Механизм обеспечения сбалансированности территориальных бюджетов в Российской Федерации в условиях финансовой нестабильности тема диссертации по экономике, полный текст автореферата
Автореферат
| Ученая степень | кандидат экономических наук |
| Автор | Серегин, Максим Викторович |
| Место защиты | Москва |
| Год | 2010 |
| Шифр ВАК РФ | 08.00.10 |
Диссертация
Автореферат диссертации по теме "Механизм обеспечения сбалансированности территориальных бюджетов в Российской Федерации в условиях финансовой нестабильности"
804605027
На правах рукописи
Серегин Максим Викторович
МЕХАНИЗМ ОБЕСПЕЧЕНИЯ СБАЛАНСИРОВАННОСТИ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ БЮДЖЕТОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В УСЛОВИЯХ ФИНАНСОВОЙ НЕСТАБИЛЬНОСТИ
Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук
Москва - 2010
004605027
Диссертация выпонена на кафедре мировой экономики и международных финансов образовательного учреждения профсоюзов (ОУП) Академия труда и социальных отношений
Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор
Орехов Сергей Александрович
Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор
Морозко Наталья Иосифовна
Ведущая организация: ГОУ ВПО Российский университет
дружбы народов
Защита состоится л27 мая 2010 г. в 14.00 часов в аудитории 222 на заседании диссертационного совета Д 602.001.03 при ОУП Академия труда и социальных отношений по адресу: 119454, г. Москва, ул. Лобачевского, д. 90.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ОУП Академия труда и социальных отношений
Автореферат разослан л26 апреля 2010 г.
кандидат экономических наук, доцент Сокольникова Ольга Борисовна
Ученый секретарь
Диссертационного совета Д 602.001.03, кандидат экономических наук, доцент
В.Т. Стренко
1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Накануне глобального финансового кризиса в системе межбюджетных отношений России произошли кардинальные изменения, которые проявились в испонении консолидированного бюджета субъектов РФ с профицитом за период 2004-2007 гг. Это было обусловлено положительными макроэкономическими тенденциями в стране, благоприятными внешнеэкономическими условиями для экспорта российских товаров, а также устойчивым профицитом федерального бюджета, треть расходов которого приходилась на межбюджетные трансферты нижестоящим бюджетам. Такая централизация финансовых потоков на уровне федерального центра обусловлена структурными противоречиями многоуровневой бюджетной системы России, которые имеют в своей основе неадекватное распределение пономочий по расходам и доходных источников финансирования функций между органами власти различных уровней. В условиях растущей макроэкономической динамики это отрицательно сказывалось на системе мотивации субфедеральных органов власти к оптимальной реализации критериев экономической эффективности и социальной справедливости. В условиях же финансового кризиса 2008-2009 гг. такого рода бюджетное неравновесие проявилось в быстром наращивании дефицитов на всех уровнях бюджетной системы, что во многом и препятствовало успешной реализации усилий государства в борьбе с негативными явлениями в экономической и финансовой сферах.
Формирование механизма обеспечения сбалансированности территориальных бюджетов в РФ предполагает необходимость решения важнейшей теоретической проблемы, связанной с оптимизацией принципов централизма и децентрализма в распределении бюджетных пономочий между органами власти всех уровней бюджетной системы. Однако до сего момента в теории государственных (общественных) финансов отсутствует одобренная всем экспертным сообществом модель адекватного бюджетного устройства, приемлемая для любого федеративного государства на всех стадиях макроэкономической динамики. Значимость этой научной проблемы и методических разработок, нацеленных на ее разрешение в условиях несбалансированности бюджетов органов власти всех уровней, многократно возрастает в условиях глобального структурного кризиса, когда государство превращается в единственного субъекта, способного восстановить финансовое равновесие и обеспечить роста макроэкономики.
Кроме того, практическая востребованность данной проблематики связана с тем, что неадекватная реализация принципов сбалансированности бюджета, общего (совокупного) покрытия расходов бюджета, а также результативности и эффективности использования бюджетных средств в России явились причиной неэффективности фискальной политики государства как системы контрциклических инструментов борьбы с кризисными явлениями в стране.
Таким образом, в условиях глобального кризиса многократно возросла научная новизна и практическая значимость проблемы поиска эффективных механизмов восстановления сбалансированности территориальных бюджетов в
РФ в контексте поиска адекватных источников финансирования их растущих расходов в условиях экономической нестабильности. Неэффективность распределения расходных пономочий между уровнями бюджетной системы и противоречивость интересов федеральных и субфедеральных органов власти в контексте сокращения доходной базы территориальных бюджетов и неэффективности механизма межбюджетных трансфертов из центра препятствуют восстановлению региональной экономики, а, следовательно, тормозят переход национального хозяйства из стадии депрессии в фазу устойчивого экономического роста.
Все обозначенные проблемы предопределили актуальность темы диссертационного исследования, его цель и задачи.
Степень научной разработанности темы. Теоретической и методологической основой диссертационной работы послужили труды видных отечественных ученых и специалистов-практиков: A.B. Атынцева, Е.С. Гринфельда, A.M. Лаврова, В.В. Климанова, Е.В. Коломина, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, Б.И. Филимонова, Я.Б. Хесина, А.Н. Швецова, H.A. Ширкевича, Л.И. Якобсона и др. Анализ исследований этих авторов показал, что в области методологии управления общественными финансами, межбюджетных отношений и бюджетного федерализма до сих пор отсутствует всесторонняя изученность проблем оптимизации механизма финансирования расходных пономочий на региональном и муниципальном уровнях в условиях кризиса и экономической депрессии.
В диссертации были использованы разработки известных исследователей проблем межбюджетных отношений, бюджетного федерализма и региональной политики: Е.М. Бухвальда, С.Д. Валентея, И.А. Умновой, В.Н. Лексина, П.Б. Пырёнкова, Л.В. Смирнягина, Е.А. Устименко, Е.С. Чернышовой и др.
Информационно насыщенными оказались работы А.Г. Игудина, Г.А. Курляндской, С.П. Солянниковой и др., которые помогли разобраться с принципами реформирования отечественной бюджетной системы в период становления российской модели бюджетного федерализма.
В диссертации использовались публикации по проблемам развития бюджетного федерализма таких западных ученых, как А. Шик, X. Циммерман, М. Хогье, А. Преснал, Г. Китчен, Э. Слэк.
В качестве информационной н нормативно-правовой базы исследования использовались официальные документы Российской Федерации, а также соответствующие публикации в научной и периодической печати по проблемам межбюджетных отношений в России и зарубежных странах.
Выводы обосновывались статистическими данными по анализируемым показателям, для решения поставленных задач применялись стандартные мате-матико-статистические методы, факторный и сравнительный анализ, метод аналитических группировок.
При рассмотрении сложившихся теоретических моделей бюджетного федерализма в различных социально-экономических системах использовася ис-торико-логический подход.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является
выявление закономерностей формирования системы сбалансированных бюджетов на субфедеральном уровне на разных стадиях макроэкономической динамики, механизм обеспечения которой имеет в своей основе оптимальное сочетание инструментов разграничения доходной базы расходных пономочий федерального центра и территориальных образований, эффективного использования потенциала межбюджетных трансфертов и реализации лучшей практики региональных и муниципальных заимствований, что позволяет сохранить стабильность централизованных финансов в условиях экономического кризиса.
В соответствии с целью исследования в диссертации поставлены следующие основные задачи:
- обобщить теоретические концепции экономических функций государства в качестве основы для выделения принципов оптимального разграничения расходных пономочий между федеральными и субфедеральными органами власти в различных моделях межбюджетных отношений;
- осуществить количественный и качественный анализ особенностей закрепления бюджетных пономочий за органами власти регионов и муниципалитетов, выделить особенности организации системы управления территориальными финансами, связанные с финансовой асимметрией субфедеральных бюджетов, и обосновать методические основы формирования механизма их сбалансированности;
- выделить особенности системы финансового обеспечения расходных обязательств органов власти на региональном и муниципальном уровнях, типичные проблемы формирования доходной базы территориальных бюджетов в РФ, а также изменения ее структуры с целью выявления возможностей увеличения финансовых ресурсов органов власти на субфедеральном уровне в условиях дефицита федерального бюджета и макроэкономической рецессии;
- разработать принципы формирования и реализации эффективного механизма обеспечения сбалансированности территориальных бюджетов в условиях финансовой нестабильности с учетом антикризисных характеристик таких инструментов, как вертикальное и горизонтальное бюджетное выравнивание в контексте доходной составляющей, системы межбюджетных трансфертов из федерального центра и региональных бюджетов, а также потенциала субфедеральных заимствований;
- обосновать методы увеличения финансовой самостоятельности субфедеральных органов власти в РФ путем повышения эффективности механизма обеспечения их сбалансированности как основы результативной контрциклической бюджетно-налоговой политики государства;
- предложить систему инструментов повышения устойчивости территориальных бюджетов в контексте совершенствования форм и методов управления бюджетными доходами на уровне регионов и муниципалитетов, включая межбюджетные трансферты на субфедеральном уровне и модель ответственного управления догом региональными и муниципальными органами власти в условиях финансовой нестабильности.
Предметом исследования является механизм обеспечения бюджетной
сбалансированности на субфедеральном уровне в российской модели бюджетного федерализма в условиях финансовой нестабильности.
В качестве объекта исследования выступает система территориальных бюджетов, структурные особенности которой в условиях финансового кризиса связаны с их вертикальной и горизонтальной несбалансированностью и специфическими механизмами ее устранения.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке теоретических подходов, методических и практических рекомендаций по формированию эффективной системы инструментов в качестве целостного механизма восстановления сбалансированности территориальных бюджетов, который предполагает оптимизацию сочетания налоговых доходов и системы межбюджетных трансфертов для финансирования расходных обязательств субфедеральных органов власти, а также внедрение результативных форм и методов управления региональными и муниципальными заимствованиями в условиях бюджетного дефицита органов власти всех уровней вследствие глобального кризиса.
Автором получены следующие конкретные результаты, обладающие научной новизной:
- обобщены теоретические подходы к определению сущности общественных финансов на субфедеральном уровне; выделены особенности публичных благ, имеющих выраженный внешний эффект, а также особенности функционирования механизма бюджетной сбалансированности территориальных бюджетов на основе оптимизации принципов централизма и децентрализма в Российской Федерации;
- проведено комплексное исследование особенностей реализации механизма вертикального бюджетного выравнивания, которое позволило определить закономерности движения межбюджетных финансовых потоков, а также выявить неэффективность механизма вертикального бюджетного выравнивания в связи со сложившимся нарушением принципов распределения трансфертов во взаимосвязях федерального центра и субфедеральных органов власти, что отчетливо проявилось в условиях финансового кризиса;
- дана оценка последствий применения различных инструментов фискальной политики государства, в том числе и для случаев нарушения вертикального бюджетного равновесия во взаимосвязи с реализацией ее антикризисного потенциала, а также определен критерий оптимизации дискреционных мер бюджетно-налоговой политики с точки зрения профилактики кризисных явлений в финансовой сфере;
рассмотрены механизмы обеспечения сбалансированности территориальных бюджетов РФ на основе программ развития региональных и муниципальных финансов при условии переноса центра тяжести с трансфертного финансирования на субсидиарное из Фонда реформирования региональных и местных финансов и повышения качества управления бюджетными доходами на территориальном уровне в чрезвычайных условиях перехода на годовое бюджетное планирование и дефицитности федерального и субфедеральных бюджетов РФ;
- предложены формы и методы сокращения финансовой асимметрии в условиях финансовой нестабильности путем внедрения модели ответственного управления региональным и муниципальным догом, совершенствования механизма финансового обеспечения расходных обязательств субфедеральных органов власти в Российской Федерации на основе оценки доступной договой емкости территорий, а также повышения качества финансового менеджмента в организациях общественного сектора.
Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в разработке и обосновании автором конкретных рекомендаций по реализации принципов оптимизации системы управления бюджетными доходами и расходами на региональном уровне путем внедрения программно-целевого метода планирования и испонения бюджетов субфедеральных уровней. Это будет способствовать укреплению финансовой устойчивости муниципалитетов, а также разрешению конфликтов между органами власти различных уровней по поводу необходимости финансирования растущих бюджетных расходов территориальных бюджетов в условиях финансовой нестабильности.
Результаты научного исследования, а также выводы и оценки могут быть использованы Министерством финансов РФ при реализации принципов повышения эффективности бюджетных расходов в процессе реформирования бюджетного процесса и повышения качества финансового менеджмента в общественном секторе.
Теоретические положения, развитые автором в диссертации, могут быть использованы при чтении лекций по финансовым дисциплинам в высших учебных заведениях.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования докладывались на научно-практических конференциях в высших учебных заведениях г. Москвы, а также были использованы при чтении курсов финансовых дисциплин в ОУП Академия труда и социальных отношений.
Наиболее существенные результаты научного исследования использованы отдельными организациями, деятельность которых существенно зависит от особенностей функционирования региональных и муниципальных органов власти в условиях макроэкономической нестабильности.
Публикации. Основные положения диссертационной работы опубликованы в 4 статьях общим объемом 4 печатных листа, одна из которых -в издании, рекомендованном ВАК РФ.
Структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников литературы, в котором более 100 наименований.
2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обоснована актуальность выбранной темы, определены цель и задачи исследования.
В первой главе - Теоретическая трактовка механизма финансовой обеспеченности субфедеральных органов власти в многоуровневых
бюджетных системах - обобщаются концептуальные подходы к трактовке основ межбюджетных отношений в многоуровневых бюджетных системах; анализируются механизмы оптимизации принципов централизма и децентрализма в механизмах выравнивания бюджетной обеспеченности субнациональных органов власти, а также обосновываются факторы, ограничивающие эффективность механизма вертикального бюджетного выравнивания в условиях финансового кризиса.
Федеративное устройство государства является сложным и многоплановым явлением, которое до сего момента вызывает множество споров и разногласий. Несмотря на многочисленные официальные признаки типа лунитарное, федеративное, демократическое государство, главное заключается в реальной централизации или децентрализации государственных функций, т.е. в их распределении между центром и территориями.
Политические и экономические цели федерализма взаимосвязаны: если децентрализация государственной власти относится к политическим целям федерализма, то одновременно она является предпосыкой децентрализации финансовых пономочий между федерацией и субъектами, что относится уже к его экономическим целям. Теория бюджетного федерализма, трактующая закономерности развития межбюджетных отношений, позволяет обосновать рациональность выбора форм децентрализации, масштабы самоуправляемости территориальных единиц, механизмы формирования и расходования их бюджетов.
В конечном итоге, степень развития бюджетного федерализма определяется решением вопроса об оптимальных масштабах участия различных уровней власти в создании общественных благ. Их специфика во многом зависит от того, какие причины и условия могут сделать справедливой и эффективной реализацию общественного выбора уже на уровне территории, а не только на уровне государства в целом. Западные теории, трактующие механизмы самоорганизации межбюджетных отношений, оценивают эффективность финансовой децентрализации, исходя из сравнения величины выигрыша от децентрализации и разницы в издержках производства общественных благ в государственном и негосударственном секторах. Различия в степени централизации и децентрализации предметов ведения и объема пономочий в их финансовом обеспечении федеральными органами власти или субъектами федерации обусловливают разную степень достижимости стратегических целей государства: обеспечения макроэкономической эффективности и социальной справедливости в обществе.
В любом случае речь идет об оптимизации сочетания таких основополагающих принципов организации межбюджетных отношений в федеративном государстве, как централизация и децентрализация, регулирование и саморегулирование. Собственно в неадекватном их воплощении в межбюджетных отношениях в России и кроется первопричина горизонтальной и вертикальной несбалансированности бюджетной системы как в период, предшествующий кризису, так и в условиях кризиса.
Эффективность децентрализованной модели межбюджетных отношений,
которая основана на самодостаточных в финансовом плане территориальных бюджетах, обеспечивается соответствием обязанностей по расходам тем целям, которые ставятся при закреплении той или иной услуги. При этом целесообразно придерживаться следующих принципов: закрепление пономочий по расходам за уровнями бюджетной системы дожно быть обусловлено четырьмя критериями: экономической эффективностью, бюджетной справедливостью, политической подотчетностью и
административной действенностью. Согласно этим характеристикам, расходные пономочия дожны закрепляться за теми структурами управления, которые могут: (1) предоставить услугу при минимально возможной стоимости; (2) финансировать ту или иную функцию при максимально возможном бюджетном выравнивании; (3) предоставлять услугу при достаточном общественном контроле; а также (4) испонять ту или иную функцию авторитетно, квалифицированно и обеспечивая учет интересов потребителей.
Таблица 1.
Виды фискальной автономии субнациональных органов власти
Вид доходов бюджета нижестоящего уровня Уровень пономочий по контролю за видом доходов
Собственные налоги Пономочия по определению ставки и базы налога принадлежит органам власти соответствующего уровня
"Пересекающиеся" налоги База налога определяется федеральным законодательством, пономочия по определению ставок принадлежат органам власти соответствующего уровня
Регулирующие (разделяемые) налоги Ставки и база налога определяется федеральным законодательством, однако фиксированная доля налоговых поступлений зачисляется в бюджет органа власти соответствующего уровня (пропорции могут рассчитываться как на основе доли налоговых поступлений с территории, находящейся под юрисдикцией органов власти соответствующего уровня, так и на основе других критериев - численность населения, расходные потребности, доходный потенциал
Нецелевые трансферты (гранты) Доля или сумма трансферта определяется центральным правительством, однако органы власти -получатели трансферта вправе самостоятельно определять направления расходования средств. В некоторых случаях сумма трансферта может зависеть от налоговых усилий его получателя
Целевые трансферты (гранты) Сумма трансферта определяется центральным правительством, органы власти - получатели средств обязаны расходовать их на определенные программы
Источник: составлено по: Масгрейв P.A., Масгрейв П.Б. Государственные финансы: теория и практика / Пер. с англ. - М.: Бизнес Атлас, 2009. С. 65.
С точки зрения кризисной несбалансированности субфедеральных бюджетов большую значимость представляет проблема распределения доходных пономочий между органами власти различных уровней. В этой связи целесообразно выделить три принципиальных подхода к решению проблемы разделения собираемых налогов в разных по централизации моделях межбюджетных отношений (таблица 1):
Х закрепление налогов за определенным уровнем власти и разграничение
пономочий по взиманию налогов;
Х совместное использование базы налогообложения;
Х долевое распределение налогов.
Суть первого подхода заключается в том, что каждый уровень власти в государстве получает поное право и несет всю ответственность за установление и сбор своих собственных налогов.
В основе второго подхода лежит соединение в рамках определенного вида общегосударственного налога нескольких ставок, самостоятельно устанавливаемых разными уровнями власти, (федеральным, региональным и местным).
И наконец, третий подход предполагает использование механизма нормативного разделения между бюджетами разных уровней доходов от конкретных видов налогов, взимаемых по единым ставкам на всей территории страны.
Бюджетный федерализм предполагает хотя бы некоторую долю самостоятельности не только в определении потребностей в общественных благах, но и в изыскании ресурсов для их удовлетворения. Предоставление собственных услуг дожно быть профинансировано собственным населением из собственных налогов.
Принцип бюджетной автономии предполагает отказ от расщепления налоговых доходов и выведение из бюджетной практики регулирующих доходных источников (налогов). Необходимо, чтобы налоговые доходы бюджетов каждого уровня формировались в основном за счет собственных налогов.
При разграничении налоговых пономочий между органами власти и управления разных уровней автор обосновывает следующие принципы:
а) налоговые пономочия каждого уровня власти дожны быть необходимыми и достаточными для эффективной реализации закрепленных за соответствующим уровнем бюджетной системы расходных пономочий;
б) налоговые пономочия федеральных властей, кроме того, дожны быть достаточными для обеспечения возможности регулирования общенациональной экономики и поддержания на всей территории страны единого экономического, социального и налогового пространства, в том числе за счет выравнивания бюджетной обеспеченности регионов;
в) налоговые пономочия региональных и местных властей не дожны ограничивать перемещение капиталов, рабочей силы, товаров и услуг, а также позволять экспортировать налоговое бремя в другие регионы (муниципалитеты) и осуществлять недобросовестную налоговую конкуренцию;
г) каждому уровню власти дожно быть предоставлено право делегировать (передавать) в установленных законодательством страны случаях и порядке свои налоговые пономочия другому уровню власти (без права их дифференциации между властями отдельных территориальных единиц).
При разделении конкретных видов налогов и налоговых пономочий между уровнями власти целесообразно учитывать следующие критерии, утвердившиеся в различных моделях бюджетного федерализма:
Х стабильность Ч чем больше налоговые поступления зависят от экономической конъюнктуры, тем выше дожен быть уровень бюджетной системы, за которым закрепляются этот налоговый источник и пономочия по его регулированию;
Х экономическая эффективность Ч за каждым уровнем бюджетной системы дожны закрепляться налоги, объект (база) которых в наибольшей степени зависит от экономической политики данного уровня власти;
Х мобильность налоговой базы Ч чем выше мобильность налоговой базы, тем на более высоком уровне бюджетной системы она дожна облагаться налогом, и наоборот;
Х равномерность размещения налоговой базы Ч чем выше неравномерность (дисперсность) размещения налоговой базы, тем на более высоком уровне она дожна облагаться налогом, и наоборот;
Х социальная справедливость Ч налоги, носящие перераспределительный характер, дожны быть закреплены за федеральным уровнем власти;
Х бюджетная ответственность Ч сборы, представляющие собой платежи за бюджетные услуги, дожны поступать в бюджет органов власти, предоставляющих соответствующие услуги.
45 40 35
Примечание: измеряется как доля трансфертов нижестоящим уровням управления в расходах на нижестоящих уровнях. Среднее арифметическое последних наблюдений в странах, по которым имелись данные. Цифры в скобках показывают количество представленных стран.
Рис. 1. Вертикальная диспропорция по регионам
Однако, несмотря на различные альтернативные схемы распределения налоговых и неналоговых доходов и расходных обязательств, практически всегда возникают вертикальный и/или горизонтальный дисбаланс в модели бюджетного устройства. Вертикальный дисбаланс возникает в случае различия собственных доходов и расходных обязательств на различных уровнях бюджетной системы. Горизонтальный дисбаланс возникает при различии собственного фискального потенциала субнациональных органов власти на одном уровне бюджетной системы. Указанные виды дисбалансов могут быть
Восточная Европа (18)
т -г >
щ Ж& щ
ыш ** ш ш щш
Юго-Востсмная
Азия и Тихоокеанский регион (6)
Латанская Америка и Карибский бассейн(3)
Страны ОЭСР с высоким доходом
устранены с помощью различных механизмов трансфертов (рис. 1) или заимствований.
Практически в любой децентрализованной модели бюджетного федерализма необходим комплекс выравнивающих трансфертов: от целевых и условных трансфертов для решения конкретных задач экономической политики национального правительства, до иных условных или безусловных трансфертов для выравнивания вертикального или горизонтального дисбаланса бюджетной системы. При этом необходимо избегать трансфертов, направленных на простое покрытие разрыва между доходами субнациональных бюджетов и их расходами, в целях укрепления ответственности субнациональных властей за налоговую и расходную политику.
Не следует вводить систему целевых трансфертов и в отсутствие работающей системы мониторинга и эффективного контроля за их использованием. Это может привести к неэффективному использованию ресурсов и росту коррумпированности субнациональных фискальных властей.
Поскольку механизм межбюджетных трансфертов действует в двух измерениях, возникают вертикальные и горизонтальные диспропорции в системе межбюджетных отношений: (1) в вертикальном измерении, т.е. в распределении доходов между центром и местными самоуправлениями и (2) в горизонтальном измерении, т.е. размещении финансовых ресурсов между их получателями. На рис. 1 показана роль межбюджетных трансфертов в структуре доходов местных бюджетов для разных регионов.
По мнению автора, существует три наиболее эффективных способа устранения вертикальных и горизонтальных диспропорций:
1. Использование каждым уровнем власти собственных инструментов для устранения каждой диспропорции. Проблема вертикальной диспропорции на каждом уровне решается совместным участием в налогах или предоставлением централизованной финансовой помощи. Затем горизонтальная диспропорция устраняется посредством платежей, поступающих от регионов, обладающих более высоким бюджетным потенциалом, там, где этот потенциал ниже. Данная модель применяется в Германии.
2. Введение комплексной системы выравнивающих дотаций: проблемы вертикальных и горизонтальных диспропорций решаются одновременно через систему дотаций, в том числе Ч выравнивающих платежей и целевых дотаций. Такой подход используют в Канаде и Австралии.
3. Устранение только вертикальных диспропорций и игнорирование горизонтальных: как и в первом случае, вертикальная диспропорция устраняется совместным участием в налогах или предоставлением централизованной финансовой помощи, однако никаких действий по устранению горизонтальной диспропорции не предпринимается. Реагируют капитал и рабочая сила, причем не только на разницу в оплате труда, но и на чистые фискальные выгоды, имеющиеся в разных регионах (чистая выгода, полученная после совершения государственных расходов и уплаты налогов). Впрочем, здесь могут присутствовать целевые дотации, помогающие достичь
целей центрального правительства; по крайней мере, в некоторых функциональных областях они тоже могут служить ослаблению горизонтальных диспропорций. Примерно такой способ избрали в США.
Итак, вертикальная диспропорция возникает в том случае, когда обязанности местного самоуправления по расходам не соответствуют его пономочиям по сбору доходов. Общемировая практика свидетельствует о том, что не менее 30 процентов доходов местных бюджетов во всех регионах поступает в виде межбюджетных трансфертов.
В конечном итоге механизм обеспечения сбалансированности территориальных бюджетов дожен иметь следующие особенности.
Во-первых, он не дожен предоставлять субнациональным органам возможность влиять на размер трансферта намеренными изменениями своих расходных обязательств и структуры налоговых доходов. В противном случае данный механизм будет использоваться не для вертикального бюджетного выравнивания, а для покрытия кассовых разрывов в субфедеральных бюджетах.
Во-вторых, внедрение механизма обеспечения сбалансированности территориальных бюджетов не дожно вызывать значительного увеличения издержек на сбор и обработку исходной информации.
В-третьих, механизм обеспечения сбалансированности территориальных бюджетов будет эффективным только в случае тесного политического и экономического сотрудничества органов власти всех уровней в разработке методики распределения трансфертов. Это позволит постепенно внедрять модель бюджетного выравнивания и предотвращать резкие колебания в финансовой асимметрии в регионах.
В условиях цикличности экономического развития на первое место по важности выдвигается проблема распределения властных пономочий между различными уровнями власти, которая затрагивает, прежде всего, функцию ассигнования. Она включает в себя обеспечение товарами и услугами, предоставляемыми для общественного потребления, в том числе исправление неэффективности частного сектора рынка.
С учетом вышеизложенного следует руководствоваться следующими четырьмя основными критериями при реализации принципа переуступки источников дохода и налогов:
- более низкие уровни власти дожны иметь свои собственные значительные источники доходы, которые в определенных рамках устанавливают они сами;
- налоги, которые они удерживают, не дожны касаться относительно мобильных факторов производства за одним исключением, а именно, им следует позволить собирать в определенных рамках допонительные налоги с налогов, устанавливаемых центральным правительством: с подоходного налога на физических лиц и налога на наследство;
- источники дохода, предоставляемые субнационапьным властям, дожны, естественно, быть достаточными, чтобы покрывать их расходные обязанности и, если эти обязанности имеют тенденцию к росту, источники доходов тоже дожны становиться более мощными, не отставая по темпам;
- источники доходов у субнациональных властей дожны быть относительно стабильными и предсказуемыми.
В условиях современной финансовой нестабильности возрастает значимость инструментов фискальной политики с точки зрения их антикризисного потенциала, теоретические разработки которого пока не дали реальных результатов. А, между тем, вертикальное бюджетное неравенство является тем фактором, который оказывает существенное воздействие на эффективность фискальной политики в плане профилактики кризисных явлений в системе национальных финансов. Это тем более важно, что современный финансовый кризис охватил все лоткрытые национальные экономические системы, а меры фискальной антикризисной политики в национальных рамках пока оказались неэффективными.
Ограниченность контрциклического потенциала дискреционной бюджетно-налоговой политики в качестве инструмента профилактики кризисных явлений в системе национальных финансов связана с тем, что именно изменение цен на активы в условиях финансовых шоков оказывает прямое воздействие на налоги на финансовые операции и реализованный прирост капитала. Одновременно они оказывают более сильное косвенное влияние на бюджетные доходы, в частности, посредством эффекта воздействия богатства на потребление. В той мере, в какой эти изменения отстают или опережают циклы деловой активности (например, в сравнении с падением фактического объема производства от его потенциального уровня), их воздействие на динамику налоговых доходов не описывается адекватно с помощью показателя эластичности налоговых поступлений и поэтому лишь частично отражается в сбалансированности бюджетов всех уровней в зависимости от циклических колебаний. В этом и проявляется прямая связь количественных и качественных параметров вертикального бюджетного неравновесия и возможностей максимизации антикризисного эффекта бюджетно-налоговой политики в многоуровневых бюджетных системах в условиях кризисного наращивания вертикальной и горизонтальной бюджетной несбалансированности.
Во второй главе - Структурные элементы механизма обеспечения сбалансированности территориальных бюджетов в РФ в условиях кризиса и экономической нестабильности - анализируются особенности формирования доходной базы финансирования расходных обязательств на субфедеральном уровне в российской модели бюджетного федерализма, дается оценка межбюджетным трансфертам в качестве основы механизма сокращения дефицита территориальных бюджетов в условиях финансовой нестабильности, анализируется механизм наращивания региональных и муниципальных догов в системе мер по сокращению дефицитов субнациональных бюджетов, а также формулируются подходы к оценке эффективности механизма обеспечения сбалансированности территориальных бюджетов в РФ в условиях финансовой нестабильности.
Правовой основой современной системы бюджетных отношений в Российской Федерации стала принятая в 1993 г. Конституция РФ. В ней были
определены и зафиксированы три уровня компетенции в бюджетной системе: вопросы ведения и пономочия Федерации, субъектов Федерации и вопросы их совместного ведения. Местное самоуправление было отделено от государства и выделена сфера его компетенции.
В результате взаимодействие органов власти различных уровней бюджетной системы в России имеет в своей основе механизм автономного функционирования бюджетов федерального, региональных и местных правительств, который базируется на следующих принципах:
1) законодательно закрепленных расходных пономочиях разных уровней государственной и местной власти;
2) правовом разграничении доходных, прежде всего, налоговых пономочий;
3) функционировании механизма финансового выравнивания.
Другими словами, в основе механизма функционирования
межбюджетных отношений в России лежат два основных инструмента: разграничение расходных пономочий между уровнями бюджетной системы и межбюджетное регулирование (см. рис. 2).
Рис. 2. Механизм формирования сбалансированности территориальных бюджетов в отношения в Российской Федерации
Х К концу 1990-х годов стало очевидным, что фундаментальным противоречием сложившейся системы межбюджетных отношений в России стала высокая степень централизации ресурсов (как по доходам, так и по расходам), с одной стороны, и чрезвычайно высокая степень формальной децентрализации в процессе принятия решений, с другой. Именно на его ликвидацию были нацелены основные приоритеты правительственной Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской
Федерации в 1999-2001 гг.1 Речь, в первую очередь, шла о совершенствовании, третьего элемента механизма функционирования системы межбюджетных отношений - механизма распределения финансовой помощи территориальным бюджетам, что дало значительный положительный эффект.
Однако этого оказалось явно недостаточно для формирования благоприятных базовых условий работы бюджетов всех уровней на основе федеративного устройства, обеспечивающего одновременно стабильность и эффективность работы публичных органов власти.
Продожением начатых реформ стало Постановление Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 г. № 584, которое фактически ввело в действие Программу развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. Она ставила целью формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей органам власти субъектов и местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения пономочий и ответственности между органами власти разных уровней. Это предполагало необходимость совершенствования второго элемента механизма функционирования межбюджетных отношений - правового разграничения доходных, прежде всего, налоговых пономочий.
В рамках реализации данной Программы был обозначен целый ряд существенных изменений, ведущих к формированию новых принципов и финансовых механизмов взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. К таким механизмам, в первую очередь, можно отнести формализацию и уточнение принципов функционирования межбюджетных отношений, развитие которых дожно было сопровождать реформу местного самоуправления.
В результате принятия базовых Федеральных законов2, определяющих изменения в Бюджетном кодексе и уточняющих разграничение пономочий между органами власти различных уровней при реформировании местного самоуправления, межбюджетные отношения приобрели совершенно новое содержание. Оно связано с тем, что практический переход на многоуровневую организацию власти означает не просто перераспределение властных пономочий и соответствующее перераспределение финансово-экономических ресурсов. Вопрос стоит о переходе к принципиально иным методам взаимодействия между федеральными, региональными и муниципальными органами власти.
Изменения, внесенные в Бюджетный кодекс Федеральным законом от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ, касаются следующих направлений:
1) уточнение разграничения бюджетных пономочий между органами
' Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июля 1998 г. № 862.
2 Речь идет о Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации и Федеральном законе от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений.
власти разных уровней;
2) уточнение бюджетного устройства и общих принципов организации бюджетной системы Российской Федерации;
3) разграничение налоговых доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации;
4) установление порядка разграничения расходных обязательств между уровнями бюджетной системы Российской Федерации;
5) регулирование предоставления межбюджетных трансфертов;
6) установление порядка осуществления бюджетных пономочий органов государственной власти субъектов РФ (органов местного самоуправления) при введении временной финансовой администрации;
7) уточнение порядка кассового обслуживания испонения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Однако к 2008 г. реформа межбюджетных отношений в России не была завершена, сохранилось вертикальное структурное неравновесие в части распределения доходных источников и закрепления пономочий по расходам, что вызывало следующие негативные явления:
во-первых, поведение региональных властей не было ориентировано на эффективное и действенное использование той доли налоговых поступлений, которую федеральный центр оставляет в их распоряжении;
во-вторых, почти поное отсутствие каких-либо налоговых пономочий у региональных властей не позволяло выпонить одно из необходимых условий эффективности бюджетной системы Ч обеспечение взаимосвязи между уровнем налогообложения и количеством/качеством получаемых населением бюджетных услуг, а также приводило к использованию нелегальных мер воздействия на налогоплательщиков;
в-третьих, слишком частые изменения пропорций разделения налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы ликвидировали заинтересованность региональных властей наращивать собственную налоговую базу, показывать ее в отчетности.
Таблица 2
Изменение отношения профицита (дефицита) территориальных бюджетов
к их бюджетным расходам за период 2002-2009 гг. (в %)
Год Консолидированный региональный бюджет Региональные бюджеты
2009 -5,3 -5,3
2008 -0,7 -0,7
2007 0,8 0,6
2006 3,7 4,4
2005 1,6 2,3
2004 1,1 1,6
2003 -2,6 -2,3
2002 -2,7 -3,0
* С учетом государственных внебюджетных фондов.
Источник: расчеты автора на основе базы данных ИЭПП и данных Минфина РФ.
В результате по мере наращивания кризисных явлений в российской экономике во второй половине 2008 г. структурная разбалансированность
бюджетной системы мгновенно проявилась в наращивании дефицита территориальных бюджетов (см. таблицу 2).
По итогам 2009 г. консолидированный региональный бюджет и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов были сведены с дефицитом в размере 329,3 мрд. руб. (0,84% ВВП). По сравнению с 2008 г. размер дефицита консолидированного регионального бюджета увеличися по отношению к ВВП в семь раз (0,12% ВВП в 2008 г.). Несмотря на факторы наращивания дефицита федерального бюджета, фискальные власти попытались реализовать выравнивающий эффект межбюджетных трансфертов: в текущих ценах финансовая помощь региональным бюджетам из федерального центра в 2009 г. существенно возросла по сравнению с 2008 г. (см. рис. 3). Однако по своей экономической сути она не выравнивала предоставляемые территориям объемы бюджетных услуг, а, следовательно, не решала проблему восстановления сбалансированности бюджетов территорий.
1600 т-
1400 -1200 1000 Х ч 600 -
- 600 -400 -200 -О -
Иные межбкщжетмые трансферты
Субвенции
2009 (0 ценах 2003)
Рис. 3. Трансферты регионам из федерального бюджета в 2008-2009 гг.
Источник: Федеральное казначейство, расчеты автора на базе данных ИЭПП
Такой негативный результат был обусловлен тем, что в России накануне кризиса 2008 г. были сформированы лишь основы механизма вертикального бюджетного выравнивания в расчете на то, что в перспективе он сможет с максимальной отдачей стимулировать социально-экономический рост территорий и инициировать процесс постепенного вертикального бюджетного выравнивания. Кроме того, низкий антикризисный потенциал был обусловлен и отсутствием качества интегративного единства разнообразных, адаптированных на специфику территорий схем вертикального бюджетного выравнивания. Это было связано с тем, что министерство финансов РФ только приступило к созданию кодекса лучшей практики в организации межбюджетных отношений и повышении качества управления региональными и муниципальными финансами, который дожен был содержать подробное описание методик распределения межбюджетных трансфертов с соответствующим набором общих схем их распределения.
В итоге в 2009 г. кризисные реалии бюджетных параметров на уровне
федерального центра фактически вернули из прошлого систему несбалансированности субфедеральных бюджетов (см. таблицу 3). Так, в I квартале 2009 г. экономический кризис отразися на доходах бюджетов большинства регионов России: налоговые доходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации сократились в номинальном выражении в 54 регионах по сравнению с аналогичным периодом 2008 г. При этом существенное снижение (больше 10%) наблюдалось в 31 регионе.
Таблица 3
Группировка регионов России в зависимости от изменения налоговых
доходов консолидированного бюджета субъекта РФ
Число регионов, в которых изменение налоговых доходов в номинальном выражении составило Ноябрь-декабрь 2008 г. к аналогичному периоду 2007 г. Январь-февраль 2009 г. К аналогичному периоду 2008 г. Январь-март 2009 г. к аналогичному периоду 2008 г. Январь-май 2009 г. к аналогичному периоду 2008 г. Январь-сентябрь 2009 г. к аналогичному периоду 2008 г. Январь-декабрь 2009 г. к аналогичному периоду 2008 г.
Падение свыше 25% 3 15 7 11 10 6
Падение от 10 до 12 24 24 24 19 19
Падение менее 10% 19 29 23 21 31 27
Рос т 48 14 29 27 23 3!
Источник: Федеральное казначейство, расчеты автора на базе данных ИЭПП.
На фоне растущего дефицита федерального бюджета были приняты поправки в Бюджетный кодекс РФ в начале 2009 финансового года, одной из которых является переход на годичное бюджетное планирование. В результате в марте 2009 г. были скорректированы параметры макроэкономической динамики в сторону ее падения. По итогам 2009 г. ВВП сократися с 51 476 мрд.руб. (по ФЗ о Федеральном бюджете 2008 года) до 40 420 мрд. (по новому законопроекту 2009 г.); доходы федерального бюджета уменьшились на 38,6% ВВП (с 10 927,1 мрд.руб. до 6 713,6 мрд.), а расходы увеличились на 7,4% ВВП (с 9 024,7 мрд.руб. до 9 692 мрд. соответственно). Это еще более ограничило возможности механизма межбюджетных трансфертов в системе мер федерального центра, нацеленных на достижение сбалансированности территориальных бюджетов.
Согласно оценкам Минфина РФ, дефицит региональных бюджетов в 2009 году вырос в 15 раз и составил 800 мрд. рублей, доходы упали на 18%. В результате по сравнению с плановыми показателями одна треть региональных бюджетов не смогла профинансировать даже содержание социальной сети, вторая треть - инвестиционные расходы, а оставшаяся треть смогла профинансировать их в половинном объеме от уровня 2008 г. Особенно пострадали регионы-доноры, которые превратились в дотационные, усугубив проблему вертикального бюджетного неравновесия в российской бюджетной системе.
В этих условиях невозможно говорить об антикризисном потенциале дискреционной бюджетно-налоговой политики в России в силу того, что она целиком нацелена на реализацию, главным образом, фискальных функций государства. Примером тому является недооценка бюджетными органами власти опасности наращивания финансовой асимметрии регионов и их
нацеленность на реализацию приоритетной антикризисной меры: насыщение структурообразующих промышленных предприятий и кредитных организаций ликвидными ресурсами, которые в значительной степени оборачиваются оттоком капитала из страны. В этой связи в российских условиях бюджетно-налоговая политика стала проциклической, усугубляющей кризисные явления в системе централизованных путем наращивания вертикального бюджетного неравенства. Именно в этом контексте следует выделить монетарную политику как располагающую значительным антикризисным контрциклическим потенциалом и способную нейтрализовать негативные последствия финансовых шоков в национальной экономике, но не в системе централизованных финансов.
В третьей главе - Повышение эффективности механизма сбалансированности территориальных бюджетов в системе мер контрциклической фискальной политики государства в РФ обосновываются формы и методы повышения эффективности управления бюджетными доходами на территориальном уровне, предлагаются меры по увеличения бюджетного эффекта системы распределения межбюджетных трансфертов, а также структурируется модель ответственного управления догом субъекта Российской Федерации и муниципального образования в условиях экономической нестабильности.
Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249 О мерах по повышению результативности бюджетных расходов утвердило трехлетнюю Концепцию реформы бюджетного процесса. До начала финансового кризиса Федеральный бюджет РФ был принят на 2008-2010 гг., что свидетельствовало об отладке конкретных процедур, новых правил работы министерств, в том числе в рамках экспериментов, которые были успешно проведены в регионах в 2006-2007 гг. На основе полученных результатов были сформулированы поправки в Бюджетный кодекс РФ, которые вступили в действие с 1 января 2008 г. и были нацелены на формирование новой системы бюджетирования, ориентированного на результат (БОР).
В качестве эффективного инструмента вертикального бюджетного выравнивания рассматривалось среднесрочное финансовое планирование как часть процесса подготовки проекта бюджета региона на очередной финансовый год. Главной целью такого планирования становися выбор варианта среднесрочной финансово-бюджетной политики региона, обеспечивающего согласованность прогноза экономического, инвестиционного и социального развития региона со среднесрочными тенденциями развития Российской Федерации при заданных сценарных условиях.
Однако финансовый кризис изменил основные нормы структурных взаимосвязей в рамках механизма вертикального бюджетного выравнивания, перенеся центр тяжести на управление доходами территориальных бюджетов в контексте налоговых и неналоговых платежей. В реально существующей системе управления доходами бюджета законодательное и методическое обеспечение различных аспектов управления доходами бюджетов проработаны в недостаточной степени. Для повышения эффективности
управления необходимо их одновременное реформирование таким образом, чтобы они все вместе обеспечили требуемое качество управления бюджетным процессом.
В рамках управления доходами, прежде всего налоговыми, следует выделить ряд задач, решение которых актуально и на региональном и муниципальном уровнях:
Х уменьшение дестимулирующей роли налогов3;
Х необходимость сочетать интересы социально-экономического развития и фискальные интересы территорий;
Х борьба с уклонением от налогов и повышение налоговой дисциплины (здесь на первый план выходят задачи содействия налоговым органам со стороны региональных и местных органов власти);
Х необходимость поддерживающих программ налогового стимулирования Ч для низкооплачиваемых категорий работников, малого бизнеса, высокотехнологичных отраслей, научных разработок.
Эффективное и ответственное управление доходами на региональном и муниципальном уровнях дожно осуществляться в рамках принципов устойчивости, стабильности и транспарентности общественных финансов. Для их успешного внедрения необходимо разработать и реализовать для каждого уровня нижестоящих бюджетов Концепцию развития налогового потенциала региона.
Под развитием налогового потенциала следует понимать не только меры в области налоговой политики, но и социально-экономические меры и меры в области межбюджетных отношений. Такой подход позволит оптимизировать использование текущего налогового потенциала, а также создать благоприятные условия для его развития.
Следует, однако, отметить, что результаты реализации такой Концепции будут адекватны ожидаемым только в случае согласования всех мероприятий в области промышленной и социальной политики, а также политики в отношении собственности и т. п.; т.е. при условии согласованности и комплексности действий различных департаментов администрации региона.
Кроме того, для активизации позитивного воздействия микроэкономического регулирования на формирование налогового потенциала региона целесообразно осуществлять систему мониторинга основных категорий налогоплательщиков, оформляя результаты в виде налогового паспорта, с помощью которого можно анализировать динамику начисленных налоговых платежей в бюджеты всех уровней и объемы реализованной продукции. Это позволит иметь четкое представление об основных показателях, используемых для расчета налоговой базы, данных, влияющих на налогооблагаемую базу по налогу на прибыль, динамике поступления налоговых платежей (сборов) по уровням бюджетов, задоженности и налоговой нагрузке.
3 Под дестимулирующей ролью налогов можно понимать, например, избыточность налогообложения, а также разные ставки налогообложения капитала по сравнению с обложением труда и потребления, что приводит к искажению стимулов предпринимателей.
Однако даже при лидеальном разграничении доходных источников между центром и территориями, как правило, сохраняется существенная дифференциация в бюджетной обеспеченности и расходных потребностях регионов и муниципальных образований или горизонтальная несбалансированность бюджетной системы. В силу объективных причин, таких, например, как различный уровень социально-экономических, географических условий административно-территориальных образований, доступности сырья, рынков сбыта, возникает необходимость осуществления допонительных мер межбюджетного регулирования Ч оказания финансовой помощи.
Хотя с точки зрения эффективности и самостоятельности деятельности органов местного самоуправления межбюджетные трансферты рассматривается как наименее предпочтительный источник доходов по сравнению с налоговыми доходами, в теории и мировой практике им придается важное значение как инструменту сглаживания горизонтальных дисбалансов в бюджетной системе и решения приоритетных социальных и экономических задач. Система межбюджетных трансфертов призвана обеспечить оптимальное соотношение общерегиональных интересов с интересами отдельных муниципалитетов, способствовать рациональному размещению экономических ресурсов в территориальном разрезе.
Важно отметить, что перед выравнивающими механизмами не дожна ставиться задача поного нивелирования различий в обеспеченности потребностей регионов и муниципалитетов финансовыми ресурсами. Напротив, с точки зрения эффективности, сохранение различий в доходах регионов и муниципальных образований является необходимым условием для стимулирования органов власти нижестоящих уровней к увеличению налоговых и неналоговых доходов.
В международной практике главными инструментами горизонтального бюджетного выравнивания служат гранты (трансферты) прежде всего общего назначения. Существуют два концептуальных подхода к проблеме горизонтального бюджетного выравнивания . В первом задача определяется как выравнивание условий производства отдельных социальных благ на отдельных территориях (fiscal performance equalization), во втором Ч как выравнивание условий бюджетной деятельности территориальных властей (выравнивание бюджетного потенциала, fiscal capacity equalization), которое включает выравнивание доходных возможностей и расходных потребностей.
В этой связи следует перенести упор в сохранении вертикальных бюджетных потоков в условиях дефицита федерального бюджета с Фонда финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР) на Фонд реформирования региональных и местных финансов (ФРРМФ с 2004 г.).
В пользу выбранного механизма субсидирования комплексной
4 Концептуальные подходы и модели изложены в трудах австралийского ученого, главного разработчика трансфертной системы в Австралии Расела Мэтьюза (Kusseu Mathews. The Theory and Practice of Fiscal Equalization. A Report for The Queensland Government, 1993).
программы стабилизации региональных (муниципальных) финансов свидетельствует ряд обстоятельств. Субсидии предоставляются на условиях софинансирования, что требует от региона заинтересованности в реализации именно предусмотренных программой мероприятий. Элементы соревновательности позволяют максимизировать эффект от предоставления субсидий, поскольку при проведении конкурса отсеиваются субъекты РФ и муниципалитеты, не имеющие необходимых возможностей и реального желания для проведения антикризисных мероприятий. Получение субсидий не приводит к росту договой нагрузки и просроченной задоженности региона и муниципалитета, что позволяет стабилизировать субфедеральные финансы, не снижая оценки уровня их кредитоспособности. Отражение сумм субсидий и софинансирования в законе (решении) о региональном и местном бюджете на очередной финансовый год требует объективной оценки возможностей региона или муниципалитета предоставить средства на указанные мероприятия при разработке программы стабилизации региональных (местных) финансов и расчете доли софинансирования.
В условиях резко выросшего дефицита федерального и'субфедеральных бюджетов региональные и муниципальные органы власти вынуждены рассматривать альтернативные источники финансирования их бюджетных дефицитов. Одним из эффективных механизмов сбалансированности бюджетов является привлечение, обслуживание и погашение договых обязательств субфедеральных органов власти, оптимизация форм, структуры и размеров заимствований. Активная и гибкая договая политика доступна не всем субъектам РФ (муниципалитетам), поскольку требует значительной финансовой подушки для поддержания достаточного уровня ликвидности своих обязательств.
Управление догом органами власти субъекта Российской Федерации и муниципального образования Ч это установление порядка и условий выпуска, привлечение, обслуживание и погашение договых обязательств региона, оптимизация форм, структуры и размеров заимствований. Источниками погашения дога являются средства соответствующего бюджета, а в конченом итоге Ч налоговые выплаты граждан и предприятий. Налоговые платежи являются обязательными, и поступающие в бюджет средства не дожны подвергаться коммерческим рискам. Все это означает, что договая политика дожна проводиться не только в тесной координации с реализацией экономической стратегии развития территории, но и очень ответственно.
Договая емкость бюджета (профиль заемной мощности) является ключевым понятием, на котором основываются предлагаемые в работе механизмы управления догом. Она определяется как величина превышения всех доходов бюджета субъекта Российской Федерации над его текущими расходами без учета расходов на обслуживание и погашение дога в каждом отдельном интервале времени в выбранном временном горизонте.
Для вычисления договой емкости требуется:
Х выбрать временной горизонт, который дожен быть н.е меньше периода, на который разрабатывается перспективный финансовый план субъекта
Российской Федерации;
Х разбить временной горизонт на интервалы, продожительность которых не может превышать один год;
Х определить объемы доходов и текущих расходов бюджета5 без учета обслуживания договых обязательств в каждом выбранном интервале.
Расчет договой емкости бюджета осуществляется по следующей методологии. Весь интервал времени, на котором производится расчет, разбивается на периоды расчета. В каждом планируемом периоде расчета на основе прогнозных данных рассчитывается превышение доходов над текущими расходами бюджета без учета расходов на обслуживание и погашение существующих договых обязательств, Д,:
ДЕ, =Доходы1 - Текущие Расходы, где Доходы, Ч планируемые доходы бюджета субъекта Российской Федерации в ;'-м интервале (например, квартале);
Текущие Расходы/ Ч планируемые текущие расходы бюджета без учета расходов на обслуживание существующих обязательств в /-м интервале.
Совокупность Д,- для всех периодов (например, кварталов) представляет собой договую емкость бюджета на выбранном временном горизонте (ДЕ = {ДЕ1}, I = 1, ..., N, где NЧ количество интервалов в выбранном временном горизонте).
Договая емкость определяется на этапе бюджетного планирования для каждого интервала. Если в качестве интервала принимается финансовый год, то значение договой емкости не может быть отрицательным, так как в этом случае существует дефицит текущих расходов бюджета, что запрещено Бюджетным кодексом Российской Федерации. Если интервал составляет менее года, то значение договой емкости в каждом отдельном интервале может быть положительным, нулевым или отрицательным.
Фактически договая емкость бюджета определяет предельные объемы погашения и обслуживания обязательств, которые можно осуществлять за счет доходов бюджета, т. е. допустимый экономически безопасный уровень обязательств. При этом расчет договой емкости не отменяет необходимости выпонять ограничения, установленные Бюджетным кодексом Российской Федерации.
На этапе планирования обязательств часть договой емкости отводится для погашения и обслуживания уже существующих обязательств, другая часть используется при планировании вновь привлекаемых заимствований.
Ответственная договая политика предполагает, что регион принимает меры по погашению и реструктуризации всех видов просроченной кредиторской задоженности, несмотря на то, что формально кредиторская задоженность перед поставщиками и подрядчиками не входит в состав дога.
Процесс планирования заимствований состоит из двух последовательных этапов:
1. Планирование расходов по погашению и обслуживанию действующих договых обязательств.
5 Здесь и далее под текущими расходами понимаются расходы по коду 200 экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации.
2. Планирование новых заимствований и гарантий.
Исходной информацией для расчетов по первому пункту являются:
Х объем и условия привлечения действующих договых обязательств;
Х договая емкость бюджета.
В случае если доступная договая емкость для новых заимствований положительна во всех интервалах внутри горизонта планирования, то может быть осуществлено привлечение новых заимствований.
Если доступная договая емкость для новых заимствований окажется отрицательной в каком-либо периоде, то это означает, что в этом периоде объем обязательств является экономически неприемлемым, и испонение договых обязательств за счет доходов бюджета невозможно.
В зависимости от длительности периода с отрицательной доступной договой емкостью возможны два случая:
Х Если доступная договая емкость отрицательна по итогам какого-либо года внутри интервала планирования, то необходимо провести рефинансирование или частичное досрочное погашение имеющихся обязательств с целью приведения их в пределы договой емкости бюджета. Привлечение новых заимствований, увеличивающих расходы на погашение и обслуживание обязательств, в выбранном году до проведения рефинансирования или досрочного погашения невозможно.
Х Если доступная договая емкость положительна для каждого планируемого года в целом, но отрицательна для какого-либо более короткого периода внутри какого-то года, то это означает, что возникает кассовый разрыв бюджета. Решить проблему в этом случае можно с помощью рефинансирования обязательств либо привлечения в соответствующем году краткосрочного заимствования на финансирование временного кассового разрыва.
Таким образом, доступная договая емкость бюджета для новых заимствований оценивается для каждого периода внутри интервала планирования и представляет собой средства бюджета, остающиеся после осуществления расходов на испонение уже принятых прямых договых обязательств и резервирования средств на ожидаемые платежи по принятым условным обязательствам в соответствующем периоде.
Как показал анализ международного опыта, для современных моделей управления догом характерно использование принципов самоограничения в осуществлении заимствований субнациональными органами власти при незначительном вмешательстве федерального правительства. Однако прямое использование этого опыта в России в ближайшей перспективе затруднено из-за ограниченных внутренних финансовых рынков, необходимости существенных вложений в инфраструктуру, требующих больших объемов заимствований, и отсутствия грамотного и прозрачного финансового менеджмента.
В новых условиях финансового кризиса субфедеральные органы власти вынуждены использовать собственные возможности привлечения допонительных источников финансирования социальных расходов в регионах и на местах, привлекая допонительные ресурсы путем размещения ценных бумаг под гарантии государства и укрепляя доверие инвесторов путем ответственного управления догом. В этом случае территориальные органы
власти смогут сформировать систему укрепления доверия на местах, что является существенным обстоятельством для профилактики кризисных явлений в стране.
Кроме того в чрезвычайных условиях нехватки ресурсов одним из важнейших инструментов стабилизации субфедеральных финансов является системный подход в организации управления бюджетными организациями. Он предполагает необходимость тесной увязки всех ключевых элементов управления: бюджетным процессом, доходами, расходами, инвестициями, ликвидностью, бюджетными закупками, догом и заимствованиями, межбюджетными трансфертами и активами, которые дожны функционировать как единая система. Основным принципом функционирования такой системы управления (в том числе управления каждым из этих элементов) является цикличность процесса управления, который состоит из следующих основных стадий: планирования, испонения и отчета, оценки и контроля эффективности, повышения качества управления по результатам, оценки. Только все механизмы в совокупности способны сохранить достигнутый уровень вертикальной сбалансированности в российской бюджетной системе даже в условиях финансовой нестабильности.
В заключении диссертационной работы систематизированы основные выводы по результатам исследования и определены возможные направления дальнейшего развития предложенных подходов.
3. ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ
Основные положения и результаты диссертации изложены в следующих публикациях автора.
Опубликовано в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, определенных ВАК:
1. Серегин М.В. Глобальный финансовый кризис и ограничения механизма межбюджетных трансфертов в качестве главного инструмента вертикального бюджетного выравнивания // Экономические науки, № 3, 2010. -С. 67-72 (0,5 п.л.)
Публикации в других изданиях:
2. Серегин М.В. Оценка эффективности существующего механизма межбюджетного выравнивания в России // Актуальные проблемы экономической науки и образования / Сборник научных статей. Под ред. проф. Стерликова Ф.Ф. -М.: МИЭМ, 2009, вып. 1. - С. 68-76 (0,5 п.л.)
3. Серегин М.В. Механизм обеспечения сбалансированности территориальных бюджетов в Российской Федерации в условиях финансовой нестабильности // Актуальные проблемы экономической науки и образования / Сборник научных статей. Под ред. проф. Стерликова Ф.Ф. - М.: МИЭМ, 2010, вып. 1,- С. 79-89 (0,4 п.л.)
4. Серегин М.В. Повышение устойчивости субфедеральных бюджетов в системе мер профилактики кризисных явлений в централизованных финансах России /М.В. Серегин. Брошюра. - М.: ООО Издательство Компания Спутник+, 2010. - 2,6 п.л.
Академия труда и социальных отношений
Формат А-5. Объем 1,7 пл. Тираж 100 экз. Заказ № 197-п
Типография ИД АТИСО
119454, Москва, ул. Лобачевского, 90 Тел.: 432-47-45
Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидат экономических наук , Серегин, Максим Викторович
ВВЕДЕНИЕ.
ГЛАВА 1. Теоретическая трактовка механизма финансовой обеспеченности субфедеральных органов власти в многоуровневых бюджетных системах.
1.1. Развитие концептуальных основ межбюджетных отношений.
1.2. Сочетание принципов централизма и децентрализма в механизмах выравнивания бюджетной обеспеченности субнациональных органов власти в многоуровневых бюджетных системах.
1.3. Ограниченность межбюджетных трансфертов в качестве инструмента вертикального бюджетного выравнивания в условиях финансового кризиса.
ГЛАВА 2. Структурные элементы механизма обеспечения сбалансированности субнациональных бюджетов в РФ в условиях кризиса и экономической нестабильности.
2.1. Формирования доходной базы территориальных бюджетов.
2.2. Межбюджетные трансферты в механизме сокращения дефицита субнациональных бюджетов в условиях финансовой нестабильности.
2.3. Наращивание региональных и муниципальных догов в системе мер по сокращению дефицитов субфедеральных бюджетов.
2.4. Оценка эффективности механизма обеспечения сбалансированности территориальных бюджетов в РФ в условиях финансовой нестабильности.
ГЛАВА 3. Повышение эффективности механизма сбалансированности территориальных бюджетов в системе мер контрциклической фискальной политики государства в РФ.
3.1. Совершенствование форм и методов управления бюджетными доходами на территориальном уровне.
3.2. Увеличение бюджетной эффективности системы распределения межбюджетных трансфертов.
3.3 Обеспечение сбалансированности и устойчивости территориальных бюджетов в модели ответственного управления догом региональными и муниципальными органами власти.
Диссертация: введение по экономике, на тему "Механизм обеспечения сбалансированности территориальных бюджетов в Российской Федерации в условиях финансовой нестабильности"
Актуальность темы исследования. Накануне глобального финансового кризиса в системе межбюджетных отношений России произошли кардинальные изменения, которые проявились в испонении консолидированного бюджета субъектов РФ с профицитом за период 2004-2007 гг. Это было обусловлено положительными макроэкономическими тенденциями в стране, благоприятными внешнеэкономическими условиями для экспорта российских товаров, а также устойчивым профицитом федерального бюджета, треть расходов которого приходилась на межбюджетные трансферты нижестоящим бюджетам. Такая централизация финансовых потоков на уровне федерального центра обусловлена структурными противоречиями многоуровневой бюджетной системы России, которые имеют в своей основе неадекватное распределение пономочий по расходам и доходных источников финансирования функций между органами власти различных уровней. В условиях растущей макроэкономической динамики это отрицательно сказывалось на системе мотивации субфедеральных органов власти к оптимальной реализации критериев экономической эффективности и социальной справедливости. В условиях же финансового кризиса 2008-2009 гг. такого рода бюджетное неравновесие проявилось в быстром наращивании дефицитов на всех уровнях бюджетной системы, что во многом и препятствовало успешной реализации усилий государства в борьбе с негативными явлениями в экономической и финансовой сферах.
Формирование механизма обеспечения сбалансированности территориальных бюджетов в РФ предполагает необходимость решения важнейшей теоретической проблемы, связанной с оптимизацией принципов централизма и децентрализма в распределении бюджетных пономочий между органами власти всех уровней бюджетной системы. Однако до сего момента в теории государственных (общественных) финансов отсутствует одобренная всем экспертным сообществом модель адекватного бюджетного устройства, приемлемая для любого федеративного государства на всех стадиях макроэкономической динамики. Значимость этой научной проблемы и методических разработок, нацеленных на ее разрешение в условиях несбалансированности бюджетов органов власти всех уровней, многократно возрастает в условиях глобального структурного кризиса, когда государство превращается в единственного субъекта, способного восстановить финансовое равновесие и обеспечить роста макроэкономики.
Кроме того, практическая востребованность данной проблематики связана с тем, что неадекватная реализация принципов сбалансированности бюджета, общего (совокупного) покрытия расходов бюджета, а также результативности и эффективности использования бюджетных средств в России явились причиной неэффективности фискальной политики государства как системы контрциклических инструментов борьбы с кризисными явлениями в стране.
Таким образом, в условиях глобального кризиса многократно возросла научная новизна и практическая значимость проблемы поиска эффективных механизмов восстановления сбалансированности территориальных бюджетов в РФ в контексте поиска адекватных источников финансирования их растущих расходов в условиях экономической нестабильности. Неэффективность распределения расходных пономочий между уровнями бюджетной системы и противоречивость интересов федеральных и субфедеральных органов власти в контексте сокращения доходной базы территориальных бюджетов и неэффективности механизма межбюджетных трансфертов из центра препятствуют восстановлению региональной экономики, а, следовательно, тормозят переход национального хозяйства из стадии депрессии в фазу устойчивого экономического роста.
Все обозначенные проблемы предопределили актуальность темы диссертационного исследования, его цель и задачи.
Степень научной разработанности темы. Теоретической и методологической основой диссертационной работы послужили труды видных отечественных ученых и специалистов-практиков: A.B. Атынцева, Е.С. Гринфельда, A.M. Лаврова, В.В. Климанова, Е.В. Коломина, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, Б.И. Филимонова, Я.Б. Хесина, А.Н. Швецова, H.A. Ширкевича, Л.И. Якобсона и др. Анализ исследований этих авторов показал, что в области методологии управления общественными финансами, межбюджетных отношений и бюджетного федерализма до сих пор отсутствует всесторонняя изученность проблем оптимизации механизма финансирования расходных пономочий на региональном и муниципальном уровнях в условиях кризиса и экономической депрессии.
В диссертации были использованы разработки известных исследователей проблем межбюджетных отношений, бюджетного федерализма и региональной политики: Е.М. Бухвальда, С.Д. Валентея, И.А. Умновой, В.Н. Лексина, П.Б. Пыренкова, Л.В. Смирнягина, Е.А. Устименко, Е.С. Чернышовой и др.
Информационно насыщенными оказались работы А.Г. Игудина, ,Г.А. Курляндской, С.П. Солянниковой и др., которые помогли разобраться с принципами реформирования отечественной бюджетной системы в период становления российской модели бюджетного федерализма.
В диссертации использовались публикации по проблемам развития бюджетного федерализма таких западных ученых, как А. Шик, X. Циммерман, М. Хогье, А. Преснал, Г. Китчен, Э. Слэк.
В качестве информационной и нормативно-правовой базы исследования использовались официальные документы Российской Федерации, а также соответствующие публикации в научной и периодической печати по проблемам межбюджетных отношений в России и зарубежных странах.
Выводы обосновывались статистическими данными по анализируемым показателям, для решения поставленных задач применялись стандартные математике-статистические методы, факторный и сравнительный анализ, метод аналитических группировок.
При рассмотрении сложившихся теоретических моделей бюджетного федерализма в различных социально-экономических системах использовася ис-торико-логический подход.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является выявление закономерностей формирования системы сбалансированных* бюджетов на субфедеральном уровне на разных стадиях макроэкономической динамики, механизм обеспечения которой имеет в своей основе оптимальное сочетание инструментов разграничения доходной базы расходных пономочий федерального центра и территориальных образований, эффективного использования потенциала межбюджетных трансфертов и реализации лучшей практики региональных и муниципальных заимствований, что позволяет сохранить стабильность централизованных финансов в условиях экономического кризиса.
В соответствии с целью исследования в диссертации поставлены следующие основные задачи:
- обобщить теоретические концепции экономических функций государства в качестве основы для выделения принципов оптимального разграничения расходных пономочий между федеральными и субфедеральными органами власти в различных моделях межбюджетных отношений;
- осуществить количественный и качественный анализ особенностей закрепления бюджетных пономочий за органами власти регионов и муниципалитетов, выделить особенности организации системы управления территориальными финансами, связанные с финансовой асимметрией субфедеральных бюджетов, и обосновать методические основы формирования механизма их сбалансированности;
- выделить особенности системы финансового обеспечения расходных обязательств органов власти на региональном и муниципальном уровнях, типичные проблемы формирования доходной базы территориальных бюджетов в РФ, а также изменения ее структуры с целью выявления возможностей увеличения финансовых ресурсов органов власти на субфедеральном уровне в условиях дефицита федерального бюджета и макроэкономической рецессии;
- разработать принципы формирования и реализации эффективного механизма обеспечения сбалансированности территориальных бюджетов в условиях финансовой нестабильности с учетом антикризисных характеристик таких инструментов, как вертикальное и горизонтальное бюджетное выравнивание в контексте доходной составляющей, системы межбюджетных трансфертов из федерального центра и региональных бюджетов, а также потенциала субфедеральных заимствований;
- обосновать методы увеличения финансовой самостоятельности субфедеральных органов власти в РФ путем повышения эффективности механизма обеспечения их сбалансированности как основы результативной контрциклической бюджетно-налоговой политики государства;
- предложить систему инструментов повышения устойчивости территориальных бюджетов в контексте совершенствования форм и методов управления бюджетными доходами на уровне регионов и муниципалитетов, включая межбюджетные трансферты на субфедеральном уровне и модель ответственного управления догом региональными и муниципальными органами власти в условиях финансовой нестабильности.
Предметом исследования является механизм обеспечения бюджетной сбалансированности на субфедеральном уровне в российской модели бюджетного федерализма в условиях финансовой нестабильности.
В качестве объекта исследования выступает система территориальных бюджетов, структурные особенности которой в условиях финансового кризиса связаны с их вертикальной и горизонтальной несбалансированностью и специфическими механизмами ее устранения.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке теоретических подходов, методических и практических рекомендаций по формированию эффективной системы инструментов в качестве целостного механизма восстановления сбалансированности территориальных бюджетов, который предполагает оптимизацию сочетания налоговых доходов и системы межбюджетных трансфертов для финансирования расходных обязательств субфедеральных органов власти, а также внедрение результативных форм и методов управления региональными и муниципальными заимствованиями в условиях бюджетного дефицита органов власти всех уровней вследствие глобального кризиса.
Автором получены следующие конкретные результаты, обладающие научной новизной: обобщены теоретические подходы к определению сущности общественных финансов на субфедеральном уровне; выделены особенности публичных благ, имеющих выраженный внешний эффект, а также особенности функционирования механизма бюджетной сбалансированности территориальных бюджетов на основе оптимизации принципов централизма и децентрализма в Российской Федерации;
- проведено комплексное исследование особенностей реализации механизма вертикального бюджетного выравнивания, которое позволило определить закономерности движения межбюджетных финансовых потоков, а также выявить неэффективность механизма вертикального бюджетного выравнивания в связи со сложившимся нарушением принципов распределения трансфертов во взаимосвязях федерального центра и субфедеральных органов власти, что отчетливо проявилось в условиях финансового кризиса;
- дана оценка последствий применения различных инструментов фискальной политики государства, в том числе и для случаев нарушения вертикального бюджетного равновесия во взаимосвязи с реализацией ее антикризисного потенциала, а также определен критерий оптимизации дискреционных мер бюджетно-налоговой политики с точки зрения профилактики кризисных явлений в финансовой сфере; рассмотрены механизмы обеспечения сбалансированности территориальных бюджетов РФ на основе программ развития региональных и муниципальных финансов при условии переноса центра тяжести с трансфертного финансирования на субсидиарное из Фонда реформирования региональных и местных финансов и повышения качества управления бюджетными доходами на территориальном уровне в чрезвычайных условиях перехода на годовое бюджетное планирование и дефицитности федерального и субфедеральных бюджетов РФ;
- предложены формы и методы сокращения финансовой асимметрии в условиях финансовой нестабильности путем внедрения модели ответственного управления региональным и муниципальным догом, совершенствования механизма финансового обеспечения расходных обязательств субфедеральных органов власти в Российской Федерации на основе оценки доступной договой емкости территорий, а также повышения качества финансового менеджмента в организациях общественного сектора.
Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в разработке и обосновании автором конкретных рекомендаций по реализации принципов оптимизации системы управления бюджетными доходами и расходами на региональном уровне путем внедрения программно-целевого метода планирования и испонения бюджетов субфедеральных уровней. Это будет способствовать укреплению финансовой устойчивости муниципалитетов, а также разрешению конфликтов между органами власти различных уровней по поводу необходимости финансирования растущих бюджетных расходов территориальных бюджетов в условиях финансовой нестабильности.
Результаты научного исследования, а также выводы и оценки могут быть использованы Министерством финансов РФ при реализации принципов повышения эффективности бюджетных расходов в процессе реформирования бюджетного процесса и повышения качества финансового менеджмента в общественном секторе.
Теоретические положения, развитые автором в диссертации, могут быть использованы при чтении лекций по финансовым дисциплинам в высших учебных заведениях.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования докладывались на научно-практических конференциях в высших учебных заведениях г. Москвы, а также были использованы при чтении курсов финансовых дисциплин в ОУП Академия труда и социальных отношений.
Наиболее существенные результаты научного исследования использованы отдельными организациями, деятельность которых существенно зависит от особенностей функционирования региональных и муниципальных органов власти в условиях макроэкономической нестабильности.
Публикации; Основные положения диссертационной работы опубликованы в 4 статьях общим объемом 4 печатных листа, одна из которых -в издании, рекомендованном ВАК РФ.
Структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников литературы, в котором более 100 наименований.
Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Серегин, Максим Викторович
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Страны, использующие принципы лучшей практики, осуществляют и вертикальное (между различными уровнями власти), и горизонтальное (между органами власти одного уровня) бюджетное выравнивание. Повсеместно проблема определения объема межбюджетной поддержки Ч политически сложный и острый вопрос, решаемый на основе политического компромисса между стремлением достичь определенного уровня и качества бюджетных услуг на всей территории страны (региона) и не нарушить стимулы к росту налогового потенциала. В международной практике применяются как централизованные (создаваемые на более высоком уровне власти), так и децентрализованные (создаваемые на том же бюджетном уровне) системы распределения межбюджетных трансфертов. Возможно применение и комбинированных систем, сочетающих элементы централизованной и децентрализованной систем.
Лучшая практика распределения нецелевых и большей части целевых трансфертов (кроме распределяемых на основе конкурсного отбора получателей трансфертов) исходит из необходимости применения трансфертных формул. Основными составляющими большинства формул являются расходные потребности и доходные возможности. Показатель фактических налоговых усилий (как и фактические данные по доходам и расходам) не используется, поскольку рассматривается как внешний фактор, т. е. фактор, контролируемый органами власти. В большинстве развитых стран доходные возможности оцениваются показателем налогового потенциала. Применяются как очень простые, так и очень сложные расчеты налогового потенциала. Выбор конкретной методики оценки налогового потенциала зависит от многих факторов, например, целей, которые ставятся перед программами выравнивания, числа и значимости региональных (местных) налогов, степени уклонения от налогов, поноты и доступности данных. Оценки расходных потребностей повсеместно требуют большого набора индикаторов и сложных расчетов. Для стран с наиболее развитым бюджетным выравниванием характерно применение и наиболее сложных расчетов расходных потребностей. Важное значение придается выбору индикаторов расходных потребностей, к качеству которых предъявляются достаточно жесткие требования.
Во всех странах с лучшей практикой особую роль в межбюджетных отношениях играет консультационный процесс между органами власти разных уровней по вопросам бюджетного выравнивания и предоста&тения межбюджетной поддержки. Он служит неотъемлемой частью общей политической системы, обеспечивая гибкость межбюджетного регулирования и сбалансированность интересов всех его участников.
Достаточно детальное регламентирование в рамках действующего федерального законодательства (в первую очередь Ч Бюджетного кодекса Российской Федерации) вопросов межбюджетного регулирования на субнациональном уровне, включая распределение налоговых и неналоговых доходов, формирование, распределение и расходование межбюджетных трансфертов, не препятствует возможности организации эффективной и в наибольшей мере отвечающей территориальной специфике системы межбюджетного регулирования.
Напротив, несмотря на установление четких правил формирования и распределения межбюджетных трансфертов, закрепление налоговых доходов за местными бюджетами (двух типов), по единым нормативам Бюджетным кодексом Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обладают исключительными правами по самостоятельному решению следующих важнейших вопросов:
Х передача местным бюджетам допонительных налоговых доходов, в наибольшей мере отвечающих целям обеспечения органов местного самоуправления стабильными финансовыми ресурсами при минимизации расходов на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований;
Х делегирование органам местного самоуправления пономочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в целях обеспечения гарантированного минимального уровня финансирования. и единого порядка реализации этих пономочий по всей территории субъекта Российской Федерации; формирование собственной уникальной системы формирования, распределения и расходования финансовой помощи местным бюджетам, в наибольшей мере позволяю щей обеспечить возможности органов местного
179 самоуправления по предоставлению бюджетных услуг в рамках собственных пономочий, включая вопросы структуры, содержания и особенностей использования средств финансовой помощи;
Х использование механизмов стимулирования органов местного самоуправления по повышению эффективности управления общественными финансами, содействию социально-экономическому развитию территории.
При этом важно отметить, что у органов государственной власти субъектов Российской Федерации появися допонительный инструмент межбюджетного регулирования Ч лотрицательные трансферты, применение которого позволяет обеспечить перераспределение избыточных финансовых ресурсов от муниципалитетов с наиболее высокими доходами к муниципальным образованиям, не располагающим развитой налоговой базой.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации имеют возможность реализовать формирование системы межбюджетного регулирования в рамках действующего законодательства постепенно в течение переходного периода.
Действующей редакцией Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации предусмотрено, что до 1 января 2009 г. органы государственной власти субъектов Российской Федерации имеют право введения лишь отдельных положений указанных федеральных законов, включая разграничение пономочий, распределение налоговых доходов, формирование и распределение межбюджетных трансфертов.
При этом в отношении порядка (методологии) расчета дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов и поселений определены допонительные требования и сроки к применению исходных данных, на основе которых рассчитывается уровень бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
Х Система межбюджетного регулирования в субъектах Российской Федерации дожна способствовать, а не препятствовать расширению прав и ответственности органов местного самоуправления не допускать дискриминацию органов местного самоуправления, доходы которых
180 превышают расчетные величины либо расходы которых менее расчетных значений, путем сокращения размеров предоставляемых межбюджетных трансфертов в целях поддержки стимулов для муниципальных образований по поддержке социально-экономического развития территории и оптимизации расходов;
Х минимизировать вмешательство в пономочия органов местного самоуправления в целях сохранения максимальной ответственности местных органов власти за принимаемые решения;
Х обеспечить муниципалитеты максимально стабильными финансовыми ресурсами в целях повышения предсказуемости доходов муниципалитетов в очередном финансовом году и среднесрочной перспективе для повышения качества бюджетного планирования, улучшения процесса формирования и реализации догосрочных проектов;
Х сформировать условия для повышения уровня бюджетной обеспеченности местных бюджетов в первую очередь за счет налоговых доходов.
Основным требованием к системе межбюджетного регулирования в субъектах Российской Федерации в новых условиях является перенос акцента с управления местными финансами с регионального уровня на стимулирование внедрения и активного использования лучших практик в муниципалитетах:
Х целесообразно отказаться от излишне детализированного расчета (планирования) расходных обязательств местных бюджетов в рамках методологии распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, учитывая не фактические, отчетные расходы по тем или иным направлениям, а потребность населения и хозяйствующих субъектов муниципального образования в получении соответствующих бюджетных услуг;
Х стимулирование органов местного самоуправления к повышению качества управления общественными финансами и оптимизации муниципального сектора экономики с помощью оказания методологической, технической и финансовой поддержки использования лучшей практики.
Межбюджетное регулирование дожно быть максимально прозрачным для всех субъектов межбюджетных отношений в субъекте Российской
Федерации:
Х все исходные данные, используемые в расчетах формирования и распределения межбюджетных трансфертов, дожны быть доступными для проверки и оценки их обоснованности всеми субъектами межбюджетных отношений;
Х изменения в распределении налоговых доходов, расходных пономочий, методологии формирования и распределения межбюджетных трансфертов дожно происходить в исключительных случаях (при наступлении обстоятельств, независящих от органов государственной власти субъектов Российской Федерации) и по четко установленной процедуре и направлениям;
Х расчеты по распределению межбюджетных трансфертов между муниципальными образованиями дожны быть доступны любым субъектам межбюджетных отношений в поном объеме;
Х процедура принятия решений по межбюджетным трансфертам дожна быть регламентирована в публичных (а не внутренних ведомственных документах) нормативных правовых актах, доступных любому субъекту межбюджетных отношений.
Необходимость улучшения управления общественными финансами поставила в начале 2000-х гг. перед органами государственной власти субъектов Российской Федерации потребность глубокого реформирования региональных межбюджетных отношений. Основными целями системы межбюджетного регулирования, образуемой в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ Об общих принципах организации законодательных (представительных) и испонительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также Бюджетным кодексом Российской Федерации являются:
Х обеспечение стабильности распределения доходов и расходных обязательств между региональным бюджетом и бюджетами муниципальных образований (двух типов) на основе законодательного закрепления основных параметров межбюджетных отношений в региональном законодательстве (распределение нормативов отчисления от федеральных и региональных
182 доходов, расходных обязательств, условий и порядка формирования и предоставления финансовой помощи из регионального бюджета);
Х недопущение применения мер дискриминационного характера (снижение размеров финансовой помощи, уменьшение нормативов зачисления налоговых доходов в местные бюджеты) в отношении муниципальных образований, проводящих активную политику по оптимизации и повышению эффективности использования бюджетных средств, стимулированию экономической активности;
Х повышение качества управления общественными финансами в муниципалитетах за счет создания условий для достижения максимального уровня самостоятельности органов местного самоуправления в области налогово-бюджетной политики, реализации иных собственных пономочий при несении ими поной ответственности за принимаемые решения;
Х стимулирование социально-экономического развития муниципальных образований за счет повышения возможностей органов местного самоуправления разрабатывать и реализовывать средне- и дол>осрочные программы (концепции, стратегии), инвестиционные проекты, проводить структурные реформы.
Новое бюджетное законодательство не сковывает инициативу субъектов Российской Федерации. Напротив, в каждом регионе открываются широкие возможности по организации собственной уникальной системы межбюджетных отношений на основе поиска оптимального для него соотношения между закреплением налоговых доходов на постоянной основе и распределением средств поддержки через фонды, наилучшего сочетания различных инструментов межбюджетного регулирования.
Лучшие образцы международного опыта межбюджетного регулирования в поной мере реализуемы в российских условиях. При использовании единых базовых принципов межбюджетного регулирования, следование которым дожно стать правилом и для российских регионов, возможно применение индивидуальных параметров сочетания распределения налоговых доходов, межбюджетных трансфертов различных видов, объемов и целевой направленности, которые будут способствовать достижению наибольшей
183 эффективности межбюджетных отношений в конкретном субъекте Российской Федерации.
Региональные власти вправе использовать практически любые методы и направления межбюджетного регулирования. Так, в случае, если существуют обоснованные опасения снижения эффективности реализации своих пономочий органами местного самоуправления в результате повышения автономности их деятельности, то субъект Российской Федерации имеет возможность усилить акцент в межбюджетном регулировании на целевой обусловленной помощи, при которой большая часть процедурных вопросов формирования и реализации пономочий органов местного самоуправления будет непосредственно зависеть от соответствующих условий предоставления целевых трансфертов. И, наоборот, когда имеются все основания для поноценной автономии органов местного самоуправления, органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут безо всяких ограничений передать муниципалитетам на безвременной основе максимальный объем финансовых ресурсов, а в части финансовой помощи ограничиться предоставлением дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности ограниченному кругу муниципалитетов, участвуя только в оценке результативности и эффективности реализации местных пономочий.
Оптимальным решением задачи построения эффективной системы межбюджетного регулирования является рассмотрение этой функции органов государственной власти субъектов Российской Федерации с точки зрения бюджетирования, ориентированного на результат. Последовательное решение вопросов распределения налоговых доходов, в первую очередь по единым нормативам, между муниципальными образованиями различных типов на основе оценки расходов на реализацию региональных, районных и поселенческих пономочий, межбюджетных трансфертов, параметров системы мониторинга муниципальных образований в поной мере может быть встроено в процесс формирования и распределения финансовых ресурсов на основе установленных результатов.
Диссертация: библиография по экономике, кандидат экономических наук , Серегин, Максим Викторович, Москва
1. Конституция Российской Федерации. М.: АКАЛИС, 1997. 174с.
2. Постановление Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 г. № 584
3. Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.
4. Налоговый кодекс Российской Федерации 4.1 и ч.2 официальный текст по состоянию на 1 января 2007 г. М.: Издательско-книготорговый центр Маркетинг, 2007. - 460 с. Изменения Ссыка на домен более не работаетp>
5. Закон РФ О финансовых основах местного самоуправления от 25 сентября 1997 г. №216 ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 1997. - №39.
6. Закон РФ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации от 28 августа 1995 г. №154 // Собрание законодательства РФ. 2006. - №35.
7. Закон РФ Об основах налоговой системы в Российской Федерации. 27.12.91 // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. - 1992. -№11.
8. Закон РФ О Федеральном бюджете на 1999 2007 гг. Ссыка на домен более не работает
9. Закон РФ Об общих принципах организации законодательных (представительных) и испонительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации от 6 октября 2000 г. №184-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2006. - №.42.
10. Указ Президента РФ Об основных направлениях налоговой реформы в Российской Федерации и мерах по укреплению налоговой и платежной дисциплины №685 от 8 мая 1996 года // Российская газета от 23.05.1996, №96.
11. Указ Президента РФ от 22.12.1993 №2265 л О гарантии местного самоуправления в Российской Федерации // Российская газета от 25.12.1993, №237.
12. Постановление Правительства РФ от 30 июля 1998 г. №862 О концепции реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999-2001 годах // Российская газета от 08.08.1998, №151.
13. Постановление Правительства РФ от 15.08.2003 О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2008 г. // Российская газета от 21 августа 2005 г., №161.
14. Распоряжение Правительства РФ от 3 июля 2006 г. О социальных нормативах и нормах // Собрание законодательства РФ от 15.07.2006, №29, ст. 3504.
15. О бюджетной политике на 2007 год и на среднесрочную перспективу // Финансы. Ч 2006. №5.
16. Ежегодное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации //Российская газета. 2006. 4 апреля.
17. Методика распределения средств Фонда финансовой поддержки субъектов РФ на 2001 2007 гг. - www.minfin.ru.
18. Об итогах реализации Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 2001 году и о проекте Программы развития бюджетного федерализма в России на период до 2008 года. Ч www.minfin.ru.
19. Федеральный закон Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ от 6 октября 2003 № 131-ФЗ.
20. Федерального закона от 27.12.2005 № 198-ФЗ О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации.
21. Федеральный закон О внесении изменений в бюджетный кодекс в части регулирования межбюджетных отношений от 27 декабря 2005
22. Закон Московской области №170/2004-03 Об обеспечении допонительных гарантий по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и предоставлении им поного государственного обеспечения
23. Законы о бюджете Московской области на 2003-2007 гг.
24. Закон Московской области № 187/2005-03 О внесении изменений в статью 1 Закона Московской области О ставках налога на игорный бизнес на территории Московской области.
25. Постановление Правительства Московской области от 17.03.2006 № 194/8 Об организации и сроках разработки прогноза социально-экономического развития Московской области на 2007 год.
26. Проект закона Московской области О Комплексной программе социально-экономического развития Московской области на 2007 год.
27. Проект закона Московской области О бюджете Московской области на 2007 год.39. Параметры прогноза социально-экономического развития Московской области до 2009 года и перспективного финансового плана Московской области до 2009 года.
28. Закон Московской области № 220/2005-03 О межбюджетных отношениях в Московской области.
29. Постановление Правительства Московской области от 18.07.2006 № 681/27 Об утверждении Положения, структуры и штатной численности Министерства по делам территориальных образований Московской области
30. Постановление Правительства Московской области от 07.03.2006 №55/8 О внесении изменений в Положение, структуру и штатную численность Министерства экономики Московской области.
31. Постановление Правительства Московской области от 07.02.2006 № 71/2 Об утверждении структуры и штатной численности Главного управления региональной безопасности Московской области.
32. Постановление Правительства Московской области от 19.07.2006 № 688/27 О внесении изменений в Положение о Главном управлении региональной безопасности Московской области, утверждении структуры и штатной численности указанного Главного управления.
33. Федеральный закон от 31.12.2005 №199-ФЗ О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения пономочий.
34. Агапцов С.А., Евсеев С.Ю., Перекрестова Л.В., Сазонов СП. Формирование, тенденции и перспективы развития регионального рынка ценных бумаг. Вогоград: Изд-во ВОГУ, 2002.
35. Анализ системы управления государственным догом Российской Федерации//Бюлетень Счетной палаты Российской Федерации. 2006. №6 (102).
36. Анисгшов A.C. Государственный дог России. М.: Экономика,2000.
37. Бердникова Т.Е. Оценка ценных бумаг. М.: Инфра-М, 2003.
38. Бутов В.И., Игнатов В. Г., Кетова Н. П. Основы региональной экономики. М.: Книжный дом Университет. Ростов н/Д.: Изд. центр МарТ, 2004.
39. Бухвалъд Е., Федоткин В. Муниципальная реформа и межбюджетные отношения в регионе // Федерализм, №2, 2005. С. 133-160.
40. Богачева О.В., Амиров В.Б. Проблемы укрепления бюджетов субъектов Федерации и местного самоуправления // Финансы, №9, 1997.
41. Бондарь Т.А. Зачем и как управлять региональным догом?//Рынок ценных бумаг. 2001. № 24.
42. Быокенен Док;., Талок Г. Расчет согласия. Логические основания конституционной демократии: Соч. М.: Таурус-Альфа, 1997.
43. Борескова Е.В., Кшпова E.H. Некоторые особенности межбюджетных отношений на субфедеральном и местном уровнях // Финансы. -2000. №5.
44. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской С.-Пб.: Изд-во: С.-Петерб. гос. ун-та экономики и финансов, 2006.
45. Бюджетная система России / Под ред. Г.Б. Поляка. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007.
46. Былое Г.В. Возможность использования различных индикаторов для оценки региональной социально-экономической асимметрии. http: // ieie.nsc.ru / -tacis / bylov.htm.
47. Бюджетный федерализм. Российско-канадский проект Федерализм в сотрудничестве. М.: Московское отделение Российского научного фонда, 1995.
48. Бюджетный федерализм: проблемы, теория, опыт. М.: Консорциум по вопросам прикладных экономических исследований, 2001.
49. Вавилов А. Государственный дог: уроки кризиса и принципы управления. М.: Городец, 2001.
50. Вавилов Ю.Я. О формах государственного кредита в глобальной экономике//Финансы и кредит. 2004. № 23.
51. Валентей С Д. Федерализм: российская история и российская реальность. М.: Институт экономики РАН, 1998.
52. Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление. Ч М.: Гардарики, 2005.
53. Вопросы бюджетно-налогового федерализма в России и США: Материалы российско-американских семинаров / Под ред. Ю.И. Любимцева,1. Ш.Б. Мадд. М., 1996.
54. Воронин Ю.М., Кабашшн В.А. Управление государственным догом // Экономист. 2006. № 1
55. Воронин В.П., Сапожникова Н.Г. Учет ценных бумаг. М.: Финансы и статистика, 2005.
56. Вторая международная конференция по федерализму (Москва, 16Ч 17 декабря 1997 г.): Труды конф. / Под ред. С.С. Артоболевского, В.В. Климанова. М.: Эдиториал УРСС, 1999.
57. Галицкая С.В. Теория и практика бюджетного федерализма М.: Изд-во Экзамен, 2002 г. 128 с.
58. Гаганова Н. Принцип субсидиарности в российском федерализме //Федеразм, №4, 2006. С. 127-140.
59. Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. М., 2006. С. 302-303.
60. Годин А. М., Подпорина И. В. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации. М.: Дашков и Ко, 2001.
61. Государственный дог Российской Федерации: проблемы управления и контроля. Материалы круглого стола от 4 декабря 2002г./под ред. Б.Г. Преображенского (Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации). М.: Изд-во Совета Федерации, 2003.
62. Государственные и территориальные финансы / Под ред. Л. И. Сергеева. Калининград: Янтарный сказ, 2000.
63. Гранберг А. Г. Основы региональной экономики: Учебник для вузов. М.: ГУ ВШЭ, 2000.
64. Данилов Ю.А. Рынки государственного дога: мировые тенденции и российская практика. М.: ГУ ВШЭ, 2002.
65. Децентрализация бюджетной системы в Российской Федерации: тенденции, проблемы, рекомендации / Консорциум университета штата Джорджия. Москва, 1998.
66. Дгшитриади Г.Г. Государственные и корпоративные договые обязательства как финансовые пирамиды. Моделирование и прогнозирование. М.: Изд-во Московского гуманитарного университета, 2004.
67. Игудин А. Г. О принципах реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации // Финансы 1998, №8, с.7.
68. Златкис Б. И. Проблемы создания системы управления государственным догом в Российской Федерации//Финансы. 2001. №4.
69. Какшайская Е.А. Финансовое обеспечение местного самоуправления (на примере Вогоградской области).- Автореф. дисс. к.э.н. М.: ВЗФЭИ, 2005 г.
70. Коков В., Любимцев Ю. Российский бюджетный федерализм: опыт и перспективы // Экономика и жизнь, №38, 1996, с.34.
71. Лавров А. М. Мифы и рифы российского бюджетного федерализма. М.: Магистр 1997.
72. Лавров А. Развитие бюджетного федерализма // Федерализм. 2000. №
73. Лавров А., Кузнецова О. Оценка бюджетного потенциала регионов России // Рынок ценных бума г. 1999. № 10. С. 38Ч54.
74. Лавров А., Литвак ДжСазерлэнд Д. Реформа межбюджетных отношений в России: Федерализм, создающий рынок // Вопросы экономики.
75. Лавровский Б. Измерение региональной асимметрии на примере России // Вопросы экономики. 1999. - №3. - С.42-52.
76. Лавров А., Христенко В. Новый этап реформы межбюджетных отношений // Финансы. 1999. №2
77. Лавров A.M. Бюджетная реформа в России. От управления затратами к управлению результатами. М.: КомКнига, 2005 г.
78. Лекснн В. Н., Швецов А. Н. Бюджет и межбюджетные отношения: Системная модернизация российской модели бюджетного федерализма. Концепция и рекомендации. М.: ГУ ВШЭ, 2005.
79. Лекснн В. Н., Швецов А. Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. М.: УРСС, 2010.
80. Лекснн В. Н., Швецов А. Н. О системной модернизации российского бюджетного федерализма: Вторая Международная конференция по федерализму, 16Ч17 декабря 1997 г. М.: Эдиториал УРСС, 2006.
81. Лексин В. Н., Швегрв А. Н. Региональные бюджетно-налоговые системы //Рос. экон. журн. 1993. № 12; 2004. № 1.
82. Любимцев Ю. Противоречия в сфере бюджетного федерализма. -Власть, №5, 2007, с. 16-17.
83. Любимцев Ю., Коков В. Концепция финансовой безопасности (общегосударственный и региональный аспекты) // Экономист. 1998. - №3.
84. Мерсиянова И. Главы муниципалитетов о приоритетных национальных проектах // Федеразм, №4, 2006. С. 53-74.
85. Местные бюджеты как механизм региональной политики. -wvvw.rocich.ru
86. Макроэкономические и региональные аспекты российских реформ (на примере Сибири и Дальнего Востока): Сб. науч. статей / Под ред. В.Е. Селиверстова, В.И. Клисторина. Новосибирск: Сибирское соглашение, 2006.
87. Материалы семинараЧсовещания по проблемам совершенствования межбюджетных отношений / Под ред. С.Н. Хурсевича. М.,
88. Местное самоуправление: технологии социально-экономического роста / Под ред. А. Г. Воронина, В.Н. Ивановой. СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та,
89. Методические рекомендации по подготовке региональных программ социально- экономического развития малых и средних городов субъекта Федерации, М.: Московский общественный научный фонд, 2000.
90. Мешакина Г. Конструкторские проработки бюджетного федерализма в России // Федерализм 12007, №42001. №4.2000.2005
91. Мшеева H.H. Макроэкономический анализ на основе региональных счетов. Владивосток: Дальнаука, 1998.
92. Методические рекомендации по регулированию межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации. Министерство финансов Российской Федерации, 2005 // www.minfin.ru.
93. Мирзалиев М.Н. Составление местных бюджетов на основе социальных стандартов // Финансы. 1999. - №12.
94. Мокрый B.C. Проблемы реформирования межбюджетных отношений как основа местного самоуправления // Финансы, 2001. -№1.
95. Мудрова Н.В. Формирование и регулирование доходов местных бюджетов в условиях реформирования межбюджетных отношений. Автореф. дисс. к.э.н. - М.: ВЗФЭИ, 2006 г.
96. Никифорова В.Д., Островская В.Ю. Государственные и муниципальные ценные бумаги. СПб.: Питер, 2004.
97. Нуреев P.M. Теория общественного выбора. М.: ГУ-ВШЭ, 2005.
98. Обзоры расходов и качество управления бюджетами субъектов Российской Феде рации / Под ред. В.В. Онищенко, В.В. Климанова. М.: Эдиториал УРСС, 2001.
99. Основы региональной экономики. М.: ГУ ВШЭ, 2000. - 495 с.
100. ОЭСР: Обзор экономики Российской Федерации. Гл. 3 Бюджетный федерализм. М.: Весь мир, 2006.
101. Обеспеченность населения средствами обязательного медицинского страхования в регионах России // Экономика и жизнь, 2005, №14. С.6.
102. Общая характеристика межбюджетных отношений в федеративных государствах (на примере Соединенных Штатов Америки, Канады, Германии, Австрии, Австралии и Индии) // Ссыка на домен более не работаетnasledie/ru/politvne/18 32/1 .html.
103. Одинцова JI. Территориальное управление во Франции // Вопросы экономики, 2001.
104. Об итогах реализации Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 2001 году и о проекте Программы развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 года. -www.minfin.ru.
105. Перфильев C.B. Методология и финансовые механизмы регулирования территориального развития. Автореф. дисс. д.э.н. - М.: ВЗФЭИ,2002 г.
106. Подпорина И.В. Межбюджетные отношения и бюджетное регулирование // Финансы, 2005 г., №10.
107. Поляк Г.Б. Финансовые проблемы развития регионов // Финансы. 2001. №9. С.14-15.
108. Поляк Г.Б. Территориальные финансы. М.: Вузовский учебник,2003 г.
109. Пронина Л. И. О разграничении налоговых пономочий и увеличении налоговых доходов местных бюджетов // Финансы. 2001. № 5. С. 30Ч33.
110. Пронина JI.И. Федеральное законодательство и его воздействие на формирование местных бюджетов// Бюджетные отношения в Российской Федерации: Новые подходы к анализу и правовому регулированию. М.: Формула права, 2005.
111. Потапов В.И. Объекты налогообложения в некоторых зарубежных странах // Налоговый вестник, №8, 2007. С.42-47.
112. Потокова Л.Р. Взаимодействие федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. Автореф. дисс. к.э.н. - М.: Российская академия государственной службы при Президенте РФ. - 2005.
113. Программы реформирования региональных финансов: первые результаты / Под ред. A.M. Лаврова. М.: Эдиториал УРСС, 2001.
114. Пыренков П. Б. Основные задачи региональной социально-экономической политики // Федеративные отношения и региональная социально-экономическая политика. 1999. № 1. С. 4Ч13.
115. Регионы России. 2008. Статистический ежегодник. Т. 1,2. М.: Росстат, 2009.
116. Региональное развитие: опыт России и Европейского Союза/ Рук. авт. кол. и отв. ред. А. Г. Гранберг- М.: ЗАО Изд-во Экономика, 2010.
117. Россия в цифрах. Статистический ежегодник. Ч М.: Росстат, 2010.
118. Улюкаев A.B. Проблемы государственной бюджетной политики. -М.: Изд-во Дело, 2004 г.
119. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. Учебно-практическое пособие. -М.: Дело, 2005.
120. Усиление бюджетного федерализма и региональных аспектов политики налогообложения: Аналитический доклад / Совет Европы; Министерство региональной политики РФ. М., 2003.
121. Управление государственным бюджетом. Учебное пособие. Курс II Бюджетная политика. Модуль А Составление бюджета в России и других странах. Баренц Груп, JIJIC. 2005.
122. Управление государственным бюджетом. Учебное пособие. Курс II "Бюджетная политика". Модуль В Бюджетный федерализм, Баренц Груп, ЛС. 2005.
123. Усиление бюджетного федерализма и региональных аспектов политики налогообложения: Аналитический доклад / Совет Европы; Министерство региональной политики РФ. М., 2004.
124. Финансы / Под ред. Г.Б. Поляка. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2010.
125. Фискальная политика и управление государственным догом. Сборник статей. М.: ЦЭМИ РАН, 2000.
126. Формирование национальной финансовой стратегии России: Путь к подъему и благосостоянию / Под ред. В.К. Сенчагова. Ч М.: Дело, 2004.
127. Федерализм: Энциклопедический словарь / Ин-т экономики РАН. М.: ИНФРА-М, 2007.
128. Чнркнн В.Е. Система государственного и муниципального управления. М.: Юристъ, 2005.
129. Христенко В.Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: опыт, проблемы, перспективы. -М.: Дело, 2002.
130. Христенко В.Б. Нужен такой климат в народном хозяйстве, который побуждал бы предприятия к активной модернизации // Москва. 2008. № 9. С. 6Ч8.
131. Христенко В.Б. Реформа межбюджетных отношений: новые задачи // Вопросы экономики. 2005. № 8. С. 4Ч14.
132. Христенко В.Б., Лавров A.M. Новый этап реформы межбюджетных отношений // Финансы. 2005. № 2. С. 3Ч9.
133. Эйгелъ Ф., Кочанов 77. Финансы регионов в ожидании Бюджетного кодекса России // Кредит. 2000. № 1. С. 1Ч8.
134. Экономическая трансформация: цели, направления, динамика./ под.ред. Проценко О.Д. М.: Изд-во РАГС, 2005 г.
135. Экономические проблемы становления российского федерализма / Отв. ред. С. Д. Валентей. М.: Наука, 2005.
136. Яндиев М.И. Финансы региональных органов власти. М.: Финансовый издательский дом. 2006.
137. Эффективность государственного управления: Пер. с англ./ Общ. Ред. С.А. Батчикова и С.Ю.Глазьева. М.: Фонд За экономическую грамотность, Российский экономический журнал, Издательство АО Консатбанкир, 2008. - 848 с.
138. Юыл Дуглас. Основные характеристики региональной политики: Европейский опыт // Ссыка на домен более не работаетnsc/ru:8101 /-tasic/yull.htm.
139. Ясюнас В.А. Местное самоуправление. Комментарии. Разъяснения. М., 2005.
140. Ященко А. С. Теория федерализма: опыт систематической теории права и государства. Юрьев, 1912.
141. Якобсон Л.И. Государственный сектор экономики: экономическая теория и политика. М.: ГУ ВШЭ, 2000.
142. Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора: Основы теории государственных финансов. М.: Аспект Пресс, 1996.
143. Bird Richard, М. "Setting the Stage: Municipal and Intergovernmental Finance, In: Fraike and Stren, 2000, Supra, p. 114.
144. Elazar, Daniel J. Federal system of the world: a handbook of federal, confederal and autonomy arrangements. London: 1994.
145. Fukasaku K., de Mello L. R., Jr. Fiscal Decentralization and Macroeconomic Stability: The Experience of Large Developing Countries / In K. Fukasaku, R. Hausmann (eds.) Democracy, Decentralization and Deficits in Latin America. Paris: OECD, 1998.
146. Litvack D., Rizzo F. Municipal Default Risk. Fitch IBCA, Public
147. Finance Special Report, 1999, September 15, S. 1Ч12.
148. Local government in Europe. Trends and developments. Ed. by R.Batley. G. Stoker. London, 1991.
149. McKinnon R. /. Market-Preserving Fiscal Federalism in the American Monetary Union, in M. I. Blejer, T. Ter-Minassian (eds.) Macroeconomic Dimensions of Public Finance. N. Y.: Routledge, 1997.
150. Montinola, G., Qian Y.Y., Weingast B.R. Federalism, Chinese Style The Political Basis for Economic Success in China // World Politics. 1995.
151. North D., Weingast B. R. Constitutions and Commitment: The Evolution of Institutions Governing Public Choice in Seventeenth-Century England // Journal of Economic History. 1989.
152. Olson M. Distinguished lecture on Economics in Goverment, Big Bills left on the Sidewalk: Why some nations are rich and other poor "The journal of Economic perspectives N2 1996.
153. Shah A. Intergovernmental Fiscal Relations in Canada: an Overview, in R. Jayanta (ed.) Macroeconomic Management and Fiscal Decentralization. The World Bank, 1995.
154. Shah A. The Reform of Intergovernmental Fiscal Relations in Developing and Emerging Market Economies. The World Bank, 1994.
155. Shah A. The Reform of Intergovernmental Fiscal Relations in Developing and Emerging Market Economies. The World Bank, 2006.
156. Tiebout Charles M., A Pure Theory of Local Government Expenditures // Journal of Political Economy. 1996, № 64 (4).
Похожие диссертации
- Формирование стратегии развития промышленных предприятий
- Взаимодействие федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации
- Развитие казначейской системы испонения бюджетов в Российской Федерации
- Механизм повышения эффективности финансового обеспечения социальных расходов региональных бюджетов в Российской Федерации в условиях экономической нестабильности
- Развитие внешнеэкономической деятельности субъектов Российской Федерации в условиях ее интеграции в мировую экономику