Механизм формирования, распределения и использования бюджетных ресурсов субъектов Российской Федерации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата
Автореферат
| Ученая степень | кандидат экономических наук |
| Автор | Дягилева, Диана Николаевна |
| Место защиты | Ростов-на-Дону |
| Год | 2003 |
| Шифр ВАК РФ | 08.00.10 |
Диссертация
Автореферат диссертации по теме "Механизм формирования, распределения и использования бюджетных ресурсов субъектов Российской Федерации"
На правах рукописи
Дягилева Диана Николаевна
МЕХАНИЗМ ФОРМИРОВАНИЯ, РАСПРЕДЕЛЕНИЯ И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ РЕСУРОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (иа примере Ростовской области)
Специальность 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук
Ростов-на-Дону 2003
Работа выпонена в Ростовском государственном экономическом университете РИНХ на кафедре Финансы
Научный руководитель:
кандидат экономических наук, доцент Иванова Ольга Борисовна
Официальные оппоненты:
доктор экономических наук, профессор Таксир Ким Исаевнч; кандидат экономических наук, доцент Кочановская Ольга Михайловна
Ведущая организация: Северо-Кавказская академия государственной службы
Защита состоится 5 декабря 2003г. в 15 часов 30 минут на заседании диссертационного Совета Д212.209.02 в Ростовском государственном экономическом университете РИНХ по адресу. 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Б.Садовая, 69, ауд. 231.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке университета.
ЗО .//Х?
Автореферат разослан л ' ^ 2003 года.
Ученый секретарь диссертационного Совета: ^
кандидат экономических наук, Дербент Островская И.Я.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Проведение экономических реформ, переход от унитарной к федеративной модели российской государственности в корне изменили основы функционирования бюджетной системы.
В 90-е гг. динамичное изменение внутренних и внешних социально-экономических условий в Российской Федерации не сопровождалось адекватным развитием базовых положений бюджетной системы из-за отсутствия теоретических основ и методологии механизма формирования, распределения и использования бюджетных
ресурсов. При этих
обстоятельствах реализация обоснованной бюджетной политики была невозможна. Это налагало существенные ограничения на темпы социально-экономических преобразований в регионах и в целом в Российской Федерации.
В настоящее время общий баланс ресурсов и обязательств государства является отрицательным и составляет не менее 18% ВВП. Кроме того, дисбаланс ресурсов и обязательств существует не только в расширенном бюджете в целом, но и на всех уровнях бюджетной системы. Ни федеральный бюджет, ни бюджеты субъектов Федерации не финансируют свои обязательства в поном объеме. Наибольшая несбалансированность де-юре существует на федеральном уровне. Де-факто это оказывается проблемой региональных бюджетов, которым переданы пономочия по испонению федеральных обязательств. Не менее важен и следующий уровень проблемы -отсутствие достаточных собственных бюджетных ресурсов у местного самоуправления, подрывающее эффективность его функционирования.
Таким образом, чрезвычайно актуальным на сегодняшний день остается вопрос о формировании эффективного механизма мобилизации, распределения и использования бюджетных ресурсов региона.
Степень разработанности проблемы. Решение проблем формирования и использования бюджетных ресурсов региона невозможно без обращения к основам теории финансов, которым посвящены труды выдающихся ученых:
A.А. Александрова, A.M. Бирмана, Э.А. Вознесенского, Л.А. Дробозиной,
B.М. Родионовой, М.В. Романовского, Б.М. Сабанти, Г.Б. Поляка и др.
ГОС НАЦИОНАЛЬНАЯ БИБЛИОТЕКА СПстеубург К _
Исследовать финансовые отношения нельзя также без учета принципиальных положений, изложенных в трудах А. Смита, Дж. С. Миля,
B. Пегги, Д. Риккардо, о взаимоотношениях государства и хозяйствующих субъектов в области налогообложения, бюджетном финансировании и влиянии бюджетных рычагов на экономику.
Классические работы по проблемам бюджетного регулирования принадлежат А. Вагнеру, Дж. М. Кейнсу, Д. Хиксу, У. Митчелу. Значительный вклад в изучение вопросов влияния бюджетно-налоговой политики на экономику внесли работы Э. Аткинса, Р. Бодвея, А. Питу, П. Самуэльсона,
C. Брауна, П. Джексона, Дж. Кемпа, А. Лаффера, Л. Милера, Р. Масгрейва, А. Оукена, Ф. Перроу, Дж. Стиглица, Д. Хикса, А. Хансена и др.
Несмотря на интерес отечественных и зарубежных ученых к указанным вопросам, до сих пор отсутствуют единые комплексные представления о механизме формирования, распределения и использования бюджетных ресурсов региона. Значительные изменения общей экономической ситуации в стране создали жесткий дефицит финансовых ресурсов, предназначенных для изменения структуры производства и обеспечения условий эффективной организации воспроизводственных процессов. Поэтому поддержка и эффективная деятельность органов управления финансами на субфедеральном уровне дожна основываться на достаточно поном знании о бюджетных ресурсах с учетом происходящих изменений соотношения централизации и децентрализации. Потеря управляемости на этом уровне чревата ростом неоправданных расходов государственных бюджетных ресурсов, утратой приоритетов развития, социальными потрясениями.
Таким образом, несомненная актуальность и научно-практическая значимость указанных проблем на современном этапе развития Российской Федерации обусловили выбор темы диссертационного исследования, его цели и задачи.
Цель и задачи диссертационной работы. Цель исследования заключается в развитии теоретических основ формирования, распределения и использования бюджетных ресурсов, в выявлении на этой основе имеющихся количественных и качественных проблем их мобилизации, и разработке конкретных рекомендаций по эффективному и рациональному использованию
бюджетных ресурсов региона в целях стимулирования регионального экономического роста в условиях рыночной экономики.
Достижение цели диссертационной работы обусловило необходимость постановки и решения следующих основных задач:
- уточнить теоретические подходы к сущности бюджета, показать трансформацию бюджетных отношений при переходе к рынку и обосновать авторскую позицию на сущность бюджетных отношений;
- исследовать теоретико-методологические подходы к сущности бюджетных ресурсов, дать авторское определение бюджетных ресурсов региона;
- выявить особенности формирования, распределения и использования бюджетных ресурсов на региональном уровне;
-разработать модель бюджетного механизма, раскрыть взаимосвязь его различных подсистем, блоков и элементов, выявить место бюджетных ресурсов в этой системе;
- дать качественную и количественную характеристику бюджетных ресурсов Ростовской области;
- разработать систему критериальных показателей эффективности использования бюджетных ресурсов региона.
Объект исследования - бюджетные ресурсы Российской Федерации и Ростовской области, их формирование, распределение и использование.
Предметом исследования в диссертации являются финансовые отношения, возникающие по поводу формирования и использования бюджетных ресурсов региона.
Теоретической базой исследования стали труды отечественных и зарубежных экономистов, посвященные исследованию бюджета как экономической категории, бюджетных ресурсов как формы материализации бюджетных отношений, отдельных проблем бюджетной системы, а также законодательные и нормативные акты, рекомендации научных конференций по изучаемой проблеме, материалы периодических изданий.
Методы исследования. Исследование проводилось с применением общих методов научного познания: наблюдения, сравнения, системного и логико-смыслового анализа. Анализ практических данных осуществляся с
использованием методов группировки, выборки, обобщения, а также графических методов. При оформлении работы использованы программные продукты Microsoft Word, Microsoft Excel.
Работа выпонена в соответствии с паспортом ВАК специальность -08.00.10 Финансы, денежное обращение, кредит, раздел 2 Государственные финансы, п. 2.3 Бюджетно-налоговая система и бюджетная политика государства в рыночной экономике.
Информационно-эмпирической базой исследования стали законодательные и нормативные акты Российской Федерации и субъектов РФ; статистические данные Государственного комитета РФ по статистике, Министерства финансов РФ, Министерства финансов Ростовской области; ежегодные справочники, содержащие фактические материалы; материалы научно-практических конференций; общая и специальная литература, материалы, размещенные в глобальной сети Интернет.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту:
1. Проявление присущих бюджету, как экономической категории, свойств, его использование в качестве инструмента распределения и контроля возможно только в процессе человеческой деятельности, что находит свое отражение в создаваемом государством бюджетном механизме. На наш взгляд, с помощью бюджетного механизма можно практически использовать бюджет в качестве инструмента государственного регулирования экономики, стимулирования производственных и социальных процессов.
Бюджетный механизм - это система установленных государством форм, видов и методов организации бюджетных отношений. К элементам бюджетного механизма относятся: совокупность бюджетных ресурсов, разграниченных по звеньям бюджетной системы; бюджетное планирование и прогнозирование; бюджетные рычаги и стимулы; бюджетное регулирование; управление бюджетной системой; бюджетное право.
2. Бюджетные ресурсы являются той системной категорией, посредством изучения которой возможен комплексный анализ сложившихся в настоящее время бюджетных отношений. Бюджетные ресурсы - более широкое понятие, чем доходы бюджета, и включает в себя, помимо налоговых и неналоговых доходов бюджета, еще и финансовую помощь в виде трансфертов,
дотаций, субсидий, субвенций, а также средства, аккумулируемые в целевых бюджетных фондах. Бюджетные ресурсы занимают центральное положение и представляют специфические объекты государственной и муниципальной собственности.
3. Вследствие серьезных просчетов в принятом с 1992г. курсе экономических реформ в экономике страны накапливались негативные тенденции, проявление которых все более концентрировалось в бюджетной системе и, наконец, реализовалось в бюджетном кризисе, при котором государство оказалось не в состоянии мобилизовать бюджетные ресурсы, достаточные для выпонения своих функций.
4. Устранить противоречия между существующими потребностями и имеющимися ограниченными ресурсами, сгладить негативные тенденции в экономике призвана бюджетная политика, которая трактуется нами как научно-обоснованная деятельность государства по формированию и целенаправленному и рациональному использованию бюджетных ресурсов в целях выпонения государством своих функций по управлению бюджетной системой.
5. Проводимый анализ концептуальных и методологических подходов к определению налогового потенциала регионов создает предпосыки для синтеза их наиболее рациональных элементов, определения функциональных зависимостей между выбранными макроэкономическими показателями, состоянием налоговой базы и выработки на этой основе соответствующих агоритмов для объективной оценки налогового потенциала в отраслях экономики и регионах страны.
В настоящее время назрела необходимость внедрения налоговых паспортов регионов. Данная мера будет способствовать более достоверному определению бюджетных ресурсов, позволит повысить качество налогового планирования и устанавливать более реальные контрольные показатели для регионов по мобилизации налоговых поступлений в федеральный бюджет как основного звена бюджетной системы РФ.
6. Важнейшим направлением в экономии и эффективности использования бюджетных ресурсов как на региональном, так и на федеральном уровне является переход на систему выделения средств из бюджетов по результатам.
Это предполагает разграничение пономочий и планирование использования бюджетных ресурсов не по видам затрат, а по функциям.
Для повышения эффективности функционирования региональных бюджетных ресурсов необходимо кардинально изменить методологию оценки региональной бюджетной политики и соответственно методологию ее планированйя.
Научная новизна диссертационной работы заключается в разработке подходов к организации бюджетных отношений в Российской Федерации, ее субъектах и выработке механизма формирования, распределения и использования бюджетных ресурсов.
Элементы научной новизны, выносимые на защиту: - понятийно расширено определение бюджетные отношения - как денежные отношения, складывающиеся между органами государственной власти и местного самоуправления с экономическими субъектами и населением в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и являющиеся базисным элементом социально-экономического развития;
- уточнены и допонены теоретические положения содержания бюджетного механизма. Бюджетный механизм определен нами как объективно-субъективная система управления бюджетными ресурсами, организуемая государством, как активный инструмент реализации бюджетной политики, воплощаемой посредством специфических методов (способов) мобилизации и использования бюджетных ресурсов;
- разработана логическая схема механизма формирования, распределения и использования бюджетных ресурсов, выделены его основные элементы -совокупность бюджетных ресурсов, разграниченных по уровням бюджетной системы, бюджетное планирование и прогнозирование, рычаги и стимулы, бюджетное регулирование, управление бюджетной системой, бюджетный контроль, бюджетное право; показана их взаимосвязь и взаимозависимость;
- сформулировано авторское понятие бюджетные ресурсы региона как составная часть финансовых ресурсов, являющаяся материальным носителем бюджетных отношений, аккумулируемых в бюджетных фондах денежных средств;
- обоснованы и допонены приоритетные направления совершенствования методики расчета налогового потенциала регионов Российской Федерации: повышение качества определения потенциальных налоговых ресурсов и предельно допустимой налоговой нагрузки; необходимость применения показателя совокупных налогооблагаемых ресурсов, наиболее поно отражающего бюджетно-налоговый потенциал регионов;
- даны рекомендации по совершенствованию методов мобилизации, распределения и использования бюджетных ресурсов региона в рамках устранения разрыва между объемом законодательно установленных государственных обязательств и объемом фактически имеющихся бюджетных ресурсов; обеспечению эффективности механизма финансирования значительной части бюджетных расходов; установлению четкого разграничения расходных пономочий между уровнями бюджетной системы;
- предложен новый подход к оценке механизма формирования, распределения и использования бюджетных ресурсов на основе критериальных показателей эффективности использования бюджетных ресурсов региона, таких как: бюджетная ресурсоемкость, бюджетная затратоемкость, коэффициент сбалансированности бюджетных ресурсов, коэффициент бюджетной автономии, индекс безвозмездных перечислений, позволяющих производить межрегиональные сравнения и анализировать результативность проводимых бюджетных реформ на уровне субъекта РФ.
Практическая значимость диссертационной работы заключается в том, что теоретические и практические рекомендации, полученные в результате исследования, могут быть использованы как в дальнейших теоретических разработках данной проблемы, так и в работах прикладного характера, направленных на решение актуальных задач, стоящих перед всеми уровнями бюджетной системы.
Результаты исследования активно используются соискателем в процессе преподавания курсов Финансы, Финансовая политика, Бюджет и бюджетная система Российской Федерации, Расходы бюджета.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации изложены на научно-практических конференциях в г. Ростове-на-
Дону, г. Гуково, Всероссийской конференции в Нижнем Новгороде и теоретико-методологических семинарах преподавателей РГЭУ.
Разработанные в диссертации положения и рекомендации использованы в практической работе Муниципального казначейства г. Ростова-на-Дону. В частности, в процессе бюджетного планирования применяются предложенные автором индексы бюджетной ресурсоемкости и бюджетной затратоемкости.
Автор диссертационной работы принял участие в выпонении следующих научно-исследовательских работ: Рекомендации по разработке нормативов финансирования социально значимых расходов из бюджетов субъектов РФ; Пути совершенствования финансирования социальной сферы в условиях перехода к рыночной экономике; Выработка комплексной системы мер по социальной финансово-экономической стабилизации и реформированию межбюджетных отношений муниципальных образований; Источники формирования финансового баланса территории и их рациональное использование.
По теме диссертационного исследования опубликовано 16 работ общим объемом 8 п.л.
Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, содержащих 8 параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Основное содержание работы
В условиях становления рыночной экономики в Российской Федерации роль бюджетных ресурсов, обеспечивающих формирование прямых и обратных связей финансового механизма, сбалансированное развитие территориальной социально-экономической инфраструктуры и регулирование макроэкономического равновесия, резко возрастает. Это актуализирует необходимость глубокого и всестороннего исследования проблем развития бюджетных отношений и совершенствования методов мобилизации бюджетных ресурсов, эффективности функционирования бюджетного механизма как важнейших инструментов государственного воздействия на стабилизацию экономического и социального положения региона.
Бюджетные отношения рассматриваются нами как неотъемлемая часть системы денежных отношений, возникающих у органов государственной
власти и местного самоуправления с экономическими субъектами и населением по поводу перераспределения части стоимости общественного продукта в процессе образования и использования особенного централизованного фонда денежных средств для удовлетворения наиболее важных общественных потребностей, в связи с необходимостью реализации экономических и социальных интересов государства, экономических субъектов и населения.
В диссертации исследована сущность бюджетных отношений, на основании чего сделан вывод: специфика их состоит в том, что они опосредуют различные направления распределительного процесса и овеществляются в бюджетных фондах, формируемых каждым органом публичной власти с учетом приоритетов, вытекающих из пономочий соответствующего уровня власти и содержания проводимой бюджетной политики. При этом бюджетные отношения могут быть как стимулятором, так и дестимулятором общественного воспроизводства.
Теоретический анализ позволил установить, что качественная составляющая бюджетных отношений - это обособленная сфера стоимостного перераспределения, призванная выпонять специфическое общественное назначение - удовлетворять важнейшие общественные потребности. Количественная характеристика бюджетных отношений воплощается в бюджетном фонде как форме материализации и проявления общественного характера бюджетных отношений.
Бюджетные отношения, на наш взгляд, включают отношения, складывающиеся не только в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, но и возникающие в процессе составления, рассмотрения, утверждения и испонения бюджетов, а также контроля за их реализацией. Признавая тот факт, что бюджетные отношения априори объективны, нельзя отрицать на практике императивность этих отношений. Именно через бюджет как специфический финансовый план государства обеспечивается финансирование общегосударственных, региональных и муниципальных мероприятий по регулированию экономики, обеспечивается баланс экономической и социальной политики, стимулирование структурной перестройки экономики, снижение фискальной нагрузки на экономику, повышение благосостояния населения.
Нами отстаивается позиция, согласно которой4 бюджет как объективно обусловленная форма образования общегосударственного фонда денежных средств и как главный финансовый план государства охватывает практически все сферы экономического и социального развития страны и призван обеспечить баланс интересов общества, целостность государства, мобилизацию бюджетных ресурсов, необходимых для выпонения им своих функций и наращивания бюджетного потенциала.
В диссертации определено, что новый, рыночный тип бюджета основывается на подходе к бюджету и налогам с позиции общественных благ, предоставляемых государством членам общества, налогоплательщикам. Данный подход свойственен рыночным воззрениям на бюджет, его функции в современной жизни.
Наряду с качественным изменением доходной базы (переход к системе налогов с юридических и физических лиц) реконструируется структура и целевая направленность расходов в связи с отказом бюджета от своей роли быть бюджетом всего народного хозяйства. Одним из основополагающих факторов, влияющих на состояние бюджетной сферы, следует считать превращение бюджета из чисто фискально-распределительной категории в базисный элемент экономического развития, что существенно расширяет границы бюджетных отношений в условиях рыночных преобразований.
Бюджет становится де&ежным (бюджетным) фондом государства, предназначенным для обеспечения его функций и целей государственной финансовой политики. В бюджете отражается циклический характер развития общества и его диалектика, когда старое не отрицается абсолютно, а все положительное в нем воспринимается и ассимилируется на новом витке развития.
Проведенное в диссертации исследование позволило заключить, что бюджетные ресурсы - составная часть финансовых ресурсов. Они являются материальными носителями бюджетных отношений и аккумулируются в целевых фондах денежных средств государства, субъектов Федерации и муниципалитетов. Бюджетные ресурсы - более широкое понятие, чем доходы бюджета, и включают в себя, помимо налоговых и неналоговых доходов,
финансовую помощь, а также средства, аккумулируемые в целевых бюджетных фондах (рис. 1).
Доходы, полученные в виде финансовой помощи из федерального бюджета
Доходы регионального бюджета
налоговые неналоговые
Фонд финансовой поддержки субъектов РФ
Фонд софинанси-
рования социальных расходов
Фонд регионального развития
Фонд реформирования региональных финансов
Финансирование отраслей, находящихся в ведении региона
Финансирование областных целевых программ
Финансовая помощь местным бюджетам
Фонд финансовой
поддержки муниципальных образований
Обеспечение равных условий доступ населенна области к основным
бюджетным услугам и социальным
гарантиям,
финансируемым из бюджетов
му inn in па Ш1ы у образований
Фонд компенсаций
финансовое
ПОМОЩИ КЗ
областного бюджета бюд жетам муниципальных
Фонд муниципального пазвития
Оказание финансовое
областного бюджета бюджетам муниципальных образований да
текущих на реализацию
расходов
областных нормапвных правовых актов
муниципальных
образований
Дотации на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности МО, субвенции я субсидии на финансирование отдельных целевых расходов; субвенции для финансирования текущих расходов на выплату заработной платы с нормативными начислениями на нее работникам общеобразовательных учреждений, дотаций и ст бита шло лоханкой б зы МО иные Ьопмы Дин нсовой помаши
Рис. 1. Механизм формирования, распределения и использования бюджетных
ресурсов региона
Рассматриваемая нами категория бюджетные ресурсы имеет четко выраженное специфическое общественное назначение, выраженное в том, что посредством бюджетных ресурсов бюджет может выпонять свои функции. Бюджетные ресурсы как экономическая категория независимо от конкретной формы их воплощения на практике есть порождение материального производства на определенной ступени его развития н поэтому имеет объективный характер.
Бюджетные ресурсы рассматриваются нами как объект собственности, имеющий исключительный характер. Данная особенность заключается в следующем:
- не допускается частный или колективный способы использования бюджетных ресурсов, т.е. их закрепление за субъектами собственности неизменно;
- использование бюджетных ресурсов регламентировано отдельной самостоятельной отраслью права, обладающей спецификой в предмете и методе правового регулирования;
- экономическая процедура формирования бюджетных ресурсов в корне отличается от процедуры образования других объектов собственности, бюджетные ресурсы имеют публичный характер, т.е. призваны обеспечить удовлетворение общетерриториальных потребностей;
- бюджетные ресурсы определяют специфические условия возникновения и прекращения отношений собственности (владения, распоряжения, пользования);
- бюджетные ресурсы выступают только в денежной форме.
Отождествление бюджетных ресурсов с понятием бюджетный
потенциал, встречающееся в научной литературе, нам представляется неправомерным как с теоретической точки зрения, так и с точки зрения практического использования. Неверное теоретическое представление влечет за собой искажение этих явлений на практике. Потенциал (от лат. potentia -скрытая сила) в широком смысле представляет собой источники, возможности, средства и запасы, которые могут быть приведены в действие и использованы для решения каких-либо задач, достижения определенной цели; возможности того или иного субъекта (объекта) в определенной области. Если понятие потенция не требует количественной оценки скрытой способности (ограничиваясь качественными характеристиками), то потенциал однозначно подразумевает необходимость количественной интерпретации скрытых возможностей изучаемого объекта. Таким образом, бюджетный потенциал - это возможности (имеющиеся ресурсы), которые необходимо использовать для проведения финансовой политики и соответственно нормального функционирования бюджетного механизма. Объем же бюджетных ресурсов,
используемых на определенный момент времени, может быть значительно меньше того потенциала, который имеет место.
Математической интерпретацией бюджетных ресурсов может быть следующее уравнение:
Бр=Бп - Бор Ч Брр; Где: Бр - фактически используемые бюджетные ресурсы;
Бп - реальный бюджетный потенциал;
Бпр - потери бюджетных ресурсов;
Брр - неиспользуемые резервы бюджетных ресурсов.
Эффективное использование бюджетных ресурсов будет устанавливаться в том случае, если Бпр и Брр будут стремиться к нулю.
Проявление присущих бюджету сущностных свойств, использование его в качестве инструмента распределения и контроля возможно только в процессе осуществления человеческой деятельности, что находит свое проявление в создаваемом государством бюджетном механизме. На наш взгляд, с помощью бюджетного механизма можно практически использовать бюджет в качестве инструмента государственного регулирования экономики, стимулирования производственных и социальных процессов. Бюджетный механизм включает в себя виды, формы и методы организации бюджетных отношений, способы их качественного и количественного определения (рис. 2). Структура его достаточно сложна и многозвенна, что объясняется огромным разнообразием бюджетных отношений.
В диссертации дано авторское определение бюджетного механизма, заключающееся в следующем: это относительно обособленное звено финансового механизма; это система установленных государством форм (совокупность бюджетных ресурсов, разграниченных по звеньям бюджетной системы), видов (планирование и прогнозирование бюджетных ресурсов на макро- и мезоуровне) и методов организации бюджетных отношений (бюджетные рычаги и стимулы, бюджетное регулирование, управление, контроль, бюджетное право), организации бюджетных отношений, складывающихся между государством, хозяйствующими субъектами и населением.
Бюджет
фонд денежных средств Ч часть финансовых ресурсов экономическая категория воплощает денежные отношения по формированию к использованию бюджетного фонда финансовый план -основной финансовый документ страны (доходы н расходы)
Бюджетная политика
Научно обоснованны деятельность государства по формированию и целенаправленному и рациональному использованию бюджетных ресурсов в целях выпонения государством свои* функций по управлению бюджетной системой
Бюджетный механизм
отражает конкретную направленность бюджетных отношений на решение экономических и социальных задач активный инструмент бюджетной политики, реализующийся посредством специфических методов (способов) мобилизации н использования бюджетных ресурсов
Объест упрамекид-совокупность бюджетл ресурсов
Субъект - органы а тирет управления
Инструмент кчдайегмя-бюджетное
! (ГфОГНОЯфОШИМ),
Система бюджетного законодательствл
Бюджетный контроль
Функция управления
Бюджетные ресурсы федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов
Бюджетные ресурсы бюджетов субъектов Федерации и территориальных внебюджетных фондов
Бюджетное планирование я прогнозирование бюджетных ресурсов
" й 8.1
на макроуровне
намезоуровве
Система межбюджетных отношений
Разграничение доходных источников
Разграничение расходных пономочий
Выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности
Совокупность механизмов формирования доходного потенциала бюджетов всех уровней
Комплекс мер по организации испонения бюджетов всех уровней
Бюджетные ресурсы местных бюджетов
1|| Налоговые преференции, дотации, субсидии, субвенции, бюджетные кредиты и т д.
| О. Б Штрафы я пени за нарушение налогового и бюджетного законодательства
Рис. 2. Место и роль бюджетных ресурсов в схеме функционирования бюджетного механизма
Располагая крупными финансовыми ресурсами, Государство может оказывать целенаправленное серьезное воздействие на экономику страны, управляя совокупным общественным производством, спросом и предложением, инвестициями, стимулируя рост национального дохода. Однако, с одной стороны, чрезмерная централизация средств в бюджетном фонде сдерживает возможности хозяйствующих субъектов в своем развитии, с другой -недополучение средств в централизованные фонды государства, субъектов РФ и муниципалитетов снижает возможности властных структур проводить поноценную социально-экономическую политику. Вследствие серьезных просчетов в принятом с 1992г. курсе экономических реформ в экономике страны накапливались негативные тенденции, проявление которых все более концентрировалось в бюджетной системе и, наконец, реализовалось в бюджетном кризисе, при котором государство оказалось не в состоянии мобилизовать бюджетные ресурсы, достаточные для выпонения своих функций. Экономика России попала в так называемую бюджетную ловушку, суть которой состоит в следующем: с одной стороны, падение производства, и как следствие, резкое сокращение налогового потенциала приводит к острой нехватке бюджетных ресурсов, с другой стороны, появляется острая необходимость увеличения бюджетных ресурсов для активизации бюджетного воздействия на расширение совокупного внутреннего спроса и приостановки падения производства, которая в условиях сокращения доходного потенциала бюджетной системы, в свою очередь, становится просто нереальной (рис. 3).
Падение производства
Необходимость расширения совокупного внутреннего спроса и приостановки падения производства
Сокращение налогового
Дисбаланс между
ресурсами н обязательствами
Потребность в увеличении
Бюджет выступает в роли заемщика на рынке кредитных оестосов
Обслуживание и погашение догов
Неэластичность фискальных расходов
Рис. 3. Причины дисбаланса между имеющимися ресурсами и
обязательствами бюджета
Положение усугубляется тем, что фискальные расходы малоэластичны по отношению к падению производственного и налогового потенциала, а в условиях инфляции имеют еще большую тенденцию роста. Кроме того, спад производства неизбежно требует наращивания социальных бюджетных расходов.
Проведение экономических реформ, переход от унитарной к федеративной модели российской государственности в корне изменили условия формирования и использования бюджетных ресурсов. В начале 90-х годов динамичное изменение внутренних и внешних социально-экономических условий в Российской Федерации не сопровождалось адекватным развитием бюджетной системы из-за отсутствия теоретических основ и методологии механизма ее трансформации. В этих условиях реализация обоснованной и эффективной бюджетной политики была невозможна.
Это наложило существенные ограничения на объем и направления использования бюджетных ресурсов. К основным проблемам в области распределения и использования бюджетных ресурсов можно отнести следующие: во-первых, сохраняющийся разрыв между объемом законодательно установленных государственных обязательств и объемом фактически имеющихся бюджетных ресурсов, во-вторых, неэффективность механизма финансирования значительной части бюджетных расходов (особенно в части, касающейся финансирования бюджетных учреждений), в-третьих, отсутствие четкого разграничения расходных пономочий между уровнями бюджетной системы.
Важнейшим направлением эффективности использования бюджетных ресурсов как на региональном, так и на федеральном уровне является переход на систему выделения средств из бюджетов по результатам. Это предполагает разграничение пономочий и планирование использования бюджетных ресурсов не по видам затрат, а по функциям. Проблема осложняется отсутствием Федерального закона О государственных минимальных социальных стандартах и Закона О государственном финансовом контроле.
Неэффективность механизма финансирования значительной части бюджетных расходов особенно ярко проявляется в части финансирования бюджетных учреждений. Догое время развитие таких отраслей, как здравоохранение, образование, рассматривалось преимущественно в контексте
социальной политики, то есть как лобеспечение доступа к неким ресурсам, а не как производственные процессы, протекающие с той или иной эффективностью. Таким образом, права населения на пользование услугами установлены преимущественно в терминах доступности ресурсов, что исключает четкое количественное и качественное определение услуг как специфического вида продукции (производство которой зачастую совпадает по времени с потреблением), а не затрат, которые дожны быть произведены за счет средств расширенного бюджета. Как следствие, это не позволяет создать экономический механизм управления эффективностью использования бюджетных ресурсов, затрачиваемых на оказание услуг.
Единственный рациональный вариант обеспечения эффективности использования бюджетных ресурсов, на наш взгляд, это установление не только затрат на обеспечение обязательств бюджетных учреждений, а применение индикаторов результативности использования бюджетных ресурсов.
На сегодняшний день в бюджетном законодательстве отсутствует четкое разграничение расходных пономочий между органами публичной власти разных уровней. Бюджетный кодекс РФ регламентирует вопросы распределения расходов между уровнями бюджетной системы, но не раскрывает сути понятия расходные пономочия и не устанавливает их разграничения. В действительности перечень и виды расходов распределяются не с позиции их результативности и качества предоставляемых общественных услуг, а по объектам собственности и ведомственной принадлежности. Большое число так называемых предметов совместного ведения приводит к постоянным спорам между органами власти по поводу того, из какого бюджета необходимо выделять средства на выпонение тех или иных функций и из какого бюджета они дожны финансироваться.
Но основе исследования вопросов укрепления доходной базы регионального бюджета автор раскрывает дискуссионные методологические подходы к определению финансового и налогового потенциала. Сделан вывод о том, что решение важнейшей государственной задачи по обеспечению роста налоговых поступлений, повышению уровня собираемости налогов и, как следствие, укреплению доходной базы бюджета требует разработки нового научно-методологического подхода к количественной оценке налогового потенциала региона. Обоснованы и допонены приоритетные направления
совершенствования методики расчета налогового потенциала регионов Российской Федерации: повышение качества определения потенциальных налоговых ресурсов и предельно допустимой налоговой нагрузки; необходимость применения показателя совокупных налогооблагаемых ресурсов, наиболее поно отражающего бюджетно-налоговый потенциал регионов.
Одной из основных проблем, мешающих вести работу по повышению эффективности расходования бюджетных ресурсов региона, является недостаточный уровень менеджмента в общественном секторе. Он дожен быть нацелен на планирование бюджетных расходов в увязке с конкретными видами общественных услуг; сравнительный анализ эффективности расходования бюджетных ресурсов на основе сопоставимых индикаторов; мониторинг деятельности бюджетной сети по оказанию услуг. Управлять бюджетными ресурсами - значит применять различные формы организации бюджетных отношений, в поной мере задействовать всю совокупность элементов бюджетного механизма, учитывать возможности влияния бюджетов на экономические и социальные процессы, использовать разные методы бюджетного регулирования в интересах достижения поставленных целей. Необходимо кардинально изменить методологию оценки региональной бюджетной политики и соответственно методологию ее планирования. Качественная и количественная характеристика механизма формирования, распределения и использования бюджетных ресурсов может осуществляться с помощью предлагаемых показателей ресурсоемкое'Щ и бюджетной затратоемкости.
К показателям бюджетной ресурсоемкоеЩ региона мы относим: индекс валового регионального продукта, индекс налоговых доходов, индекс неналоговых доходов, индекс подушевого дохода региона, индекс доходов регионального бюджета; к показателям бюджетной затратоемкости - индекс расходов регионального бюджета, индекс подушевых расходов регионального бюджета.
Применение данных индексов позволило сделать вывод о том, что бюджетная ресурсоемкость бюджета Ростовской области относительно стабильна, за исключением индекса налоговых доходов. Данный показатель
колеблется от 0 до 1,7, что отражает его значительное расхождение относительно среднероссийского уровня (рис. 4).
Разрыв в динамических характеристиках таких показателей, как ВРП и доходы бюджета, свидетельствует прежде всего о том, что механизм формирования бюджетных ресурсов носит деструктивный характер. Это связано с тем, что имеющиеся ресурсы не поностью трансформируются в реально мобилизуемые.
1.л 1,6 1.4 1,2 1.0 0,8 0,6 0,4 0,1 0,0
Рис. 4. Бюджетная ресурсоемкость в Ростовской области
Для оценки баланса бюджетной ресурсоемкости и бюджетной затратоемкости предлагается использовать коэффициент сбалансированности бюджетных ресурсов (Кбс) (рис. 5), который характеризует уровень покрытия бюджетных расходов совокупной величиной бюджетных доходов:
К6с=Щ/хр,
где: Д - доходы бюджета;
Р - расходы бюджета. Если Кбс = 1, то бюджет сбалансирован, если Кбс > 1, имеет место профицит, если Кбс < 1 - дефицит. Предельный размер дефицита определяется двойным неравенством:
0<Дп<Дзак,
где: Дп - предельный размер дефицита;
Дзак - размер дефицита, установленный законодательно.
Для федерального бюджета Дзак - это суммарный объем бюджетных инвестиций (И) и расходов на обслуживание государственного дога (Рога):
0 < Дпф < (И + Рогд).
Предельный размер дефицита для регионального бюджета (Дпр): 0 < Дпр < СДбр - Фпом.ф) * 0,15,
-Индекс ВРП
ЧЧИндекс налоговых доходов
ЧЧИндекс неналоговых доходе
ЧЖЧИндекс подушевого дохода
ЧХЧ Индекс доходов
регионального бюджета
где: Дбр - доходы бюджета региона;
Фпом - финансовая помощь из федерального бюджета. Предельный размер дефицита для местного бюджета (Дпм):
О < Дпм < (Дбм - Фпом.ф,р) * 0,10, где: Дбм - доходы местного бюджета;
Фпом.ф,р - финансовая помощь, полученная из федерального бюджета и бюджета субъекта Федерации.
______* =Ч
Л -
-V . .
1996 1997 1998 1999 2000 2001
Ч Коэффициент сбалансированности регионального бюджета (ЧКоэффициент сбалансированности местных бюджетов
Рис.5. Показатели сбалансированности бюджетов Ростовской области Коэффициент бюджетной автономии определяся нами как отношение собственных доходов регионального бюджета к расходам регионального бюджета за минусом финансовой помощи, направленной в бюджеты других уровней. Коэффициент зависимости от финансовой помощи был рассчитан как соотношение финансовой помощи, полученной из федерального бюджета в виде трансфертов и дотаций, к общему объему доходов бюджета (рис. 6).
д___ --
*___4_ л А
~ЧЙ
1996 1997 1991 1999 2000 2001
Коэфициент бюджетной автономии -- Коэффициент зависимости от финансовой помощи Индекс безвозмездных перечислений
Рис. 6. Показатели самостоятельности регионального бюджета Ростовской области
Первый показатель определяет степень покрытия расходов регионального бюджета общей величиной собственных доходов. Мировая практика
показывает, что данный коэффициент не дожен превышать 0,5, однако, по данным бюджета Ростовской области, он колеблется от 0,6 до 1,2, что свидетельствует о низкой автономии регионального бюджета. Второй показатель свидетельствует об уровне дотационности. Разрыв между этими двумя показателями можно объяснить тем, что от 40 до 46% доходов регионального бюджета поступает в виде финансовой помощи на местный уровень.
В диссертационном исследовании подчеркивается, что для оценки зависимости бюджета региона от финансовой помощи целесообразно использовать индекс безвозмездных перечислений:
Где БП - безвозмездные перечисления;
ДРБ - общий объем доходов региона;
^Ро ДКБ-общий объем доходов консолидированного Индекс БП= БПКБ бюджетаРф.
дцд; БПРБ - безвозмездные перечисления в региональный бюджет
БПКБ -.безвозмездные перечисления в целом по России.
Проведенное исследование свидетельствует о том, что бюджетная ресурсоемкость, бюджетная затратоемкость, самостоятельность и сбалансированность регионального бюджета выступают в качестве единого бюджетного процесса и только их комплексное рассмотрение дает целостную картину механизма формирования, распределения и использования бюджетных ресурсов.
Комплексная реализация изложенных и теоретически обоснованных в работе предложений и рекомендаций имеет, по мнению автора, практическую направленность на совершенствование механизма формирования, распределения и использования бюджетных ресурсов в субъектах Российской Федерации.
Публикации по теме диссертационного исследования
1. Дягилева Д.Н. Налоговая политика как фактор экономической стабилизации региона. Материалы региональной научно-практической конференции профессорско-преподавательского состава и практических
работников Развитие финансово-кредитного механизма в российской экономике- Ростов-на-Дону: РГЭА. 1998. 0,1 п.л.
2. Дягилева Д.Н. Развитие межбюджетных отношений на уровне регионов РФ. Тезисы докладов и выступлений межрегиональной научно-практической конференции Проблемы экономики регионов России - Гуково: РГЭА . 1998. 0,2 п.л.
3. Дягилева Д.Н. Бюджетно-налоговая политика России в современных условиях. Тезисы докладов региональных научно-практических конференций студентов и молодых ученых Финансово-кредитная политика: противоречия, пути решения - Ростов-на-Дону: РГЭА. 1999.0,1 пл.
4. Дягилева Д.Н. Финансовая политика России в период кризиса и реформ. Материалы межрегиональной научно-практической конференции молодых ученых Финансовый рынок и экономика России: системные взаимосвязи -Ростов-на-Дону: РГЭА. 2000. 0,1 п.л.
5. Дягилева Д.Н. Роль и место регулирования межбюджетных отношений в структуре государственного регулирования социально-ориентированной рыночной экономики. Материалы научно-практических конференций студентов и молодых ученых, проведенных кафедрой Финансы Финансовая политика российского государства - Ростов-на-Дону. РГЭА. 2000. 0,1 п.л.
6. Дягилева Д.Н. Бюджетное законодательство как важнейший элемент реализации принципов межбюджетных отношений в Российской Федерации //Юридический вестник. 2000, №1 (13). - Ростов-на-Дону: 0,1 п.л.
7. Дягилева Д.Н. Дискуссионные вопросы сущности и содержания межбюджетных отношений. Материалы научно-практической конференции Финансовые институты и механизмы инвестирования - Ростов-на-Дону: РГЭА. 2000.0,2 пл.
8. Дягилева Д.Н. Налогово-бюджетная политика в Ростовской области на 2001 год. Материалы Юбилейной межрегиональной научно-практической конференции профессорско-преподавательского состава Реструктуризация экономики России. - Ростов-на-Дону: РГЭУ. 2001. 0,1 п.л.
9. Дягилева Д.Н. Уровень финансирования образования в Ростовской области. Тезисы докладов III Всероссийской научно-практической конференции студентов, аспирантов, соискателей, молодых ученых и
9. специалистов. Актуальные вопросы развития образования и производства. - Н. Новгород: ВГИПА. 2002.0,1 пл.
10. Дягилева Д.Н. Современные парадигмы развития межбюджетных отношений. Материалы межрегиональных научно-пракгаческих конференций студентов и молодых ученых Финансовая политика Российского государства: противоречия и пути решения. - Ростов-на-Дону: РГЭУ, 2002. 0,1 п.л.
11. Дягилева Д.Н. Проблемы оптимизации расходной части бюджетов. Материалы межрегиональной научно-практической конференции профессорско-преподавательского состава и практических работников Развитие финансово-кредитных отношений в территориальных образованиях РФ -Ростов-на-Дону:РГЭУ. 2002. 0,1 пл.
12. Дягилева Д.Н. Бюджетный механизм как инструмент государственного регулирования экономики. Сборник научных трудов посвящается 200-летию организации Министерства финансов РФ Финансовая политика Российского государства в условиях экономических и социальных реформ - Ростов-на-Дону: РГЭУ. 2002.1 п.л.
13. Иванова О.Б., Дягилева Д.Н. Бюджетная политика: региональный аспект: Монография. - Ростов-на-Дону. РГЭУ. 2003. 10 п.л. в том числе авторских 4,8.
14. Дягилева Д.Н. Политика государственных бюджетных расходов Материалы научно-практической конференции Бюджетно-налоговая политика Российского государства в период реформ. - Ростов-на-Дону: РГЭУ. 2002. 0,3 п.л.
15. Дягилева Д.Н. Приоритетные направления государственной политики в области бюджетных расходов. Рыночная экономика и финансово-кредитные отношения: Ученые записки. Выпуск 9. - Ростов-на-Дону: РГЭУ РИНХ. 2003. 0,24 п.л.
16. Дягилева Д.Н. Пути укрепления доходной части бюджета. (Статья) Финансовая политика Российского государства в условиях экономических и социальных реформ. Сборник научных трудов профессорско-преподавательского состава, молодых ученых и студентов. Выпуск второй. I -Ростов-на-Дону: РГЭУ РИНХ. 2003.0,84 пл.
Дягилева Д иана Николаевна
МЕХАНИЗМ ФОРМИРОВАНИЯ, РАСПРЕДЕЛЕНИЯ И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ РЕСУРОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (на примере Ростовской области)
ИЗД. № 235 /<5011. ПОДПИСАНО К ПЕЧАТИ 21.10 03 ОБЪЕМ 1,0 УЧ - ИЗД. Л ПЕЧАТЬ ОФСЕТНАЯ. БУМАГА ОФСЕТНАЯ. ФОРМАТ 60X84/16. ГАРНИТУРА ТАЙМС- ЗАКАЗ N9 264. ТИРАЖ 120 ЭКЗ. 'С'235
344002 Г РОаОв-НА-ДОНУ Б. САДОВАЯ, 69. РГЭУ (РИНХ). ИЗДАТЕЛЬСТВО. ОТПЕЧАТАНО В КМЦ КОЛИ ЦЕНТР", 344006, Г РОСТОВ-НА-ДОНУ СУВОРОВА, 19. ТЕЛ. 47-34-88
РНБ Русский фонд
2005-4 48413
г * .-/ f ' I V
Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидат экономических наук , Дягилева, Диана Николаевна
Введение
Глава 1. Исследование теоретических основ формирования и 12 использования бюджетных ресурсов в условиях рыночной экономики.
1.1. Диалектика сущностно - понятийного подхода к определению 12 бюджетных ресурсов.
1.2. Становление и развитие механизма формирования, 31 распределения и использования бюджетных ресурсов, его трансформация в условиях перехода к рынку и становления бюджетного федерализма.
1.3. Теоретико-методологические аспекты использования 48 бюджетных ресурсов.
Глава 2. Бюджетные ресурсы как системообразующий фактор развития 64 субъекта Российской Федерации. (На примере Ростовской области).
2.1. Особенности социально-экономического развития территории и 64 их влияние на состояние бюджетных ресурсов.
2.2. Анализ существующей модели формирования и использования 79 бюджетных ресурсов региона.
2.3. Развитие финансовых взаимоотношений между бюджетами 96 различных уровней в рамках российской модели бюджетного федерализма.
Глава 3. Направления совершенствования механизма мобилизации и 118 использования бюджетных ресурсов.
3.1. Направления укрепления доходной базы бюджета.
3.2 Оценка результативности использования бюджетных ресурсов
Диссертация: введение по экономике, на тему "Механизм формирования, распределения и использования бюджетных ресурсов субъектов Российской Федерации"
Актуальность темы исследования. В условиях становления рыночной экономики в Российской Федерации роль бюджетных ресурсов, обеспечивающих формирование прямых и обратных связей финансового механизма, сбалансированное развитие территориальной социально-экономической инфраструктуры и регулирование макроэкономического равновесия, резко возрастает. Это актуализирует необходимость глубокого и всестороннего их исследования. Проблемы развития и совершенствования методов мобилизации бюджетных ресурсов и эффективности бюджетного финансирования как важнейших инструментов государственного воздействия на стабилизацию экономического и социального положения региона признаются одними из наиболее актуальных в российской экономической науке и практике.
В настоящее время необходимы глубокие и разносторонние исследования, которые позволят лучше раскрыть сущность бюджетных отношений и формы их проявления, специфику функционирования государственного бюджета в условиях рынка, разные формы его использования в практике рыночного хозяйствования. Без этого не могут быть выработаны научно-обоснованные рекомендации по совершенствованию механизма формирования, распределения и использования бюджетных ресурсов, активно используемого в практике руководства социально ориентированного рыночного хозяйства.
В условиях продожающегося кризиса системы государственных финансов РФ принципиально важным представляется четкое разграничение финансового и налогового потенциалов региона, комплексное исследование проблем формирования налогового и финансового потенциалов. Особое внимание дожно быть обращено на налоговый потенциал как составную часть финансового потенциала, образующую основу доходов бюджета региона. Масштабы и условия мобилизации налоговых ресурсов на территории страны, их соответствие реальным бюджетным потребностям оказывают существенное влияние на параметры механизма формирования, распределения и использования бюджетных ресурсов
На протяжении длительного времени исследованием основ бюджетных отношений занимаются целый ряд отечественных и зарубежных ученых и специалистов-практиков.
Принципиальные положения взаимоотношений государства и хозяйствующих субъектов в области налогообложения, бюджетного финансирования и влияния бюджетных рычагов на экономику разработаны в трудах А. Смита, Дж. С. Миля, В. Петти, Д. Рикардо. Классические работы по проблемам бюджетного регулирования принадлежат А. Вагнеру, Дж. М. Кейнсу, Д. Хиксу, У. Митчелу. Значительный вклад в изучение вопросов влияния бюджетно-налоговой политики на экономику внесли работы Э. Аткинса, Р. Бодвея, А. Пигу, П. Самуэльсона, С. Брауна, П. Джексона, Дж. Кемпа, А. Лаффера, JI. Милера, Р. Масгрейва,
A. Оукена, Ф. Перроу, Дж. Стиглица, Д. Хикса, А. Хансена и др.
Изучению финансовых основ государственного устройства, проблем формирования и использования бюджетных ресурсов, их роли в социально-экономическом развитии посвящены труды многих советских экономистов: Д.А. Алахвердяна, A.M. Бирмана, Э.А. Вознесенского, С.Ю. Витте, Г.В. Базаровой, A.M. Бирмана, М.В. Васильевой, А.Г. Зверева, Е.В. Коломина, Д.С. Молякова, JI.A. Дробозиной, Л.П. Павловой, Г.Б. Поляка,
B.М. Родионовой, М.В. Романовского, В.К. Сенчагова, Б.М. Сабанти, Б.И. Филимонова, Я.Б. Хесина, H.A. Ширкевич, Т.Ф. Юткиной и др.
В настоящее время многие проблемы формирования, распределения и использования финансовых ресурсов, и бюджетных в том числе, остаются далеко не решенными.
В диссертационной работе выявлены не только теоретические стороны исследуемого явления, но и проблемы реальной финансовой действительности, основные задачи бюджетной политики которые требуют своего решения.
Таким образом, несомненная высокая актуальность и научно-практическая значимость указанных проблем на современном этапе развития Российской Федерации обусловили необходимость выбора данной темы диссертационного исследования.
Цель и задачи диссертационной работы. Цель исследования заключается в развитии теоретических основ формирования, распределения и использования бюджетных ресурсов, в выявлении на этой основе имеющихся количественных и качественных параметров бюджета, разработке конкретных рекомендаций по эффективному и рациональному использованию бюджетных ресурсов региона в целях стимулирования регионального экономического роста в условиях рыночной экономики.
Достижение цели диссертационной работы обусловило необходимость постановки и решения следующих основных задач: уточнить теоретические подходы к сущности бюджета, показать трансформацию бюджетных отношений при переходе к рынку, и обосновать авторскую позицию на сущность бюджетных отношений; исследовать теоретико-методологические подходы к определению бюджетные ресурсы, дать авторское определение бюджетных ресурсов региона; на основе рассмотрения методологических аспектов теории функционального бюджета выявить особенности формирования, распределения и использования бюджетных ресурсов на региональном уровне; разработать модель бюджетного механизма, показать взаимосвязь его различных подсистем, блоков и элементов, выявить место бюджетных ресурсов в этой системе; дать качественную и количественную характеристику бюджетных ресурсов Ростовской области; раскрыть дискуссионные методологические аспекты определения бюджетного потенциала и дать на этой основе конкретные рекомендации по совершенствованию методов мобилизации и использования бюджетных ресурсов; разработать систему критериальных показателей эффективности использования бюджетных ресурсов региона.
Объект исследования - бюджетные ресурсы Российской Федерации и Ростовской области, их формирование, распределение и использование.
Предмет исследования - финансовые отношения, возникающие по поводу формирования и использования бюджетных ресурсов региона.
Теоретической базой исследования стали труды отечественных и зарубежных экономистов, посвященные исследованию бюджета, как экономической категории, бюджетных ресурсов, как форме материализации бюджетных отношений, отдельных проблем бюджетной системы. А так же законодательные и нормативные акты, рекомендации научных конференций по изучаемой проблеме, материалы периодических изданий.
Методы исследования. Исследование проводилось с применением общих методов научного познания: наблюдения, сравнения, системного и логико-смыслового анализа. Анализ практических данных осуществляся с использованием методов группировки, выборки, обобщения, а также графических методов. При оформлении работы использованы программные продукты Microsoft Word, Microsoft Excel.
Работа выпонена в соответствии с паспортом специальности 08.00.10 Финансы, денежное обращение, кредит, часть 1 Финансы, раздел 2 Государственные финансы.
Информационно-эмпирической базой исследования стали законодательные и нормативные акты Российской Федерации и субъектов РФ; статистические данные Государственного комитета РФ по статистике, Министерства финансов РФ, Министерства финансов Ростовской области; ежегодные справочники, содержащие фактические материалы; материалы научно-практических конференций; общая и специальная литература, материалы, размещенные в глобальной сети Интернет.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту:
1. Проявление присущих бюджету, как экономической категории, свойств, его использование в качестве инструмента распределения и контроля возможно только в процессе человеческой деятельности, что находит свое отражение в создаваемом государством бюджетном механизме. На наш взгляд, с помощью бюджетного механизма можно практически использовать бюджет в качестве инструмента государственного регулирования экономики, стимулирования производственных и социальных процессов.
Бюджетный механизм - это система установленных государством форм, видов и методов организации бюджетных отношений. К элементам бюджетного механизма относятся: совокупность бюджетных ресурсов, разграниченных по звеньям бюджетной системы; бюджетное планирование и прогнозирование; бюджетные рычаги и стимулы; бюджетное регулирование; управление бюджетной системой; бюджетное право.
2. Бюджетные ресурсы являются той системной категорией, посредством изучения которой возможен комплексный анализ сложившихся в настоящее время бюджетных отношений. Бюджетные ресурсы более широкое понятие, чем доходы бюджета и включает в себя помимо налоговых и неналоговых доходов бюджета еще и финансовую помощь в виде трансфертов, дотаций, субсидий, субвенций и т.д., а так же средства, аккумулируемые в целевых бюджетных фондах. Бюджетные ресурсы занимают центральное положение и представляют специфические объекты государственной и муниципальной собственности.
3. Вследствие серьезных просчетов в принятом с 1992г. курсе экономических реформ в экономике страны накапливались негативные тенденции, проявление которых все более концентрировалось в бюджетной системе и, наконец, реализовалось в бюджетном кризисе, при котором государство оказалось не в состоянии мобилизовать бюджетные ресурсы, достаточные для выпонения своих функций.
4. Устранить противоречия между существующими потребностями и имеющимися ограниченными ресурсами, сгладить негативные тенденции в экономике призвана бюджетная политика, которая трактуется нами как научно-обоснованная деятельность государства по формированию и целенаправленному и рациональному использованию бюджетных ресурсов в целях выпонения государством своих функций по управлению бюджетной системой.
5. Проводимый анализ концептуальных и методологических подходов к определению налогового потенциала регионов создает предпосыки для синтеза их наиболее рациональных элементов, определения функциональных зависимостей между выбранными макроэкономическими показателями, состоянием налоговой базы и выработки на этой основе соответствующих агоритмов для объективной оценки налогового потенциала в отраслях экономики и регионах страны.
В настоящее время назрела необходимость внедрения налоговых паспортов регионов. Данная мера будет способствовать более достоверному определению бюджетных ресурсов, позволит повысить качество налогового планирования и устанавливать более реальные контрольные показатели по регионам по мобилизации налоговых поступлений в федеральный бюджет, как основному звену бюджетной системы РФ.
6. Важнейшим направлением в экономии и эффективности использования бюджетных ресурсов, как на региональном, так и на федеральном уровне является переход на систему выделения средств из бюджетов по результатам. Это предполагает разграничение пономочий и планирование использования бюджетных ресурсов не по выдам затрат, а по функциям.
Для повышения эффективности функционирования региональных бюджетных ресурсов необходимо кардинально изменить методологию оценки региональной бюджетной политики и соответственно методологию ее планирования.
Научная новизна диссертационной работы заключается в разработке подходов к организации бюджетных отношений в Российской Федерации, ее субъектах и выработке механизма формирования, распределения и использования бюджетных ресурсов.
Элементы научной новизны, выносимые на защиту: - понятийно расширено определение бюджетные отношения - как денежные отношения, складывающиеся между органами государственной власти и местного самоуправления с экономическими субъектами и населением в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ; и являющиеся базисным элементом социально-экономического развития.
- уточнены и допонены теоретические положения содержания бюджетного механизма. Бюджетный механизм определен нами как объективно-субъективная система управления бюджетными ресурсами, организуемая государством, как активный инструмент реализации бюджетной политики, воплощаемой посредством специфических методов (способов) мобилизации и использования бюджетных ресурсов; разработана логическая схема механизма формирования распределения и использования бюджетных ресурсов, выделены его основные элементы - совокупность бюджетных ресурсов, разграниченных по уровням бюджетной системы, бюджетное планирование и прогнозирование, рычаги и стимулы, бюджетное регулирование, управление бюджетной системой бюджетных контроль, бюджетное право; показана их взаимосвязь и взаимозависимость;
- сформулировано авторское понятие бюджетные ресурсы региона, как составная часть финансовых ресурсов, являющаяся материальным носителем бюджетных отношений, аккумулируемых в бюджетных фондах денежных средств; обоснованны и допонены приоритетные направления совершенствования методики расчета налогового потенциала регионов Российской Федерации: повышение качества определения потенциальных налоговых ресурсов и предельно допустимой налоговой нагрузки; необходимость применения показателя совокупных налогооблагаемых ресурсов, наиболее поно отражающего бюджетно-налоговый потенциал регионов;
- даны рекомендации по совершенствованию методов мобилизации, распределения и использования бюджетных ресурсов региона в рамках устранения разрыва между объемом законодательно установленных государственных обязательств Х и объемом фактически имеющихся бюджетных ресурсов; обеспечения эффективности механизма финансирования значительной части бюджетных расходов; установления четкого разграничения расходных пономочий между уровнями бюджетной системы;
- предложен новый подход к оценке механизма формирования, распределения и использования бюджетных ресурсов на основе критериальных показателей эффективности использования бюджетных ресурсов региона, таких как: бюджетная ресурсоемкость, бюджетная затратоемкость, коэффициент сбалансированности бюджетных ресурсов, коэффициент бюджетной автономии, индекс безвозмездных перечислений; позволяющих производить межрегиональные сравнения и анализировать результативность проводимых бюджетных реформ на уровне субъекта РФ.
Практическая значимость диссертационной работы заключается в том, что теоретические и практические рекомендации, полученные в результате исследования, могут быть использованы как в дальнейших теоретических разработках данной проблемы, так и в работах прикладного характера, направленных на решение актуальных задач, стоящих перед всеми уровнями бюджетной системы.
Результаты исследования активно используются соискателем в процессе преподавания курсов Финансы, Финансовая политика, Бюджет и бюджетная система Российской Федерации, Расходы бюджета.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации изложены на научно-практических конференциях в г. Ростове-на-Дону, г. Гуково, Всероссийской конференции в Нижнем Новгороде, и теоретико-методологических семинарах преподавателей РГЭУ.
Разработанные в диссертации положения и рекомендации использованы в практической работе Муниципального Казначейства г. Ростова-на-Дону. В частности, в процессе бюджетного планирования применяются предложенные автором индексы бюджетной ресурсоемкости и бюджетной затратоемкости.
Автор диссертационной работы принял участие в выпонении следующих научно-исследовательских работ: Рекомендации по разработке нормативов финансирования социально-значимых расходов из бюджетов субъектов РФ; Пути совершенствования финансирования социальной сферы в условиях перехода к рыночной экономике; Выработка комплексной системы мер по социальной финансово-экономической стабилизации и реформированию межбюджетных отношений муниципальных образований; Источники формирования финансового баланса территории и их рациональное использование.
По теме диссертационного исследования опубликовано 16 работ, общим объемом 8 п.л.
Объем и структура работы. Диссертация изложена на 194 страницах печатного текста, состоит из введения, трех глав, заключения, содержит 9 приложений и список использованной литературы из 108 наименований, проилюстрирована 12 таблицами, 32 рисунками, 17 формулами.
Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Дягилева, Диана Николаевна
Заключение
Проведенное исследование позволяет сформулировать следующие основные выводы и предложения.
Необходимость в устойчиьом социально-экономическом развитии региона потребовала критической переоценки сложившихся взглядов и подходов к использованию различных форм и методов государственного регулирования территориальных воспроизводственных процессов, в числе которых механизм формирования, распределения и использования бюджетных ресурсов является важнейшим и универсальным инструментом. Формирование эффективного механизма бюджетного регулирования экономики позволит сгладить экономические циклы и территориальные диспропорции.
В условиях транзитивной экономики роль бюджетного механизма и бюджетных ресурсов, как их стержневого звена значительно повышается. Бюджет является не только главным финансовым планом, утверждаемым как закон, но и той базой, на основе которой становится возможным организовать стабильное и эффективное развитие экономики. Бюджетные ресурсы, выпоняя активную роль в бюджетном механизме, служат одним из важнейших экономических рычагов в деле стабилизации и развития государственных финансов и экономики регионов.
Правомерным является рассмотрение бюджета в первую очередь как экономической категории, которая воплощает денежные отношения по формированию и использованию бюджетных ресурсов. Бюджет играет активную роль в обеспечении комплексного развития как страны в целом, так и каждого региона в отдельности, выступает в качестве фонда денежных средств - части финансовых ресурсов и финансового плана - основного финансового документа.
Предназначение бюджета реализуется посредством бюджетной политики Ч научно-обоснованной деятельности государства по формированию, целенаправленному и рациональному использованию бюджетных ресурсов в целях выпонения государством своих функций по управлению # бюджетной системой. Бюджетный механизм отражает конкретную направленность бюджетных отношений на решение экономических и социальных задач, является активным инструментом бюджетной политики и действует посредством специфических методов (способов) мобилизации и использования бюджетных ресурсов.
Региональные бюджеты - главная финансовая база региональных органов власти, составная часть региональных финансов. Бюджетные отношения на субфедеральном уровне представляют собой систему финансовых отношений между органами власти на местах и субъектами хозяйствования по поводу перераспределения национального дохода в процессе образования основного государственного фонда денежных средств, в рамках данной территории, и его использования для удовлетворения объективно существующих территориальных общественных потребностей.
В результате изъятия доходов и их перераспределения через систему региональных бюджетов устанавливается связь между юридическими и физическими лицами, между государственной, акционерной, частной и другими формами собственности. Бюджеты территорий являются своеобразным центом, соединяющим всех участников воспроизводственного процесса на всех его стадиях, что повышает их роль в интеграции усилий, способствующих количественному и качественному влиянию на решение социально-экономических проблем на местах.
Таким образом, бюджетные ресурсы являются составной частью финансовых ресурсов. Они являются материальными носителями бюджетных отношений и аккумулируются в целевых фондах денежных средств государства, субъектов Федерации и муниципалитетов.
Одной из причин, способствовавшей распаду СССР, является обострение кризиса бюджетной системы, вследствие ослабления макроэкономической сбалансированности процесса воспроизводства и необеспеченности реальными бюджетными ресурсами. Существовала тенденция к необоснованному росту запросов на всеобщие финансовые ресурсы вне зависимости от собственного вклада. Ограниченность ресурсов и неограниченность запросов государства и его структур в распределении и потреблении бюджетных ресурсов породили диспропорциональный рост централизованного финансового фонда и догое время скрываемый дефицит государственного бюджета.
Рыночная трансформация определила новые типы формирования и распределения бюджетных ресурсов, финансовых взаимоотношений предприятий и физических лиц, основу которых составляют налоги. Коренным образом изменились и направления расходов, основными из них стали те, которые призваны сгладить, а в некоторых случаях и устранить разрыв социально-экономического положения различных групп населения, различных регионов. В начале рыночных реформ, во многом стихийно, происходит децентрализация бюджетных ресурсов. Кроме того, Россия попадает в так называемую бюджетную ловушку, суть которой заключается в острой нехватке' бюджетных ресурсов, вызванной резким сокращением налогового потенциала, что было вызвано падением производства, и в то же самое время в такой же острой необходимости увеличения бюджетных расходов для усиления бюджетного воздействия на расширение совокупного внутреннего спроса и приостановки падения производства, что в условиях сокращения доходного потенциала бюджетной системы становится нереальной. Кроме того, фискальные расходы бюджета (финансирование ВПК, аппарата управления и т.д.) малоэластичны по отношению к паданию производственного и налогового потенциала, а в условиях инфляции и вовсе имеют четко выраженную тенденцию роста. Спад производства приводит 'к увеличению социальных бюджетных расходов.
Независимо от типа бюджетного устройства и сложившихся пропорций в бюджетной системе, варианты бюджетной политики достаточно ограничены. Это, в первую очередь, связано с ограниченностью бюджетных ресурсов. Государство вынуждено ограничивать свои потребности, учитывая при этом не только прерогативы развития, но и свои доходы. Таким образом, возможен либо перелив бюджетных ресурсов между различными направлениями финансирования, либо увеличение абсолютного объема мобилизуемых бюджетных ресурсов, а этого можно достичь в основном через усиление налогового бремени, что крайне не популярно. Результатом снижения налогов является экономический подъем и рост бюджетных ресурсов, чрезмерное повышение налоговых ставок на доходы лотбивает у хозяйствующих субъектов стимулы к капиталовложениям, тормозит научнотехнический прогресс и замедляет экономический рост, что отрицательно сказывается на объемах мобилизации бюджетных ресурсов.
Противоречия в области . бюджетных отношений, связанные с полярными понятиями: потребность в бюджетных ресурсах и лимеющиеся ресурсы осложняются тем, что финансовые ведомства ориентируются на ожидаемые внутренние и внешние поступления (наличие ресурсов), а соответствующие министерства оперируют к потребностям (при чем речь идет о минимально необходимых показателях).
В странах с большим разрывом между бюджетными обязательствами и ресурсами, да и не только в них, государство, разрабатывая финансовую политику, дожно четко определить прерогативы в этой области с тем, чтобы данные противоречия не подрывали экономическую стабильность на макро уровне и эффективность выпонения социальных программ. К сожалению, на практике зачастую имеет место сокращение ассигнований уже в процессе испонения годового бюджета.
Устранить данные противоречия и сгладить негативные тенденции в экономике призвана бюджетная политика. В системе экономических отношений она является элементом надстройки, субъективна и имеет не одинаковую направленность на различных этапах развития экономики. Бюджетная политика, как одна из важнейших составляющих финансовой политики, дожна функционировать в тесном взаимодействии с налоговой, денежно-кредитной, инвестиционной, социальной и политикой институциональных преобразований. Бюджетная политика дожна быть научно обоснованна, дожна включать все возможные аспекты (содержательный, функциональный, временной).
Грамотно построенный механизм формирования и использования бюджетных ресурсов может положительно повлиять на экономический рост, но существует и обратная зависимость, увеличение или уменьшение ВВП оказывает прямое воздействие на уровень мобилизации бюджетных ресурсов.
Важным элементом исследуемого механизма является распределение бюджетных ресурсов.
В 1992-1997гг. разрыв между максимальными и минимальными показателями региональных расходов на душу населения увеличися вдвое [78, С. 58]. Фактор неоднородности субъектов РФ отражает глубину кризисных явлений в национальной экономике и культурной сфере, предполагает развитие основных направлений государственной поддержки и сглаживания социально-экономических различий субъектов Федерации.
Экономика Ростовской области играет важную роль в народнохозяйственном комплексе России. Весьма значительна доля региона в общероссийском выпуске зерноуборочных комбайнов (45%), стальных труб, тракторных культиваторов и тракторов (25%), а также кирпича (15%). Ростовская область занимает лидирующее в стране положение в производстве продуктов перерабатывающей промышленности АПК, поставляя 80% масла растительного, примерно треть сахара-песка, четверть всего количества плодово-овощных консервов, и т.д. Секторами опережающего развития в регионе являются электроэнергетика, производство стройматериалов, химическая, нефтехимическая и пищевая промышленность. Традиционно высоко развито машиностроение, отдельные производства и подотрасли которого имеют общероссийское значение (энергетическое, тяжелое, транспортное машиностроение, станкостроение и инструментальная промышленность, тракторное и сельхозмашиностроение).
В последние годы в промышленном комплексе Ростовской области, как и в российской индустрии в целом, наблюдаются некоторые благоприятные сдвиги: относительно быстро растет объем производства, соответственно повышается доля региона в промышленном производстве страны; увеличиваются инвестиции в основной капитал. Вместе с тем рассматриваемый регион продожает занимать в общероссийском масштабе место, не совсем соответствующее его выгодному экономико-географическому и геополитическому положению, благоприятным природно-климатическим условиям и значительному ресурсному и трудовому потенциалам. Это объясняется, прежде всего, особенностями хозяйственной специализации области (аграрной направленностью экономики, преобладанием в промышленности обрабатывающих и наукоемких отраслей, как известно, максимально страдающих от реализации избранной модели рыночной трансформации), притоком в регион значительного числа беженцев и вынужденных переселенцев (10% населения) и уровнем безработицы, в потора раза превышающем среднероссийский. К тому же среднемесячная заработная плата в регионе вдвое ниже среднероссийской, а среднедушевые доходы значительной части населения не достигают прожиточного минимума.
Удельный вес Ростовской области в валовом региональном продукте всего Северного Кавказа составляет 26,2%. А если сравнить область с Краснодарским и Ставропольским краями, то по объему ВРП Ростовская область занимает промежуточное'место (ее показатель на 39% меньше чем у Краснодарского края и на 36% больше чем у Ставропольского).
Анализируя в целом доходы бюджета Ростовской области, можно выделить ряд особенностей: уменьшение собственных доходов и соответственно увеличение размера помощи из центра в 2001-2002гг. свидетельствуют о централизации государственных финансов на федеральном уровне; уменьшение доли косвенных налогов и увеличение прямых налоговых поступлений в общем объеме доходов следует признать положительным моментом последних лет; увеличение неналоговых доходов, в частности поступлений от имущества.
Расходы бюджета Ростовской области на протяжении 1997-2002гг. также характеризуются рядом особенностей. Первая особенность состоит в росте в течение шести последних лет расходов по статье Социальная политика. Так, доля ассигнований, направляемых для финансирования социальной защиты, в общем объеме расходов бюджета выросла почти в три раза: с 1,9% в 1997г. до 5,4% в 2002г. Приоритетное направление в расходовании средств отдается учреждениям социальной защиты, а также мероприятиям, направленным на предоставление льгот определенным категориям населения (малоимущим, участникам ВОВ и др.).
Вторая особенность - рост расходов на жилищно-коммунальное хозяйство. Если в 1997-2000гг. доля расходов по этой статье была минимальна, то в 2001-2002гг. их объем вырос до 2,3 -2,7%, что связано с проводимой реформой ЖКХ. В частности, основные суммы выделяются на покрытие убытков, не перекрываемых платежами населения, на выплату жилищных субсидий малообеспеченным гражданам, на развитие ЖКХ.
Третья - уменьшение расходов по статьям Финансовая помощь в среднем на 14% и Прочие расходы в среднем на 20%. Данное обстоятельство можно объяснить улучшившемся в последнее время финансовым положением предприятий районов и городов областного подчинения, что способствует повышению доходов, позволяющих выпонять взятые на себя обязательства.
Четвертое - увеличение расходов на промышленность, энергетику и строительство, сокращение ассигнований на сельское хозяйство. Последнее связано с уменьшением предоставления дотаций этой отрасли, а резкое сокращение в 2002г. по сравнению с 2001г. объясняется тем, что расходы на содержание бюджетных организаций АПК финансируются не из областного, а из федерального бюджета. Вместе с тем наблюдается рост средств, направляемых на субсидирование процентных ставок по кредитам, предоставляемым коммерческими банками. Повышение расходов в 2002г. на промышленность в 5,3 раза связано с увеличением расходов по обеспечению граждан твердым топливом и балонным газом.
Пятое - снижение удельного веса в расходах бюджета средств, направляемых на капитальное строительство. Так, указанная тенденция наблюдается на протяжении 1999-2002гг. За эти четыре года расходы на капитальное строительство сократились на 65,5%: с 9,6 в 1999г. до 5,8% в 2002г.
Ростовская область одна из первых начала отработку научно-обоснованных подходов к формированию системы межбюджетного регулирования на субрегиональном уровне. В 1998г. Министерство финансов Ростовской области провело инвентаризацию и сокращение бюджетных расходов, необеспеченных источниками финансирования. Расчет средств финансовой помощи ориентируется на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований. За основу формирования Фонда финансовой поддержки регионов была принята методика бюджетного выравнивания, однако ограниченность ресурсов регионального бюджета не позволила в поной мере и в поном объеме передать местным бюджетам необходимые ресурсы для финансирования совместно проинвентаризированных социально значимых расходов. Это определило необходимость дальнейшего реформирования межбюджетных отношений.
Позитивным сдвигом следует считать принятие Закона о межбюджетных отношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления Ростовской области на 2003г.. Данный законопроект устанавливает качественно новые формы оказания финансовой помощи муниципальным образованиям, которые призваны создать условия для благоприятного экономического развития, наращивания бюджетного потенциала и повышения бюджетной ответственности.
Как показывает практика развитой рыночной экономики, политика государственных доходов зачастую более ощутимо затрагивает права субъектов экономики, чем политика расходов. Объяснение связано с тем, что отрицательные приращения богатства оцениваются субъектами как более весомы по сравнению с равновеликими положительными. Возможно, именно поэтому политика бюджетных доходов неизменно вызывает у исследователей несколько больший интерес, чем проблемы расходования бюджетных ресурсов.
Исследуя направления укрепления доходной базы бюджета, мы сосредоточили внимание на двух аспектах: методологических вопросах определения бюджетного потенциала, конкретных перспективах и направлениях совершенствования мобилизации бюджетных ресурсов.
Налоговый потенциал - основа формирования базы налоговых доходов бюджета, а финансовый потенциал интегрирует как налоговую базу бюджета, так и базу формирования неналоговых доходов. В отличии от налогового потенциала финансовый потенциал в существенной мере определяет инвестиционную привлекательность региона, возможности осуществления заимствования на финансовых рынках для бюджетных целей (финансирование определенных программ или текущее финансирование дефицита бюджета субъекта РФ) а также перспективу его экономического развития в целом. Выбор того или иного аспекта рассмотрения налогового потенциала региона зависит от характера решаемой задачи. Оценку налоговой активности региональных властей и в первую очередь, оценку собираемости налогов в отдельных регионах, сопоставление регионов по этому показателю целесообразно базировать на исследовании налогового потенциала региона в узком смысле (финансовые ресурсы, которые подлежат аккумулированию в бюджет через налоговые платежи в соответствии с действующей в стране системой налогообложения). При решении масштабных задач, связанных с совершенствованием налоговой системы, а также при формировании бюджетной политики центра в отношении регионов необходимо опираться на оценку налогового потенциала региона в широком смысле. То есть совокупность финансовых ресурсов, которая может быть эффективно мобилизована через налогообложение в системе население Ч хозяйство Ч территория, в координатах которой протекают основные процессы жизнедеятельности общества в границах региона.
Решение важнейшей государственной задачи по обеспечению роста налоговых поступлений, повышению уровня собираемости налогов и, как следствие, укреплению доходной базы бюджета требует разработки нового научно-методологического подхода к количественной оценке налогового потенциала региона. Предпочтение того или иного показателя, отражающего потенциальную способность региона мобилизовать бюджетные доходы, осложняется отсутствием достоверной статистической базы: зачастую данные недоступны для заинтересованных лиц, либо неточны или отсутствуют вообще.
Подход к оценке налогового потенциала с помощью показателя фактически собранных в регионе платежей в бюджет представляется не совсем верным, так как на практике образуется разрыв между количеством фактически собранных налогов и потенциальными налоговыми возможностями региона, в одном регионе преобладают законопослушные налогоплательщики, а в другом Ч уходят в тень. Более целесообразны альтернативные показатели налогового потенциала, основанные на данных за текущий год и исключающие негативное влияние временного фактора. Например, показатель среднедущевых доходов населения региона. Простота его определения является с одной стороны его достоинством, с другой Ч главным недостатком, так как не учитывает теневой сектор экономики, который имеет неодинаковый удельный вес в различных регионах. Более поно налоговый потенциал регионов отражает ВРП и показатель совокупных налогооблагаемых ресурсов (СНР).
СЫР используется в качестве меры фискального потенциала в США с 1987г. Этот показатель был предложен как альтернатива ВРП, поскольку последний не учитывает влияния на налоговый потенциал регионов некоторых федеральных налогов и трансфертов. В случае возможного использования показателя СИР в России необходимы следующие преобразования:
1. Поправка на косвенные федеральные налоги на предприятия и федеральные трансферты (субсидии) предприятиям и населению, поскольку косвенные налоги уменьшают способность регионов генерировать бюджетные платежи, а субсидии юридическим и физическим лицам, наоборот увеличивают налоговый потенциал регионов.
2. Учет особенностей структуры налога на прибыль предприятий. В Российской Федерации он взимается по мету регистрации. В результате этого возникает разрыв между налогооблагаемыми ресурсами региона и валовым региональным продуктом, так как ВРП учитывает всю полученную в регионе прибыль независимо от места регистрации предприятия. Таким образом, из полученного выше промежуточного результата необходимо вычесть прибыль предприятий, расположенных на территории региона, но зарегистрированных в других регионах, и учесть прибыль, полученную предприятиями, расположенными вне региона, но зарегистрированными в данном регионе.
Более комплексный характер имеет метод, разработанный в США Ч репрезентативная налоговая система.
В российских условиях применение метода РНС значительно облегчается, поскольку основными налоговыми источниками региональных бюджетов служат отчисления от федеральных налогов, а базы значительной части остальных налогов определяются преимущественно федеральными законами. При этом, необходимо только решить какие нужно взять налоговые базы (количество видов налоговых поступлений), используемые в расчете потенциально налогооблагаемых ресурсов региона. На наш взгляд, целесообразно ограничиться налогом на прибыль, акцизами, налогом на доходы физических лиц и налогом на имущество предприятий.
Особенно эффективным для целей среднесрочного и догосрочного прогнозирования налогового потенциала является метод РНС с помощью регрессионного анализа. Он представляет собой некую модификацию рассмотренных ранее методов для случаев, когда не представляется возможным оценить в поной мере совокупность налоговых баз по каждому из налогов, принимаемых во внимание при расчете потенциала.
Проводимый анализ концептуальных и методологических подходов к определению налогового потенциала регионов создает предпосыки для синтеза их наиболее рациональных элементов, определения функциональных зависимостей между выбранными макроэкономическими показателями, состоянием налоговой базы и выработки на этой основе соответствующих агоритмов для объективной оценки налогового потенциала в отраслях экономики и регионах страны. Таким образом, будет создана надежная база для обеспечения роста бюджетных ресурсов, повышена эффективность системы бюджетно-налогового планирования и прогнозирования.
В настоящее время назрела необходимость внедрения налоговых паспортов регионов. Данная мера будет способствовать более достоверному определению бюджетных ресурсов, позволит повысить качество налогового планирования и устанавливать более реальные контрольные показатели по регионам по мобилизации налоговых поступлений в федеральный бюджет, как основному звену бюджетной системы РФ. Представляется так же целесообразным ведение аналогичного налогового паспорта и в целом по Российской Федерации.
По нашему твердому убеждению, налоговая паспортизация позволит сделать региональную финансовую политику более конкретной и результативной.
Разделы паспорта несут существенную информативную нагрузку, они позволяют получить информацию о конкретных направлениях налоговой политики. Применение налоговых паспортов позволит не только определить реальную налоговую базу, но и разработать конкретные меры по увеличению собираемости налогов. На основе налогового паспорта возможно рассчитывать: совокупный доход региона, экономический, финансовый и налоговый потенциал региона, темпы экономического роста, динамику налоговых поступлений, многие другие экономические социальные и налоговые показатели.
Основной целью бюджетной политики является обеспечение условий для устойчивого экономического роста на основе повышения эффективности участия государства в перераспределении финансовых ресурсов в экономике.
Предлагаемые федеральным центром меры в части бюджетных доходов на 2003г. и ближайшую перспективу направлены на сокращение количества налогов и сборов, упрощение налогового законодательства и увеличение на основе снижения налогового бремени объемов поступлений в бюджеты регионов. В связи с этим ожидаются существенные изменения структуры доходной базы как бюджетной системы Российской Федерации в целом, так и бюджетов субъектов РФ.
Предусматриваемые изменения в источниках формирования налоговых доходов сокращают налоговую базу бюджета региона. В связи с этим особую актуальность приобретает мобилизация собственных доходов на основе экономического роста и развития налогового потенциала, что является ключевой задачей налоговой политики области.
Ее выпонение можно обеспечить только при активном участии в этой работе органов местного самоуправления. С целью повышения уровня их заинтересованности в развитии экономической и налоговой базы территории с 2003 г. осуществляется передача догосрочных нормативов от регулирующих налогов в качестве источников формирования местных бюджетов.
Предстоит большая работа по увеличению поступлений от более эффективного использования государственной и муниципальной собственности.
В целях сохранения на достигнутом уровне и дальнейшего роста объемов доходов бюджетной # системы Ростовской области в период проведения налоговой реформы необходимо совершенствовать меры административного реагирования в отношении недоимщиков, в частности, по организации работы по реализации арестованного имущества предприятий за счет погашения налоговых догов. Это прежде всего относится к организации работы областного и территориальных координационных советов по собираемости налогов.
Бюджетная политика Ростовской области в отношении формирования бюджетных ресурсов, как и в предыдущие годы, дожна быть направлена на первоочередное максимальное удовлетворение текущих потребностей бюджетной сферы, сокращение кредиторской задоженности, обеспечение своевременных расчетов по социальным выплатам отдельным категориям населения области.
К основным задачам региона в сфере формирования бюджетных ресурсов можно отнести следующие:
7. Сбор и анализ информации о социально-экономическом положении региона.
8. Правовое обеспечение реализации мероприятий по содействию рарасширения налоговой базы региона.
9. Разработка и реализация стратегий развития региона и отраслей.
10. Разработка и реализация налоговой политики, адекватной сложившимся условиям экономики.
11. Прогнозирование основных тенденций в экономике и разработка действенного инструментария и методик для этих прогнозов.
12. Прогнозирование налоговых доходов бюджета и разработка инструментария и методик прогнозирования.
13. Организация бюджетного процесса.
14. Контроль за испонейием бюджета по налоговым доходам.
15. Информирование широкой общественности о реализуемой политике и стратегиях развития.
К не менее значимым научным проблемам в механизме бюджетной политики относятся вопросы использования бюджетных ресурсов. Это обусловлено тем, что цель, на которую направлена бюджетная политика, заключена, прежде всего, в расходовании бюджетных ресурсов, формирование же доходов представляет собой способ обеспечения возможности расходовать средства.
Ситуация в бюджетной сфере на протяжении последних лет ставит вопрос о приоритетных направлениях расходования бюджетных средств, при чем, в настоящее время, возможности российского Правительства весьма ограничены. Расходы российского консолидированного бюджета, исчисленные в американской валюте, не превышают 30-40 мрд. дол. в год [75], в то время как в США данный показатель уже в 1993 году составил 1,2 трн. дол. [108]. Данный пример, безусловно, отражает качественное различие потенциала двух государств. Имея в своем распоряжении такие колоссальные ресурсы, американские власти получают возможность решать широкий круг задач и увеличивать свое влияние во многих регионах мира.
Россия имеет гораздо более скромные средства, кроме того, имеет ряд серьезных социальных проблем, требующих скорейшего решения. Однако, несмотря на заведомую ограниченность возможностей бюджета, под давлением групп лоббистов имеет место распыление средств по широкому спектру видов деятельности. В итоге бюджетные расходы неэффективны. При распределении государственных ресурсов уместны навыки скорее стрека из лука, чем сеятеля.
К основным проблемам, требующим глубоких преобразований в сфере использования бюджетных ресурсов относятся: во-первых, сохраняющийся разрыв между объемом законодательно установленных государственных обязательств и объемом фактически имеющихся бюджетных ресурсов, во-вторых, неэффективность механизма финансирования значительной части бюджетных расходов (особенно в части, касающейся финансирования бюджетных учреждений), в-третьих, отсутствие четкого разграничения расходных пономочий между уровнями бюджетной системы.
Анализируя механизм формирования, распределения и использования бюджетных ресурсов мы прищли к выводу, что для повышения эффективности функционирования региональных бюджетных ресурсов необходимо кардинально изменить методологию оценки региональной бюджетной политики и соответственно методологию ее планирования.
Качественная и количественная характеристика механизма формирования, распределения и использования бюджетных ресурсов может осуществляться с помощью предлагаемых показателей ресурсоемкости и бюджетной затратоемкости.
Комплексная реализация изложенных и теоретически обоснованных в работе предложений и рекомендаций имеет, по мнению автора, практическую направленность на совершенствование механизма формирования, распределения и использования бюджетных ресурсов в субъектах Российской Федерации.
Диссертация: библиография по экономике, кандидат экономических наук , Дягилева, Диана Николаевна, Ростов-на-Дону
1. Конституция Российской Федерации.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации.
3. Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998г. № 145 ФЗ (с изменениями и допонениями от 31 августа, 27 декабря 2000г., 8 августа 2001г.)
4. Федеральный закон от 12 августа 1995г. Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ
5. Постановление Администрации области от 29.04.02г. № 207 О поэтапном преобразовании адресной соц. поддержки населения области
6. Программа социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2002-2004гг) 2001г.
7. Концепция (основные направления) бюджетной и налоговой политики Ростовской области на 2003 год и среднесрочную перспективу
8. Российский статистический ежегодник. 1999 2002гг.
9. Ростовская область. Статистический ежегодник. 1998-1999гг. Ростов-на-Дону. Госкомстат РФ. Ростовский областной комитет гос. статистики. 1999г.
10. Обзор основных тенденций Российской экономики (из экономического обзора ОЭСР) //Вопросы экономики. 2002, № 5. С. 57-58.
11. Абдугамидов Н., Губанов С. Глобализация: трактовка и действительность //Экономист. 2001, №9.
12. Алексашенко С., Клепач А., Осипова О., Пухов С. Валютный курс и экономический рост //Вопросы экономики. 2001, №8.
13. Алахвердян Д. А. Государственный бюджет как экономическая категория //Финансы СССР. 1957, №2.
14. Алахвердян Д.А. Экономическое содержание расходов Советского государства. М.: Госфиниздат, 1958, С.6
15. Аникин А. История финансовых потрясений. Российский кризис в свете мирового опыта- М.: ЗАО Олимп-Бизнес, 2002
16. Бабич А.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебник для вузов М.: Финансы, ЮНИТИ, 1999г.
17. Байтин М.И., Григорьев Ф.А., Зайцев И.М. и др. Теория государства и права /курс лекций под ред. Матузова Н.И. и Малько A.B. М.: Изд-во ЮНИТИ - 1997. - С.85.
18. Белоусов А.Р. Эффективный экономический рост в 2001-2010гг.: условия и ограничения // Прогнозирование и планирование. 2001, № 1.
19. Берг О.Г. Разграничение государственной власти и местного самоуправления: организационные и территориальные аспекты //Журнал российского права, №4, апрель 2001г., Стр. 3
20. Богачевский М.Б. Бюджет капиталистического государства. М.: Госфиниздат. 1960.
21. Брайчева Т.В. Государственные финансы. СПб: Питер. 2001 (Серия Учебные пособия).
22. Быков А. Глобализация и регионализация: российские интересы и перспективы евроазиатской интеграции //Российский экономический журнал. 2001, №7.
23. Бюджет 2003: Кому? Сколько? Зачем? Комсомольская правда. - 2002. - 20 августа.
24. Бюджет и бюджетный процесс в Ростовской области в 2003 году. -Ростов-н/Д: Феникс, 2003. С 231
25. Бюлетень по проблемам экономической и социальной политики (издание института экономического анализа). 6 октября 1997г. Стр. 3
26. Вавилов А., Ковалишин Е. Принципы государственной договой политики. //Вопросы экономики. 2001, №8.
27. Вышегородцев М.М. Управление бюджетом: Курс лекций. М.: Изд-во Дело и Сервис, 2002. - С. 28
28. Гавриленков Е. Российская экономика: перспективы макроэкономической политики //Вопросы экономики. 2000, №4.
29. Глазьев С. Очередной установочный документ прежнего реформационного курса //Российский экономический журнал. 2002, №4.
30. Глазьев С. Петров Ю. Бюджет 2002: выбор социально-экономической политики // Российский экономический журнал. 2001, №9.
31. Горегляд В. Бюджетная система и экономический потенциал страны //Вопросы экономики. 2002, №4.
32. Горегляд В.П. Бюджет как финансовый регулятор экономического развития. М.: Изд-во Экономика, 2002. - С. 140.
33. Городецкий Д. Концепции бюджетной сбалансированности // Экономист. 2000, №4.
34. Дмитриев М. Эволюция экономических программ ведущих политических партий и блоков России //Вопросы экономики. 2000, № 1.
35. Дробозина Л.А. Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учебник для вузов/ Л.А. Дробозина, Л.П. Окунева, Л.Д. Андросова и др. /Под ред. проф. Л.А. Дробозиной. М.: Финансы, ЮНИТИ. 1997.
36. Дьяченко П.В. Общее учение о советских финансах. М.: Госфиниздат 1946.
37. Ефимова Е.Г. Экономика для юристов: Учебник.-М.: Флинта. 1999.
38. Задорнов М. Мифы и рифы // Экономика и жизнь. 2002. №41. С. 5.
39. Иванова О.Б. Теоретико-методологические основы государственных финансов: Монография. Ростов-на-Дону: РГЭУ РИНХ. 2001.
40. Иванова О.Б., Романова Т.Ф., Рукина С.Н. Финансовая стабилизация муниципальных образований в условиях развития бюджетного федерализма: Монография. Ростов-на-Дону: РГЭУ (РИНХ). 2002.
41. Иларионов А. Экономическая политика в условиях открытой экономики со значительным сырьевым сектором // Вопросы экономики. 2001, №4.
42. Кейнс Дж. М. Общая теория занятости, процента и денег. В 2-х т. М. : Изд-во: Экономика, 1993.
43. Клепач А. Смирнов С., Пухов С. Ибрагимова Д. Экономический рост России: амбиции и реальные перспективы // Вопросы экономики. 2002, № 8.
44. Коков В., Любимцев Ю. Бюджетный федерализм: проблемы и перспективы //Экономист. 1996, №11.
45. Колодко Г. Глобализация и сближение уровней экономического развития: от спада к росту в странах с переходной экономикой //Вопросы экономики. 2000, №10.
46. Коломиец A.J1. Анализ концептуальных подходов и методов оценки налогового потенциала регионов. // Налоговый вестник 2000г. №2 стр.4
47. Коломиец А.Л. О соотношении финансового и налогового потенциалов в региональном разрезе. //Налоговый вестник 2000г. №3 стр. 6
48. Коломиец А.Л., Мельник А.Д. О понятиях налогового и финансового потенциала региона. //Налоговый вестник 2000г. №1 Стр. 3
49. Крюгер Э. Экономический рост и реформы в России // Вопросы экономики. 2002, № 6.
50. Кудрин A.J1. Актуальные вопросы формирования бюджета 2003 (семинар в Репино, 24-26 июня 2002г) //Финансы. 2002, №8. С. 19.
51. Лушин С. Актуальные проблемы бюджета // Экономист. 2002, № 7.
52. Лыщевский Б. Показатели результативности рыночных реформ //Экономист. 2002, №7.
53. Любимцев Ю. Бюджетный дефицит как фактор экономической политики //Экономист. 2002, №7.
54. Максимова Н.С. Реформирование межбюджетных отношений в Российской Федерации //Финансы. 2002, №8.
55. Маркс К., Энгельс Ф, .Соч. Изд.2-е .Т.9.
56. May В. Посткоммунистическая Россия в постиндустриальном мире: проблемы догоняющего развития //Вопросы экономики. 2002, № 7.
57. May В. Экономико-политические итоги 2001 года и перспективы устойчивого экономического роста //Вопросы экономики. 2002, №1.
58. Министерству финансов 200 лет //Финансы. 2002, № 6.
59. Овчинников Г.П. Микроэкономика и макроэкономика. СПб.: Изд-во Михайлова В.А. 1997.
60. Пачина Т.М. Трансформация налогово-бюджетной системы как инструмента управления народным хозяйством региона. Дисс.к.э.н. -Апатиты: 1993.
61. Перфильев C.B., Терехин В.И. Анализ территориального неравенства и бюджетное регулирование территорий. М.: Экономика, 2000г.
62. Пигу А.С. Экономическая теория благосостояния. М.: Изд-во: Прогресс, 1989.
63. Плышевский В. Экономические условия, способствовавшие разрушению СССР //Экономист. 2000, №12.
64. Позднякова Т.А. Финансы в системе государственного регулирования социально-экономических процессов: Монография./Под ред. док. экон. наук, проф. Токаева Н.Х. Владикавказ: Изд-во СОГУЗ. 1998.
65. Полищук Я. Российская модель переговорного федерализма (политико-экономический анализ) //Вопросы экономики. 1998, № 6.
66. Поляк Г.Б. Бюджетная система России: Учебник для вузов/ Под ред. проф. Г.Б. Поляка. -М.: ЮНИТИ-ДАНА. 1999.
67. Пушкарева В.М. История финансовой мысли и политики налогов. М.: Изд-во Финансы и статистика. 2001.
68. Резников Л. Российская реформа в пятнадцатилетней ретроспективе // Российский экономический журнал. 2001, №4.
69. Реформационное десятилетие: итоги и проблемы (по материалам заседания за круглым столом, проведенного Институтом международных экономических и политических исследований РАН) //Российский экономический журнал. 2002, № 5-6.
70. Родионова В.М. Государственный бюджет СССР и его роль в сбалансированном развитии экономики. Ч М.: Изд-во: Финансы и статистика. 1987.
71. Родионова В.М. Финансы. Учебник для ВУЗов. / В.М. Родионова, Ю.Я. Вавилов, Л.И. Гончаренко и др.; Под ред. В.М. Родионовой. М.: Финансы и статистика, 1993г.
72. Родионова В.М., Шлейников В.И. Финансовый контроль: Учебник. -М.: ИД ФБК- ПРЕСС. 2002.
73. Романовский М.В. Финансы: Учебник. Для вузов. /Под ред. проф. М.В. Романовского, проф. О.В. Врублевской, проф. Б.М. Сабанти. М.: Изд-во Перспектива, Юрайт. 2000.
74. Российская экономика: прогнозы и тенденции. № 78. 1999г.
75. Ростовская область лидер Южного федерального округа. Пресс-служба Администрации области. // Экономика Дона №15-16 (67-68) 2001г. Стр. 5-6
76. Сабанти Б.М. Теория финансов. М.: Менеджер. 1998.
77. Сабуров Е., Типенко Н., Черняковский А. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения //Вопросы экономики, 2000г. №1
78. Самуэльсон П. Экономика. Т. 1,2. М.:Изд-во: Экономика, 1992
79. Сенчагов В. Экономическая безопасность как основа обеспечения национальной безопасности России //Вопросы экономики. 2001, №8.
80. Сергеев Л.И., Соколов А.Н., Жданов В.П., Мнацаканян А.Г. и др. Финансы и кредит субъектов Российской Федерации: Учебник / Под ред. Сергеева Л.И. Калининград: Батийский институт экономики и финансов (БИЭФ). 1999.
81. Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов. В 2-х кн. М.: Изд-во Эконов, 1993.
82. Социально-экономическое положение России в 2000 году. Вестник банка России. № 19 (519) 21 марта 2001г. Стр.3
83. Степашин С. Прозрачный бюджет для России // Экономика и жизнь № 41 октябрь 2002г.
84. Сумароков В.Н. Государственные финансы в системе макроэкономического регулирования. М.: Финансы и статистика, 1996г., Стр. 202.
85. Формирование бюджета и его утверждение. Курс III. Модуль Б Сравнительный анализ: Учебное пособие. Подготовлено Баренц Групп, ЛС для Национального фонда подготовки кадров. 1999.
86. Христенко В. Реформа межбюджетных отношений: новые задачи //Вопросы экономики. 2000, №8.
87. Христенко В.Б Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: опыт, проблемы, перспективы. М.: Изд-во Дело, 2002.
88. Чепурина М.Н. Курс экономической теории: Учебное пособие под редакцией проф. Чепурина М.Н., проф. Киселевой Е.А. Киров: ГИПП Вятка, 1994г.
89. Шишкин А. В. Экономическая теория /Учебник под ред. Шишкина . -М.: 1998г.
90. Шмелев Н. Монетарная политика и структурные реформы в экономикепостсоветской России // Вопросы экономики. 2002, № 5.
91. Шохин С.О., Воронина Л.И. Бюджетно-финансовый контроль и аудит. М.: Изд-во Финансы и статистика. 1997.
92. Шуляк П.Н., Белотелова Н.П. Финансы: Учебное пособие (с применением структурно-логических схем по основным темам пособия). Ч М.: Издательский Дом "Дашков и К0 ". 2000.
93. Эриашвили Н.Д. Бюджетное право: Учебное пособие для вузов /Под ред. проф. A.M. Никитина. М.:ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право. 2001.
94. Якобсон Л.И. Государственный сектор экономики. Экономическая теория и политика. Ч М.: Феникс. 2000
95. Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора. Основы теории государственных финансов. М.: Изд-во Наука. 1995.
96. Яндиев М.И. Теория финансов. Трансформация финансов органов власти: Учебное пособие. -М.: ТЕИС. 2001.
97. Ясин Е. Бремя государства и экономическая политика // Вопросы экономики, 2002, № 11
98. Alvin Н. Hansen, Fiscal Policy and Business Cycles, New York, 1941
99. Barro R. Optimal Debt Management.
100. Dr. Dieter Brummerhobnmjhoff. Finanzwissen schaft R. Oldebourg Verlag Munchen Wien. 1996
101. Henri Layfenburger, Theorie economique des finances publiques,
102. Ilersic A. R., Government Finance and Fiscal Policy in Post-War Britain,
103. Jesse Burkhead, Government budgeting, London New York, 1956.
104. Kenyon E. Poole, Public Finance and Economic Welfare, New York, 1956
105. Musgrave R. A., A. Multiple Theorie of the Budget Determination, лFinanzarchiv, Band 17, Heft 3, Tubingen, 1957,
106. Statistic abstract of the USA. 1994.
Похожие диссертации
- Социально-экономическое развитие региона в условиях становления рыночных отношений
- Формирование и механизм эффективного использования финансово-бюджетных ресурсов субъекта Российской Федерации
- Формирование и использование финансового потенциала субъекта Российской Федерации
- Формирование и приоритеты развития налогового потенциала субъекта Российской Федерации
- Совершенствование управления расходами бюджетов субъектов Российской Федерации