Казначейское обеспечение расходов государственного бюджета в регионе

Ковтун, Лира Раисовна

Темы диссертаций по экономике » Финансы, денежное обращение и кредит

Казначейское обеспечение расходов государственного бюджета в регионе тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат

Ученая степень	кандидат экономических наук
Автор	Ковтун, Лира Раисовна
Место защиты	Иркутск
Год	2006
Шифр ВАК РФ	08.00.10

Диссертация

Автореферат диссертации по теме "Казначейское обеспечение расходов государственного бюджета в регионе"

На правах рукописи

КОВТУН ЛИРА РАИСОВНА

КАЗНАЧЕЙСКОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ РАСХОДОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО БЮДЖЕТА В РЕГИОНЕ

Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ

Диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Иркутск-2006

Диссертация выпонена на кафедре финансов Байкальского государственного университета экономики и права

Научный руководитель:

кандидат экономических наук, доцент Куницына Светлана Юрьевна

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор Сабитова Надия Михайловна

доктор экономических наук, профессор Максимова Галина Васильевна

Ведущая организация:

Сибирский институт финансов и банковского дела

Защита состоится 12 апреля 2006 года в 12-00 на заседании диссертационного совета К 212.070.01 при Байкальском государственном университете экономики и права по адресу: 664003, г. Иркутск, ул. Карла Маркса, 24, корпус 9, зал заседаний Ученого совета

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Байкальского государственного университета экономики и права по адресу: 664003, г. Иркутск, ул. Ленина, 11, корпус 2., ауд. 203.

Автореферат разослан у марта 2006 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

кандидат экономических наук, доцент

А.В. Шипицына

2ooJk 42.43

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Трансформация системы государственных финансов в России включает процесс формирования организационных структур, которые позволяют обеспечить маневренность и гибкость в мобилизации и распределении государственных финансовых ресурсов. Такой организационной структурой является казначейская система испонения бюджета. Казначейское испонение бюджета позволяет осуществлять контроль за использованием государственных денежных средств, задействовать механизм кассового испонения мобилизации налоговых доходов в бюджеты всех уровней.

Дальнейшее реформирование бюджетного процесса в Российской Федерации путем внедрения современных методов бюджетного планирования, ориентированных на достижение конечных результатов и стимулирующих органы власти различных уровней и, непосредственно, самих бюджетополучателей к максимально эффективному использованию бюджетных средств, одновременно предусматривает активизацию роли и расширение функций Федерального казначейства. На Федеральное казначейство возлагается решение важнейшей задачи - создать условия для эффективного управления государственными финансовыми ресурсами, с учетом обеспечения их маневренности, отдачи, с учетом использования преимуществ от масштабности в рамках национального государства.

К настоящему времени накоплен положительный опыт функционирования системы Федерального казначейства, с учетом регионального распределения функций. Вместе с тем имеет место необходимость динамичного развития казначейских технологий, позволяющих реализовать функции казначейства. Речь идет о завершении процесса создания Единого казначейского счета, или Единого счета бюджета, и разработке методических подходов к созданию системы управления ликвидностью бюджета в целом и Единого казначейского счета в частности.

Степень разработанности проблемы. В научных разработках и публикациях последних лет большое внимание уделяется вопросам казначейского испонения расходов федерального бюджета, с учетом регионального распределения и кассового обеспечения этих расходов.

Общетеоретические и методологические вопросы, посвященные бюджету и бюджетной системе, развитию процесса финансирования расходов государственного бюджета, казначейского испонения бюджета, нашли свое отражение в трудах таких экономистов, как Бабич A.M., Бушмин Е.В., Вахрин П.И., Вознесенский Э.А., Врублевская О.В., Лексин В.Н., Павлова JI.H., Поляк Г.Б.,

Родионова В.М., Романовский М.В., Сабитова Н.М., Самаруха В И., Фадей-кина Н.В., Фетисов В.Д.,Фисенко А.И., Швецов А.Н. и др.

Практические вопросы организации финансирования расходов федерального бюджета, включая региональную составляющую этого процесса, представлены в\исследованиях Горегляд В.П., Гусева С.И., Комягина Д.Л., Кузнецовой Т.З., Куницыной С.Ю., Лаврова A.M., Лопиной Л.А., Ляпуновой Г.В., Малышевой В.И., Нестеренко Т.Г., Прокофьева С.Е., Сорокиной Т.В., Хурсевича С.Н., Швецова Ю.Г. и др.

Анализ научного материала по вопросам казначейской системы испонения расходов бюджета показал, что в большинстве случаях рассматривается история становления и опыт работы органов Федерального казначейства в этом направлении. В то же время вопросы, связанные с исследованием особенностей регионального управления средствами бюджета, с управлением ликвидностью Единого казначейского счета, в части: мониторинга и прогнозирования поступлений и выплат, выбора оптимальных временных решений по выплатам, выбора инструмента для попонения текущей ликвидности за счет краткосрочных заимствований, остаются еще недостаточно изученными.

Необходимость исследования системы бюджетного финансирования с точки зрения эффективности управления средствами бюджета, а также определение перспективных направлений в области обеспечения ликвидности Единого казначейского счета обусловили выбор темы, цели и задач исследования.

Цель и задачи исследования. Цель диссертации состоит в разработке теоретических положений и практических рекомендаций по созданию, в рамках казначейского обеспечения расходов государственного бюджета, системы управления ликвидностью бюджета и Единого казначейского счета.

Данная цель предполагает постановку и решение следующих задач:

- исследовать теоретические основы расходов государственного бюджета и элементы технологий казначейского обеспечения этих расходов;

- выделить направления развития расходов федерального бюджета с учетом регионального фактора;

- определить особенности казначейского обеспечения расходов государственного бюджета;

- раскрыть на основе анализа действующей практики состояние и региональные особенности финансирования расходов федерального бюджета;

- разработать предложения по созданию элементов системы управления ликвидностью Единого казначейского счета.

Объект исследования - совокупность финансовых отношений в части расходов государственного бюджета, реализуемых в процессе испонения бюджета.

Предмет исследования - казначейское обеспечение расходов государственного бюджета.

Наиболее существенные результаты, полученные автором. В ходе диссертационного исследования автором получены следующие научные результаты:

- выявлены внешние факторы, определяющие динамику расходов государственного бюджета;

- на основе углубленного анализа прямых расходов федерального бюджета определены региональные факторы, влияющие на их структуру и направленность;

- разработан авторский подход к содержанию понятия ликвидность Единого казначейского счета с точки зрения обеспечения динамического равновесия между поступлениями и выплатами, во времени и пространстве;

- показана трансформация казначейского обеспечения финансирования расходов федерального бюджета, обозначены особенности каждого этапа, определены направления совершенствования казначейского обеспечения расходов государственного бюджета.

Степень обоснованности научных положений, выводов и рекомендаций, содержащихся в диссертации. Теоретическую основу диссертации составили исследования ведущих отечественных и зарубежных ученых и экономистов в области расходов государственного бюджета в целом, направлений развития процесса финансирования расходов федерального бюджета, казначейского испонения расходов бюджета. В работе использованы законодательные акты Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, инструкции и методические рекомендации Министерства финансов Российской Федерации, а также материалы научных конференций и периодических изданий.

Информационно-статистической базой исследования явились материалы Министерства финансов Российской Федерации, Федерального казначейства, Статистических органов, Управления Федерального казначейства по Иркутской области, Главного финансового управления Иркутской области.

Глубина исследования, обоснованность научных результатов, достоверность выводов и рекомендаций была обеспечена применением общенаучных методов познания: наблюдения, сравнения, синтеза теоретического и практического материала, использованием методов экономического анализа и статистической группировки, выборки, сравнения и обобщения.

Исследование проведено в рамках пункта 2.6 Паспорта специальности 08.00.10 Финансы, денежное обращение и кредит.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем:

- уточнены понятия государственный бюджет и расходы государственного бюджета с позиции двустороннего подхода к токованию этих финансовых категорий, что позволило отразить их качественную составляющую - совокупность денежных отношений, и материальную сторону реализации этих отношений - движение денежных средств;

- введено в научный оборот понятие казначейское обеспечение расходов государственного бюджета, характеризующееся как совокупность операций, приемов, реализуемых посредством казначейской системы испонения бюджета, позволяющих создать необходимую ликвидность и сбалансированность для осуществления кассовых расходов государственных денежных средств в пользу бюджетополучателей и реализовать менеджерский подход к испонению расходов бюджета;

- предложена методика определения динамического равновесия Единого казначейского счета на базе использования индексов сезонности, с целью определения состояния и последствий неравномерности движения государственных денежных средств;

- разработаны методические рекомендации по внедрению в практику управления региональной ликвидностью Единого казначейского счета Казначейских кассовых планов, позволяющих обеспечивать устойчивость испонения обязательств перед бюджетополучателями в части выплат денежных средств из бюджета.

Значение полученных результатов для теории и практики состоит в том, что результаты, полученные в работе, способствуют расширению теоретической базы в области исследования вопросов испонения бюджета, с позиции казначейского обеспечения расходов.

Практическая значимость работы заключается в том, что рекомендации по управлению Единым казначейским счетом, в условиях казначейского обеспечения расходов бюджета, могут быть использованы при проведении органами Федерального казначейства анализа кассовых потоков на счетах в регионах, для мониторинга состояния Единого казначейского счета позиции динамического равновесия.

Сведения о реализации и целесообразности практического применения результатов. Основные результаты исследования были представлены на обсуждение в рамках научно-практических конференций: Проблемы совершенствования межбюджетных отношений и казначейской системы испонения бюджетов на современном этапе - Барнаул, АтГТУ, 2003; Проблемы совершенствования бюд-

жетной политики регионов и муниципалитетов России и стран Северной Европы -Петрозаводск, ПетрГУ, 2004; на ежегодных конференциях профессорско-преподавательского состава Байкальского государственного университета экономики и права - Иркутск.

Теоретические положения и практические материалы диссертационного исследования используются в учебном процессе Байкальского государственного университета экономики и права при проведении занятий по учебным дисциплинам: Финансы, Бюджетная система РФ, Испонение бюджета.

Основные выводы и предложения направлены для внедрения в практическую работу Управления Федерального казначейства по Иркутской области, в органы финансовой системы.

Публикации. По теме исследования опубликовано 7 работ общим объемом 3,4 ал., весь объем авторский.

2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность выбранной темы диссертационного исследования, определяются цель и задачи, объект и предмет исследования, представляются научная новизна и практическая значимость результатов исследовательской работы.

В первой главе рассмотрены теоретические основы исследования расходов государственного бюджета, факторы, влияющие на их региональную направленность, выпонен анализ состояния и динамики расходов федерального бюджета в регионе, с учетом их места в расширенном бюджете региона.

Во второй главе дана характеристика особенностей казначейского обеспечения расходов государственного бюджета, выпонен анализ тенденций и региональных особенностей казначейского обеспечения расходов федерального бюджета в регионе.

В третьей главе определены направления совершенствования казначейского обеспечения финансирования расходов государственного бюджета. Разработана методика прогнозирования динамического равновесия Единого казначейского счета на уровне региона. Предложены рекомендации по внедрению в практику управления ликвидностью Единого счета казначейских кассовых планов, позволяющих обеспечивать устойчивость испонения обязательств перед бюджетополучателями в части выплат денежных средств из бюджета.

В заключении представлены основные выводы и результаты, определившиеся в ходе диссертационного исследования.

Объем и структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений. Структура

диссертации определена целью и задачами исследования, представлена в табл. 1.

Таблица 1

_Структура диссертационной работы_

Наименование Количество

Глав Параграфов стра ниц таблиц рисунков при-ложе-иий

Введение 6 - - -

1. Расходы государственного бюджета в регионе: содержание и тенденции их развития 1.1 Теоретические основы исследования расходов государственного бюджета 31 3 2 -

1.2 Характеристика тенденций и региональная направленность развития расходов государственного бюджета 29 9 1 7

2. Казначейское обеспечение расходов государственного бюджета: содержание и региональные особенности 2.1 Казначейское обеспечение расходов государственного бюджета: содержание и развитие 31 2 2 4

2.2 Анализ тенденций и региональных особенностей казначейского обеспечения расходов государственного бюджета (на примере Иркутской области) 32 6 4 26

3. Методические рекомендации по совершенствованию казначейского обеспечения расходов государственного бюджета в регионе 3.1 Трансформация казначейского обеспечения финансирования расходов бюджета 23 3 1 6

3.2 Методические подходы к управлению региональной ликвидностью Единого казначейского счета 19 5 5 6

Заключение 4 - - -

Итого 175 28 15 49

Список использованной литературы 16 - - -

Приложения 68 39 10

Всего 259 67 25 49

Диссертация изложена на 259 страницах и включает 67 таблиц, из них 28 в тексте, 39 в приложениях, 25 рисунков, в том числе 15 в тексте и 10 в приложениях, список использованной литературы из 197 наименований и 49 приложений

3. ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

1. Уточнено экономическое содержание расходов государственного бюджета с позиции двухмерности, что послужило основой для исследования трансформации их форм по мере продвижения в ходе бюджетного процесса к конкретному субъекту - бюджетополучателю.

На основе проведенного анализа существующих понятий расходов государственного бюджета обоснована целесообразность использования двухмерного подхода к токованию данной финансовой категории. Расходы государственного бюджета представляют собой денежные отношения, возникающие при использовании бюджетного фонда (качественная составляющая), и исходящие денежные потоки, обеспечивающие доступ к государственным денежным средствам бюджетополучателей (материальная сторона). Такой подход позволяет учесть качественные изменения этой части бюджета и формировать систему испонения, адекватную происходящим изменениям.

В исследовании отмечено повышение роли бюджетополучателя как институционального субъекта, что, несомненно, дожно быть учтено при казначейском обеспечении расходов государственного бюджета, которое реализуется в отношении бюджета как денежного фонда и в отношении бюджетополучателей как субъектов, которым обеспечивается доступ к государственным средствам.

В отношении бюджетного фонда в целом и каждого в отдельности звена бюджетной системы' федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, муниципальных бюджетов посредством кассового испонения бюджета органами Федерального казначейства осуществляются:

- мобилизация и учет поступлений в бюджетную систему налогов, сборов и иных обязательных платежей с последующим их распределением между бюджетами бюджетной системы;

- проведение и учет операций кассовых выплат из бюджетов;

- кассовое обеспечение распределения финансовой помощи из Федерального бюджета между бюджетами.

В отношении бюджетополучателей кассовое испонение бюджета органами Федерального казначейства определяется следующими операциями:

- доведение до бюджетополучателей показателей лимитов бюджетных обязательств;

- контроль за принятием со стороны бюджетополучателей денежных обязательств (с целью ограничения суммы денежных обязательств величиной доведенных лимитов бюджетных обязательств, проверки правомочности принятия обяза-

тельства);

- проведение кассового расхода (включая контроль на наличие свободного остатка бюджетных обязательств, остатка доведенных объемов финансирования, соответствие проводимой операции кодам бюджетной классификации расходов бюджетов, наличие документов, подтверждающих возникновение денежных обязательств).

Особенностью обеспечения расходов бюджета является тот факт, что формирование части денежных обязательств осуществляется бюджетополучателями, и идентификация их с бюджетными обязательствами происходит только тогда, когда Федеральное казначейство примет эти обязательства на учет и тем самым от имени государства предоставит право на расходование государственных денежных средств в соответствии с заключенным бюджетополучателем договором. Отсюда, для того чтобы расходы государственного бюджета состоялись, требуются определенные управленческие решения как со стороны бюджетополучателя, так и, на этом этапе, со стороны казначейства.

Как свидетельствует рис, 1, взаимодействие между органами Федерального казначейства и бюджетополучателями характеризуется активностью для обеих сторон.

Бюджетополучатели, заключая договоры с субъектами рынка на поставку товаров (работ, услуг), оформляя платежные документы с целью проведения расходных кассовых операций из бюджетного фонда, определяя сроки потребности в денежных средствах и дискретность их поступления, фактически формируют финансовые параметры для расходов государственного бюджета.

Казначейство также играет активную роль в ходе процесса принятия бюджетополучателями денежных обязательств и последующего проведения кассовых расходов в оплату этих обязательств.

2. Подход к определению тенденций, характеризующих динамику и региональную направленность расходов государственного бюджета.

Анализ существующих теорий, обосновывающих динамику государственных расходов и расходов государственного бюджета, применительно к России показал, что наиболее достоверные выводы обеспечивает теория внешних факторов. В работе отмечается, что экзогенным фактором для формирования тенденций в части динамики расходов государственного бюджета является реформирование государственного финансового хозяйства, распространение последствий этого процесса на всю систему испонения бюджета.

Особенностью структуры расходов федерального бюджета России является

Бюджетополучатель

Расходные расписания

Казначейство

Бюджетные обязательства Денежные обязательства

Казначейство

Договор на поставку товаров(работ, услуг) Договор на поставку товаров (работ, услуг) с отметкой ФК о принятии на учет в пределах суммы бюджетных обязательств

Бюджетополучатель

Проект договора на поставку товаров (работ, услуг)

Договор на поставку товаров (работ, услуг) с отметкой ФК о принятии на учет

Поставщик товаров (работ, услуг)

Кассовые расходы

Казначейство

Платежные документы на оплату с приложением подтверждающих документов поставки товаров (работ, услуг)

Платежное поручение ФК на

перечисление денежных средств

Бюджетополучатель t

Банк УФК

Документы на оплату поставленных товаров

(работ, услуг) -

Денежные средства

Поставщик товаров (работ, услуг)

Рис. 1. Характеристика взаимодействия казначейства и бюджетополучателей в процессе обеспечения расходов бюджета

расхождение с тенденциями, характерными для развивающихся стран и стран с рыночной экономикой. В частности, как отмечает аналитик1, в современных условиях большинство стран мира на реализацию современных функций государства в виде расходов государственного бюджета затрачивают 17,5% ВВП, а на обеспечение традиционных - лишь 5,3% от ВВП, соотношение между функциями государства и расходами государства на обслуживание этих функций складывается, как 3,4 к 1. Для развитых стран, где аналогичные показатели составляют в среднем 25% и 3,9%, пропорции характеризуются как 6,4 к 1. Анализ показателей федерального бюджета в России показывает, что с позиции такой классификации функций государства в 2005 году на выпонение традиционных функций государство расходовало около 6% ВВП. Такой показатель на 25% больше вышеупомянутого мирового уровня, тогда как на выпонение современных функций всего около 3,5% ВВП, т.е. в пять раз меньше, чем среднемировой показатель. Таким образом, развитие структуры расходов государственного бюджета в России предопределено тенденциями, характерными для мировой практики.

Анализ свидетельствует об усилении централизации доходов и расходов бюджетной системы в федеральном бюджете, что усиливает его перераспределительную функцию и требует повышения эффективности испонения этого бюджета со стороны органов Федерального казначейства.

В работе обращено внимание на особую актуальность исследования вопросов, посвященных региональной направленности расходов федерального бюджета.

Отмечается, что для этой цели обоснованным является анализ различных подходов к определению назначения расходов федерального бюджета в регионе, а именно: предназначения этих расходов обеспечивать интересы конкретного региона, представления интересов Федерации в регионе, преодоления противоречий между регионами из-за высокой дифференциации уровня социально-экономического развития. Эти подходы к характеристике назначения расходов федерального бюджета в регионе, по нашему мнению, не противоречат друг другу и отражают многогранность направлений и функций федерального бюджета.

Результаты и выводы углубленного анализа прямых расходов федерального бюджета на примере субъекта Российской Федерации - Иркутской области позволили оценить направленность движения государственных денежных средств, выявить актуальные проблемы казначейского обеспечения расходов федерального бюджета в регионе. В исследовании указывается, что наряду с увеличением расходов федерального бюджета, передаваемых в порядке межбюджетных отношений в бюджет Иркутской области, на протяжении всего периода исследования

1 Глазьев С Ю Федеральная социально-экономическая политика* принципиальных изменений не намечается// Российский экономический журнал 2005 №7-8 С 21

также отмечается рост прямых территориальных расходов федерального бюджета (с 4 240 мн.руб. в 2000 году до 18 716 мн.руб. за 2005 года). В работе выявлено на влияние изменений состава и структуры получателей средств федерального бюджета на состав и структуру расходов федерального бюджета, реализуемых в регионе. В частности, проанализированы результаты проводимой в стране реформы по разграничению расходных пономочий между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации и процесса реформирования структуры федеральных органов испонительной власти.

В работе определены следующие региональные факторы, влияющие на территориальное сосредоточение расходов федерального бюджета. Во-первых, территориальное размещение органов испонительной власти федеральных государственных учреждений. Как показывает анализ, региональные управления всех федеральных государственных учреждений расположены в областном центре. Во-вторых, практика концентрации операций по межбюджетным трансфертам на уровне Управлений Федерального казначейства субъекта Федерации. Как известно2, средства, передаваемые из федерального бюджета в бюджет субъекта Российской Федерации в рамках межбюджетных отношений, составляющие около 1/5 всех территориально привязанных к региону расходов федерального бюджета, отражаются на уровне Управления Федерального казначейства субъекта Федерации. В-третьих, степень оказания образовательных услуг в регионе со стороны образовательных учреждений, имеющих федеральное подчинение. В частности, в областном центре сосредоточено большинство государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования. В-четвертых, наличие в рамках региона бюджетных учреждений, оказывающих специфические бюджетные услуги, таких как учреждения Российской академии наук, Российской академии медицинских наук, учреждений Министерства обороны Российской Федерации, которые также обслуживаются в органах Федерального казначейства, расположенных на территории областного центра.

В ходе исследования расходов федерального бюджета в разрезе отделений Федерального казначейства городов и районов (ОФК) отмечено, что расходы по направлениям: общегосударственные вопросы, национальная оборона, национальная безопасность и правоохранительная деятельность, национальная экономика, социальная политика - присутствуют в каждом ОФК. Иное распределение на территории региона присуще расходам по следующим разделам функциональной классификации расходов федерального бюджета (действовавшей до 2005 года) фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу,

2 Федеральный бюджет и регионы опыт анализа финансовых потоков Моек Центр Инст-та Восток - Запад. -М. Диалог - МГУ, 1999. - 235 е.

судебная власть; промышленность, энергетика и строительство; транспорт, связь и информатика; предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий; культура, искусство и кинематография; попонение государственных запасов и резервов; дорожное хозяйство. Выявленная территориальная привязка указанных расходов определяется месторасположением органов испонительной власти.

Состояние и динамика территориальной структуры прямых расходов федерального бюджета обуславливают управленческие решения органов Федерального казначейства относительно аккумуляции платежных поручений на местах, кассового обеспечения расходов, осуществления контроля за целевым использованием государственных денежных средств.

Кроме того, анализ динамики расходов федерального бюджета на территории конкретного региона позволил сделать вывод о том, что имеет место увеличение разрыва между темпами роста доходов, мобилизуемых в федеральный бюджет на территории региона, и темпами роста расходов федерального бюджета, имеющих региональную направленность, как следствие, возникает необходимость увеличения казначейского обеспечения расходов федерального бюджета.

3. Характеристика казначейского обеспечения расходов государственного бюджета как качественного элемента системы казначейского испонения бюджета.

Развитие казначейской системы испонения бюджета позволяет сделать вывод о неправомерности подхода к ее рассмотрению и исследованию лишь с позиции кассового испонения. Проведенное исследование показывает, что развитие казначейской системы испонения бюджета сопровождается качественными изменениями. Они обусловлены необходимостью внедрения элементов финансового менеджмента в управление движением государственных денежных средств в процессе осуществления расходов государственного бюджета. Испонение расходов государственного бюджета делает необходимым развитие казначейского обеспечения этих расходов, что означает применение таких операций, которые способствуют созданию динамического равновесия бюджета с позиции его ликвидности и сбалансированности. Таким образом, необходимость внедрения элементов финансового менеджмента в управление движением государственных денежных средств при осуществлении расходов государственного бюджета позволяет рассматривать этот процесс с позиции казначейского обеспечения расходов государственного бюджета.

Казначейское обеспечение расходов государственного бюджета, с нашей точки зрения, - это совокупность операций, приемов, реализуемых посредством

казначейской системы испонения бюджета, позволяющих создать необходимую ликвидность и сбалансированность для завершения расходов государственного бюджета. Казначейское обеспечение направлено на организацию операций по осуществлению движения государственных денежных средств во времени и в пространстве; с учетом принципа сбалансированности и целевой структуры платежей. Основу казначейского обеспечения способности государства выпонять принятые на себя обязательства составляет достаточная ликвидность бюджета, общая и региональная ликвидность Единого казначейского счета.

4. Региональная ликвидность Единого казначейского счета и факторы, оказывающие влияние.

Единый казначейский счет следует рассматривать как важнейший инструмент для консолидированного управления ликвидностью, позволяющий востребовать эффект преимущества масштабности в управлении государственными денежными средствами. Также, с нашей точки зрения, Единый казначейский счет осуществляет пространственную функцию относительно централизации доходов государственного бюджета и распределения расходов бюджета по регионам страны. Практической базой для реализации концепции Единого казначейского счета в настоящее время является порядок организации работы по доведению через органы Федерального казначейства лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования расходов федерального бюджета, утвержденный приказом Министерства финансов Российской Федерации от 10 июня 2003 года № 50н (Порядок 50н). На основе анализа этапов трансформации казначейского обеспечения финансирования расходов федерального бюджета выявлено, что использование системы Единого казначейского счета направлено на сбалансированность активов и пассивов федерального бюджета. Вместе с тем отмечено, что создание и функционирование Единого казначейского счета, само по себе, не решает проблемы эффективности использования текущих активов и пассивов бюджета. Технология Единого казначейского счета сводит все входящие и исходящие финансовые потоки в единый центр и лишь создает предпосыки и основу для реализации той иной модели управления ликвидностью государственных денежных средств.

Ликвидность Единого казначейского счета выступает в качестве основы казначейского обеспечения финансирования расходов государственного бюджета. При этом ликвидность Единого казначейского счета следует рассматривать как его способность обеспечивать своевременно и в поном объеме удовлетворение бюджетных обязательств, подтвержденных Федеральным казначейством, посредством кассовых выплат государственных денежных средств, при этом следует, на наш взгляд, различать общую и региональную ликвидность. Региональная лик-

видность представляет собой частную составляющую ликвидности Единого казначейского счета, которую можно характеризовать как способность Единого казначейского счета, в рамках конкретного региона, в пространстве и во времени, обеспечивать удовлетворение бюджетных обязательств, подтвержденных Федеральным казначейством, посредством кассовых выплат государственных денежных средств.

Анализ региональных факторов, влияющих на обеспечение ликвидности Единого казначейского счета, позволил определить следующие из них- степень предопределенности расходов государственного бюджета; достаточность и структура источников финансового покрытия расходов государственного бюджета; изменение величины остатка на балансовых счетах 40105 Средства федерального бюджета Управлений Федерального казначейства по субъектам Федерации.

Во-первых, предопределенность расходов государственного бюджета. В работе указывается на разграничение расходов государственного бюджета на абсолютно предопределенные и не имеющие жесткой предопределенности расходы. В частности, часть расходов следует отнести к так называемым защищенным или абсолютно предопределенным расходам, на основании того, что сроки выплат по этим расходам определены федеральными законами, Указами или иными государственными регламентами. Прежде всего, такой предопределенностью отличается заработная плата государственных служащих и работников бюджетных учреждений. Другая часть расходов государственного бюджета не имеет жесткой предопределенности как по срокам платежей, которые существенно влияют на потребность в наличии достаточной суммы денежных средств, так и по структуре этих расходов.

Во-вторых, достаточность и структура источников финансового покрытия расходов государственного бюджета. В работе представлен анализ динамики и структуры источников кассового покрытия расходов федерального бюджета на территории Иркутской области за период с 1998 по 2005 год (табл.2), на основе которого сделан вывод, что доходами федерального бюджета области обеспечивается ire более половины всех расходов федерального бюджета, осуществляемых на территории Иркутской области. В исследовании выявлены причины сложившейся пропорции источников кассового покрытия расходов. Определены параметры покрытия кассовой потребности для обеспечения расходов федерального бюджета за счет доходов, мобилизуемых в этот бюджет на территории Иркутской области. В исследовании сделан вывод также о том, что развитие казначейских технологий, направленных на совершенствования казначейской системы, позволило исключить потоки денежных средств между субъектами Российской Федерации. Данные потоки характеризуют взаимодействия между Управлениями Федерального казна-

Таблица 2

Динамика источников кассового покрытия расходов федерального бюджета

Источники Год

2000 2001 2002 2003 2004 2005

1 .Со счета Федерального казначейства, всего 4177678,1 7 886 239,0 8 008 024,8 6 218 289,3 10 990 900,0 7 944 646,0

в т.ч.

а) Перечислено денежными реестрами 4 177501,6 7 886 239,0 8 008 024,8 43 286,5 - -

б) Перечислено со счета Федерального казначейства 176,5 0,0 0,0 6 175 002,7 10 990 900,0 7 944 646,0

2. Со счета 401 Управления Федерального казначейства по Иркутской области 817 052,3 369 478,4 2 919 318,6 7 664 793,2 8 264 020,7 5 101 049,2

3. Поступления от Управлений Федерального казначейства других субъектов Российской Федерации 755 399,1 1 240 138,9 2 877 635,6 3 721 501Д - -

4. Остатки прошлого года 118 394,3

в т.ч. по счету 40105 (символ 01) 117 347,3 - - - - -

5. Другие поступления (прочие поступления от вышестоящих распорядителей средств) 91,2 4 428,0 93,4 129 162,3 0,0

Всего, получено средств для финансирования расходов и погашения источников внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета 5 868 614,9 9 500 284,3 13 805 072,4 17604 712,7 19 255 083,0 13 045 695,2

[Источник: Отчетность Управления Федерального казначейства по Иркутской области]

чейства различных субъектов Федерации при казначейском обеспечении расходов федерального бюджета. Как следует из табл.2, с 2004 года обмен между Управлениями Федерального казначейства субъектов Федерации был организован исключительно безденежными реестрами на финансирование.

В-третьих, изменение величины остатка на балансовых счетах 40105 Средства федерального бюджета Управлений Федерального казначейства субъектов Федерации и переход на работу в режим текущего дефицита балансового счета 40105 Средства федерального бюджета. В работе отмечено, что операции по ежедневному мониторингу этого остатка позволяют предотвратить возникновение факта необеспечения бюджетных обязательств, предъявленных к оплате.

Текущий дефицит балансового счета 40105 Средства федерального бюджета Управления Федерального казначейства субъекта Федерации может быть представлен в следующем виде:

% Б = 100% - (О - V)* 100, где

Б - текущий дефицит балансового счета 40105;

О - реальный остаток денежных средств на балансовом счете 40105 (в абсолютном значении на соответствующий период времени);

V - не обеспеченный денежными средствами объем финансирования, отраженный на счетах получателей средств федерального бюджета (в абсолютном значении на соответствующий период времени).

Таким образом, под текущим дефицитом принимается не абсолютный дефицит на балансовом счете 40105 Средства федерального бюджета, а лишь разница между величиной, необходимой для покрытия всего остатка необеспеченного объема финансирования, отраженного на счетах получателей средств федерального бюджета, и реального остатка денежных средств на балансовом счете 40105 Средства федерального бюджета, в определенный период времени.

5. Методика определения динамического равновесия Единого казначейского счета с целью определения эффекта неравномерности движения государственных денежных средств.

В качестве инструмента анализа при разработке указанной методики использован индекс сезонности, применяемый в финансовой статистике. Выбор инструмента анализа не является случайным, на основе полученных результатов исследования сделаны следующие выводы.

Во-первых, предложенная методика позволяет выявлять значительные сезонные колебания в рядах динамики, характеризующие кассовый расход федерального бюджета в расчете на один месяц и на один день.

В-вторых, посредством методики установлено, что процесс как расходования средств, так и поступлений в бюджетную систему развивается в направ-

лении увеличения планомерности движения финансовых потоков. Об этом свидетельствует снижение показателя вариации, рассчитанного в отношении ежемесячных поступлений доходов федерального бюджета и ежемесячных выплат средств. В работе указано, что в качестве фактора снижения можно рассматривать ранее указанный Порядок 50н.

В-третьих, в результате применения этой методики установлено, что в отличие от результатов анализа среднемесячного размера расходов, динамика среднедневного расхода средств федерального бюджета характеризуется высоким показателем сезонности. За исследуемый период значительных сдвигов в сторону планомерности расходования средств не произошло, что определено характером кассовых расходов.

На основе анализа динамики поступлений и выплат из федерального бюджета в работе сделан вывод о том, что несинхронность данных финансовых потоков может привести к образованию временного дефицита ликвидности как при сбалансированном бюджете в расчете на более длительный период времени, так и при наличии бюджетного профицита и имеющихся у государства активов в форме резервных фондов. Следовательно, технология управления кассовыми активами и пассивами федерального бюджета в России, основанная на адаптации выплат из бюджета к поступлениям, с внедрением технологии Единого казначейского счета исчерпала себя. Необходим поиск методических подходов к реализации более прогрессивной модели управления ликвидностью Единого казначейского счета. Содержание этих методических подходов дожно включать разработку и внедрение новых процедур по повышению уровня общей ликвидности Единого казначейского счета, его региональной ликвидности; расширения перечня инструментов управления ликвидностью этого счета, с целью обеспечения необходимого уровня диверсификации кассовых активов и пассивов федерального бюджета.

В работе предложены направления деятельности органов Федерального казначейства в сфере управления ликвидностью Единого казначейского счета.

Одним из таких направлений является составление достоверных прогнозов об объеме необходимых государственных денежных средств для проведения кассовых расходов в конкретный момент времени. В рамках бюджетного процесса определено, что администраторы поступлений в бюджет осуществляют мониторинг, контроль, анализ и прогнозирование поступлений средств из соответствующего доходного источника и представляют проектировки поступлений на очередной финансовый год в соответствующие финансовые органы. Следовательно, составление и предоставление в органы Федерального казначейства поноценного прогноза поступлений в бюджет возможно закрепить за администраторами поступлений (например, по налоговым платежам - налоговые органы, по таможенным платежам - таможенные органы и т.д.).

Таблица 3

Классификация факторов, определяющих величину и структуру кассовых расходов федерального бюджета на уровне региона

Внешние Внутренние

Федеральные факторы Региональные факторы Микрофакторы

Решения Президента Российской Федерации Правительства Российской Федерации в целях реализации основных государственных гарантий по оплате труда работников и обеспечении повышения уровня реального содержания заработной платы (Указы Президента о денежном содержании федеральных государственных служащих, Постановления Правительства о повышении тарифной ставки (оклада) первого разряда Единой тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы) Тарифная политика региона в области регулирования цен на электрическую и тепловую энергию (деятельность региональной энергетической комиссии области по регулированию цен (тарифов) на продукцию (услуги) энерго-снабжающих организаций) Решения Главных распорядителей (распорядителей средств) бюджетных средств в части установления порядка периодичности доведения лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования (по мере принятия денежных обязательств, ежеквартально, ежемесячно)

Мероприятия в области государственного регулирования цен (тарифов) на услуги связи Изменения в налоговом законодательстве в части региональных и местных налогов (транспортный налог, налог на имущество, земельный налог и др.) Решения получателя бюджетных средств по установлению сроков оплаты по договорам с периодичностью оплаты (за коммунальные услуги, арендная плата за пользование имущества и др.)

Приоритетные направления расходования средств (разработка и реализация федеральных целевых программ, федеральных адресных инвестиционных программ) Постановления губернатора, устанавливающие порядок определения величины арендной платы за пользование объектами нежилого фонда. Решение получателей бюджетных средств в части определения сроков оплаты при заключении договоров и государственных контрактов

Разработанные и реализуемые порядки, принципы, формы и условия предоставления межбюджетных трансфертов Установление получателем бюджетных средств форм и сроков выплаты заработной платы (наличная выдача, перечисления на банковские пластиковые карты)

Изменения в налоговом законодательстве в части федеральных налогов и сборов (нвлог на доходы физических лиц, государственные пошлины др) Степень цикличности (сезонности) деятельности (например, период отпусков основного состава образовательных учреждениях приходится на летние месяцы, что приводит к единовременному увеличению в 2-3 раза объема кассовых расходов на оплату труда в начале отпускного периода)

Макроэкономические факторы (уровень инфляции, уровень безработицы, конъюнктура цен на внешних рынках и др.)

[Таблица составлена автором]

Кроме того, составление достоверных прогнозов по выплатам предложено возложить на бюджетополучателей. Проведенный в исследовании анализ факторов, оказывающих влияние на величину и структуру расходов государственного бюджета (табл. 3), позволил сделать вывод о достаточной свободе бюджетополучателя в определении параметров финансовых потоков, опосредующих выплаты (кассовые расходы) из средств бюджета. В частности, сделан вывод о том, что бюджетополучатель вправе установить сроки, размер кассового расхода средств бюджета, дискретность необходимых платежей. Следовательно, можно предположить высокую результативность мониторинга за расходованием средств федерального бюджета в части обеспечения ликвидности Единого казначейского счета, взаимоотношений органов Федерального казначейства и бюджетополучателей. Анализ данных взаимоотношений показал, что наличие в настоящей практике несколько операций не позволяет проводить качественный анализ прогнозирования кассового расхода. С целью проведения данного мониторинга разработана форма документа Казначейский кассовый план бюджетополучателя (рис. 2).

Казначейский кассовый план

суммы прогнозируемого кассового расхода получателя средств федерального бюджета

по лицевым счетам получателя средств федерального бюджета и по допонительному бюджетному финансированию за счет арендных платежей (при наличии) на _

Код органа Федерального казначейства по КОФК _

Код получателя средств федерального бюджета по РПБС _

Периодичность: ежемесячная Единицы измерения: рубли

Рабочий день месяца Сумма прогнозируемого кассового расхода Учетный номер бюджетного обязательства*

Всего в том числе наличного

Х Х Х

В данном случае рассматривается вариант организации работы органов Федерального казначейства по учету всех принимаемых бюджетополучателем денежных обязательств

Главный бухгатер

Рис. 2 Форма документа Казначейский кассовый план

В целях получения достоверного прогноза можно использовать результаты анализа бухгатерской отчетности бюджетополучателя, которая отражает приток и отток платежных средств за отчетные периоды времени.

При осуществлении платежа в процессе оплаты бюджетных обязательств может образоваться определенный отрезок времени, который необходим платежу, чтобы пройти через банковскую систему. Это время в мировой практике называется флоуг (образовано от английского float - чеки и платежные поручения в процессе банковского клиринга). При управлении ликвидностью стоит задача по минимизации флоута с последующим устранением, что становится возможным при внедрении системы электронного документооборота между органом, испоняющим бюджет, и учреждениями банковской системы.

Результаты проведенного автором исследования рядов динамики, отражающих состояние потребности в ликвидных активах, можно использовать при расчете соответствующих агоритмов при расчете прогноза в потребности ликвидности.

Как свидетельствует практика, при испонении бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов зачастую возникает временный дефицит ликвидности. Следовательно, при переходе получателей средств указанных выше бюджетов на обслуживание в органы Федерального казначейства использование предлагаемого документа Казначейский кассовый план суммы прогнозируемого кассового расхода получателя средств федерального бюджета позволит осуществлять планирование проведения кассового расхода бюджетных средств со счетов органов Федерального казначейства.

СПИСОК РАБОТ, ОПУБЛИКОВАННЫХ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

1. Тимирханова JI.P. Казначейский механизм испонения как инструмент обеспечения устойчивости бюджета // Финансовые ресурсы региона: современное состояние и перспективы развития: Сб.науч.тр. - Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2002. - С. 265 - 268. - 0,31 пл.

2. Тимирханова JI.P. Особенности казначейского подхода к управлению внебюджетными средствами бюджетных учреждений // Материалы 62-й ежегодной конференции профессорско-преподавательского состава, докторантов, аспирантов и студентов, 24 - 29 марта 2003 года: Ч. 1. - Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2003. - С. 246 - 252. - 0,72 п.л.

3. Тимирханова JI.P. Сравнительный анализ действующих систем казначейского испонения бюджетов в России и Германии // Проблемы финансово-кредитного механизма в регионе: Сб.науч.тр. - Иркутск: Изд-во БГУЭП,

2003. - С. 268 - 272. - 0,5 пл.

4. Тимирханова JI.P. Внебюджетные средства бюджетных учреждений и казначейский механизм управления // Проблемы совершенствования межбюджетных отношений и казначейской системы испонения бюджетов на современном этапе: Сборник научных материалов третьей межрегиональной научно-практической конференции (г. Барнаул, 30 мая 2003 года) / УФК МФ РФ по Атайскому краю, Ат. гос. техн. ун-т им.И.И.Позунова. - Барнаул: Изд-во АптГТУ, 2003. - С. 170 - 176. - 0,46 пл.

5. Тимирханова JI.P. Организация бюджетных потоков с целью обеспечения проведения кассовых расходов и их эффективность // Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов России и стран Северной Европы: Материалы IV Международной научно-практической конференции (26 - 28 мая 2004 г.) / ПетрГУ. - Петрозаводск,

2004. - С. 287 - 294. - 0,69 п.л.

6 Тимирханова JI.P Новый порядок финансирования расходов федерального бюджета Н Финансы - 2005.- № 7.- С. 22- 23. - 0,31 пл.

7. Ковтун Л.Р. К вопросу об эффективности казначейского испонения расходов федерального бюджета // Финансово-кредитные отношения в регионе: проблемы и перспективы реформирования: Сб.науч.тр. - Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2005. - С. 188 -192.-0,41 пл.

ОООА 4343

КОВТУН ЛИРА РАИСОВНА

КАЗНАЧЕЙСКОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ РАСХОДОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО БЮДЖЕТА В РЕГИОНЕ

АВТОРЕФЕРАТ

Подготовлено в печать л1 марта 2006 г. Формат 60*90 1/16. Бумага офсетная. Печать трафаретная. Усл. печ. л. 1,50 Уч.-изд. л. 1,33. Тираж 100 экз. Заказ 4061.

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидат экономических наук , Ковтун, Лира Раисовна

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. РАСХОДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО БЮДЖЕТА: СОДЕРЖАНИЕ И ТЕНДЕНЦИИ ИХ РАЗВИТИЯ.

1.1 Теоретические основы исследования расходов государственного бюджета.

1.2 Характеристика тенденций и региональная направленность развития расходов государственного бюджета.

ГЛАВА 2. КАЗНАЧЕЙСКОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ РАСХОДОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО БЮДЖЕТА: СОДЕРЖАНИЕ И РЕГИОНАЛЬНЫЕ ОСОБЕННОСТИ.

2.1 Казначейское обеспечение расходов государственного бюджета: содержание и развитие.

2.2 Анализ тенденций и региональных особенностей казначейского обеспечения расходов государственного бюджета (на примере Иркутской области).

ГЛАВА 3. МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ КАЗНАЧЕЙСКОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ РАСХОДОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО БЮДЖЕТА В РЕГИОНЕ.

3.1 Трансформация казначейского обеспечения финансирования расходов бюджета.

3.2 Методические подходы к управлению региональной ликвидностью

Единого казначейского счета.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Казначейское обеспечение расходов государственного бюджета в регионе"

Актуальность темы исследования. Трансформация системы государственных финансов в России включает процесс формирования организационных структур, которые позволяют обеспечить маневренность и гибкость в мобилизации и распределении государственных финансовых ресурсов. Такой организационной структурой является казначейская система испонения бюджета. Казначейское испонение бюджета позволяет осуществлять контроль за использованием государственных денежных средств, задействовать механизм кассового испонения мобилизации налоговых доходов в бюджеты всех уровней.

Дальнейшее реформирование бюджетного процесса в Российской Федерации путем внедрения современных методов бюджетного планирования, ориентированных на достижение конечных результатов и стимулирующих органы власти различных уровней и, непосредственно, самих бюджетополучателей к максимально эффективному использованию бюджетных средств, одновременно предусматривает активизацию роли и расширение функций Федерального казначейства. На Федеральное казначейство возлагается решение важнейшей задачи - создать условия для эффективного управления государственными финансовыми ресурсами, с учетом обеспечения их маневренности, отдачи, с учетом использования преимуществ от масштабности в рамках национального государства.

К настоящему времени накоплен положительный опыт функционирования системы Федерального казначейства, с учетом регионального распределения функций. Вместе с тем имеет место необходимость динамичного развития казначейских технологий, позволяющих реализовать функции казначейства. Речь идет о завершении процесса создания Единого казначейского счета, или Единого счета бюджета, и разработке методических подходов к созданию системы управления ликвидностью бюджета в целом и Единого казначейского счета в частности.

Степень разработанности проблемы. В научных разработках и публикациях последних лет большое внимание уделяется вопросам казначейского испонения расходов федерального бюджета, с учетом регионального распределения и кассового обеспечения этих расходов.

Общетеоретические и методологические вопросы, посвященные бюджету и бюджетной системе, развитию процесса финансирования расходов государственного бюджета, казначейского испонения бюджета, нашли свое отражение в трудах таких экономистов, как Бабич A.M., Бушмин Е.В., Вахрин П.И., Вознесенский Э.А., Врублевская О.В., Лексин В.Н., Павлова J1.H., Поляк Г.Б., Родионова В.М., Романовский М.В., Сабитова Н.М., Самаруха В.И., Фадейкина Н.В., Фетисов В.Д.,Фисенко А.И., Швецов А.Н. и др.

Практические вопросы организации финансирования расходов федерального бюджета, включая региональную составляющую этого процесса, представлены в исследованиях Горегляд В.П., Гусева С.И., Комягина Д.Л., Кузнецовой Т.З., Куницыной С.Ю., Лаврова A.M., Лопиной Л.А., Ляпуновой Г.В., Малышевой В.И., Нестеренко Т.Г., Прокофьева С.Е., Сорокиной Т.В., Хурсевича С.Н., Швецова Ю.Г. и др.