Механизм повышения эффективности финансового обеспечения социальных расходов региональных бюджетов в Российской Федерации в условиях экономической нестабильности тема диссертации по экономике, полный текст автореферата
Автореферат
| Ученая степень | кандидат экономических наук |
| Автор | Мальцева, Анна Викторовна |
| Место защиты | Москва |
| Год | 2010 |
| Шифр ВАК РФ | 08.00.10 |
Диссертация
Автореферат диссертации по теме "Механизм повышения эффективности финансового обеспечения социальных расходов региональных бюджетов в Российской Федерации в условиях экономической нестабильности"
084602552
На правах рукописи
Мальцева Анна Викторовна
МЕХАНИЗМ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ СОЦИАЛЬНЫХ РАСХОДОВ РЕГИОНАЛЬНЫХ БЮДЖЕТОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В УСЛОВИЯХ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ НЕСТАБИЛЬНОСТИ
Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук
Москва-2010
С...../
004602552
Диссертация выпонена на кафедре мировой экономики и международных финансов Образовательного учреждения профсоюзов (ОУП) Академия труда и социальных отношений
Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор
Пилипенко Ольга Ивановна
Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор
Морозова Елена Александровна
кандидат экономических наук, доцент Павлов Сергей Алексеевич
Ведущая организация: ГОУ ВПО Всероссийский заочный
финансово-экономический институт
Защита состоится л27 мая 2010 г. в 10.00 часов в аудитории 222 на заседании диссертационного Совета Д 602.001.03 при ОУП Академия труда и социальных отношений по адресу: 117454, Москва, ул. Лобачевского, 90.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ОУП Академия труда и социальных отношений.
Автореферат разослан л26 апреля 2010 г.
Ученый секретарь
Диссертационного совета Д 602.001.03, кандидат экономических наук, доцент
В.Т. Стрейко
1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Глобальный финансовый кризис внес серьезные коррективы в формирование структуры бюджетов всех органов власти в РФ. В течение 10 докризисных лет профицитный бюджет федерального центра позволял достаточно эффективно использовать межбюджетные трансферты в качестве механизма финансирования государством предложения мериторных благ в регионах. Однако сокращение темпов роста валового внутреннего продукта (ВВП) к концу 2008 г. и последующее его падение по итогам 2009 г. оказали негативное влияние на состояние государственных финансов, что выразилось в появлении бюджетного дефицита на федеральном и региональном уровнях. Превышение расходов федерального бюджета над его доходами в 2009 г. и планирование его дефицита на период 2010-1012 гг. кардинально изменило ситуацию с финансированием социальных расходов региональных органов власти. В новых условиях вертикальной бюджетной разбалансированности региональные власти, в расходах бюджетов которых большая половина традиционно приходится на социальные расходы, оказались системообразующей структурой межбюджетных отношений, способной реально сократить социальную напряженность в обществе и обеспечить выживание населения по мере роста безработицы и увеличения рисков хозяйственной деятельности.
В достаточно сжатые сроки (практически с ноября 2008 г.) правительством была разработана и реализована система антикризисных мер, беспрецедентных как по разнообразию форм и методов воздействия государства на экономику и социальную сферу, так и по объемам предоставленных федеральным центром ресурсов. В результате после рецессии в 2009 г. российская экономика и национальные финансы проявили первые признаки стабилизации в начале 2010 г., что во многом было обеспечено за счет крупномасштабного предоставления бюджетных средств финансовым и нефинансовым организациям.
Что же касается финансовой поддержки региональных органов власти в их борьбе с негативными социальными последствиями финансового кризиса на местах, то они во многом были вынуждены опираться на собственные финансовые ресурсы, масштабы которых существенно сократились по мере падения экономической активности хозяйствующих субъектов в регионах и наращивания бюджетных дефицитов. В итоге, несмотря на массированное обеспечение мер антикризисной фискальной политики финансовыми ресурсами из центра макроэкономический эффект оценивася абсолютным падением ВВП РФ в 2009 г. почти на 8% (по официальным оценкам) и сохранением инфляции на уровне 10-11% (по разным оценкам).
В этих условиях посткризисный экономический рост в России может быть обеспечен только за счет устранения спросовых ограничений, обусловленных многократным падением уровня жизни населения в регионах. Именно этот аспект модельных соотношений функций потребления домашних хозяйств, инвестиций компаний и расходов государства выходит на первый план в качестве главного при обосновании выбора наиболее эффективных методов стимулирования экономической активности на местах. Однако отсутствие универсальной, одобренной всем научным сообществом теории оптимального бюджетного устройства федеративных государств, способного быстро восстанавливать равновесие в социальной сфере за счет механизма массированных социальных расходов бюджета на региональном уровне, задерживает пребывание субъектов РФ в экономической депрессии.
Именно эти аспекты обусловливают высокую теоретическую и практическую значимость решения проблем адекватного распределения ресурсов между федеральным центром и регионами, отвечающего критериям экономической эффективности и социальной справедливости в федеративном государстве.
Кроме того, практическая востребованность данной проблематики связана с тем, что неадекватная реализация принципов сбалансированности бюджетов всех уровней, общего (совокупного) покрытия бюджетных расходов, а также результативности и эффективности использования бюджетных средств препятствует обеспечению востребованного сегодня уровня социальных расходов в регионах, основная масса которых пребывает в условиях экономической стагнации. Пауперизация социально незащищенных слоев населения сегодня напрямую зависит от масштабов социальных расходов региональных бюджетов и от внедрения действенных механизмов укрепления их финансовой базы. Значимость этой проблемы определяется и тем, что в рамках начатого в период, предшествующий кризису, реформирования бюджетного процесса в России существенных результатов в укреплении финансовой самодостаточности региональных органов власти получено не было.
Все обозначенные выше проблемы предопределили актуальность темы диссертационного исследования, его цель и задачи.
Степень научной разработанности темы. Теоретической и методологической основой диссертационной работы послужили первые системные исследования причин возникновения и распространения неплатежей в российской экономике, которые связаны с именами Алексеева М.А., Воконского В.А., Гуриева С.М., Дребенцова К., Делягина М. Г., Ивантера В.В., Канторовича Г. Г., Морозова A.A., Медокова A.A., Панфилова B.C., Поспелова И.Г., Усизима С., Шапошника Д.В., Шмелева Н.П., Яковлева А.П. и др. Эти авторы рассматривали такие причины нарушения обязательств по хозяйственным трансакциям, как дефицит кредитования, ужесточение кредитно-денежной политики и сжатие ликвидности, недостаток оборотных средств и низкая монетизация ВВП, неэффективность предприятий, неиспонение государственного бюджета, уход от налогов, прямое воровство и коррупция. Обзор опубликованных по данной проблематике работ позволил сформировать единое теоретически верное представление об особенностях функционирования несбалансированной бюджетной системы, в которой далеко не исключением являются текущая и просроченная кредиторская задоженность по бюджетным обязательствам.
Известные исследователи-финансисты А.Г. Игудин, В.Г. Пансков, Г.Б. Поляк, В.М. Родионова, С.П. Солянникова и др., ранее занимавшиеся проблематикой государственных финансов, первыми начали разрабатывать теоретические подходы к трактовке механизмов оптимизации принципов централизации и децентрализации в организации межбюджетных отношений многоуровневой бюджетной системы. Их последователями стала новая плеяда ученых - С.Д. Валентен, И.А. Умнов, В.Н. Лексин, Л.Н. Лыкова, П.Б. Пыренков, Л.В. Смирнягин, С.А. Шахрай, А.Н. Швецов и др., -которые углубились в специальные вопросы функционирования национальных финансов и субфедеральных бюджетов, включая анализ кредиторской задоженности бюджетов разных уровней и бюджетных обязательств органов власти.
Принципы бюджетного федерализма в зарубежных странах - Германии, США, Канаде, Австралии, а также мировой опыт урегулирования и профилактики бюджетной задоженности рассматривались в работах А.Г. Гранберга, И.М. Бусыгина, В.Г.
Введенского, A.B. Истомина и др.
Среди работ западных ученых, занимавшихся проблематикой неплатежей экономических агентов и государства в лице соответствующих органов власти, заслуживают внимания публикации Афандари Дж., Говтеань О.Дж., Ледермана Л., Рамоса A.M., Ростовски Дж., Шаффера М.Е. В них анализировася опыт зарубежных стран, по-разному регулирующих проблемы государственной задоженности по бюджетным обязательствам.
В качестве информационной и нормативно-правовой базы исследования использовались официальные документы Российской Федерации, а также соответствующие публикации в научной и периодической печати.
Выводы обосновывались статистическими данными по анализируемым показателям, для решения поставленных задач применялись стандартные математико-статистические методы, факторный и сравнительный анализ, метод аналитических группировок.
При рассмотрении сложившихся теоретических моделей бюджетного федерализма в различных социально-экономических системах использовася историко-логический подход.
Целью диссертационной работы является исследование - закономерностей формирования и развития модели бюджетного федерализма с целью повышения эффективности финансового обеспечения социальных расходов региональных бюджетов в условиях дефицита федерального бюджета вследствие экономического кризиса.
В соответствии с целью исследования в диссертации поставлены следующие основные задачи:
- обобщить теоретические концепции финансового обеспечения расходных обязательств региональных органов власти в системе социальных функций государства, типичные проблемы закрепления пономочий по расходам по вертикали бюджетной системы, связанные с неадекватной реализацией субсидиарного принципа в распределении расходных поно.мочий в социальной сфере между федеральным центром и регионами в многоуровневых бюджетных системах;
- обосновать концептуальные подходы к нормированию стандартов социальных услуг государства в структуре расходов бюджетов на федеральном и региональном уровнях в контексте возрождения понятия жизненного стандарта Р. Масгрейва, достижению которого подчинено производство мериторных благ и который предопределяет действие лавтоматических или встроенных стабилизаторов современной рыночной экономики;
- осуществить количественный и качественный анализ особенностей закрепления бюджетных пономочий по расходам в социальной сфере за органами власти регионов, выделить особенности организации системы управления финансами на региональном уровне и обосновать бюджетные ограничения, которые в условиях кризиса препятствуют финансовой обеспеченности приоритетных социальных расходов населения;
- разработать принципы формирования и реализации эффективного механизма реформирования системы управления затратами на региональном уровне на примере социальных расходов субфедеральных бюджетов с целью замещения комплекса нормативов размещения сети организаций социальной сферы системой социальных стандартов, закрепленных бюджетным законодательством;
- обосновать механизм повышения финансовой- самостоятельности субфе-
деральных органов власти в РФ путем реализации модели управления общественными финансами с ориентацией на результат по мере увеличения доли целевых программ и программ развития регионов в социальных расходах региональных бюджетов и эффективного нормативно-правового регулирования их поноценного финансового обеспечения;
- выявить основные направления совершенствования механизма повышения эффективности финансового обеспечения социальных расходов региональных бюджетов, прежде всего, путем оптимизации межбюджетных потоков с учетом финансового потенциала субъектов РФ и механизмов стабилизации региональных финансов в условиях понижательной макроэкономической динамики и кризисного осложнения проблем бюджетного дефицита региональных органов власти.
Предметом исследования являются финансовые отношения, возникающие в процессе реализации региональными органами власти социальных фуикций государства на местах, что предопределяет особенности движения финансовых потоков между федеральным центром и регионами в условиях дефицита федерального бюджета и финансовой нестабильности.
В качестве объекта исследования выступают субъекты РФ с закрепленными за ними доходными и расходными пономочиями в сфере социальных расходов, имеющими определенный уровень их финансового обеспечения.
Научная новизна исследования заключается в разработке теоретических подходов, методических и практических рекомендаций по повышению эффективности системы финансирования расходов региональных бюджетов в социальной сфере на основе нормативного закрепления системы социальных стандартов в модели бюджетного федерализма, что позволит ослабить социальную напряженность в обществе в условиях кризисного и депрессивного состояний экономики и централизованных финансов.
Автором получены следующие конкретные результаты, обладающие научной новизной:
- на основе категорий лэкономической социодинамики сформулированы методические подходы к трактовке государства в лице федерального центра и региональных органов власти как инвестора в социальную сферу, являющегося субъектом рынка, реализующим потребности общества в развитии человеческого капитала и интелектуального потенциала страны и отвечающим за колективные интересы за счет части национального дохода общества;
- обобщены теоретические подходы к определению социальных функций государства, выделены особенности мериторных благ и определены условия их производства общественным сектором, а также обоснована необходимость нормативного закрепления стандартов социальных услуг государства в качестве гарантии адекватного финансового обеспечения расходных обязательств региональных органов власти в социальной сфере в условиях экономической нестабильности;
- определены вертикальные структурные связи в системе социальных расходов государства, позволившие выделить ее важную роль как лавтоматических или встроенных стабилизаторов в механизме посткризисного восстановления макроэкономического равновесия, и в этом контексте дана интерпретация последствий нарушения принципа субсидиарноеЩ в распределении пономочий по расходам в социальной сфере между центром и регионами, которые и обусловили неэффективность инструментов бюджетно-налоговой политики в системе
антикризисных мер в России;
- структурированы основные проблемы финансирования социальных расходов государства на уровне регионов в модели дилеммы треугольника, которая позволяет определить элементы механизма финансового обеспечения социальных расходов бюджетов субъектов РФ, адекватного условиям разбалансированности федерального и региональных бюджетов вследствие финансового кризиса путем реализации принципа дифференцированного бюджетного выравнивания субъектов РФ, принципа зависимости бюджетного стимулирования от достигнутых результатов и т.п.,
- выявлены критерии оптимизации системы финансового обеспечения расходных обязательств региональных органов власти в социальной сфере, связанные с ориентацией принимаемых финансовых решений на результат в рамках программно-целевого бюджетирования, основанного на принципах сопоставления произведенных расходов и ожидаемых результатов в процессе планирования и испонения бюджетов по доходам и расходам и оценки в параметрах социальной и экономической эффективности и результативности;
- предложены формы и методы совершенствования механизма финансирования расходных обязательств субфедеральных органов власти в Российской Федерации на основе модели ведения реестра расходных обязательств, позволяющего гарантировать в поном объеме обеспечение действующих расходных обязательств в соответствии с целями и ожидаемыми результатами региональных и муниципальных органов власти.
Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в разработке и обосновании автором конкретных рекомендаций по реализации принципов оптимизации системы управления бюджетными расходами в социальной сфере на региональном уровне путем внедрения программно-целевого метода планирования и испонения бюджетов субфедеральных уровней. Это будет способствовать укреплению финансовой устойчивости регионов, а также разрешению конфликтов между органами власти различных уровней по поводу разграничения расходных пономочий и поиска источников финансирования бюджетного дефицита.
Результаты научного исследования, а также выводы и оценки могут быть использованы Министерством финансов РФ при реализации принципов повышения эффективности бюджетных расходов в социальной сфере в условиях посткризисного реформирования бюджетного процесса и повышения качества финансового менеджмента в общественном секторе, а также администрациями субъектов РФ и входящих в регион муниципалитетов при реализации всех стадий бюджетного процесса.
Теоретические положения, развитые автором в диссертации, могут быть использованы при чтении лекций по финансовым дисциплинам в высших учебных заведениях.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования докладывались на научно-практических конференциях в высших учебных заведениях г. Москвы, а также были использованы при чтении курсов финансовых дисциплин в ОУП Академия труда и социальных отношений.
Публикации. Основные положения диссертационной работы опубликованы в 4 статьях общим объемом 4 печатных листа, одна из которых - в издании, рекомендованном ВАК РФ.
Структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников литературы, в котором более 100 наименований.
2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обоснована актуальность выбранной темы, определены цель и задачи исследования.
В первой главе - Теоретическое обоснование субсидиарного принципа распределения социальных функций государства в бюджетной системе
систематизируются факторы приоритетности социальных функций государства в экономических системах, обобщаются концептуальные подходы к нормированию стандартов социальных услуг государства в структуре расходов бюджетов всех уровней, описывается механизм распределения пономочий по расходам между органами власти различных уровней а также выводятся критерии оценки эффективности предоставления социальных услуг региональными органами власти
Возникновение и развитие социальной деятельности государства во многом обусловлено потребностями экономики. Естественно, экономическое значение такой деятельности вытекает прежде всего из роли ее объектов в экономическом процессе и конкретного содержания социальных программ.
В сферу социальной деятельности государства обычно включаются два ее направления. При всем своем разнообразии они представляются примерно однородными комплексами, отличающимися друг от друга конкретными формами и содержанием входящих в них программ.
Один из таких комплексов образуют государственные программы, призванные способствовать производству, прямому распределению и потреблению населением социальных услуг в натуральной форме. Это достигается через деятельность государственного сектора отраслей социальной инфраструктуры - образования, здравоохранения, жилья и т.п. - и доступ к их продукции. При осуществлении подобного рода программ особенно наглядно проявляется конструктивность социальной деятельности государства.
Второй комплекс социальных программ государства олицетворяет собой социальную защиту населения. Его деятельность направлена на поддержание индивидуального дохода в минимальных с точки зрения общепринятых в данном обществе стандартов размерах. Такие программы охватывают и экономически пассивное, постоянно незанятое в общественном производстве население, и ту часть экономически активного населения, которая из-за временного исключения из этого процесса не в состоянии самостоятельно содержать себя (и свою семью), либо чей трудовой доход по каким-либо причинам (уровень общего и специального образования и квалификации, семейные обстоятельства и др.) недостаточен для элементарного выживания и существования.
Как известно, государственная система социального обеспечения (social security), состоящая из подсистем общественного вспомоществования {public welfare) и социального страхования (social insurance), предусматривает предоставление социальных трансферов, преимущественно в форме денежных выплат (см. рис. 1). Тем самым государство финансирует материальную поддержку социальных иждивенцев - тех, кто своим собственным трудом и, соответственно, взносами из трудового дохода заработал право на выплаты из фондов социального страхования, и тех, кто получает право на общественные выплаты уже самим фактом своей крайней материальной нужды. Эта группа социальных программ в наибольшей степени олицетворяет собой компенсаторность социальной деятельности государства.
Экономика играет двойную роль в формировании и развитии социального регулирования. С одной стороны, создавая необходимые материальные предпосыки
для такого регулирования. С другой стороны, предъявляя свои требования к его масштабам и содержанию. Экономическое влияние социальной деятельности государства проявляется через:
гарантирование индивидам и семьям минимального дохода вне зависимости от рыночной стоимости их труда (собственности), либо ее отсутствия;
уменьшение степени необеспеченности посредством предоставления возможности компенсировать в минимальном размере некоторые непредвиденные социальные риски (например, в связи с болезнью, преклонным возрастом, безработицей), которые в противном случае привели бы индивидов и их семьи к материальному кризису, если не дефоту;
предоставление практически всем гражданам без различия общественного статуса или имущественного положения минимальных социальных услуг.
[Социальная деятельность государства)
[Перераспределение доходов} / \
Экономическое развитие)
Рис. 1. Содержание социальной деятельности государства
Действуя по этим трем направлениям, государство в той или иной степени модифицирует игру рыночных сил и корректирует не только социальное, но и экономическое развитие.
Перефразируем слова генерального секретаря Организации экономического сотрудничества и развития Д. Джонсон применительно к государству: С самого начала своего возникновения ОЭСР привержена поддержанию гармонии и равновесия между целями максимизации экономического роста, с одной стороны, и повышения жизненного уровня, т.е. социального благосостояния (social well-being), с другой. Эта двойная цель прямо вытекает из того, что любая экономическая активность (включая государственную - М.А.) дожна преследовать и решать социальные задачи.'
Экономические последствия социальной деятельности государства во многом вытекают из того обстоятельства, что она имеет прямое отношение к распределению доходов.
Социальные выплаты государства, несколько смягчая негативные последствия для состояния потребительского спроса относительно проциклической динамики заработной платы, в свою очередь, вносят в экономической конъюнктуру
' The OECD Observer, N 205, April/May 1997, P. 4.
положительные коррективы2. Это проявляется в том, что они во многом благоприятствуют предотвращению экономического спада или, по крайней мере, способствуют его нейтралйзации и преодолению. Приведенные данные свидетельствуют, что социальная деятельность государства в части программ поддержания доходов населения заняла немаловажное место в государственном регулировании совокупного спроса. Наряду с другими факторами, она способствует сокращению амплитуды его циклических колебаний и, следовательно, приданию несколько большей устойчивости всему экономическому развитию.
В этой связи в макроэкономической теории выплаты по системам социального обеспечения нередко определяются как лавтоматические или встроенные стабилизаторы современной рыночной экономики.3 Встроенность их объясняется тем, что государственная система социальной защиты населения, социальное обеспечение является неотъемлемой частью современной национальной экономики, которая практически не поддается ни сколько-нибудь существенному и продожительному сжатию, ни, тем более, уничтожению, например, посредством всеобъемлющей приватизации. Автоматизм же встроенных стабилизаторов обусловлен тем, что их экономический эффект определяется самим фактом существования системы социального обеспечения. Общий фонд социальных выплат государства реагирует на изменение социальной ситуации, возникающее в ходе циклов макроэкономической динамики, по большей части, в автоматическом режиме.
В этом суть теоретического обоснования стабилизирующей роли социальных расходов государства в лице центральной и региональных органов власти для экономического развития в условиях кризисного и депрессивного состояния национальных финансов.
Современный финансовый кризис внес существенные коррективы в механизм реализации государством в лице центральных и региональных органов власти социальных функций в обществе и скорректировал оценку эффективности их испонения. В категориях теории лэкономической социодинамике государство выступает инвестором в социальном секторе, являясь в этом качестве субъектом рынка. А, реализуя потребности общества в мериторных благах, оно участвует в развитии человеческого капитала и интелектуального потенциала страны4. При этом государство тратит общественные ресурсы, которые оно перераспределяет в свою пользу посредством государственных финансов, поэтому не может имитировать поведение мецената, расходующего личные средства.
Напротив, будучи важнейшим институтом общества, государства в лице центральных и региональных органов власти выступает в качестве лответственного за колективные интересы, реализация которых требует бюджетных ресурсов. Причем речь идет именно об общественном институте, а не о персонифицированном субъекте, принимающем государственные решения. И в этом смысле расходы государства никак нельзя рассматривать в виде безвозвратных потерь бюджета.
2 The American Economic Review, March 1982, P. 101. О макроэкономической роли социального обеспечения во время рецессии на примере страхования по безработице см. J.-P. Dumont. The Evolution of Social Security during the Recession // International Labour Review, Jan.-Febr. 1987, No 1.
3 Cm. Social Science and Social Welfare. Ed. by J.M. Romanyshyn. N.Y. 1974, P. 103; Механизм экономического цикла... С. 93.
4 Гринберг Р. С., Рубинштейн А. Я. Экономическая социодинамика. М.: ИСЭПРЕСС,
Удовлетворение потребностей общества, достижение поставленных целей Ч это и есть та отдача, которая превращает государственные расходы в инвестиции, даже, допуская, что не все общественные интересы можно выразить в терминах экономического роста. Именно в этом связи можно поддержать обоснование Рубинштейном АЛ. необходимости трансформации в России государства-мецената в государство-инвестора, которая дожна изменить саму суть социальных расходов и социальной политики .
При таком подходе государству следует отказаться от фискальных целей, связанных с максимизацией бюджетных доходов и сокращением бюджетных расходов6, и стремиться к оптимизации форм и методов финансирования социального сектора. При этом необходимо возвратиться к идее социальных стандартов, которые из-за невозможности адекватного измерения и отсутствия механизмов ответственности за их достижение так и не были освоены российской практикой бюджетного регулирования. Сформировалась своего рода линституциональная ловушка7, которая заключается в том, что внедрение известного мериторного института в российскую среду привело к дисфункциям этого института. Это проявилось в том, что в конечном итоге институт социальных стандартов трансформировася в нормативы размещения сети организаций социальной сферы8.
Во многом этот феномен объясняется тем, что в России при формировании системы межбюджетных отношений был нарушен субсидиарный принцип распределения пономочий по расходам, включая в социальной сфере, между уровнями бюджетной системы. Он реализуется в двуедином процессе, который включает в себя, с одной стороны, распределение расходных пономочий, прав и ответственности между различными уровнями власти, а с другой - распределение доходных пономочий и финансовой помощи между звеньями бюджетной системы. Фактически принцип субсидиарности в сочетании с принципом децентрализации как базовыми организационными началами модели межбюджетных отношений формирует механизм повышения алокативной и производительной эффективности, тем самым повышая экономический эффект от роста масштабов социальных расходов федерального и региональных бюджетов: Он успешно реализуется в связи с тем, что децентрализация финансирования общественных благ, обеспечение подотчетности
5 Рубинштейн А.Я. Стратегия социального императива // Вопросы экономики, Ла 3,
6 Об этом свидетельствует, например, новое сокращение расходов федерального бюджета на культуру, кинематографию и СМИ: 82,7 мрд. руб. Ч 2008 г., 70, 2 мрд. Ч 2009 г., 67,5 мрд. руб. Ч 2010 г. В процентном отношении к расходам федерального бюджета Ч это 1,3 Ч в 2008, 0,9 Ч в 2009 и 0,8 Ч в 2010 г. (см.: Заключение по проекту Федерального закона О федеральном бюджете на 2008 год н на период до 2010 г.. М.: Институт экономики РАН, 2007).
См.: Потерович В.М. Институциональные ловушки и экономические реформы II Экономика и математические методы. 1999. Т. 35, вып., С. 3Ч19; Потерович В.М. Институциональные ловушки: есть ли выход // Общественные науки и современность. 2004. №3. С. 5Ч16; Потерович В. М. Элементы теории реформ. М.: Экономика, 2007. С. 87Ч130.
8 Концепция социальных стандартов берет свое начало из мериторики Ричарда
Масгрейва (Musgrave R. A. The Theory of Public Finance. N. Y.; L.: McGraw-Hill, 1959), который ввел в научный оборот понятие жизненного стандарта, понимая под ним
необходимый набор потребительских благ, обеспечиваемый обществом для каждого гражданина, вне зависимости от предъявляемого денежного спроса на эти блага.
суфедеральных властей своим потребителям и сокращение числа инстанций согласования решений способствуют более поному учету предпочтений местных жителей.
Таблица 1.
Дилемма треугольника в бюджетной децентрализации_
Цели Результаты
Обеспечение макроэкономической стабильности путем сокращения горизонтального неравенства Повышение социальной справедливости путем сокращения горизонтального неравенства Обеих целей можно достичь за счет усиления централизации налоговой базы. Однако централизация налоговой базы приведет к снижению доходов автономных территорий и не позволит обеспечить алокативную эффективность.
Х Усиление доходной автономии местных бюджетов (как способ обеспечения алокативной эффективности) Х Достижение макроэкономической стабильности путем сокращения вертикального дисбаланса бюджетной системы Достижение доходной автономии вызовет усиление горизонтального неравенства в бюджетной системе. В результате достижение макроэкономической стабильности будет невозможно из-за усиления социальной несправедливости.
Х Укрепление доходной автономии местных бюджетов * Усиление социальной справедливости В результате происходит снижение макроэкономической стабильности.
Источник: составлено по: Musgrave R. A. The Theory of Public Finance. N. Y.; L.:
McGraw-Hill, 1959
При кажущейся простоте реализации бюджетной децентрализации раскрыть все преимущества децентрализованной системы непросто. Это связано с тем, что в самой модели бюджетного федерализма изначально заложено противоречие, обусловленное необходимостью одновременного решения трех основных задач Ч достижения экономической эффективности, социальной справедливости и макроэкономической стабильности. Противоречивость этих целей и результатов их достижения привела к возникновению дилеммы треугольника (см. табл.1).
Например, при попытке совместить социальную справедливость с обеспечением макроэкономической стабильности за счет сокращения горизонтального неравенства перед центральным уровнем власти встает серьезная проблема. Единственный способ решить обе эти задачи одновременно Ч усилить централизацию налоговой базы, однако централизация налоговой базы приводит к снижению доходной автономии территорий. А это, в свою очередь, противоречит самой сути бюджетной децентрализации, поскольку большая эффективность децентрализованных систем возможна только при усилении доходной автономии на местах. Точно так же совмещение целей экономической эффективности к макроэкономической стабильности за счет снижения вертикальных дисбалансов может быть достигнуто только путем усиления горизонтального неравенства и, следовательио, усиления социальной несправедливости. Все альтернативные варианты приводят к схожим результатам.
Проведенный анализ позволил выявить линейную зависимость между темпами роста социальных расходов нижестоящих бюджетов и подушевого ВВП. Другими словами, по мере увеличения степени децентрализации функций органов власти различных уровней бюджетной системы (рост средних темпов роста социальных
расходов региональных бюджетов) повышаются темпы роста подушевого ВВП (рис. 2). Такая положительная зависимость децентрализации в распределении функций между органами власти по вертикали бюджетной системы и подушевого ВВП в развитых странах объясняется тем, что по мере роста уровня образования людей, их информированности о поведении своих правительств и проблемах, влияющих на их благосостояние, усиливается желание экономических агентов приблизить к себе функции государства. Не случайно, децентрализация, которая имела место в течение последнего десятилетия, в значительной мере мотивировалась политическими событиями, которые способствовали становлению демократии и развитию прозрачности.
ВВП, логарифмическая школа
Рис. 2. Децентрализация расходных пономочий и ВВП центрального правительства.
В 2000-х годах в России были приняты базовые Федеральные законы9, определяющие изменения в Бюджетном кодексе и уточняющие разграничение пономочий между органами власти различных уровней при реформировании местного самоуправления, в которых впервые на концептуальном уровне был сформулирован принцип субсидиарноеЩ как принцип лучшего уровня. Стал внедряться механизм принятия обязательств, в соответствие с которым только тот уровень власти, который непосредственно устанавливает размеры и направления предоставления бюджетных услуг, может и дожен обеспечивать их имеющимися в его распоряжении доходами.
Однако наряду с передачей пономочий сверху вниз на основе принципа субсидиарности многие пономочия переходили в обратном направлении - снизу вверх, к Федерации. В этой связи теряется логичность декларированного принципа максимально низкого уровня в качестве базового для указанных федеральных законов. Деятельность по закреплению пономочий субъектов Федерации в целом приобретает преимущественно фасадный характер, поскольку в итоге большая часть пономочий (более 700) остается у Федерации.
9 Речь идет о Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации и Федеральном
законе от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ О внесении изменений в' Бюджетный кодекс
Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений, а также о Бюджетном кодексе Российской Федерации, вступившем в силу с I января 2008 г.
Таким образом принцип субсидиарности в структуре и функционировании отечественного федерализма не соблюдается. Во-первых, ощущается сильный перевес в пользу Федерации (т.е. вышестоящего уровня). Во-вторых, принцип финансового обеспечения испонения пономочий противоречиво описан в Федеральном законе № 184-ФЗ и проведен недостаточно четко в части его реализации (в Бюджетном и Налоговом кодексах), что не позволяет субъектам Федерации и муниципалитетам стать тем самым лучшим уровнем, без которого немыслима сама стратегия субсидиарности.
Неэффективность финансового обеспечения расходных обязательств субфедеральных бюджетов выявилась в результате выборочной оценки результативности бюджетных расходов в 2001Ч2002 гг. в целом ряде российских регионов и муниципалитетов. Анализ расходов бюджета по той или иной статье функциональной классификации в условиях наличия нефинансируемых мандатов в большинстве случаев дал повод экспертам сделать абсурдный вывод о возможности сокращения расходов бюджета.
Экономическая эффективность
Социальная эффективность
Экономичность
Расходы бюджета
Ресурсы
Бюджетные
целевые программы
Прямые ' результаты
Конечные результаты
Материальные, трудовые, финансовые и т.д.
Мероприятия,
процессы деятельности
Бюджетные услуги
Общественный эффект
Рис. 3. Критерии эффективности расходов государства в лице центрального и региональных
органов власти
Однако бюджетные расходы не могут сокращаться, напротив, чем больше их величина, тем выше качество жизни населения данной территории Ч при условии, что расходы бюджета результативны, а сам бюджет сбалансирован. Так объективно встал вопрос о критериях результативности и эффективности бюджетных расходов, которые являются формой проявления функций государства и местного самоуправления по производству общественных благ и услуг (см. рис. 3).
Как показал международный опыт, именно ориентация на мнение потребителей о качестве бюджетных услуг при принятии бюджетных решений в значительной степени решает проблему результативности и эффективности функционирования сектора бюджетных услуг, а значит, и проблему рационального использования бюджетных ресурсов. К сожалению, лимиты финансирования бюджетополучателей
до последнего времени определялись в основном по нормативам, которые в лучшем случае никак не зависели от качества предоставляемых бюджетных услуг, а в худшем оказывались тем больше, чем хуже их качество. Такая структурная разбалансированность структуры национальной бюджетной системы послужила объективной предпосыкой мгновенной мультипликации глобального кризиса в структуре централизованных финансов в России.
Во второй главе - Механизма финансового обеспечения социальных расходов региональных бюджетов в Российской Федерации на разных стадиях макроэкономической динамики анализируются особенности расходные пономочий региональных органов власти в российской бюджетной системе накануне финансового кризиса, дается оценка состояния финансовой базы расходных пономочий региональных органов власти в 2008-2009 гг., а также структурируется механизм бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), в системе финансирования социальных расходов региональных бюджетов в условиях кризиса.
В результате определения основных понятий и терминов в новом Бюджетном кодексе, а также базовые принципы разграничения пономочий образуют взаимосвязанную систему, позволяющую осуществить комплексный анализ расходных пономочий и расходных обязательств с момента их возникновения, определить их место в бюджетном процессе, установить необходимые предпосыки для эффективного распределения ресурсов как одной из важнейших функций органов власти регионального и муниципального уровней.
В управлении бюджетными расходами определение расходных пономочий, возникновение и закрепление за бюджетами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований расходных обязательств занимает основное место.
Расходные обязательства субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в Российской Федерации формируются и испоняются на основе комплексной системы бюджетных правоотношений, созданной в ходе реализации Программы развития бюджетного федерализма, концепций реформирования межбюджетных отношений, разграничения пономочий по вопросам межбюджетных отношений, реформирования бюджетного процесса, повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации. При этом принцип законодательного разграничения бюджетной ответственности предполагает закрепление за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации финансирования тех или иных расходов. В равной степени недопустимо как принятие необеспеченных соответствующими источниками бюджетных расходов, так и нерациональное использование бюджетных средств.
Расходные пономочия слагаются из трех составляющих и представляют собой совокупность прав и обязанностей органов публичной власти по нормативно-правовому регулированию, обеспечению финансовыми средствами и осуществлению определенных видов бюджетных расходов. При этом нормативно-правовое регулирование расходов состоит в определении целей, общих принципов, объема, порядка и условий осуществления бюджетных расходов в нормативных правовых актах.
Этапы принятия и испонения расходных обязательств в бюджетном процессе представлены в табл. 2.
В соответствии с видами расходных обязательств осуществляются бюджетные ассигнования, представляющие предельные объемы бюджетных средств,
предусмотренных в соответствующем финансовом году для испонения бюджетных обязательств.
Таблица 2
Этапы принятия расходных обязательств органами власти различных уровней в
Этап Публичные нормативные обязательства Иные расходные обязательства
1. Правовая основа Законы (акты) прямого действия Иные законы (акты), межгосударственные договоры
2. Бюджетное планирование Определение бюджетных обязательств на соответствующий год
3. Закон (решение) о бюджете Бюджетные ассигнования
4. Лимиты на принятие бюджетных обязательств - Доведение лимитов бюджетных обязательств
5. Принятие бюджетных обязательств - Договоры, соглашения в пределах БО
6. Подтверждение обязательств Денежные обязательства
К бюджетным ассигнованиям относятся ассигнования на:
оказание государственных (муниципальных) услуг, в том числе на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выпонение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд;
социальное обеспечение населения, в том числе Ч путем принятия и испонения публичных нормативных обязательств;
бюджетные инвестиции юридическим лицам (за исключением государственных и муниципальных учреждений);
субсидии юридическим лицам (за исключением государственных и муниципальных учреждений) и физическим лицам на производство товаров, работ, услуг;
межбюджетные трансферты; платежи и взносы субъектам международного права; обслуживание государственного (муниципального) дога; испонение судебных исков.
Государственные (муниципальные) задания характеризуют объем, перечень, качество и условия оказания соответствующих услуг физическим и юридическим лицам, позволяя четко определить планируемые или отчетные результаты испонения бюджетных средств.
Итак, в России стал формироваться такой механизм принятия обязательств, когда только тот уровень власти, который непосредственно устанавливает размеры и направления предоставления бюджетных услуг, может и дожен обеспечивать их имеющимися в его распоряжении доходами. Реализация данных принципов позволяет резко сократить, а в перспективе привести к поному исчезновению нефинансируемых мандатов.
Однако реальная децентрализация расходных обязательств в сфере общественных социально значимых благ и источников их финансирования может в ближайшие годы стать одним из самых значимых событий реформы федеративных отношений в России (см.табл. 3).
Таблица 3.
Межбюджетные трансферты и региональные финансы в 2000-2008 гг.
| 2000 | 2004 | 2006 | 2008
Доля консолидированных региональных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации, %
Доходы до трансфертов 45,2 40,1 41,8 40,5
Чистые расходы 54,1 58,9 56,8 58,2
Межбюджетные трансферты из федерального бюджета, %
Доля доходов консолидированных бюджетов 4,9 7,8 6,4 6,6
Доля от объема консолидированного бюджета субфедеральных органов власти 9,6 16,1 12,9 13,6
Доля расходов консолидированного бюджета 10,6 16,1 12,6 13,3
Показатели консолидированных региональных бюджетов, % ВВП
Доходы до трансфертов 12,2 12,1 12.2 11,3
Межбюджетные трансферты ил федерального бюджета 1,4 2,6 2,9 3,2
Расходы 14,1 14,7 15,5 14,9
Профицит (+) /дефицит (-) 0,5 0,02 -0,4 -0,35
Источник: данные Росстата за соответствующие годы.
В связи с серьезными внутренними структурными диспропорциями в межбюджетных отношениях, а также наличием вертикального бюджетного неравенства в бюджетной системе РФ глобальные финансовые шоки столь разрушительно повлияли на состояние ее централизованных финансов.
Во второй половине 2008 г. прогрессирующее ухудшение финансового состояния хозяйствующих субъектов неизбежно повлекло за собой снижение бюджетных доходов и поставило под вопрос финансовую устойчивость всей бюджетной системы страны. Сокращение доходов расширенного правительства по сравнению с 2007 г. было обусловлено, прежде всего, сокращением налоговых доходов10 (на 0,5 п.п. ВВП). Наименее заметно снижение налоговых доходов на федеральном уровне (на 0,1 п.п. до 21,2% ВВП) при этом сокращение неналоговых доходов (на 0,4 п.п. до 1,1% ВВП) и безвозмездных поступлений от других бюджетов бюджетной системы (на 0,7 п.п. до 0,003% ВВП) явились основными факторами общего снижения доходов федерального бюджета в 2008 г.
На 1 октября 2009 года расходы субъектов Российской Федерации составили 4 097.6 мрд. рублей, что составляет 104.7% от суммы расходов на 1 октября 2008 года (рис. 4). Увеличение расходов зафиксировано в 73 регионах. Сокращение расходов наблюдалось в 10 регионах. Наибольшее снижение расходов сложилось у следующих регионов: Тюменская область (падение на 21%), Ханты-Мансийский автономный округ (падение на 19%), Челябинская область (падение на 11%), г. Санкт-Петербург (падение на 6%), Иркутская область (падение на 5%).
10 В налоговые доходы мы включили страховые взносы на обязательное пенсионное страхование и доходы от внешнеэкономической деятельности, хотя в соответствии с положениями действующей редакции Бюджетного кодекса РФ данные категории доходов относятся к неналоговым.
" Данное сокращение связано с тем, что в 2007 г. по этой статье доходов было отражено зачисление в федеральный бюджет допонительных доходов от НК ЮКОС, аналогичных перечислений в 2008 г. не было.
^ ^ .г к* ^
/ ' ^ ** у у"
-т. 300! - - гоов
Рис. 4. Динамика расходов субъектов Российской Федерации в январе - сентябре 2009 года в сравнении с 2008 годом, мрд. руб.
Наибольшее увеличение расходов зафиксировано в следующих субъектах Российской Федерации: Чеченская Республика (рост на 75%), Республика Дагестан (рост на 41%), Республика Адыгея (рост на 37%), Республика Ингушетия (рост на 35%), Тверская область (рост на 28%).
На 1 октября 2009 года расходы субъектов Российской Федерации на заработную плату и начисления на выплаты по оплате труда составили 1 305.0 мрд. рублей, что составляет 112.7% от суммы расходов на 1 октября 2008 года и 31.8% от общей суммы расходов на 1 октября 2009 года (рис. 5).
МП - . I . ...........-..........
,/ у / У ^ X ? / /
Рис. 5. Динамика расходов на оплату труда и начислений в январе - сентябре 2009 года в сравнении с 2008 годом, мрд. руб.
В 13 регионах доля расходов на оплату труда и начисления в расходах составила более 40%. Наибольшая доля расходов на оплату труда и начисления в общем объеме расходов сложилась у следующих регионов: Республика Тыва (50%), Ханты-Мансийский автономный округ (49%), Забайкальский край (48%), Республика Карелия (46%), Ямало-Ненецкий автономный округ (45%).
Наибольший темп роста расходов на заработную плату и начисления на выплаты по оплате труда по сравнению с 2008 годом отмечен в следующих регионах: г. Москва (рост на 37%), Саратовская область (рост на 31%), Ростовская область (рост на 29%), Ставропольский край (рост на 27%), Бегородская область (рост на 26%).
Наибольшее снижение расходов на заработную плату и начисления на выплаты по оплате труда по сравнению с 2008 годом наблюдается в следующих регионах: Иркутская область (снижение на 6%), Калининградская область (снижение на 6%), Атайский край (снижение на 5%), Ханты-Мансийский автономный округ (снижение на 4%), Омская область (снижение на 4%).
Расходная часть консолидированного бюджета субъектов РФ также претерпела существенные изменения. Следует отметить, что в 2009 г. была прервана тенденция 2007-2008 гг. к росту доли региональных расходов в консолидированном бюджете Российской Федерации (см. табл. 4). Доля региональных расходов снизилась с 49,2% в 2008 г. до 43,4% в 2009 г. Данное соотношение сложилось в силу того, что расходы консолидированного бюджета субъектов РФ остались практически на уровне 2008 г. (рост всего лишь на 0,04%), в то время как расходы федерального бюджета (без учета трансфертов регионам) увеличились в 2009 г. на 26% по сравнению с уровнем предыдущего года.
Таблица 4
Структура расходов консолидированного бюджета субъектов РФ в 2008-2009 гг. (%)
2005 200 Шмнивл (пл.)
Оэхггссуззспеззые классы 7.1 и о.:
В то.ч Уис:г с.^ хшргм к} сэртеекнко а .1<( а М 1.0 0А
Щеищпш.л л1ошсгс<т* г аразм.трлясйЪЕм згаазсс З.Р -о.:
Нзгвоеэльеш ноаохги !?,л ш -1,5
Жкшсто-ммх.га.'звое мгшпзо 16,5 13.1 -2,7
Охраяа осгааоаех сред: 0.3 0.3 -0,1
Крзюмиг :о,з .4.5 0.7
К>пьпря. шяехпсгяфа и с?кти хзссозон ннбцшгзи 3.5 3.4 -0.!
Зразое.'ЧшеВД з сдсрт IV 111 -0,6
пшгзд :.: 15.3 3,1
грднсф (2.3Т} 3.3 и 1.1
Источник: Федеральное казначейство, расчеты автора по базе данных ИЭПП.
Однако при сохранении общего объема расходов их структура в 2009 г. претерпела определенные изменения. Из данных табл. 6 видно, что в наибольшей степени увеличились региональные расходы по разделам Социальная политика и Межбюджетные трансферты (главным образом речь идет о трансфертах территориальным фондам ОМС), а также на обслуживание государственного и муниципального дога. Рост расходов на обслуживание дога обусловлен активизацией субнациональных заимствований в 2009 г., а увеличение расходов на социальную политику произошло в том числе за счет увеличения расходов на осуществление государственной политики в области занятости населения (финансируемых за счет субвенций из федерального бюджета).
Наибольшее снижение доли в совокупных расходах произошло по разделам ЖКХ и Национальная экономика. При этом расходы на ЖКХ уменьшились в номинальном выражении на 16,2%, а расходы на национальную экономику - на 8% по отношению к уровню 2008 г. Сокращение расходов в сфере ЖКХ произошло во многом за счет снижения капитальных вложений, которые уменьшились на 23%. В сфере поддержки национальной экономики важно рассмотреть динамику расходов на уровне подразделов. Снижение расходов на национальную экономику произошло главным образом за счет снижения финансирования дорожного хозяйства (на 3,8%),
расходы на которое составляли 37% от общих расходов по данному разделу в 2008 г. В то же время заметно выросли расходы по подразделу Общеэкономические расходы (в 1,7 раза), прежде всего за счет финансирования мер по снижению напряженности на рынке труда. Также увеличились расходы на поддержку сельского хозяйства (на 8,7%). Важно подчеркнуть, что все три названных направления расходов в сфере национальной экономики софинансируются за счет субсидий из федерального бюджета.
В целом, говоря о динамике и структуре расходов консолидированного бюджета субъектов РФ в 2009 г., необходимо отметить следующее. Наибольшему сокращению подверглись капитальные расходы, в то же время существенно увеличились расходы на обслуживание государственного и муниципального дога, а также расходы по тем направлениям, которые софинансируются (финансируются) из федерального бюджета.
По данным на 1 января 2010 года, дефицит консолидированных бюджетов субъектов составил 329,9 мрд. рублей. С дефицитом испонены территориальные бюджеты 62 субъектов РФ. И согласно прогнозу Минфина РФ, по итогам 2010 года региональная казна не доберет 421,6 мрд. рублей, что почти в потора раза больше, чем за 2009 год. В то же время объем суммарных доходов бюджетов субъектов РФ в 2010 году оценивается в 5,6 трн. рублей, или на 2% ниже уровня 2009 года.
За счет региональных бюджетов будут профинансированы следующие формы поддержки регионального рынка труда.
Во-первых, это стажировки выпускников, которые не нашли работу. Роструд планирует задействовать в этой программе 95 800 человек, увеличив срок - до полугода вместо прежних трех месяцев. Во-вторых, работодателю будут компенсированы затраты на инвалидов - в пределах 10 тысяч рублей при стоимости рабочего места - в 30 тыс. руб. бюджеты в 2010 г., составляет около 1129 мрд. руб. В номинальном выражении это на 12,9% меньше, чем объем средств, предусмотренный законом о федеральном бюджете на 2009 г. При этом общие расходы федерального бюджета в номинальном выражении незначительно увеличатся (на 0,42%). В результате доля межбюджетных трансфертов другим уровням бюджетной системы в расходах федерального бюджета снизится по сравнению с 2009 г.: с 13,2 до 11,4%.
Однако эффективность использования данных средств во многом зависит от работы органов власти субъекта Российской Федерации.
В целом можно отметить, что в рамках Закона О федеральном бюджете на 2010 г. и на период до 2012 г. сохраняется целый ряд существенных проблем, характерных для системы межбюджетных отношений в Российской Федерации:
1) недостаточный объем Фонда финансовой поддержки регионов и неоправданно низкая доля дотаций в общем объеме межбюджетных трансфертов;
2) достаточно большое количество субвенций (в том числе небольших по объему), ставящее под сомнение эффективность ' существующей системы разграничения расходных пономочий между уровнями власти;
3) чрезмерное количество субсидий при недостаточно прозрачной и эффективной системе их распределения.
В третьей главе - Основные направления повышения эффективности механизма финансового обеспечения социальных расходов региональных бюджетов в РФ в посткризисный период обосновывается эффективная модель участия региональных органов власти в системе заимствований на финансовом рынке, разрабатывается методика повышения эффективности модели БОР в
финансировании социальных расходов региональных бюджетов, а также определяются условия эффективного внедрения механизмов и процедур финансового менеджмент в бюджетной сфере предоставления социальных услуг.
Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249 О мерах по повышению результативности бюджетных расходов утвердило трехлетнюю Концепцию реформы бюджетного процесса. Федеральный бюджет РФ уже принят на 2008-2010 гг., следовательно, идет речь об отладке конкретных процедур, новых правил работы министерств, в том числе в рамках экспериментов, которые уже проведены 2006-2007 гг. Они вылились в поправки в Бюджетный кодекс РФ, которые стали действовать с I января 2008 г. и закрепили цель формирования новой системы бюджетирования, ориентированного на результат (БОР).
Эффективным инструментом управления региональными финансами в социальной сфере является среднесрочное финансовое планирование как часть процесса подготовки проекта бюджета региона на очередной финансовый год. Его главной целью является выбор варианта среднесрочной финансово-бюджетной политики региона, обеспечивающего согласованность прогноза экономического, инвестиционного и социального развития региона со среднесрочными тенденциями развития Российской Федерации при заданных сценарных условиях.
Общак пап-
рттенноеть И СДИ11СТПО
содержания
Сюспю иакшыииемых приоритетов
ра:жития территории
Отраженкс осмонных иипрашоиий финаиеопо-
бкл/1ЖС?ИОЙ
политики ии ^территории ^
Счо.итно мстоинмески-Х подлодок к расчетам показателей
Идентичность форм* применяем их бюджетных КЛ.1С-сифихшшЛ и показателей
А А А А А
ПредпОСЫКН К ЦШМОДКОСТИ ИСиа'Н.ЮИа||НЧ
Уточнение прогнила среднесрочно! о' фннансоиою плана на осноис данные нл1пк>.к"л.11 баш_,
1'атработка доходной части к проекту бюджета
1';| работка контрольных цифр расходов к проекту
Процесс иаюли юпапня
Рис. 6. Использование среднесрочного финансового плана для разработки проекта
Задачами разработки среднесрочного финансового плана являются (рис. 6):
- проработка и обоснованность основных направлений бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год, подкрепленные конкретными цифровыми значениями за базовый период, и на три года вперед;
устойчивость и преемственность в разработке территориальных бюджетов как в процедурно-операционном аспекте, так и в содержательном отношении с соблюдением всех требований и норм бюджетной классификации Бюджетного кодекса Российской Федерации;
- согласование приоритетов и интересов различных территориальных ведомств и служб;
- обеспечение точного учета планируемых расходов по утвержденным целевым программам с определением годовых объемов финансирования с указанием
их бюджетной классификации;
повышение обоснованности финансовой помощи регионам при межбюджетном планировании;
- совершенствование нормативно-методического обеспечения и внедрения автоматизированных систем в процесс среднесрочного планирования (прогнозирования) территориальных бюджетов с целью повышения качества и результативности работы финансовых органов при осуществлении финансового планирования;
- многовариантность расчетов показателей, соответствующих различным сценариям социально-экономического развития территории, прогнозируемым возможностям бюджета по мобилизации доходов, привлечению заимствований и финансированию основных расходов.
Процесс использования среднесрочного финансового плана для формирования проекта бюджета на очередной год показан на рис. 6.
Этапы и процедуры среднесрочного финансового планирования представлены на рис. 7.
Планы по развитию налогиоой паштнкн pe нона а рамках пономочий, [tpenycMOTjKHHhix Нилоювнм кодексом Российской Федершн
Сбор и опечка исходчыч данных ;l(4 формирования среднесрочною финансового плана
Разработка нескольких вариантов среднесрочного финансового плана
Рассмотрение рпличмых ifiipiiairrou среднесрочного финансового плана выбор ипиболее предпочтительною
Наиболее иредою'гпгтельнмй пириаит среднесрочного финансоною план
Подготоикд материалом ыя рассмотрения среднесрочного финансового илу на кысшим органом государственной тыастн
Умеренный
Пессимистический
Ofrm мистичсский
Н;>рм<)нш среднесрочного фмнаисокою плана
Информация о прогнозных тгмиожностях ио иоГпиикшн доходом, определенных н речудьтате расчета до-чодноА части средне-срач wat п фп кп нсо-IJOIO IblUHtl Прожомюфинан-1 смропннию непро- 1 rteffTHWX расходов i CuHupiiue услоиии прогною |хх.-ударстиенного дал-щ региоил, рисчеты по сто обслужи на ни к, пключа* информацию о прннлечг-нии юсудирсткенных зд-{1мстлшиГ( Ч .ЧХЧ'Среднесро1 Рнсчетосяопних 1 параметров ! иниестишюнноП 1 tipoipaMMM^.. i J HMft фЧНЯНСОПЫЙ ИЛЯН
Учет иежбкучжетнмх] отношений |
Пока:|атеп бюджета региона
Рис. 7. Этапы и процедуры среднесрочного финансового планирования Подразделение финансового органа региона, ответственное за формирование доходов, составляет прогноз доходов на основе:
- данных налоговых органов региона о поступлениях налоговых платежей в бюджет региона и задоженности по ним;
- данных о доходах региона, полученных из подразделения финансового органа, ответственного за формирование доходов, за ряд предыдущих лет;
- данных органа, ответственного за экономическое развитие региона, включающих прогноз макроэкономических показателей региона и сценарные условия социально-экономического развития региона, отчеты об испонении бюджетов региона за предыдущие годы, бюджет региона на текущий финансовый год и
утверждаемые Министерством финансов Российской Федерации основные направления налоговой политики Российской Федерации.
Для получения синергетического эффекта в форме повышения эффективности расходов субфедеральных бюджетов может быть использована модель, позволяющая оперативно выбирать различные варианты макропоказателей (см. рис. 8).
Покачатель прогнозируемою
Покачатель I редше етвую 11 гст (ода
Пропюжруемис чначе-1мы макроэкономических показателей ля год прогно и
Влияние ичменепнк налогового чако! юдателъстиа
суоьектшших фикторои
Абсокттная поправка, используемая балансировки
Рис. 8. Модель расчета прогнозируемых показателей При анализе прогнозируемых показателей можно воспользоваться аналитическими отчетами, реализованными в модели:
Х темпы роста доходов бюджета;
Х проектируемые расходы бюджета по разделам функциональной структуры; проектируемые расходы бюджета по подразделам функциональной структуры;
Х проектируемые расходы по разделам функциональной структуры в разрезе экономических статей;
Х экономическая структура расходов;
Х темпы роста расходов бюджета;
Х удельный вес расходов бюджета по функциональной структуре.
Концепции формирования финансовой подсистемы региона (муниципального обрачонамия)
Концепция формировании исходного прототипа управления бюджетной отраслью
Коппсншя формировании структуры упразыспия су&ьекта Российской Федерации (мунипипль-иоюобратошшш)
Концепция форчмронаиин
пеленою прототипа регионального правительств (бюджетном отрасли)
Рис. 9. Концепции реструктуризации бюджетной сферы
Опираясь на технологии реинжиниринга, представляется возможным применить существующие технологии для реструктуризации бюджетной сферы, положив в основу Концепцию реструктуризации бюджетной сферы (см. рис. 9). При этом дожны быть решены следующие задачи:. I. Создание исходного прототипа финансовой подсистемы региона.
2. Разработка альтернативных вариантов финансовой подсистемы региона и выбор базового варианта финансовой подсистемы региона.
3. Разработка для базового варианта финансовой подсистемы региона альтернативных вариантов бюджетной подсистемы регионального правительства.
4. Формирование вариантов прогнозов развития на 5 и 10 лет.
5.Построение оптимистического и пессимистического вариантов развития региональной экономики на 3-5-10 лет.
Очень сложной и важной задачей является разработка модели финансовой подсистемы региона (см. рис. 10).
Рис. 10. Модель финансовой подсистемы региона
Основные задачи при формировании финансовой подсистемы субъекта:
1. Освобождение отрасли от организаций-потенциальных банкротов.
2. Выработка условий сохранения плохо работающего субъекта в отрасли в связи с исключительностью предоставляемых услуг.
3. Оценка целесообразности сохранения субъекта в отрасли по причине плохого руководства.
4. Определение форм контроля над производством услуг в отрасли.
Важным элементом реформирования бюджетного процесса является формирование реестров расходных обязательств в процессе программно-целевого формирования бюджетов всех уровней власти. Ему отводится роль важного информационного ресурса, позволяющего объединить в себе все сведения о расходных обязательствах, подлежащих финансированию из бюджета соответствующего уровня.
В Бюджетный кодекс включена общая (рамочная) норма для всех уровней власти в отношении содержания реестра расходных обязательств и порядка его ведения. При этом устанавливается обязательность его введения как для органов государственной власти, так и для органов местного самоуправления. Реестр расходных обязательств ведется по главным распорядителям бюджетных средств, которые формируют фрагменты реестра. Финансовый орган является упономоченным органом, консолидирующим данные и составляющим единый реестр.
Представляется возможным выделить два способа формирования реестра расходных обязательств: прямой и обратный.
Прямой способ подразумевает анализ главным распорядителем бюджетных средств действующего массива нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, обуславливающего возникновение расходных обязательств. Каждый нормативный правовой акт, договор или
соглашение, заключенные от имени субъекта Российской Федерации или муниципального образования, обусловливающие бюджетные расходы, разбиваются на соответствующие разделы, подразделы, статьи и виды расходов функциональной классификации и подстатьи экономической классификации, после чего вносятся в реестр как расходные обязательства.
Преимущество указанного способа заключается в возможности выделения конкретных расходов согласно положениям нормативных правовых актов и возникающих из элементов их подразделения расходных обязательств. Недостатки данного способа заключаются в возможной неопределенности части расходов бюджета, не имеющей под собой нормативного правового обоснования.
Обратный способ формирования реестра на очередной год подразумевает использование утвержденной бюджетной росписи на предыдущий год. Такой способ искажает процесс анализа нормативных правовых актов, однако может значительно помочь при формировании первого реестра расходных обязательств, которое может быть трудоемким. При этом предполагается выпонение следующих этапов:
Х исключение из последней по срокам утверждения сводной бюджетной росписи сводных показателей;
Х разбивку строк бюджетной росписи на составляющие элементы фактически планируемых расходов;
Х определение нормативных правовых актов, договоров и соглашений, заключенных от имени субъекта Российской Федерации или муниципального образования, обуславливающих расходование средств, с уточнением раздела, главы, статьи, подстатьи, пункта, подпункта, абзаца;
Х указание даты вступления в силу и срока действия установленных оснований расходования средств;
Х группировку полученной расширенной бюджетной росписи по расходным обязательствам, определение наименования расходного обязательства и его кода;
Х указание для каждого расходного обязательства кода главного распорядителя бюджетных средств по ведомственной классификации;
Х оценку объема ассигнований на следующий год;
Х указание кода метода оценки изменений объема ассигнований для расходного обязательства.
Преимущества данного способа заключаются в точной увязке бюджетной росписи расходов с реестром расходных обязательств и выделением строк, не связанных с нормативными правовыми актами.
Итак, среднесрочное финансовое планирование субфедеральных бюджетов, программно-целевой метод составления бюджетов, а также ведение реестров обязательств позволит сформировать механизм бюджетного процесса, в основе которого находится бюджетирование, ориентированное на результат.
В заключении диссертации сформулированы основные выводы и рекомендации относительно механизма эффективного финансирования расходов субфедеральных бюджетов в России.
3. ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ
Опубликовано в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, определенных ВАК:
1. Мальцева A.B. Особенности вертикального бюджетного неравновесия в системе межбюджетных отношений в РФ // Экономические науки, 2009, № 12. - 0,5 пл.
Публикации в других изданиях:
2. Мальцева A.B. Особенности вертикального бюджетного выравнивания в Российской Федерации в условиях финансового кризиса И Социально-экономические аспекты управления регионами в посткризисный период / Тематический сборник научных трудов. - Курган: КФАТиСО, 2009. - 0,5. п.л.
3. Мальцева A.B. Бюджетный дефицит и рост социальных расходов в бюджетах субъектов РФ в условиях финансового кризиса Актуальные проблемы экономической науки и образования / Сборник научных статей. Под ред. проф. Стерликова Ф.Ф. -М.: МИЭМ, 2009, вып. 1. - 0,4 п.л.
4. Мальцева A.B. Механизм бюджетного выравнивания в российской системе государственных финансов / A.B. Мальцева. Брошюра. - М.: ООО Издательство Компания Спутник+, 2010, - 2,6 п.л.
Академия труда и социальных отношений
Формат А-5. Объем 1,7 п_л. Тираж 100 экз. Заказ № 198-п
Типография ИД АТИСО
119454, Москва, уд. Лобачевского, 90 Тел.: 432-47-45
Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидат экономических наук , Мальцева, Анна Викторовна
ВВЕДЕНИЕ.
ГЛАВА 1 .Теоретическое обоснование субсидиарного принципа распределения социальных функций государства в бюджетной системе.
1.1. Факторы приоритетности социальных функций государства в экономических системах.
1.2. Концептуальные подходы к нормированию стандартов социальных услуг государства в структуре расходов бюджетов всех уровней.
1.3. Механизм распределения пономочий по расходам между органами власти различных уровней.
1.4. Критерии оценки эффективности предоставления социальных услуг региональными органами власти.
ГЛАВА 2. Механизм финансового обеспечения социальных расходов региональных бюджетов в Российской Федерации на разных стадиях макроэкономической динамики.
2.1. Особенности расходные пономочий региональных органов власти в российской бюджетной системе накануне финансового кризиса.
2.2. Состояние финансовой базы расходных пономочий региональных органов власти в 2008-2009 гг.
2.3. Механизм бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), в системе финансирования социальных расходов региональных бюджетов в условиях кризиса.
ГЛ ABA 3. Основные направления повышения эффективности механизма финансового обеспечения социальных расходов региональных бюджетов в РФ в посткризисный период.
3.1. Эффективная модель участия региональных органов власти в системе заимствований на финансовом рынке.
3.2. Методика повышения эффективности модели БОР в финансировании социальных расходов региональных бюджетов.
3.3. Внедрение механизмов и процедур финансового менеджмента в бюджетной сфере предоставления социальных услуг.
Диссертация: введение по экономике, на тему "Механизм повышения эффективности финансового обеспечения социальных расходов региональных бюджетов в Российской Федерации в условиях экономической нестабильности"
Актуальность темы исследования. Глобальный финансовый кризис внес серьезные коррективы в формирование структуры бюджетов всех органов власти в РФ. В течение 10 докризисных лет профицитный бюджет федерального центра позволял достаточно эффективно использовать межбюджетные трансферты в качестве механизма финансирования государством предложения мериторных благ в регионах. Однако сокращение темпов роста валового внутреннего продукта (ВВП) к концу 2008 г. и последующее его падение по итогам 2009 г. оказали негативное влияние на состояние государственных финансов, что выразилось в появлении бюджетного дефицита на федеральном и региональном уровнях. Превышение расходов федерального бюджета над его доходами в 2009 г. и планирование его дефицита на период 2010-1012 гг. кардинально изменило ситуацию с финансированием социальных расходов региональных органов власти. В новых условиях вертикальной бюджетной разбалансированности региональные власти, в расходах бюджетов которых большая половина традиционно приходится на социальные расходы, оказались системообразующей структурой межбюджетных отношений, способной реально сократить социальную напряженность в обществе и обеспечить выживание населения по мере роста безработицы и увеличения рисков хозяйственной деятельности.
В достаточно сжатые сроки (практически с ноября 2008 г.) правительством была разработана и реализована система антикризисных мер, беспрецедентных как по разнообразию форм и методов воздействия государства на экономику и социальную сферу, так и по объемам предоставленных федеральным центром ресурсов. В результате после рецессии в 2009 г. российская экономика и национальные финансы проявили первые признаки стабилизации в начале 2010 г., что во многом было обеспечено за счет крупномасштабного предоставления бюджетных средств финансовым и нефинансовым организациям.
Что же касается финансовой поддержки региональных органов власти в их борьбе с негативными социальными последствиями финансового кризиса на местах, то они во многом были вынуждены опираться на собственные финансовые ресурсы, масштабы которых существенно сократились по мере падения экономической активности хозяйствующих субъектов в регионах и наращивания бюджетных дефицитов. В итоге, несмотря на массированное обеспечение мер антикризисной фискальной политики финансовыми ресурсами из центра макроэкономический эффект оценивася абсолютным падением ВВП РФ в 2009 г. почти на 8% (по официальным оценкам) и сохранением инфляции на уровне 10-11% (по разным оценкам).
В этих условиях посткризисный экономический рост в России может быть обеспечен только за счет устранения спросовых ограничений, обусловленных многократным падением уровня жизни населения в регионах. Именно этот аспект модельных соотношений функций потребления домашних хозяйств, инвестиций компаний и расходов государства выходит на первый план в качестве главного при обосновании выбора наиболее эффективных методов стимулирования экономической активности на местах. Однако отсутствие универсальной, одобренной всем научным сообществом теории оптимального бюджетного устройства федеративных государств, способного быстро восстанавливать равновесие в социальной сфере за счет механизма массированных социальных расходов бюджета на региональном уровне, задерживает пребывание субъектов РФ в экономической депрессии.
Именно эти аспекты обусловливают высокую теоретическую и практическую значимость решения проблем адекватного распределения ресурсов между федеральным центром и регионами, отвечающего критериям экономической эффективности и социальной справедливости в федеративном государстве.
Кроме того, практическая востребованность данной проблематики связана с тем, что неадекватная реализация принципов сбалансированности бюджетов всех уровней, общего (совокупного) покрытия бюджетных расходов, а также результативности и эффективности использования бюджетных средств препятствует обеспечению востребованного сегодня уровня социальных расходов в регионах, основная масса которых пребывает в условиях экономической стагнации. Пауперизация социально незащищенных слоев населения сегодня напрямую зависит от масштабов социальных расходов региональных бюджетов и от внедрения действенных механизмов укрепления их финансовой базы. Значимость этой проблемы определяется и тем, что в рамках начатого в период, предшествующий кризису, реформирования бюджетного процесса в России существенных результатов в укреплении финансовой самодостаточности региональных органов власти получено не было.
Все обозначенные выше проблемы предопределили актуальность темы диссертационного исследования, его цель и задачи.
Степень научной разработанности темы. Теоретической й методологической основой диссертационной работы послужили первые системные исследования причин возникновения и распространения неплатежей в российской экономике, которые связаны с именами Алексеева М.А., Воконского В.А., Гуриева С.М., Дребенцова К., Делягина М. Г., Ивантера В.В., Канторовича Г. Г., Морозова A.A., Медокова A.A., Панфилова B.C., Поспелова И.Г., Усизима С., Шапошника Д.В., Шмелева Н.П., Яковлева А.П. и др. Эти авторы рассматривали такие причины нарушения обязательств по хозяйственным трансакциям, как дефицит кредитования, ужесточение кредитно-денежной политики и сжатие ликвидности, недостаток оборотных средств и низкая монетизация ВВП, неэффективность предприятий, неиспонение государственного бюджета, уход от налогов, прямое воровство и коррупция. Обзор опубликованных по данной проблематике работ позволил сформировать единое теоретически верное представление об особенностях функционирования несбалансированной бюджетной системы, в которой далеко не исключением являются текущая и просроченная кредиторская задоженность по бюджетным обязательствам.
Известные исследователи-финансисты А.Г. Игудин, В.Г. Пансков, Г.Б. Поляк, В.М. Родионова, С.П. Солянникова и др., ранее занимавшиеся проблематикой государственных финансов, первыми начали разрабатывать теоретические подходы к трактовке механизмов оптимизации принципов централизации и децентрализации в организации межбюджетных отношений многоуровневой бюджетной системы. Их последователями стала новая плеяда ученых - С.Д. Валентей, И.А. Умнов, В.Н. Лексин, J1.H. Лыкова, П.Б. Пыренков, Л.В. Смирнягин, С.А. Шахрай, А.Н. Швецов и др., - которые углубились в специальные вопросы функционирования национальных финансов и субфедеральных бюджетов, включая анализ кредиторской задоженности бюджетов разных уровней и бюджетных обязательств органов власти.
Принципы бюджетного федерализма в зарубежных странах - Германии, США, Канаде, Австралии, а также мировой опыт урегулирования и профилактики бюджетной задоженности рассматривались в работах А.Г. Гранберга, И.М. Бусыгина, В.Г. Введенского, A.B. Истомина и др.
Среди работ западных ученых, занимавшихся проблематикой неплатежей экономических агентов и государства в лице соответствующих органов власти, заслуживают внимания публикации Афандари Дж., Говтеань О.Дж., Ледермана Л., Рамоса A.M., Ростовски Дж., Шаффера М.Е. В них анализировася опыт зарубежных стран, по-разному регулирующих проблемы государственной задоженности по бюджетным обязательствам.
В качестве информационной и нормативно-правовой базы исследования использовались официальные документы Российской Федерации, а также соответствующие публикации в научной и периодической печати.
Выводы обосновывались статистическими данными по анализируемым показателям, для решения поставленных задач применялись стандартные мате-матико-статистические методы, факторный и сравнительный анализ, метод аналитических группировок.
При рассмотрении сложившихся теоретических моделей бюджетного федерализма в различных социально-экономических системах использовася ис-торико-логический подход.
Целью диссертационной работы является исследование закономерностей формирования и развития модели бюджетного федерализма с целью повышения эффективности финансового обеспечения социальных расходов региональных бюджетов в условиях дефицита федерального бюджета вследствие экономического кризиса.
В соответствии с целью исследования в диссертации поставлены следующие основные задачи: обобщить теоретические концепции финансового обеспечения расходных обязательств региональных органов власти в системе социальных функций государства, типичные проблемы закрепления пономочий по расходам по вертикали бюджетной системы, связанные с неадекватной реализацией субсидиарного принципа в распределении расходных пономочий в социальной сфере между федеральным центром и регионами в многоуровневых бюджетных системах;
- обосновать концептуальные подходы к нормированию стандартов социальных услуг государства в структуре расходов бюджетов на федеральном и региональном уровнях в контексте возрождения понятия жизненного стандарта Р. Масгрейва, достижению которого подчинено производство мериторных благ и который предопределяет действие лавтоматических или встроенных стабилизаторов современной рыночной экономики;
- осуществить количественный и качественный анализ особенностей закрепления бюджетных пономочий по расходам в социальной сфере за органами власти регионов, выделить особенности организации системы управления финансами на региональном уровне и обосновать бюджетные ограничения, которые в условиях кризиса препятствуют финансовой обеспеченности приоритетных социальных расходов населения;
- разработать принципы формирования и реализации эффективного механизма реформирования системы управления затратами на региональном уровне на примере социальных расходов субфедеральных бюджетов с целью замещения комплекса нормативов размещения сети организаций социальной сферы системой социальных стандартов, закрепленных бюджетным законодательством;
- обосновать механизм повышения финансовой самостоятельности субфедеральных органов власти в РФ путем реализации модели управления общественными финансами с ориентацией на результат по мере увеличения доли целевых программ и программ развития регионов в социальных расходах региональных бюджетов и эффективного нормативно-правового регулирования их поноценного финансового обеспечения; выявить основные направления совершенствования механизма повышения эффективности финансового обеспечения социальных расходов региональных бюджетов, прежде всего, путем оптимизации межбюджетных потоков с учетом финансового потенциала субъектов РФ и механизмов стабилизации региональных финансов в условиях понижательной макроэкономической динамики и кризисного осложнения проблем бюджетного дефицита региональных органов власти.
Предметом исследования являются финансовые отношения, возникающие в процессе реализации региональными органами власти социальных функций государства на местах, что предопределяет особенности движения финансовых потоков между федеральным центром и регионами в условиях дефицита федерального бюджета и финансовой нестабильности.
В качестве объекта исследования выступают субъекты РФ с закрепленными за ними доходными и расходными пономочиями в сфере социальных расходов, имеющими определенный уровень их финансового обеспечения.
Научная новизна исследования заключается в разработке теоретических подходов, методических и практических рекомендаций по повышению эффективности системы финансирования расходов региональных бюджетов в социальной сфере на основе нормативного закрепления системы социальных стандартов в модели бюджетного федерализма, что позволит ослабить социальную напряженность в обществе в условиях кризисного и депрессивного состояний экономики и централизованных финансов.
Автором получены следующие конкретные результаты, обладающие научной новизной:
- на основе категорий лэкономической социодинамики сформулированы методические подходы к трактовке государства в лице федерального центра и региональных органов власти как инвестора в социальную сферу, являющегося субъектом рынка, реализующим потребности общества в развитии человеческого капитала и интелектуального потенциала страны и отвечающим за колективные интересы за счет части национального дохода общества;
- обобщены теоретические подходы к определению социальных функций государства, выделены особенности мериторных благ и определены условия их производства общественным сектором, а также обоснована необходимость нормативного закрепления стандартов социальных услуг государства в качестве гарантии адекватного финансового обеспечения расходных обязательств региональных органов власти в социальной сфере в условиях экономической нестабильности;
- определены вертикальные структурные связи в системе социальных расходов государства, позволившие выделить ее важную роль как лавтоматических или встроенных стабилизаторов в механизме посткризисного восстановления макроэкономического равновесия, и в этом контексте дана интерпретация последствий нарушения принципа субсидиарности в распределении пономочий по расходам в социальной сфере между центром и регионами, которые и обусловили неэффективность инструментов бюджетно-налоговой политики в системе антикризисных мер в России;
- структурированы основные проблемы финансирования социальных расходов государства на уровне регионов в модели дилеммы треугольника, которая позволяет определить элементы механизма финансового обеспечения социальных расходов бюджетов субъектов РФ, адекватного условиям разбалансированности федерального и региональных бюджетов вследствие финансового кризиса путем реализации принципа дифференцированного бюджетного выравнивания субъектов РФ, принципа зависимости бюджетного стимулирования от достигнутых результатов и т.п.,
- выявлены критерии оптимизации системы финансового обеспечения расходных обязательств региональных органов власти в социальной сфере, связанные с ориентацией принимаемых финансовых решений на результат в рамках программно-целевого бюджетирования, основанного на принципах сопоставления произведенных расходов и ожидаемых результатов в процессе планирования и испонения бюджетов по доходам и расходам и оценки в параметрах социальной и экономической эффективности и результативности;
- предложены формы и методы совершенствования механизма финансирования расходных обязательств субфедеральных органов власти в Российской Федерации на основе модели ведения реестра расходных обязательств, позволяющего гарантировать в поном объеме обеспечение действующих расходных обязательств в соответствии с целями и ожидаемыми результатами региональных и муниципальных органов власти.
Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в разработке и обосновании автором конкретных рекомендаций по реализации принципов оптимизации системы управления бюджетными расходами в социальной сфере на региональном уровне путем внедрения программно-целевого метода планирования и испонения бюджетов субфедеральных уровней. Это будет способствовать укреплению финансовой устойчивости регионов, а также разрешению конфликтов между органами власти различных уровней по поводу разграничения расходных пономочий и поиска источников финансирования бюджетного дефицита.
Результаты научного исследования, а также выводы и оценки могут быть использованы Министерством финансов РФ при реализации принципов повышения эффективности бюджетных расходов в социальной сфере в условиях посткризисного реформирования бюджетного процесса и повышения качества финансового менеджмента в общественном секторе, а также администрациями субъектов РФ и входящих в регион муниципалитетов при реализации всех стадий бюджетного процесса.
Теоретические положения, развитые автором в диссертации, могут быть использованы при чтении лекций по финансовым дисциплинам в высших учебных заведениях.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования докладывались на научно-практических конференциях в высших учебных заведениях г. Москвы, а также были использованы при чтении курсов финансовых дисциплин в ОУП Академия труда и социальных отношений.
Публикации. Основные положения диссертационной работы опубликованы в 4 статьях общим объемом 4 печатных листа, одна из которых - в издании, рекомендованном ВАК РФ.
Структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников литературы, в котором более 100 наименований.
Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Мальцева, Анна Викторовна
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Итак, подводя итоги диссертационного исследования, следует отметить, что формирование механизма эффективного финансового обеспечения расходных обязательств субфедеральных органов власти предполагает необходимость решения важнейшей теоретической проблемы оптимизации принципов централизма и децентрализма в распределении бюджетных пономочий между органами власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Отсутствие универсальной, теории оптимального бюджетного устройства федеративного государства существенно тормозит процессы стабилизации доходной базы субфедеральных органов власти в Российской Федерации, а также эффективного выпонения государством и местным самоуправлением своих функций, конкретизированных в их расходных пономочиях. В конечном итоге это усугубляет фискальные проблемы государства и дестабилизирует развитие национальной хозяйственной системы.
В рыночной экономике бюджетная система призвана выпонять три важнейшие задачи.
Первая носит фискальный характер. Поступления в бюджет дожны обеспечить необходимые ресурсы для расходов на военные, экономические и социальные программы.
Вторая задача органов власти всех уровней бюджетной системы заключается в обеспечении возможности регулирования экономики, когда налоги, государственные расходы, а порой и бюджетный дефицит, используются как рычаги достижения определенных целей экономической политики.
Третья главная задача бюджетной системы - реализация социальных функций государства, нацеленных на выравнивание доходов экономических агентов в обществе. В этом случае бюджетная система выступает в качестве эффективного инструмента перераспределения национального дохода благодаря специальным мерам в области налоговой политики, с одной стороны, и системе трансфертных платежей пенсионерам, инвалидам, гражданам с низкими доходами, безработным, семьям, имеющим детям, и т. п. - с другой.
Решение этих задач предполагает необходимость участия органов власти всех уровней бюджетной системы в производстве и предложении общественных благ, что собственно и составляет сущность их пономочий по расходам.
Расходные пономочия слагаются из трех составляющих и представляют собой совокупность прав и обязанностей органов публичной власти по нормативно-правовому регулированию, обеспечению финансовыми средствами и осуществлению определенных видов бюджетных расходов. Под обеспечением расходов финансовыми средствами понимается направление доходов бюджета за исключением доходов, полученных в виде целевой финансовой помощи из бюджетов других уровней, на финансирование его расходов на стадиях составления, рассмотрения и утверждения бюджета на очередной финансовый год. Осуществление расходов - это собственно испонение бюджета по расходам, направление доходов бюджета, полученных в виде целевой финансовой помощи из бюджетов других уровней, на финансирование его расходов.
Анализ проблем законодательного регулирования вопросов разграничения компетенции в Российской Федерации показал, что принцип субсидиарности в структуре и функционировании отечественного федерализма не соблюдается. Во-первых, ощущается сильный перевес в пользу Федерации. Во-вторых, принцип финансового обеспечения испонения пономочий противоречиво описан в Федеральном законе № 184-ФЗ и проведен недостаточно четко в Бюджетном и Налоговом кодексах, что не позволяет субъектам Федерации и муниципалитетам стать тем самым лучшим уровнем, без которого немыслима сама стратегия субсидиарности. Другими словами, реальная децентрализация расходных обязательств в сфере финансирования производства общественных социально значимых благ дожна стать в ближайшие годы одним из самых значимых событий реформы федеративных отношений в России.
В 2004 г. Правительство РФ выдвинуло Концепцию повышения эффективности бюджетных расходов, в которой повышение эффективности бюджетных расходов и их финансового обеспечения было напрямую связано с бюджетированием, ориентированным на результат, и с построением бюджета на программно-целевых принципах. В этом случае конечные результаты, эффект от планируемых мероприятий и методы их мониторинга определяются в самом бюджете, который составляется не только с использованием традиционных видов классификации расходов бюджета (функциональной, экономической, ведомственной), но и по конкретным программам. При этом под программой понимается любой комплекс мероприятий, ориентированных на достижение определенной цели или результата. Отдельно в рамках программы указывается каждое мероприятие, значения критериев оценки текущего состояния объекта или услуги, которая финансируется в рамках данной программы, и его плановое значение по завершении программы.
При переходе на бюджетирование, ориентированное на результат, возникает возможность определять эффективность расходования бюджетных средств, разграничивая, во-первых, прямые (непосредственные) результаты расходования бюджетных средств (объем общественных благ, услуг или работ, произведенных государственными учреждениями, например, количество проведенных в медицинских организациях операций), и во-вторых, конечные социальные его результаты (социально-экономический эффект от предоставляемых государством услуг, например, повышение уровня образования населения, снижение уровня загрязнения окружающей среды).
Сопоставление уровня социальных расходов по важнейшим статьям, производимым из регионального и местных бюджетов в Московской области, с уровнем дефицита консолидированного бюджета региона приводит к выводу о неблагополучности либо в распределении функций между уровнями бюджетной системы, либо в механизме формирования доходов и расходов субфедеральных бюджетов.
При этом следует заметить, что территориальная дифференциация, измеряемая показателем средняя бюджетная обеспеченность, находится, как показывают проведенные исследования, в обратной зависимости от той доли налогов, которую оставляет на территории вышестоящий уровень власти, и размеров предоставляемой финансовой помощи.
Таким образом, несмотря на все усилия областных органов власти по выравниванию уровня бюджетной обеспеченности в федеральных регулятивных документах по субрегиональным межбюджетным отношениям отсутствует достаточный инструментарий экономического стимулирования муниципальных образований. Распределение финансовых средств в целях стимулирования дожно оттакиваться от некоторых критериев или показателей, в зависимости от которых и осуществляется это стимулирование. Это в свою очередь означает, что сама величина стимулирующих выделяемых территории средств дожна находиться в прямой зависимости от качества труда и управления, от достигаемых результатов. Таким образом, можно сформулировать принципы организации минимальных бюджетных обязательств Ч зависимости стимулирования от достигаемых результатов и субсидиарности, которые дожны лечь в основу механизма бюджетирования, ориентированного на результат. Однако несмотря на кажущуюся очевидность сформулированных принципов и целей стимулирующей функции в настоящее время финансовая помощь регионам и муниципалитетам оказывается не в зависимости от получаемых ими результатов, а от степени отклонения от среднего уровня бюджетной обеспеченности.
Анализ финансовых потоков в бюджетной системе РФ между различными ее уровнями до 2004 г. и после него позволил установить тенденцию к росту централизации доходных пономочий на федеральном уровне бюджетной системы РФ и децентрализации расходных обязательств на субфедеральном уровне. Наращивание при этом профицита федерального бюджета на всем протяжении первого десятилетия нового столетия свидетельствует о неэффективности нормативной базы межбюджетных отношений в части формирования доходной базы федерального и территориальных бюджетов и распределения между ними расходных пономочий.
Так, несмотря на все положительные тенденции социально-экономического развития Московской области, консолидированный бюджет региона хронически дефицитен: в 2007 году его дефицит составил 9,1 мрд. рублей, а в
2006 г. - 10,2 мрд. Если в 2006 г. дефицит консолидированного бюджета был выше дефицита бюджета региона (10,2 и 8,6 мрд. руб. соответственно), то в
2007 г. основная доля дефицита привнесена областным бюджетом (9,1 мрд.руб. и 8,6 мрд. соответственно. Что касается сбалансированности муниципальных бюджетов Московской области, то с 2005 г. они сводятся с профицитом, причем его рост сопровождается увеличением бюджетного дефицита региона.
Таким образом, симптоматично, что с завершением последнего этапа реформирования межбюджетных отношений за счет оптимизации в разделении пономочий по расходам и доходам между уровнями бюджетной системы в РФ, в наиболее благополучном субъекте РФ усугубились проблемы несбалансированности бюджета. Это обусловлено и тем, что в результате реформы межбюджетных отношений часть расходных пономочий федерального центра и местных органов власти были делегированы регионам, что усугубило проблему их несбалансированности.
Это позволяет высказать гипотезу, что, несмотря на завершение реформы межбюджетных отношений, в России формируется модель корпоративного федерализма, которая строится на единообразной законодательной базе, централизации на федеральном уровне решений всех важнейших вопросов в совокупности с административно-политическим контролем за региональными властями, выступающими в качестве филиалов единой корпорации.
Так, 1/5 расходов регионального бюджета Московской области приходится на межбюджетные трансферты, что в совокупности с 1/10 ВРП, передаваемой в федеральный центр в виде налогов и платежей, предопределяет хронический дефицит регионального и консолидированного бюджета области. Это свидетельствует о том, что субфедеральным органам власти пока еще отводится роль лответственных испонителей отдельных мероприятий, спланированных, профинансированных и контролируемых из федерального центра.
При анализе воздействия дефицита бюджета субъекта РФ на выбор региональными властями оптимальных величин доходов и расходов следует обратить внимание на следующую закономерность. Величина финансовой помощи зачастую не приводит к сбалансированности налоговых доходов, собираемых в регионе, и осуществляемых региональными властями бюджетных расходов при разных значениях таких параметров, как степень софинансирования бюджетных расходов региона федеральным бюджетом, участие в формировании доходов, величина нормативов расходных потребностей и налогового потенциала.
В этой связи усиливающаяся трансфертизация финансовой помощи, регионам из федерального бюджета лишь формирует илюзию бюджетного равенства субъектов Федерации. Фактически же регионы-доноры, несмотря на проводимую ими активную экономическую политику, нередко оказываются весьма неблагополучными с точки зрения социально-экономического обеспечения. Регионы-реципиенты, напротив, нередко оказываются относительно благополучными в этом плане. Это приводит к растущей дифференциации регионов по уровню жизни и социально-экономического развития и естественно к обострению бюджетной асимметрии.
Поэтому приоритетной целью бюджетного выравнивания является выравнивание способности региона к самообеспечению и саморазвитию на базе использования потенциала всех форм собственности.
По оценкам Центра фискальной политики, чтобы довести бюджетную обеспеченность до одинакового для всех субъектов Федерации уровня, нужно сконцентрировать в федеральном бюджете 85% налоговых доходов, затем примерно половину из них перераспределить в виде финансовой помощи регионам. Этот расчет наглядно показывает прямую зависимость между централизацией доходов и возможностями федерального бюджета выравнивать бюджетную обеспеченность регионов и гарантировать доступ граждан к основным общественным услугам и социальным гарантиям.
Однако даже в отношении доходов, пономочия по управлению которыми в той или иной степени принадлежат соответствующим территориальным властям, действуют достаточно жесткие федеральные ограничения (в том числе по уровню максимальных ставок). Это затрудняет реализацию закрепленного Бюджетным кодексом принципа самостоятельности бюджетов всех уровней.
При разделении конкретных видов налогов и налоговых пономочий между уровнями власти целесообразно учитывать следующие критерии:
Х стабильность Ч чем больше налоговые поступления зависят от экономической конъюнктуры, тем выше дожен быть уровень бюджетной системы, за которым закрепляются этот налоговый источник и пономочия по его регулированию;
Х экономическая эффективность Ч за каждым уровнем бюджетной системы дожны закрепляться налоги, объект (база) которых в наибольшей степени зависит от экономической политики данного уровня власти;
Х мобильность налоговой базы Ч чем выше мобильность налоговой базы, тем на более высоком уровне бюджетной системы она дожна облагаться налогом, и наоборот;
Х равномерность размещения налоговой базы Ч чем выше неравномерность (дисперсность) размещения налоговой базы, тем на более высоком уровне она дожна облагаться налогом, и наоборот;
Х социальная справедливость Ч налоги, носящие перераспределительный характер, дожны быть закреплены за федеральным уровнем власти;
Х бюджетная ответственность Ч сборы, представляющие собой платежи за бюджетные услуги, дожны поступать в бюджет органов власти, обеспечивающих соответствующие услуги.
Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249 О мерах по повышению результативности бюджетных расходов утвердило трехлетнюю Концепцию реформы бюджетного процесса. Федеральный бюджет РФ уже принят на 2008-2010 гг., следовательно, идет речь об отладке конкретных процедур, новых правил работы министерств, в том числе в рамках экспериментов, которые уже проведены 2006-2007 гг. Они вылились в поправки в Бюджетный кодекс РФ, которые стали действовать с 1 января 2008 г. и закрепили цель формирования новой системы бюджетирования, ориентированного на результат (БОР).
Общая схема регионального бюджетного законодательства такова, что четыре обязательные нормы дожны быть урегулированы законом субъекта Российской Федерации. По возможности это дожен быть один закон: либо Об основах бюджетного устройства, либо Об основах межбюджетных отношений, формулирующий системные принципы внутрирегиональных отношений.
Каждый регион дожен будет решать вопрос о передаваемой части НДФЛ в местные бюджеты (поскольку формулировка не менее 10 % означает, что может быть и более), а также порядок распределения средств из трех фондов. При этом районы не обязаны, но могут создавать (по правилам, установленным законом субъекта Федерации) районные фонды финансовой поддержки поселений.
Эффективным инструментом управления субфедеральными финансами является среднесрочное финансовое планирование как часть процесса подготовки проекта бюджета региона на очередной финансовый год.
Главной целью такого планирования является выбор варианта среднесрочной финансово-бюджетной политики региона, обеспечивающего согласованность прогноза экономического, инвестиционного и социального развития региона со среднесрочными тенденциями развития Российской Федерации при заданных сценарных условиях.
Задачами разработки среднесрочного финансового плана являются:
- проработка и обоснованность основных направлений бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год, подкрепленные конкретными цифровыми значениями за базовый период, и на три года вперед;
- устойчивость и преемственность в разработке территориальных бюджетов как в процедурно-операционном аспекте, так и в содержательном отношении с соблюдением всех требований и норм бюджетной классификации Бюджетного кодекса Российской Федерации;
- согласование приоритетов и интересов различных территориальных ведомств и служб;
- обеспечение точного учета планируемых расходов по утвержденным целевым программам с определением годовых объемов финансирования с указанием их бюджетной классификации;
- повышение обоснованности финансовой помощи регионам при межбюджетном планировании;
- совершенствование нормативно-методического обеспечения и внедрения автоматизированных систем в процесс среднесрочного планирования (прогнозирования) территориальных бюджетов с целью повышения качества и результативности работы финансовых органов при осуществлении финансового планирования;
- многовариантность расчетов показателей, соответствующих различным сценариям социально-экономического развития территории, прогнозируемым возможностям бюджета по мобилизации доходов, привлечению заимствований и финансированию основных расходов.
Опираясь на технологии реинжиниринга, представляется возможным применить существующие технологии для реструктуризации бюджетной сферы, положив в основу Концепцию реструктуризации бюджетной сферы. При этом дожны быть решены следующие задачи:
1. Создание исходного прототипа финансовой подсистемы региона.
2. Разработка альтернативных вариантов финансовой подсистемы региона и выбор базового варианта финансовой подсистемы региона.
3. Разработка для базового варианта финансовой подсистемы региона альтернативных вариантов бюджетной подсистемы регионального правительства.
4. Формирование вариантов прогнозов развития на 5 и 10 лет.
5. Построение оптимистического и пессимистического вариантов развития региональной экономики на 3-5-10 лет.
Важным элементом реформирования бюджетного процесса является формирование реестров расходных обязательств в процессе программно-целевого формирования бюджетов всех уровней власти. Ему отводится роль важного информационного ресурса, позволяющего объединить в себе все сведения о расходных обязательствах, подлежащих финансированию из бюджета соответствующего уровня.
В Бюджетный кодекс включена общая (рамочная) норма для всех уровней власти в отношении содержания реестра расходных обязательств и порядка его ведения. При этом устанавливается обязательность его введения как для органов государственной власти, так и для органов местного самоуправления. Реестр расходных обязательств ведется по главным распорядителям бюджетных средств, которые формируют фрагменты реестра. Финансовый орган является упономоченным органом, консолидирующим данные и составляющим единый реестр.
Представляется возможным выделить два способа формирования реестра расходных обязательств: прямой и обратный.
Прямой способ подразумевает анализ главным распорядителем бюджетных средств действующего массива нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, обуславливающего возникновение расходных обязательств. Каждый нормативный правовой акт, договор или соглашение, заключенные от имени субъекта Российской Федерации или муниципального образования, обусловливающие бюджетные расходы, разбиваются на соответствующие разделы, подразделы, статьи и виды расходов функциональной классификации и подстатьи экономической классификации, после чего вносятся в реестр как расходные обязательства.
Преимущество указанного способа заключается в возможности выделения конкретных расходов согласно положениям нормативных правовых актов и возникающих из элементов их подразделения расходных обязательств. Недостатки данного способа заключаются в возможной неопределенности части расходов бюджета, не имеющей под собой нормативного правового обоснования.
Обратный способ формирования реестра на очередной год подразумевает использование утвержденной бюджетной росписи на предыдущий год. Такой способ искажает процесс анализа нормативных правовых актов, однако может значительно помочь при формировании первого реестра расходных обязательств, которое может быть трудоемким. При этом предполагается выпонение следующих этапов:
Х исключение из последней по срокам утверждения сводной бюджетной росписи сводных показателей;
Х разбивку строк бюджетной росписи на составляющие элементы фактически планируемых расходов;
Х определение нормативных правовых актов, договоров и соглашений, заключенных от имени субъекта Российской Федерации или муниципального образования, обуславливающих расходование средств, с уточнением раздела, главы, статьи, подстатьи, пункта, подпункта, абзаца;
Х указание даты вступления в силу и срока действия установленных оснований расходования средств;
Х группировку полученной расширенной бюджетной росписи по расходным обязательствам, определение наименования расходного обязательства и его кода;
Х указание для каждого расходного обязательства кода главного распорядителя бюджетных средств по ведомственной классификации;
Х оценку объема ассигнований на следующий год;
Х указание кода метода оценки изменений объема ассигнований для расходного обязательства.
Преимущества данного способа заключаются в точной увязке бюджетной росписи расходов с реестром расходных обязательств и выделением строк, не связанных с нормативными правовыми актами.
Итак, среднесрочное финансовое планирование субфедеральных бюджетов, программно-целевой метод составления бюджетов, а также ведение реестров обязательств позволит сформировать механизм бюджетного процесса, в основе которого находится бюджетирование, ориентированное на результат.
Диссертация: библиография по экономике, кандидат экономических наук , Мальцева, Анна Викторовна, Москва
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. - М.: Издательско-книготорговый центр Маркетинг, 2002. Изменения Ссыка на домен более не работаетp>
2. Постановление Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 г. №584
3. Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005г.
4. Налоговый кодекс Российской Федерации ч.1 и ч.2 официальный текст по состоянию на 1 января 2007 г. М.: Издательско-книготорговый центр Маркетинг, 2007. - 460 с. Изменения Ссыка на домен более не работаетp>
5. Закон РФ О финансовых основах местного самоуправления от 25 сентября 1997 г. №216 ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 1997. - №39.
6. Закон РФ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации от 28 августа 1995 г. №154 // Собрание законодательства РФ. 2006. - №35.
7. Закон РФ Об основах налоговой системы в Российской Федерации. 27.12.91 // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. - 1992. - №11.
8. Закон РФ О Федеральном бюджете на 1999 2007 гг. Ссыка на домен более не работает
9. Постановление Правительства РФ от 15.08.2003 О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2008 г. // Российская газета от 21 августа 2005 г., №161.
10. Распоряжение Правительства РФ от 3 июля 2006 г. О социальных нормативах и нормах // Собрание законодательства РФ от 15.07.2006, №29, ст. 3504.
11. Автономов A.C., Захаров A.A., Казакова Е.Ю. и др. Местное самоуправление в современной России: Права, обязанности и деятельность представительных органов власти. М.: Фонд развития парламентаризма в России. - Издательство Весь Мир, 1999.
12. Алексеев О.Б., Лапшов П.И. Местное самоуправление в современной России: Эффективное управление муниципальными финансами. Практические рекомендации. Под ред. Рыженкова С.И. Ч М.: ИГПИ, 1999.
13. Альвинская Н.В. Местные бюджеты: понятие, механизм функционирования// Финансы, 1995, №9.
14. Аналитический доклад: бюджетная система и межбюджетные отношения в Томской области. Консорциум Университета штата Джорджия, 1999.
15. Аналитический доклад: межбюджетные отношения в Ленинградской области. Консорциум Университета штата Джорджия, 1999.
16. Андреев А. Современные проблемы взаимоотношений бюджетов в Российской Федерации // Федерализм. 2001. №1. С.43-67.
17. Асланов В.Ф. О налоговом бремени и эффективности действующей системы налогообложения в Российской Федерации. -Налоговый вестник, №12, 1996, с.3-5.
18. Аткинсон Э.Б., Стиглиц Дж.Э. Лекции по экономической теории государственного сектора: Учебник / Пер. с англ. под ред. Л.Л.Любимова. -М.: Аспект Пресс, 1995.-832 с.
19. Афанасьев Мст.П. Бюджет и бюджетная система / Мст.П. Афанасьев, A.A. Беленчук, И.В. Кривогов. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Изд-во Юрайт, 2010.
20. Бабич A.M., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы. Финансы, М., 1999.
21. Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного государства (США, Великобритания). М., 1971.
22. Богатые и бедные: разрыв растет // Экономика и жизнь. 2001, №38.
23. Богачева О.В. Налоговый потенциал и региональные счета // Финансы. 2000. - №2.
24. Богачева О.В., Амиров В.Б. Проблемы укрепления бюджетов субъектов Федерации и местного самоуправления // Финансы, №9, 1997.
25. Борескова Е.В., Китова E.H. Некоторые особенности межбюджетных отношений на субфедеральном и местном уровнях // Финансы. 2000. - №5.
26. Былов Г.В. Возможность использования различных индикаторов для оценки региональной социально-экономической асимметрии. -Ссыка на домен более не работает~tacis/bylov.htm.
27. Бюджетная система России: Учебник для вузов/ Под ред. проф. Г.Б.Поляка. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 1999.
28. Восколович H.A. Экономика организация и управление общественным сектором / Н.А Восколович, E.H. Жильцов, С.Д. Еникеева. -М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2008.
29. Дмитриева О.Г. Региональная экономическая диагностика. С-Пб: Изд-во С-Пб университет экономики и финансов, 1992.
30. Дэвидов Майк. Города без кризисов. М., Прогресс, 1978.
31. Европейская хартия местного самоуправления. Хартия Совета Европы от 15 окт. 1985г.// Дипломат. Вестн. 1998. - №10. - С.25-29.
32. Емельянов H.A. Местное самоуправление: проблемы, поиски решения. Монография. Москва - Тула: ТИГИМУС, 1997.
33. Замотаев А. Местное самоуправление как элемент государственного устройства. Российская юстиция, №6, 1996, с. 16-18.198
34. Зайдель Б., Веспер Д. Бюджетный федерализм: сравнительный анализ по странам // Ссыка на домен более не работает~tacis/vesper.htm.
35. Зотова З.М. Государственная власть и местное самоуправление. Учебное пособие. М., РАГС, 2001.
36. Кадомцева C.B. Государственные финансы. М.: ИНФРА-М, 2010.
37. Кадочников П., Синельников-Мурылев С, Трунин И. Система федеральной финансовой поддержки регионов в России и ее влияние на налоговую и бюджетную политику субъектов Федерации // М. 2002, ИЭПП
38. Кадочников П., Синельников-Мурылев С, Трунин И., Шкребела Е. Влияние межбюджетных трансфертов на фискальное поведение региональных властей в Российской Федерации// CEPRA, М.: 2001
39. Коломиец A.JI. Анализ концептуальных подходов и методов оценки налогового потенциала регионов. // www.nalvest.com/free/nv/02-2000/kolomiets.shtml.
40. Концепция межбюджетных отношений между субъектом федерации и муниципальными образованиями // Ссыка на домен более не работаетMSU/Doc/Concept.htp.
41. Краснова Т.Г. Экономическая устойчивость региона: проблемы теории и практики. Автореф. Дисс. д.э.н. Иркутск., Иркутская государственная экономическая академия. 2000.
42. Курляндская Г.В., Андреева Е.И., Шишкин Д.В. Децентрализация публичной власти и межбюджетные отношения в регионах России//Центр фискальной политики,ИМЭМО Ссыка на домен более не работаетcommon/data/pub/files/articles/1804/decentralization.pdf
43. Лавров А., Кузнецова О. Оценка бюджетного потенциала регионов России // Рынок ценных бумаг, №5, 1999.
44. Лавровский Б. Измерение региональной асимметрии на примере России // Вопросы экономики. 1999. - №3. - С.42-52.
45. Лексин В., Швецов А. Региональная политика России: концепции,проблемы, решения: Статья 6. Приоритеты региональной политики.199
46. Депрессивные территории и механизмы их санации // Рос. экон. журн. 1995. -№1.-С.31 -39.
47. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. М.: УРСС, 1997.-372 с.
48. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Муниципальная Россия: Социально-экономическая ситуация, право, статистика: В 5 т., 12 кн. // М.: Эдиториал УРСС, 2000.
49. Львов Н.В., Трунов С.А. Местные финансы и формирование бюджетов муниципальных образований // Финансы, №11, 1997.
50. Любимцев Ю. Противоречия в сфере бюджетного федерализма. -Власть, №5, 1997, с. 16-17.
51. Лузин Г.П., Васильев В.В., "Организационный и экономический механизм северного завоза", РАН, Кольский научный центр, Институт экономических проблем, издательство "Апатиты" 1997.
52. Любимцев Ю., Логвина А. Концепция финансовой безопасности (общегосударственный и региональный аспекты) // Экономист. 1998. - №3.
53. Макконел К.Р., Брю С.Л. Экономикс: принципы, проблемы и практика. М., ИНФРА-М, 2000.
54. Мокрый B.C. Межбюджетные отношения и основы местного самоуправления // Финансы. 2001. №6. С.3-6.
55. Ниввен Пол Р. Сбалансированная система показателей длягосударственных и неприбыльных организаций / Пер. с англ.; Под ред. О.Б.200
56. Максимовой. Днепропетровск: Баланс Бизнес Букс, 2005.
57. Общая характеристика межбюджетных отношений в федеративных государствах (на примере Соединенных Штатов Америки, Канады, Германии, Австрии, Австралии и Индии) // Ссыка на домен более не работаетnasledie/ru/politvne/l 8 32/1 .html.
58. Общественная реформа: общественная оценка путей и способов осуществления // Финансы, №12, 1995. С. 19-22.
59. Одинцова JI. Территориальное управление во Франции // Вопросы экономики, 1991.
60. Ожегов С.И. Словарь русского языка: Ок. 57000 слов Под ред. Чл.-корр. АН СССР Н.Ю.Шведовой. 18-е изд., стереотип. - М.: Рус. яз., 1986. -797 с.
61. Основные направления Концепции стабилизации и развития экономики Рязанской области до 2001 года (проект) // Рязанские ведомости, 23.04.08.
62. Основные показатели развития сельского хозяйства Рязанской области в 1980-2008гг.: статистический сборник. Рязань: Ряз. обл. ком. гос. стат., 2009.
63. Отчет о выпонении поручений рабочей группы по совершенствованию межбюджетных отношений в Российской Федерации. Москва, август, 2007. www.minfin.ru.
64. Пансков В.Г. О некоторых проблемах финансовой самостоятельности местного самоуправления // Финансы, №3, 2009.
65. Перфильев C.B. Местная налогово-бюджетная система (на примере г.Рязани). М., Экономика, 2007.
66. Перфильев C.B. Анализ и тенденции развития методик распределения фонда финансовой поддержки территорий в задачах межбюджетного регулирования / Деп. в ВИМИ, №ДО 8889 от 19 июля 2005.
67. Перфильев C.B. Бюджетная система региона (учебное пособие). -Рязань. Изд-во Рязанской государственной радиотехнической академии. 2007.
68. Перфильев C.B. Имитационная модель тематического планирования НИИ Разработка и внедрение систем обработки информации / Московский экономико-статистический институт, М., 2009. С. 16-20.
69. Перфильев C.B. Принципы выравнивания и стимулирования впрактических задачах межбюджетного регулирования. Ученые записки201
70. Тамбовской региональной организации Вольного экономического общества. Тамбов. Т.4. 2002.
71. Повышение эффективности бюджетных расходов / Под общ. ред. A.A. Климова. М.: Изд-во Дело АНХ, 2009.
72. Подъяблонская JI.M. Проблемы повышения эффективности государственных расходов в России: монография / JI.M. Подъяблонская, Е.П. Подъяблонская. -М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2010.
73. Поляк Г.Б. Финансовые проблемы развития регионов // Финансы. 2001. №9. С.14-15.
74. Потапов В.И. Объекты налогообложения в некоторых зарубежных странах // Налоговый вестник, №8, 1995. С.42-47.
75. Практика организации местного самоуправления в зарубежных странах. -М., 1990.
76. Пронина Л.И. Реформирование межбюджетных отношений и интересы местного самоуправления // Финансы. 2001. №11. С. 14-17.
77. Пчелинцев О.С., Минченко М.М. Как соединить в формуле для расчета трансфертов принципы выравнивания и стимулирования? // Финансы, 1998, №7.
78. Пченицев О.С., Минченко М.М. Проблемы развития межбюджетных отношений на этапе перехода к инвестиционному росту // Финансы. 2001. №10. С.6-10.
79. Региональное развитие: опыт России и Европейского Союза / Рук. авт. кол. и отв. ред. А.Г.Гранберг. М.: ЗАО Изд-во Экономика, 2000. -435 с.
80. Регины России: Стат.сб. В 2 т. Т1 / Госкомстат России. М., 2000. -604 с.
81. Регины России: Стат.сб. В 2 т. Т2 / Госкомстат России. М., 2000.202675 с.
82. Регионы России. Государственный Комитет РФ по статистике. -М., 2009.
83. Рейтинг инвестиционной привлекательности регионов России // Эксперт, №47, 2009.
84. Рекомендации по разработке программ финансовой стабилизации субъектов Российской Федерации. М.: Академия бюджета и казначейства, 1999, 168 с.
85. Реформы местного управления в странах Западной Европы: Сборник статей и обзоров / Отв. ред. В.В.Маклаков; ИНИОН. М., 1993.97. "Реформа межбюджетных отношений в Российской Федерации", М.: ИЭППП, 2008.
86. Россия и страны мира: статистический сборник. Москва: Госкомстат РФ, 2009 г.
87. Селиверстов В., Подпорина И., Игудин А., Богачева О., Дворецкая А. Формирование бюджетных и других финансовых ресурсов региональной политики для выравнивания региональной асимметрии. Ссыка на домен более не работает~tacis/fin-res-diagn.htm
88. Суглобов А.Е. Межбюджетные отношения в Российской Федерации. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2010.
89. Ю1.Терехин В.И., Моисеев C.B., Терехин Д.В., Цыганков С.Н. Финансовое управление фирмой. Под ред. В.И.Терехина. М., ОАО Изд-во Экономика, 2008.
90. Терехин В.И., Перфильев C.B. и др. Разработка механизмов межбюджетного регулирования и экономическое развитие территорий Рязанской области / Деп. в ВНТИ Центр, №01200115511, 2008.
91. Трунин И.В. Оценка межрегиональных различий в обосновании бюджетных потребностей субъектов Российской Федерации // http.www.iet.ru/publics/proekt/proekt2.htm.
92. Трунов С., Львов Н., Мурашко А., Терехин А. Проблемы законодательного обеспечения финансово-экономической основы местного самоуправления // Городское управление. 2008. - №2. С.11 - 18.
93. Федеральный бюджет и регионы. Опыт анализа финансовых потоков //Институт Восток-Запад, Москва Макс-Пресс, 1999.203
94. Федоткин В.Н. Законотворческие основы управления в регионе. -Рязань.-2001.
95. Федоткин В.Н. Экономические основы управления территорией (финансово-бюджетный аспект). Рязань. Узорочье. 2008. С.318.
96. Финансисты городов предлагают // Финансы, №9, 2008.
97. Финансовые аспекты реформирования отраслей социальной сферы. -М.:ИЕПП, 2003.
98. Финансово-экономическое развитие национальных проектов / Под ред. д.э.н., проф. ТаксираК.И. Ч М.: Финансы, 2006.
99. Хаузер Х.Г. Система финансового выравнивания между федерацией и землями в Германии // Финансы. №5. - 2008. С.53-56.
100. Христенко В. Межбюджетные отношения важнейший фактор кредитоспособности субъектов РФ // РЦБ, 2009, №5.
101. Христенко В.Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: опыт, проблемы, перспективы. М.: Дело, 2002. - 608 с.
102. Христенко В.Б. Развитие бюджетлению пономочий //Российская газета. 2001. 17 февраля.
103. Христенко В.Б., Лавров A.M. Новая методика распределения трансфертов. // Финансы, 2001, №3.
104. Что такое межбюджетные отношения // Муниципалитет. 2008.7.
105. Шаронов A.B. Национальная социальная стратегия // Российские реформы: социальны аспекты. М.: Государственный университет Высшая школа экономики, 1998.
106. Шахова Г.Я. СФБ и система национальных счетов // Финансы. 1994, №4, с.3-11.
107. Шомина Е.С. Контрасты американского города. М., Мысль, 1986.
108. Шумейко В.Ф. Формирование федеративных отношений в России: экономические основы и государственное регулирование. Автореф. Дисс. Д.э.н. М., Российская академия государственной службы при Президенте РФ. 1996.
109. Щедров В.И. Методология статистического исследования204межбюджетных отношений в Российской Федерации. Ч Автореф. дисс. к.э.н. М., Московский государственный университет экономики, статистики и информатики. 1998.
110. Эйгель Ф. Критерии оценки кредитного риска. // Рынок ценных бумаг, №5, 1999.
111. Экономика общественного сектора / Под ред. П.В.Савченко, И.А. Погосова, E.H. Жильцова. М.: ИНФРА-М, 2010.
112. Экономическая статистика / Под ред. Ю.Н. Иванова. М., 1999 г. -262 с.
113. Эффективность государственного управления: Пер. с англ./ Общ. Ред. С.А.Батчикова и С.Ю.Глазьева. М.: Фонд За экономическую грамотность, Российский экономический журнал, Издательство АО Консатбанкир, 1998. - 848с.
114. Юил Дуглас. Основные характеристики региональной политики: Европейский опыт // Ссыка на домен более не работаетnsc/ru: 8101 /-tasic/yull.htm.
Похожие диссертации
- Формирование социально ориентированной рыночной экономики в Российской Федерации
- Среднесрочное финансовое планирование как инструмент управления развитием субъекта Российской Федерации
- Развитие организационно-экономического механизма повышения эффективности производства зернового сорго
- Страхование как механизм повышения эффективности системы обеспечения экономической безопасности России
- Сбалансированность бюджетов субъектов Российской Федерации: проблемы и пути обеспечения