетной НИР на кафедре Финансы, бюджет и налогообложение ВЗФЭИ.

Наиболее существенные результаты научного исследования использованы администрацией Московской области при разработке механизма реализации муниципальной реформы в регионе, а также при разработке предложений по совершенствованию межбюджетных отношений на региональном уровне, что подтверждается справой о внедрении.

Публикации. Основные положения диссертационной работы опубликованы в 6 статьях общим объемом 3,2 печатных листа.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Кирилова, Марина Владимировна

Заключение

В конце XX - начале XXI столетий во всем мире ускорися процесс развития демократических принципов в государственном устройстве и управлении. Процесс экономической регионализации, расширение прав и пономочий региональных правительств, областей, штатов, провинций, носит общемировой характер. Новая Конституция РФ определила главный вектор перераспределения экономических пономочий в пользу субъектов РФ. Они получили больше прав в области руководства хозяйственным и социально-культурном строительством, осуществляют руководство жилищным строительством, коммунальным хозяйством, народным образованием и здравоохранением, проводят мероприятия по благоустройству сел и городов., организуют работу в области дорожного строительства.

Местные финансы играют одну из первостепенных ролей в становлении и развитии органов местного самоуправления. От их активизации, поиска путей повышения доходности и роста эффективности расходов, целенаправленности административных и экономических методов управления во многом зависит успех продвижения экономических реформ на местах. Вопросы территориального управления в области финансово-бюджетного регулирования, построения справедливых межбюджетных отношений в современной России и в настоящий момент являются одной из наиболее актуальных и динамично развивающихся сфер, как в научном, так и прикладном своих аспектах. Настоящее исследование, проведенное в рамках поставленных целей и задач, позволяет сделать следующие выводы.

1. Историографический обзор систем территориального управления свидетельствует, что все реформы административно-территориального устройства государств всегда были вопросом соотнесения степени централизации и децентрализации государственного управления. В отношении систем местного самоуправления это конкретизировалось в виде изменения соотношений государственных и негосударственных форм управления. Анализ современных систем территориального управления приводит к выводу, что основным вопросом, решаемым при их построении, является вопрос распределения функций между уровнями власти, а также степени регуляции этого процесса со стороны государства. В зависимости от того, как решается этот вопрос, определяется степень самостоятельности органов местного самоуправления, а следовательно и та роль, которая отводится муниципальной власти в системе организации общества и управления территорией.

Конституционное устройство Российского государства закрепляет права граждан на здравоохранение, образование, жилье и т.д., а испонение этих прав осуществляется уровнем, не относящимся к государственному. В связи с этим встает вопрос в целом по 12 статье Конституции России: Местное самоуправление в пределах своих пономочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Насколько соотносятся выведенность органов местного самоуправления из системы государственной власти и их самостоятельность;). Насколько такое жесткое разграничение государственных и муниципальных органов власти и управления является оправданным и соответствующем социально-экономическим реалиям современной России. Очевидно следуем установить соответствие в построении уровней государственной власти и управления построению бюджетной и налоговой системы РФ.

2. Анализ правового поля деятельности местных финансов устанавливает, что Российские нормативные документы по местному самоуправлении; содержат только разделы прав, разделы лобязанностей в них формулируется в значительной степени неопределенно. Сам термин лобязанность в нормативных актах как таковой отсутствует. Разделы ответственности в нормативных документах как по местному самоуправлению, так и по местным финансам также либо отсутствуют, либо крайне незначительны в своем содержательном выражении.

Исходя из этого, в работе формулируются два принципа организации финансовой самостоятельности местного самоуправления: принцип лединства прав и обязанностей и принцип лединства обязанностей и ответственности

3. В работе обосновывается, что принцип выравнивания среднедушевой обеспеченности дожен основываться скорее не на положении равенства фактически полученных материальных благ, а на положении равных возможностей. При равных возможностях, чем больше заработал, тем больше получил. Из этого также следует, что одна из основ конституционного устройства Российского государства - выравнивание минимального уровня социальных гарантий для всех членов общества, дожна быть допонена принципом дифференцированного бюджетного выравнивания.

Существование принципа дифференцированного бюджетного выравнивания означает не только возможность и допустимость, но и целесообразность существования определенного уровня территориальной дифференциации. При этом помощь более слабым не только не исключается, но и дожна предполагаться. Из этого следует еще один принцип, который дожен быть положен в основу построения минимальной бюджетной обеспеченности: это принцип лединства выравнивания и стимулирования. Принципиальным положением является также зависимость размера стимулирования от получаемых территорией результатов.

4. Регулирование территориальной дифференциации - одна из сложнейших проблем управления в современном обществе. Саж> существование неравенства, в том числе неравенства территориального, является элементом дестабилизации социально-экономической обстановки в обществе. Чрезмерная дифференциация общества ведет к социальным конфликтам, но и луравниловка также дестабилизирует устойчивость социально-экономического положения. Поэтому проблема регуляции территориальной дифференциации является одной из актуальных.

В работе установлена взаимосвязь между развитием территориального неравенства и социально-экономическим развитием территорий. Эта взаимосвязь заключается в том, что с экономическим спадом растет территориальная дифференциация. При экономическом же росте наблюдается снижение территориального неравенства.

5. Финансово-правовая зависимость органов местного самоуправления от вышестоящих органов власти естественным образом выражается в их бюджетной зависимости. Одна из основных функций, которая дожна выпоняться органами власти на любой территории, - формирование собственных минимальных сбалансированных бюджетов. В силу этого вопрос о степени финансовой самостоятельности муниципальных образований является не только чисто теоретическим, но и имеет свое непосредственное прикладное значение, поскольку отображат степень самоуправляемости муниципалитетов.

Оценка финансовой самостоятельности местных органов власти позволяет оценить количественно силу рычагов управления, находящихся в их распоряжении, а следовательно и свою меру ответственности. Методологически оценка налоговой самостоятельности образований может быть осуществлена путем вычисления доли налогов, поступающих в местный бюджет. Таким образом, единицей измерения налоговой самостоятельности муниципальных образований являются доля или проценты. За 100% принимается абсолютная независимость местных органов власти в вопросе формирования налогового климата от других уровней власти.

Проведенная в работе оценка реальной налоговой самостоятельности муниципальных образований России колеблется в интервале 15 - 30%. Оценки финансовой самостоятельности местных органов власти РФ в области тарифной и ценовой политики в 1998-2006 гг. колеблются в интервале 5 - 22%.

Приведенные оценки финансовой самостоятельности местных органов власти количественно характеризуют силу рычагов управления, находящихся в их распоряжении.

6. Уровень самостоятельности местных органов власти развитых зарубежных стран совпадает с уровнем самостоятельности самодостаточных муниципальных образований в России, определенным в работе по показателю реальной налоговой самостоятельности. Очевидно, существует определенный естественный уровень налоговой самостоятельности для местных органон власти, который не смотря на переходные процессы в обществе и экономике находится на измеренном уровне. Это выдвигает гипотезу о том, что данный уровень является уровнем разумной достаточности финансовой самостоятельности муниципальных образований.

В территориальном аспекте уровень финансовой самостоятельности муниципальных образований находится в прямой зависимости от характера развития производительных сил и хозяйственных отношений в обществе (уровня концентрации производства, кооперации, товарного обмена). Уровень специализации и концентрации производств, межтоварного обмена территорий в своем количественном выражении имеет такие размеры, которые не позволяют какому-либо муниципальному образованию в преимущественном порядке устанавливать налоговый режим предприятий жизненно важных для многих других территорий. Полученная в работе оценка уровня территориальной специализации свидетельствует, что усматривается взаимосвязь между уровнем территориальной специализации и уровнем налоговой самостоятельности.

7. Анализ соответствия уровня социальной обеспеченности территории уровню ее экономического развития, проведенный в работе, свидетельствует, что у трети муниципалитетов такое соответствие на протяжении целого ряда лет между показателями отсутствует. Такое количество муниципальных образований, в которых отсутствует исследуемое соответствие (к тому же в различных временных периодах) не может быть признано случайным. Вероятная причина лежит в области регулирования межбюджетных отношений.

Актуальность построения межбюджетных отношений и механизмов их реализации на региональном уровне для современной России подчеркивается следующими двумя обстоятельствами. Во-первых, муниципальные образования имеют весьма ограниченную финансовую самостоятельность, при этом обязанность обеспечения их минимальными сбалансированными бюджетами возложена на вышестоящий уровень власти и управления. Во-вторых, значительный уровень территориальной дифференциации.

Кроме того, в работе установлена взаимосвязь развития территориального неравенства с механизмами финансово-бюджетного регулирования, заключающаяся в том, что с ростом территориальной дифференциации в бюджетном регулировании преобладают выравнивающие механизмы. При ее снижении начинают превалировать стимулирующие механизмы бюджетного регулирования.

8. Методология регулирования территориального развития заключается в единстве решения трех взаимосвязанных задач: определения бюджетных возможностей, определения бюджетных потребностей и распределения финансовых средств.

Как правило, процедуры распределения финансовых средств в существующих методиках ориентируются на достижение какого-либо одного из выбранных критериев: устранение дефицита муниципальных бюджетов или выравнивание неравенства муниципальных образований по средней бюджетной обеспеченности, т.е. являются задачами однокритериальными. Проведенный в работе анализ показывает, что применение только одного критерия при распределение средств оказывается недостаточным. В условиях острой недостаточности бюджетных средств, многих индивидуальных и групповых особенностей муниципальных образований распределение Фонда финансовой поддержки муниципальных образований дожно быть направлено на одновременное достижение нескольких критериев, т.е. являться задачей многокритериальной.

Выбор критериев дожен иметь своей целью, во-первых: стимулирование муниципальных образований, меньше зарабатывающих, к активизации своей деятельности; во-вторых, поощрение муниципальных образований, зарабатывающих больше, путем предоставления допонительных средств на финансирование своих расходов. В обоих случаях критерии выпоняют стимулирующую функцию. Другую функцию, которую дожны выпонять критерии распределения, - функция выравнивания, которая обеспечивает регулирование чрезмерной территориальной дифференциации.

9. В вопросе определения доходной части бюджета сама постановка проблемы оценки возможностей муниципальных образований самостоятельно зарабатывать предполагает поиск объективных предпосылок получения либо увеличение муниципальными образованиями собственных доходов. Существующие подходы к оценке налогового потенциала территорий постулируют несовпадение его количественного измерения с теоретическим определением. При этом сам объем налоговых поступлений отождествляется с понятием налоговый потенциал, финансовый потенциал. Именно поэтому в вопросе прикладной оценки потенциальных возможностей принципиальное значение имеет критерий оценки или сравнения. В работе сформулированы положения, на которых может основываться методика определения территориального налогового потенциала: Налоговый потенциал муниципальных образований рассматривается ;а конкретный временной период. Чаще всего таким временным плановым периодом является финансовый (календарный) год.

2) Под налоговым потенциалом муниципальных образований в его количественном выражении понимается вся сумма налоговых и неналоговых поступлений (за исключением финансовой помощи из вышестоящих бюджетов), собираемых на территории муниципалитета и поступающая в консолидированный бюджет субъекта Федерации.

3) В методике дожен быть использован комбинированный подход (результативный и ресурсный). Факторами, влияющими на налоговый потенциал муниципальных образований, выбираются как результативные, так и те, которые оказывают влияние на эти результаты.

4) Методика оценки налогового потенциала муниципалитета дожна основываться на выявлении некоторой усредненной системы получения доходов на территории.

10. В задачах сравнения территорий (т.е. оценки их деятельности) по получаемым бюджетным доходам в последнее время все более отчетливо вырисовывается тенденция определения зависимости поступлений в соответствующие бюджеты от каких-либо (наиболее существенных) факторов. Для учета же особенностей отдельных территорий вводятся различные поправочные коэффициенты, учитывающие эти особенности. Получение усредненной системы хозяйствования в целом по области дает возможность не только оценки бюджетных доходов муниципалитетов, но и формирования системы сравнений работы отдельных из них. Отношение фактически собранных налоговых доходов к налоговому потенциалу (среднему по субъекту Федерации уровню сбора налогов, рассчитанному любым методом) каждого МО позволяет получить оценку налоговых усилий МО. При таком подходе возможна оценка налоговых усилий как в целом по МО, так и по отдельным видам налогов. Использование количественного выражения налоговых усилий позволяет методически реализовать принцип зависимости стимулирования от получаемых результатов.

11. Методологические сложности, связанные с количественным определением минимальных государственных стандартов и минимальной бюджетной обеспеченности, заставляют разработчиков все чаще отходить при расчете бюджетных расходов от цели их достижения. Принципиально возможно и впоне оправданно в данном случае при оценке бюджетных расходов использовать подход, применяемый при оценке расходной части бюджетов. В данном случае создается некоторая усредненная по территории ситуация как по отдельным статьям расходов, так и по расходам в целом.

Методы оценки расходных потребностей территорий, основанные на сравнительном подходе, стали особенно активно развиваться в последнее время. Их анализ свидетельствует о том, что, как и в задаче определения налогового потенциала территории, при проведении расчетов во главу угла ставится вопрос равного подхода ко всем территориальным подразделениям. То есть оценка бюджетных расходов производится перечисленными методами также в целях бюджетного регулирования, а построение системы сравнения и позиционирование в ней конкретного муниципалитета по вопросу оценки бюджетных потребностей позволяют методологически решить эту проблему.

Диссертация: библиография по экономике, кандидат экономических наук , Кирилова, Марина Владимировна, Москва

1. Конституция Российской Федерации. М.: АКАЛИС, 1997. 174с.

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. М.: Издательско-книготорговый центр Маркетинг, 2002. Изменения Ссыка на домен более не работаетp>

3. Налоговый кодекс Российской Федерации 4.1 и ч.2 официальный текст по состоянию на 1 января 2007 г. М.: Издательско-книготорговый центр Маркетинг, 2007. - 460 с. Изменения Ссыка на домен более не работаетp>

4. Закон РФ О финансовых основах местного самоуправления от 25 сентября 1997 г. №216 ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 1997. - №39.

5. Закон РФ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации от 28 августа 1995 г. №154 // Собрание законодательства РФ. 2006. - №35.

6. Закон РФ Об основах налоговой системы в Российской Федерации. -27.12.91 // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. - №11.

7. Закон РФ О Федеральном бюджете на 1999 2007 гг. Ссыка на домен более не работаетp>

8. Закон РФ Об общих принципах организации законодательных (представительных) и испонительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации от 6 октября 2000 г. №184-ФЗ Собрание законодательства РФ. 2006. - №.42.

9. Указ Президента РФ Об основных направлениях налоговой реформы в Российской Федерации и мерах по укреплению налоговой и платежной дисциплины №685 от 8 мая 1996 года // Российская газета от 23.05.1996. №96.

10. Указ Президента РФ от 22.12.1993 №2265 л О гарантии местного самоуправления в Российской Федерации // Российская газета от 25.12.1993, №237.

11. Постановление Правительства РФ от 30 июля 1998 г. №862 О концепции реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999-2001 годах // Российская газета от 08.08.1998, №151.

12. Постановление Правительства РФ от 15.08.2003 О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2008 г. // Российская газета от 21 августа 2005 г., №161.

13. Распоряжение Правительства РФ от 3 июля 2006 г. О социальных нормативах и нормах // Собрание законодательства РФ от 15.07.2006, №29, ст. 3504.

14. О бюджетной политике на 2007 год и на среднесрочную перспективу // Финансы. 2006. - №5.

15. Ежегодное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации //Российская газета. 2006. 4 апреля.

16. Федеральный закон Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ от 6 октября 2003 № 131-ФЗ.

17. Федерального закона от 27.12.2005 № 198-ФЗ О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации.

18. Федеральный закон О внесении изменений в бюджетный кодекс в части регулирования межбюджетных отношений от 27 декабря 2005

19. Закон Московской области №170/2004-03 Об обеспечении допонительных гарантий по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и предоставлении им поного государственного обеспечения

20. Законы о бюджете Московской области на 2003-2007 гг.

21. Закон Московской области № 187/2005-03 О внесении изменений в статью 1 Закона Московской области О ставках налога на игорный бизнес на территории Московской области.

22. Постановление Правительства Московской области от 17.03.2006 № 194/8 Об организации и сроках разработки прогноза социально-экономическою развития Московской области на 2007 год.

23. Проект закона Московской области О Комплексной программе социально экономического развития Московской области на 2007 год.

24. Проект закона Московской области О бюджете Московской области ил 2007 год.30. Параметры прогноза социально-экономического развития Московской области до 2009 года и перспективного финансового плана Московской области до 2009 года.

25. Закон Московской области № 220/2005-03 О межбюджетных отношениях в Московской области.

26. Постановление Правительства Московской области от 18.07.2006 № 681/27 Об утверждении Положения, структуры и штатной численности Министерства по делам территориальных образований Московскойобласти

27. Постановление Правительства Московской области от 07.03.2006 № 155/8 О внесении изменений в Положение, структуру и штатную численность Министерства экономики Московской области.

28. Постановление Правительства Московской области от 07.02.2006 № 71/2 Об утверждении структуры и штатной численности Главного управления региональной безопасности Московской области.

29. Постановление Правительства Московской области от 19.07.2006 № 688/27 О внесении изменений в Положение о Главном управлении региональной безопасности Московской области, утверждении структуры и штатной численности указанного Главного управления.

30. Федеральный закон от 31.12.2005 №199-ФЗ О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения пономочий.

31. Бутов В.И., Игнатов В. Г., КетоваН. П. Основы региональной экономики. -М.: Книжный дом Университет. Ростов н/Д.: Изд. центр МарТ, 2004.

32. Бухвальд Е., Федоткин В. Муниципальная реформа и межбюджетные отношения в регионе // Федерализм, №2, 2005. С. 133-160.

33. Богачева ОБ., Амиров В.Б. Проблемы укрепления бюджетов субъек; он Федерации и местного самоуправления // Финансы, №9, 1997.

34. Бьюкенен Дж., Талок Г. Расчет согласия. Логические основания конституционной демократии: Соч. М.: Таурус-Альфа, 1997.

35. Борескова Е.В., Kumoea Е.Н. Некоторые особенности межбюджетных отношений на субфедеральном и местном уровнях // Финансы. 2000. -№5.

36. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской С.-Пб.: Изд-во: С.-Петерб. гос. ун-та экономики и финансов, 2006.

37. Бюджетная система России / Под ред. Г.Б. Поляка. М.: ЮНИТИ-ДАНА,2007.

38. Былое Г.В. Возможность использования различных индикаторов для оценки региональной социально-экономической асимметрии. http: // ieie.nsc.ru / -tacis / bylov.htm.

39. Бюджетный федерализм. Российско-канадский проект Федерализм в сотрудничестве. М.: Московское отделение Российского научного фонда, 1995;

40. Бюджетный федерализм: проблемы, теория, опыт. М.: Консорциум по вопросам прикладных экономических исследований, 2001.

41. Валентей С.Д. Федерализм: российская история и российская реальность. М.: Институт экономики РАН, 1998.

42. Василенко И. А. Государственное и муниципальное управление. М.: Гардарики, 2005.

43. Вопросы бюджетно-налогового федерализма в России и США: Материалы российско-американских семинаров / Под ред. Ю.И. Любимцева, Ш.Б. Мадд. М., 1996.

44. Вторая международная конференция по федерализму (Москва, 16- Г/ декабря 1997 г.): Труды конф. / Под ред. С.С. Артоболевского, В.В. Климанова. М.: Эдиториал УРСС, 1999.

45. Галицкая С. В. Теория и практика бюджетного федерализма М.: Изд-во Экзамен, 2002 г. 128с.

46. Гаганова Н. Принцип субсидиарности в российском федерализме //Федеразм, №4,2006. С. 127-140.

47. Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. М., 2006. С. 302303.

48. Годин А. М., Подпорина И. В. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации. М.: Дашков и Ко, 2001.

49. Государственные и территориальные финансы / Под ред. Л. И. Сергеева. Калининград: Янтарный сказ, 2000.

50. Гранберг А. Г. Основы региональной экономики: Учебник для вузов. М.: ГУ ВШЭ, 2000.

51. Децентрализация бюджетной системы в Российской Федерации: тенденции, проблемы, рекомендации / Консорциум университета штата Джорджия. Москва, 1998.

52. Игудин А. Г. О принципах реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации // Финансы 1998, №8, с.7.

53. Какшайская Е.А. Финансовое обеспечение местного самоуправления (на примере Вогоградской области).-Автореф. дисс. к.э.н. М.: ВЗФЭИ, 2005 i.

54. Коков В., Любимцев Ю. Российский бюджетный федерализм: опыт и перспективы // Экономика и жизнь, №38, 1996, с.34.

55. Лавров А. М. Мифы и рифы российского бюджетного федерализма. М.: Магистр 1997.

56. Лавров А. Развитие бюджетного федерализма // Федерализм. 2000. № 3.

57. Лавров А., Кузнецова О. Оценка бюджетного потенциала регионов России // Рынок ценных бума г. 1999. № 10. С. 38Ч54.

58. Лавров А., Литвак Дж., СазерлэндД. Реформа межбюджетных отношений в России: Федерализм, создающий рынок // Вопросы экономики. 2001. №4.

59. Лавровский Б. Измерение региональной асимметрии на примере России .// Вопросы экономики. 1999. - №3. - С.42-52.

60. Лавров А., Христенко В. Новый этап реформы межбюджетных отношений1. Финансы. 1999. №2

61. Лексин В. Н., Швецов А. Н. Бюджет и межбюджетные отношения:

62. Системная модернизация российской модели бюджетного федерализма.

63. Концепция и рекомендации. М.: ГУ ВШЭ, 1999.

64. Лексин В. Н., Швецов А. Н. Государство и регионы. Теория и практикагосударственного регулирования территориального развития. М.: УР( С,1997.

65. Лексин В. Н., Швецов А. Н. О системной модернизации российскогобюджетного федерализма: Вторая Международная конференция по федерализму, 16Ч17 декабря 1997 г. М.: Эдиториал УРСС, 1999.

66. Лексин В. И., Швецов А. Н. Региональные бюджетно-налоговые системы Н

67. Рос. экон. журн. 1993. № 12; 1994. № 1.

68. Любимцев Ю. Противоречия в сфере бюджетного федерализма. Власть,5, 1997, с. 16-17.

69. Любимцев Ю., Коков В. Концепция финансовой безопасности (общегосударственный и региональный аспекты) // Экономист. 1998. -№3.

70. Мерсиянова И. Главы муниципалитетов о приоритетных национальных проектах // Федеразм, №4, 2006. С. 53-74.

71. Местные бюджеты как механизм региональной политики. www.rocich.ru

72. Макроэкономические и региональные аспекты российских реформ (на примере Сибири и Дальнего Востока): Сб. науч. статей / Под ред. В.Е. Селиверстова, В.И. Клисторина. Новосибирск: Сибирское соглашение, 1999.

73. Материалы семинараЧсовещания по проблемам совершенствования межбюджетных отношений / Под ред. С.Н. Хурсевича. М., 2000.

74. Местное самоуправление: технологии социально-экономического роста / Под ред. А. Г. Воронина, В.Н. Ивановой. СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 1999

75. Методические рекомендации по подготовке региональных программ социально- экономического развития малых и средних городов субъекта Федерации, М.: Московский общественный научный фонд, 2000.

76. Мешакина Г. Конструкторские проработки бюджетного федерализма в России // Федерализм 1996 N4

77. Михеева Н.Н. Макроэкономический анализ на основе региональных счетов. Владивосток: Дальнаука, 1998.

78. Методические рекомендации по регулированию межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации. Министерство финансов Российской Федерации, 1999 // www.minfin.ru.

79. Мирзалиев М.Н. Составление местных бюджетов на основе социальных стандартов // Финансы. 1999. - №12.

80. Мокрый B.C. Проблемы реформирования межбюджетных отношений как основа местного самоуправления // Финансы, 2001. -№ 1.

81. Мудрова Н.В. Формирование и регулирование доходов местных бюджетов в условиях реформирования межбюджетных отношений. Автореф. дисс. к.'э.н. - М.: ВЗФЭИ, 2006 г.

82. Нуреев P.M. Теория общественного выбора. М.: ГУ-ВШЭ, 2005.

83. Обзоры расходов и качество управления бюджетами субъектов Российской Феде рации / Под ред. В.В. Онищенко, В.В. Климанова. М.: Эдитори;ш УРСС, 2001.

84. Основы региональной экономики: Учебник для вузов. М.: ГУ ВШЭ, 2000. -495 с. стр.365.

85. ОЭСР: Обзор экономики Российской Федерации. Гл. 3 Бюджетный федерализм. М.: Весь мир, 2000.

86. Обеспеченность населения средствами обязательного медицинского страхования в регионах России // Экономика и жизнь, 1997, №14. С.6.

87. Общая характеристика межбюджетных отношений в федеративных государствах (на примере Соединенных Штатов Америки, Канады, Германии, Австрии, Австралии и Индии) // Ссыка на домен более не работаетnasledie/ru/politvne/l 8 32/1 .htm).

88. Одинцова JI. Территориальное управление во Франции // Вопросы экономики, 1991.

89. Об итогах реализации Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 2001 году и о проекте Программы развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 года. - www.minfin.ru.

90. Перфильев С.В. Методология и финансовые механизмы регулирования территориального развития. Автореф. дисс. д.э.н. - М.: ВЗФЭИ, 2002 г.

91. Подпорина И.В. Межбюджетные отношения и бюджетное регулирование // Финансы, 1999 г., №10.

92. Поляк Г.Б. Финансовые проблемы развития регионов // Финансы. 2001. №9. С. 14-15.

93. Поляк Г.Б. Территориальные финансы. -М.: Вузовский учебник, 2003 г.

94. Пронина JI. И. О разграничении налоговых пономочий и увеличении налоговых доходов местных бюджетов // Финансы. 2001. № 5. С. 30Ч33.

95. Пронина Л.И. Федеральное законодательство и его воздействие на формирование местных бюджетов// Бюджетные отношения в Российской Федерации: Новые подходы к анализу и правовому регулированию. М: Формула права, 2005

96. Потапов В.И. Объекты налогообложения в некоторых зарубежных странах // Налоговый вестник, №8,1995. С.42-47.

97. Потокова JI.P. Взаимодействие федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. Автореф. дисс. к.э.н. - М.: Российская академия государственной службы при Президенте РФ. - 1997.

98. Программы реформирования региональных финансов: первые результаты / Под ред. A.M. Лаврова. М.: Эдиториал УРСС, 2001.

99. Пыренков П. Б. Основные задачи региональной социально-экономической политики // Федеративные отношения и региональная социально-экономическая политика. 1999. № 1. С. 4Ч13.

100. Регионы России. 2005. Статистический ежегодник. Т. 1,2. М.: Росстаг 2006.

101. Региональное развитие: опыт России и Европейского Союза/ Рук. авт. кол. и отв. ред. А. Г. Гранберг- М.: ЗАО Изд-во Экономика, 2000.

102. Россия в цифрах. Статистический ежегодник. М.: Росстат, 2006.

103. Улюкаев А.В. Проблемы государственной бюджетной политики. М.: Издво Дело, 2004 г.

104. Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. Учебно-практическое пособие. М.: Дело, 1998

105. Усиление бюджетного федерализма и региональных аспектов политики налогообложения: Аналитический доклад / Совет Европы; Министерство региональной политики РФ. М., 1999.

106. Управление государственным бюджетом. Учебное пособие. Курс (I Бюджетная политика. Модуль А Составление бюджета в России г других странах. Баренц Груп, JDIC. 1998.

107. Управление государственным бюджетом. Учебное пособие. Курс II "Бюджетная политика". Модуль В Бюджетный федерализм. Баренц Груп, ЛС. 1998.

108. Усиление бюджетного федерализма и региональных аспектов политики налогообложения: Аналитический доклад / Совет Европы; Министерство региональной политики РФ. М., 1999.

109. Финансы / Под ред. Г.Б. Поляка. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007.

110. Формирование национальной финансовой стратегии России: Путь :: подъему и благосостоянию / Под ред. В.К. Сенчагова. М.: Дело, 2004.

111. Федерализм: Энциклопедический словарь / Ин-т экономики РАН. М: ИНФРА-М, 1997.

112. Черник Д.Г., Дадашев A3. Финансовая система России. М., Инфра-М, 1997.

113. Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления. М.: Юристъ, 2005.

114. Христенко В.Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: опыт, проблемы, перспективы. М.: Дело, 2002.

115. Христенко В.Б. Нужен такой климат в народном хозяйстве, который побуждал бы предприятия к активной модернизации // Москва. 2001. № 9. С. 6Ч8.

116. Христенко В.Б. Проблемы и перспективы реформирования межбюджетны;. отношений // Финансы. 1999. № 5. С. 12Ч16.

117. Христенко В.Б. Развитие бюджетного федерализма в России: итоги 1990-х годов и задачи на перспективу // Вопросы экономики. 2002. № 2. С. 4Ч18.

118. Христенко В.Б. Развитие бюджетного федерализма в России: от разделения денег к разделению пономочий // Рос. газ. 2001. 17 февраля.

119. Христенко В.Б. Реформа межбюджетных отношений: новые задачи // Вопросы экономики. 2000. № 8. С. 4Ч14.

120. Христенко В.Б., Лавров A.M. Новая методика распределения трансфертов // Финансы. 2001. № 3. С. 3Ч7.

121. Христенко В.Б., Лавров A.M. Новый этап реформы межбюджетных отношений // Финансы. 1999. № 2. С. 3Ч9.

122. Хурсевич С. Н. Новый этап развития межбюджетных отношений // Федеративные отношения и региональная социально-экономическая политика. 1999. № 1. С. 18Ч22.

123. Хурсевич С. Я, Сибиряков С. А. Активная региональная финансовая политика: проблемы формирования и инструменты реализации. Томск, 1998.

124. Эйгель Ф., Кочанов П. Финансы регионов в ожидании Бюджетного кодекс^ России // Кредит. 2000. № 1. С. 1Ч8.

125. Экономическая трансформация: цели, направления, динамика./ лод.ред. Проценко О.Д. М.: Изд-во РАГС, 1999 г.

126. Экономические проблемы становления российского федерализма / Отв. ред. С. Д. Валентей. М.: Наука, 1999.

127. Яндиев М.И. Финансы региональных органов власти. М.: Финансовый издательский дом. 1999.

128. Эффективность государственного управления: Пер. с англ./ Общ. Ред. С.А. Батчикова и С.Ю.Глазьева. М.: Фонд За экономическую грамотность,

129. Российский экономический журнал, Издательство АО Консатбанкир, 1998. 848с.

130. Юил Дуглас. Основные характеристики региональной политики. Европейский опыт // Ссыка на домен более не работаетnsc/ru:810l/~tasic/yull.htm.

131. Ясюнас В.А. Местное самоуправление. Комментарии. Разъяснения. М., 1997.

132. Ященко А.С. Теория федерализма: опыт систематической теории права и государства. Юрьев, 1912.

133. Якобсон Л.И. Государственный сектор экономики: экономическая теория и политика. М.: ГУ ВШЭ, 2000.

134. Якобсон ЛИ. Экономика общественного сектора: Основы теории государственных финансов. М.: Аспект Пресс, 1996.

135. Bird Richard, М. "Setting the Stage: Municipal and Intergovernmental Finance, In: Fraike and Stren, 2000, Supra, p. 114.

136. Elazar, Daniel J. Federal system of the world: a handbook of federal, confederal and autonomy arrangements. London: 1994

137. Fukasaku K., de Mello L. R., Jr. Fiscal Decentralization and Macroeconomic Stability: The Experience of Large Developing Countries / In K. Fukasaku, R. Hausmann (eds.) Democracy, Decentralization and Deficits in Latin America. -Paris: OECD, 1998.

138. Litvack D., Rizzo F. Municipal Default Risk. Fitch IBCA, Public Finance Special Report, 1999, September 15, S. 1Ч12.

139. Local government in Europe. Trends and developments. Ed. by R.Batley. G. Stoker. London, 1991.

140. McKinnon R. I. Market-Preserving Fiscal Federalism in the American Monetary

141. Union, in M. I. Blejer, T. Ter-Minassian (eds.) Macroeconomic Dimensions of Public Finance. N. Y.: Routledge, 1997

142. Montinola, G., Qian Y.Y., WeingastB.R. Federalism, Chinese Style The Political Basis for Economic Success in China // World Politics. 1995.

143. North D., Weingast B. R. Constitutions and Commitment: The Evolution of Institutions Governing Public Choice in Seventeenth-Century England // Journal of Economic History. 1989

144. Olson M. Distinguished lecture on Economics in Goverment, Big Bills left on the Sidewalk: Why some nations are rich and other poor "The journal of Economic perspectives N2 1996

145. Shah A. Intergovernmental Fiscal Relations in Canada: an Overview, in R Jayanta (ed.) Macroeconomic Management and Fiscal Decentralization. The World Bank, 1995.

146. Shah A. The Reform of Intergovernmental Fiscal Relations in Developing and Emerging Market Economies. The World Bank, 1994.

147. Shah A. The Reform of Intergovernmental Fiscal Relations in Developing and Emerging Market Economies. The World Bank, 2006.

148. Tiebout Charles M., A Pure Theory of Local Government Expenditures // Journal of Political Economy. 1996, № 64 (4).

Похожие диссертации

• Развитие межбюджетных отношений в условиях бюджетного федерализма
• Формирование доходов местных бюджетов в условиях реформирования местного самоуправления
• Повышение эффективности межбюджетных отношений в условиях реформы местного самоуправления
• Формирование и испонение бюджетов муниципальных образований в условиях реформирования местного самоуправления : на примере муниципальных образований Московской области
• Межбюджетные отношения и обеспечение сбалансированности местных бюджетов в условиях реформы местного самоуправления