Институционально-экономический механизм реализации бюджетного федерализма в России

Гадзиян, Елена Ервандовна

Темы диссертаций по экономике » Экономическая теория

Институционально-экономический механизм реализации бюджетного федерализма в России тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат

Ученая степень	кандидат экономических наук
Автор	Гадзиян, Елена Ервандовна
Место защиты	Ростов-на-Дону
Год	2003
Шифр ВАК РФ	08.00.01

Диссертация

Автореферат диссертации по теме "Институционально-экономический механизм реализации бюджетного федерализма в России"

На правах рукописи

ГАДЗИЯН Елена Ервандовна

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНО - ЭКОНОМИЧЕСКИЙ МЕХАНИЗМ РЕАЛИЗАЦИИ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИИ

Специальность:

08.00.01 - экономическая теория

08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Ростов-на-Дону 2003

Диссертация выпонена на предпринимательства Северо-Кавказ

Научный руководитель Официальные оппоненты:

Ведущая организация

кафедре экономической теории и :ой академии государственной службы

доктор экономических наук, профессор

Игнатова Татьяна Владимировна

доктор экономических наук, профессор

Симионов Юрий Федорович

кандидат экономических наук, доцент

Жданова Тамара Ивановна

Ростовский государственный университет

Защита состоится 25 марта 2003 г. в 16 час. на заседании диссертационного совета К 502.008.02 по экономическим наукам в СевероКавказской академии государственной службы по адресу: 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 70, зал 205.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Северо-Кавказской академии государственной службы по адресу: 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 70.

Автореферат разослан л22 февраля 2003 г.

Отзывы на автореферат с указанием дожности рецензирующего, подписанные и заверенные печатью, просим направлять по адресу: 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 70, к. 605, диссертационный совета

Ученый секретарь диссертационного совета к. э. н., доцент

/ И.С. Харченко

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Рыночные реформы в Российской Федерации привели к коренным изменениям во всех сферах общественной жизни: политико-правовой, экономической, социальной, организационной и других. Важнейшим направлением этих изменений явилось преобразование государственного устройства России из унитарного в федеративное.

Процесс формирования федеративного государства ещё не завершен, возникли новые противоречия, требующие научного анализа и поиска механизмов их разрешения. Важнейшее из них - формирование бюджетного федерализма, его институциональных основ, принципов и методов согласования интересов различных субъектов бюджетных отношений.

Преобразование государственного устройства России из унитарного в федеративное коренным образом изменяет формирование основ бюджетной системы страны, требуя согласования общегосударственных интересов с интересами труппы людей, проживающих на различных территориях страны.

В основе бюджетной системы любой страны лежит тип государственного устройства. В унитарных государствах бюджетная система имеет два уровня: государственный и местный. В федеративных - она включает три уровня бюджетов: государственный (т.е. федерации в целом), субъектов Российской Федерации и муниципальные бюджеты. Федеративное устройство государства в России является основой формирования совершенно новой бюджетной системы РФ. Бюджетный федерализм, в свою очередь, является тем механизмом, через который реализуется федеративное устройство государства. Научно обоснованные принципы формирования бюджетного федерализма, следовательно, укрепляют бюджетную систему страны и служат основой становления единого федеративного устройства.

Построение федеративного государства в сочетании с рыночной трансформацией экономики и формированием принципиально новой бюджетной системы страны объективно обуславливает возникновение новых уровней государственного регулирования экономических и социальных процессов, новых функций государства и, следовательно, институтов их реализации. Эти процессы вызывают необходимость разработки таких новых теоретических проблем, как формирование институциональных основ

н ррщу^шия^л эбенностей в переходной

бюджетного федерализм;

вл..: -.-.гщд С, >ХХ-<."УЦГ

экономике, технологии создания принципиально иных межбюджетных отношений и их социально-экономического содержания, а также современных подходов к решению традиционных проблем.

Бюджетный федерализм требует формирования и принципиально иной системы финансовых отношений в целом, чем в унитарном государстве, а не только изменения бюджетных и межбюджетных процессов. Это связано с тем, что бюджетный федерализм строится на принципе сочетания централизма и децентрализма между федеральными органами власти, органами власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в процессе формирования бюджетной политики государства и в целях сочетания интересов государства и населения, проживающего на территории субъектов Российской Федерации входящих в них муниципальных образований. Кроме того необходимо формирование современных институтов, регулирующих бюджетно-налоговые отношения в обществе.

Следовательно, в процессе создания истинно федеративных отношений перед государством стоят задачи формирования таких нормативно-правовых, организационно-управленческих и других институтов, которые обеспечат формирование на всей территории России единого экономического и правового поля, сглаживания диспропорций и асимметричности социально-экономического развития регионов. Решение этих задач дожно осуществляться также в рамках финансовой, бюджетно-налоговой политики и денежно-кредитных отношений. Целевой ориентацией финансовой политики, а особенно бюджетно-налоговой, выступает формирование такой системы бюджетных и межбюджетных отношений, которые укрепляли бы не только основы бюджетного федерализма, но и целостность Российского государства. Имеющая до них место дезинтеграция экономического пространства России, наличие центробежных тенденций в развитии регионов обуславливают необходимость научного исследования места бюджетного федерализма его роли в укреплении бюджетной системы страны, а также институтов, регулирующих движение финансовых потоков в экономике Российской Федерации.

Степень научной разработанности проблемы. Интерес со стороны общественных и зарубежных ученых к проблеме бюджетного федерализма, межбюджетных отношений и институциональных основ их формирования в нашей стране возрос в процессе трансформации государства из унитарного в

федеральное и в связи с этим нормализацией бюджетной политики государства. По данным аспектам имеются глубокие, фундаментальные исследования политического и прикладного характера. Среди зарубежных исследователей наибольший вклад в решение этих проблем внесли Дж. Кейнс, К. Маркс, Т. Веблен, Дж. Коммонс, Р. Коуз, В. Ойкен, Л. Эрхард, П.А. Самуэльсон, В.Д. Нордхаус, Дж. Стиглиц, Дж. Сакс, К.Р. Макконнел, С.Л. Брю, И. Фишер, А. Хансен и др.

Исследования зарубежных ученых имеют весомое значение для понимания общеметодологических подходов к анализу бюджетно-налоговой политики как инструмента государственного регулирования финансовых отношений в целом и их важной составляющей - межбюджетных отношений, а также теоретических основ исследования роли различных институтов в становлении бюджетного федерализма в условиях федеративного государства.

В последние десятилетия институционалисты стали рассматривать те же проблемы, что и другие экономические школы, но под более широким углом зрения, учитывая в экономике роль различных политических и социальных институтов, особое внимание стало уделяться не только трансакционным издержкам, но и общественной эффективности, и общественным издержкам (Дж. Гебрейт, Р.Коуз, Д.Норт., Л.Хансен, Л. Эрхард и др.).

Большое внимание проблемам бюджетного федерализма и межбюджетных отношений, их нормативно правовой базе уделяют российские ученые и практики: Л.А. Абакин, Л.Н. Андрианов, М. Березина, А. Бирюков, С. Борисов, В. Гераценян, С. Глазьев, А. Воков, А. Воронин, В. Гришин, Т.А. Деревянченко, Б. Златкис, Н. Замятина, В. Казаков, Г. Кулаченко, М. Кудрин, Ю. Коростелев, Э. Кушнер, А. Колесов, И. Лазарева, Т. Лапуцгинская, А. Лавров, Н. Лазарева, Н. Максимова, В. Малышева, В. Мокрый, Т. Мартынова, Т. Поляк, Л. Пронина, М. Прусяк, О. Пчелинцев, А. Фоменцов, В. Рыжов, С. Сазонов, А. Саркисянц, О. Сергиенко, А Силуанов, Т. Тостых, Е. Уланова, II. Фонарев, В. Христенко, М. Яндиев и другас.

Но вместе с тем следует отметить, что проблемы становления бюджетного федерализма в России, механизмы и институты, регулируемые через налогово-бюджетную политику и другие рычаги, межбюджетные отношения изучены до конца не достаточно глубоко.

Не менее важно рассмотреть концептуальные аспекты межбюджетных отношений, дать авторское понимание их содержания и роли в формировании и реализации принципов бюджетного федерализма.

В процессе изучения работ зарубежных и отечественных экономистов выявлена необходимость комплексного, системного подхода к анализу бюджетных отношений как органической части финансовых взаимосвязей в экономике, обоснования места бюджетно-налоговой политики в системе инструментов государственного воздействия на экономику на всех уровнях управления.

Системный подход к разработке теоретических и практических вопросов формирования бюджетных и межбюджетных отношений является важной проблемой, решение которой позволит сформировать в России отношения бюджетного федерализма, раскрыть его институциональные основы и обеспечить единство правового и экономического пространства, устранить противоречия Российской Федерации и её субъектов, неравенство социально-экономического развития регионов и муниципальных образований в Российской Федерации.

Актуальность данных аспектов, их несомненная теоретическая и практическая значимость обусловили выбор темы исследования, основные цели и задачи, логику и структуру работы.

Цели и задачи исследования. Учитывая состояние разработанности данной проблемы в зарубежной и отечественной литературе, её актуальность и значимость в условиях становления рыночных отношений, автор диссертационного исследования поставил цель - осуществить комплексный сравнительный анализ становления и развития бюджетного федерализма в России, институциональных основ данного процесса, влияющих на все фазы бюджетных отношений, совершенствование деятельности федерального казначейства в целевом использовании бюджетных средств Российской Федерации и её субъектов.

Реализация данной цели достигается путем решения следующих задач:

- определение теоретико-методологических основ анализа бюджетного федерализма как финансовой основы укрепления единства Российской Федерации;

- обоснование принципов межбюджетных отношений и выявление противоречий в переходной экономике в данной системе отношений;

- выявление направлений совершенствования бюджетного устройства России на различных этапах транзитивной экономики;

- раскрытие значимости, роли и функций органов федерального казначейства в целевом использовании средств федерального бюджета и их роли в укреплении единства федерального государства;

- раскрытие технологии работы органов казначейства и её специфики на мезоуровне;

- проведение анализа горизонтального и вертикального выравнивания бюджетно-налоговой системы РФ и обоснование направлений совершенствования работы федерального казначейства.

Объектом исследования выступает современное состояние бюджетного федерализма и его институциональной основы, механизм воздействия органов федерального казначейства на стабилизацию бюджетного процесса на всех трех уровнях власти и управления, взаимосвязь бюджетной и налоговой политики государства на уровне Российской Федерации и её субъектов. В качестве базового объекта среди прочих взяты процессы испонения регионального бюджета через органы федерального казначейства по Ростовской области.

Предметом исследования выступают экономические и организационно-правовые отношения между Российской Федерацией, её субъектами и муниципальными образованиями по поводу формирования и использования средств федерального бюджета.

Теоретической и методологической основой исследования послужили фундаментальные концепции институционального и неокейнсианского направлений, современные теории общественных финансов, труды отечественных и зарубежных ученых, прикладные работы, законодательные документы Российской Федерации, программные положения Правительства, разработки Министерства финансов РФ, материалы научно-практических конференций по исследуемой проблеме.

При исследовании бюджетного устройства России и его институциональной основы использовася комплексный, системный подход, сравнительный анализ и экономико-статистические методы.

Информационно-эмпирической базой исследования явились отечественная и зарубежная экономико-статистическая литература, монографии, публикации в периодической печати, данные Государственного комитета по статистике в части анализа бюджетных и межбюджетных

отношений, Министерства налогов и сборов РФ, Министерства экономразвития и торговли РФ, Министерства финансов РФ, Центрального Банка России.

Рабочая гипотеза диссертационного исследования. Концептуальной основой формирования бюджетного федерализма выступает развитие таких институтов, как государство, право, морально-этические нормы, влияющие на поведение субъектов финансовых отношений в рыночной системе. Обоснована значимость выделения в федеративном государственном устройстве мезоэкономического уровня регулирования бюджетного процесса в целях обеспечения горизонтального и вертикального выравнивания бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований. В целевом использовании бюджета раскрывается роль такого доминирующего института как, федеральное казначейство.

Основные положения, выносимые на защиту:

по специальности 08.00.01 - экономическая теория

1. Переход от унитарного к федеративному государственному устройству в России в корне меняет социально-экономическое содержание бюджетного процесса, так как обуславливает выделение уровня регионального регулирования экономики, допонение норм иерархии и субсидирования целевыми трансфертами и бюджетной компенсацией. В качестве основных целей бюджетного регулирования выступает смягчение неравенства в бюджетной обеспеченности населения, живущего в различных регионах страны и её муниципальных образованиях. Только формирование принципиально новой институциональной структуры государства способно обеспечить нормативно-правовые, организационные и другие условия институционального порядка для роста бюджетного потенциала всех субъектов финансовых отношений, а не только достижения сбалансированности федерального бюджета.

2. Появление новых форм собственности, а следовательно, и новых субъектов хозяйствования, разграничение бюджетов на три уровня привело к изменению системы денежных потоков, регулировать которые стало возможным в основном косвенными методами. Прямое перераспределение денежных средств дожно существенно сократить сферу своего применения. В этой связи показано, что поскольку в основе бюджетной системы РФ лежит федеративное устройство государства, то необходимо уточнить

институциональную характеристику понятий бюджетный федерализм и межбюджетные отношения.

3. Политэкономическая сущность бюджетного федерализма включает систему отношений общественных финансов на основе сочетания принципов централизма и децентрализации в той мере, в какой они способны обеспечить разрешение противоречий общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территории субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в целях эффективного и справедливого размещения общественных ресурсов в рыночной экономике, ликвидации вертикального и горизонтального дисбаланса и с минимальными трансакционными издержками. Структура расходов и доходов бюджета каждого уровня позволяет судить об устойчивости бюджета, отражать степень реализации концептуальных основ финансово-бюджетной политики, приоритетные направления при финансировании расходов, характеризует уровень зрелости отношений бюджетного федерализма.

по специальности 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит

1. Сформированная в настоящее время в России система межбюджетных отношений не способна обеспечить задачи вертикального и горизонтального выравнивания, сглаживания дифференциации социально-экономического развития регионов и муниципальных образований, роста бюджетного потенциала, как Российской Федерации, так и её субъектов.

На основе анализа прикладного материала показана недостаточность бюджетного потенциала регионов, в том числе Ростовской области, крайняя неравномерность территориальной мобилизации налоговых и неналоговых платежей, усиление процесса централизации доходов в бюджет Российской Федерации с целью связывания бюджетных расходов, в том числе и с помощью консолидированных доходов федерального, регионального и местного бюджетов на счетах органов федерального казначейства с их последующим распределением по уровням бюджетной системы. Это не способствует укреплению бюджетного федерализма в государстве федерального типа, поскольку нарушается мера между централизацией и децентрализацией в бюджетной политике.

2. Политика бездефицитности бюджета в русле неолиберальной модели в условиях переходной экономики и необходимости преодоления последствий системного кризиса, обеспечения условий устойчивого роста на базе

модернизации производства, по мнению автора, не обеспечивает реализацию инвестиционных целей и не способствует наращиванию бюджетного потенциала на всех уровнях власти и управления. Именно рост бюджетного потенциала дожен стать приоритетной задачей в процессе развития отношений бюджетного федерализма. При этом необходимо в корне изменить политику вторичности и лостаточности во взаимоотношениях бюджетных расходов с реальным сектором.

3. Показана целевая ориентация реформирования межбюджетных отношений на этапе 1999-2001 гг. и в стратегии до 2005 г., выявлены противоречия этих процессов и механизм их снятия. Определены необходимость и условия повышения бюджетного статуса и налогово-бюджетных пономочий муниципальных образований, существенного увеличения роли собственных доходов региональных и местных бюджетов и расширения пономочий регионов и местных органов в прогнозировании и планировании бюджетных расходов.

Научная новизна исследования состоит в концептуальном обосновании роли различных институтов в формировании бюджетного устройства государства, места финансовой и бюджетно-налоговой политики, как её составных частей, инструментария бюджетной политики в развитии бюджетного федерализма и межбюджетных отношений. Элементы приращения научного знания выражены в следующем:

по специальности 08.00.01 - экономическая теория

- выявлена роль институциональных факторов в формировании бюджетного устройства страны, в согласовании интересов Российской Федерации, её субъектов и муниципальных образований;

- уточнено содержание политико-экономических категорий бюджетный федерализм и межбюджетные отношения, раскрыто понимание последних как бюджетоцементирующего направления бюджетной политики государства;

- показана значимость увязки политики экономического роста с политикой роста государственных расходов, обеспечивающая сильную финансовую и правовую поддержку отечественного товаропроизводителя и капитала, наращивания со стороны государства потенциала спроса на потребительские, инвестиционные и оборонные товары и услуги;

по специальности 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит

- показана целевая ориентация реформирования межбюджетных отношений, на этапе 1999-2001 гг. и в стратегии до 2005 г., выявлены противоречия этих процессов и механизм их снятия. Определены необходимость и условия повышения бюджетного статуса и налогово-бюджетных пономочий муниципальных образований, существенного увеличения роли собственных доходов региональных и местных бюджетов и расширения пономочий регионов и местных органов в прогнозировании и планировании бюджетных расходов;

- в соответствии с Бюджетным Кодексом РФ предлагается расширить рамки бюджетного планирования и прогнозирования, ввести в законодательную практику трех и пятилетнее планирование бюджета Российской Федерации;

- обоснована важная роль в межбюджетных отношениях совершенствования организационной структуры единой финансовой системы страны, так как от поноты взаимодействия руководящих финансовых органов всех уровней (особенно органов федерального казначейства), степени их дожностной зависимости напрямую зависит и финансовая дисциплина, и вероятность целевого использования средств и многие другие аспекты работы финансовых органов, а следовательно, и зрелость межбюджетных отношений;

- показана взаимосвязь элементов межбюджетных отношений при обеспечении вертикальной и горизонтальной сбалансированности с бюджетно-налоговой системой, проведен анализ эффективности и недоработки современной методики (2001 г.) исчисления трансфертов, разработаны предложения по совершенствованию межбюджетных отношений в целях укрепления основ бюджетного федерализма в РФ, а также показаны пути совершенствования технологии осуществления казначейского испонения федерального Хбюджета на примере Ростовской области.

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что изложенные и обоснованные в нем положения позволяют более поно с позиций системного комплексного подхода выявить роль институциональных факторов в становлении и развитии бюджетного устройства России, определить содержание межбгоджетных отношений и механизм их совершенствования в системе достижения единой бюджетной политики государства и сохранение целостности государственного

устройства, показать роль, функции, технологию казначейских операций в рамках макро- и мезоэкономики.

Положения диссертации могут быть использованы: федеральными и региональными органами власти при подготовке программ развития бюджетного федерализма, бюджетной стратегии, встроенной в единую взаимосвязанную систему обеспечения роста бюджетного потенциала и устойчивого развития экономики; в высшей школе как учебный и методологический материал в процессе преподавания курсов: Основы экономической теории, Финансы, кредит и денежное обращение, Налоги и налогообложение, Государственное регулирование экономики.

Апробация работы и внедрение её результатов. Основные теоретические и практические результаты диссертационного исследования были представлены на научно-практических конференциях в СевероКавказской академии государственной службы. По материалам исследования опубликовано 5 работ общим объемом 3,5 п. л.

Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка используемой литературы из 162 источников, содержание изложено на 177 страницах текста, включает 9 структурно-логических схем, 2 рисунка и 9 таблиц, 3 приложения.

Основное содержание работы

Во введении обосновывается выбор темы и ее актуальность, формируется цель и задачи исследования, определяется его теоретическая основа, научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы.

В первой главе Теоретико-методологические основы анализа бюджетного федерализма обосновывается в логической последовательности первоначально роль и значимость институциональных основ бюджетного федерализма, определяющих его содержание и формы реализации.

Особенно тесными выглядят связи между тремя уровнями бюджетного устройства. Институциональная структура экономики, включающая государство и его структуры, право, морально-этические нормы поведения субъектов рынка, традиции, семейные отношения и другие элементы. Институциональная структура является менее структурированной по уровням, чем управленческая. Это, по мнению автора, обусловлено тем, что основные правовые социально-

экономические институты носят многоуровневый характер. При этом, будучи ориентированы на один уровень, они имеют, как правило, проекции на остальные. Такие институты, как правовые нормы, контрактация, иерархия власти, интеграция, охватывают все уровни экономики, всех субъектов бюджетных и межбюджетных отношений.

В силу этого разрушение или несвоевременное создание даже небольшого числа институтов довольно быстро сказывается на других социополях, на структуре экономики в целом и эффективности -ее бюджетного устройства. Например, разрушение таких институтов, как Госплан СССР, Госснаб СССР, ряда министерств и ведомств без своевременного создания рыночных институтов и новых государственных структур регулирования народнохозяйственных пропорций сразу привели к неуправляемости экономической и бюджетной системы страны, к длительному спаду производства и другим негативным процессам. Одной из наиболее существенных потерь на этом пути, негативно сказавшемся на состоянии российского бюджета, стала ликвидация отраслевой структуры экономики.

Фактически сейчас существуют только три административные отрасли: газовая (ОАО Газпром), электроэнергетическая (РАО ЕЭС России) и железнодорожная (МПС). Большинство остальных предметных отраслей, будучи лишены координирующих структур, превратились в раздробленные совокупности предприятий, конкуренция между которыми из сферы улучшения качества или снижения издержек на производство продукции переходит в сферу борьбы за региональные привилегии. Пренебрежение институтами мезо-экономического уровня привело к разрушению отраслевой науки, отрыву предприятий от результатов деятельности отраслевых НИИ и КБ, а в конечном счете к ограничению влияния НТП.

Институтообразующая роль государства на макроуровне была ослаблена коррупцией государственного аппарата, сращиванием криминальных структур с органами представительной и испонительной власти, а также низким уровнем созидательной направленности государственного управления. В итоге одним из немногих институтов экономики, способных осуществлять преемственность экономического развития в производственной среде, а также распространение позитивных институциональных изменений, остались лишь объекты микроуровня -

производственные предприятия. Именно через них дожна проходить в ближайшие годы лось реформ - направление главных усилий по созданию функционально-эффективной, стратегически ориентированной и демократической экономики. В свою очередь приоритетными направлениями совершенствования бюджетного устройства страны дожны стать также мезо -, микро - и макроуровни, поскольку доходную часть бюджетов любого уровня составляет создание условий эффективной деятельности как российских предприятий, так и региональных и муниципальных органов власти и управления.

Либерализация экономики и условий функционирования субъектов микро - и мезоэкономики не привели сами по себе к рациональному использованию потенциала субъектов рынка. Напротив, к многочисленным проблемам и противоречиям прошлых лет (разбалансированность доходов и расходов бюджетов всех уровней, устаревшая технико-технологическая база, низкая контрактная дисциплина) добавились новые - противоречие между Российской Федерацией и ее субъектами, последними и муниципальными образованиями, между государственными монополиями и регионами. Следствием стало торможение воспроизводственного процесса на микроуровне, банкротство многих предприятий, часто искусственно инициируемое финансовым сектором, либо непоное использование производственных мощностей. Это в свою очередь лобесправило как бюджет Российской Федерации, так и бюджеты субъектов РФ и муниципальных образований

Лишенные институциональной среды и финансово обескровленные предприятия, муниципальные образования по сути оказались вне поля реформ. На этот аспект исследования институциональных основ развития бюджетного устройства, к сожалению, недостаточно обращают внимание российские ученые. Но, по мнению автора, именно своевременно созданные институты позволяют сформировать эффективную экономику и поновесный бюджет, доходы которого попоняются в зависимости от действия внутренних факторов, а не внешних экзогенных условий (конъюнктуры мировых цен на нефть, газ, металопрокат, привязки курса рубля к долару и т. д.).

Поэтому в диссертационном исследовании раскрывается взаимосвязь формирования бюджетно-налоговой политики с механизмом совершенствования межбюджетных отношений.

При этом межбюджетные отношения трактуются автором как бюджетоцементирующие и государствообразующие отношения по поводу распределения и перераспределения через единый центр управления между Российской Федерацией и ее субъектами всех денежных средств, которые общество передает добровольно власти для выпонения ею конкретных функций на основе создания внутри этой власти иерархии взаимосвязанных прав и обязанностей между различными уровнями управления.

Преобразование государственного устройства в сочетании с рыночной трансформацией обусловливает значимость новых уровней государственного регулирования. Особую роль в формировании бюджетного устройства на современном этапе играет муниципальный уровень. Это в свою очередь вызывает необходимость разработки таких новых аспектов, как органическая встроенность в отношения бюджетного федерализма муниципальных образований, учета их интересов и сглаживания диспропорций и асимметрии социально-экономического развития регионов.

В современных условиях перед государством стоят приоритетные задачи формирования на всей территории страны единого экономического пространства и правового поля сглаживания диспропорций социально-экономического развития регионов и муниципальных образований.

Поэтому в определении сущности бюджетного федерализма важно сфокусировать внимание на имманентно присущий ему принцип сочетания централизации и децентрализации в той мере, в какой они в наибольшей степени обеспечивают разрешение противоречий государственных интересов и интересов населения, проживающего на территории субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Во второй главе Динамика и перспективы развития бюджетного федерализма на региональном уровне анализируются этапы формирования бюджетного федерализма в России. Автор обосновывает значимость принятия Налогового Кодекса РФ и Бюджетного кодекса

России, которые определили равенство бюджетов субъектов Российской Федерации с федеральным бюджетом. Однако в диссертационном исследовании показывается, что в Бюджетном кодексе РФ в основном отсутствуют нормы, раскрывающие содержание принципа равенства местных бюджетов перед государственными бюджетом.

В бюджетном кодексе РФ необходимо более обстоятельно сформулировать правовые механизмы, обеспечивающие защиту прав и интересов муниципальных образований в межбюджетных отношениях наряду с другими участниками бюджетного процесса. Споры, возникающие между муниципальными образованиями и Российской Федерацией, субъектами РФ в случае передачи им ряда государственных пономочий без соответствующей финансовой базы, не подведомственны судам. Бюджетные обязательства перед муниципальными образованиями не испоняются, в итоге в нарушение действующего законодательства о местном самоуправлении более двух тысяч муниципальных образований лишены закрепленного в Конституции РФ права самостоятельного формирования местных бюджетов. Они вынуждены работать по сметам. Без отсутствия финансовой базы органы муниципального самоуправления не могут самостоятельно решать вопросы местного значения. Это не только не укрепляет бюджетное устройство государства, но и во многом ставит политику муниципальных органов в зависимость от указаний сверху органов государственной власти в обмен на получение от них финансовой помощи. В силу этого именно в рамках совершенствования межбюджетных отношений возможно осуществлять перераспределение доходов в пользу местных бюджетов.

Это, в свою очередь, создаст предпосыки к повышению роли местного самоуправления как публичной власти, способной нести ответственность за обеспечение интересов населения.

На наш взгляд, в Бюджетном кодексе РФ (в гл. 16 статьи 129) необходимо дать более обстоятельное определение межбюджетных отношений и в последующих статьях допонить те аспекты, которые пока остались вне правового поля.

К ним необходимо отнести вопросы прямой и поной ответственности органов власти вышестоящих уровней за решения, которые приводят к появлению выпадающих доходов или

допонительных расходов в результате решений, принимаемых на более высоком уровне власти.

Таблица 1

Налоговые поступления в бюджетную систему страны в отдельных регионах на 1.01.2001 г.1__

Поступило в бюджетную систему В том числе в федер. бюджет

Всего мн руб. На душу населения В % к итогу Всего мн руб. В % к итогу

Х Российская Федерация 1257,5 8,6 100,0 560,8 100,0

Х Центральный федеральный округ Москва Московская обл. Ярославская обл. 456371,9 309310,9 57842,8 9821,8 12,3 35,8 8,9 6,9 36,6 24,6 4,6 0,8 241625,3 169962,1 33555,8 4745,0 43,1 30,4 6,0 0,8

Х Северо-западный федер. округ 116910,2 8,1 9,3 47120,3 8,4

Х Южный федеральный округ 78983,8 3,6 6,3 36531,5 6,5

Х Привожский федер. округ 228510,8 7,1 18,2 90717,1 16,1

Х Уральский фед. округ 219371,3 17,4 174,4 89106,5 16,0

Х Сибирский фед. округ 112228,4 5,4 8,9 40445,7 7,2

Х Дальневосточный фед. округ 45110,1 6,3 3,6 15270,2 2,7

Необходимо также ускорить внесение допонений в статьи 84 - 87

Бюджетного кодекса РФ по разграничению расходных пономочий между

' Астапов К Социально-экономическое развитие- итоги и перспективы- Экономист, - 2001, - №9, - с 18

уровнями власти и существующих видов доходов между уровнями бюджетной системы.

Прописанные пономочия в Программе развития бюджетного федерализма РФ на период до 2005 г. также не решают проблему бюджетного выравнивания в перспективе, поскольку реализация намеченного там принципа лодин налог - один бюджет как конечная цель разграничения доходов при существующей асимметричности в бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований не только не осуществима, но и несет значительный вред формирующейся системе бюджетного устройства.

Бесспорно, необходимо развивать собственную базу попонения региональных и местных бюджетов, а не только совершенствовать механизм распределения трансфертов и других видов помощи бюджетам нижестоящих уровней. Но она не разовьется сама собой, необходим комплекс мер структурных реформ, и прежде всего в материальной сфере. Без сильной промышленности, аграрной, строительной системы не поднять экономику и не увеличить налогооблагаемую базу субъектов рынка.

В третьей главе Роль казначейской системы в укреплении единства бюджетного процесса в рамках Российской Федерации и ее субъектов отмечается безусловная необходимость усиления контроля за целевым использованием средств государственного бюджета раскрываются цели, задачи, структура и функция органов федерального казначейства на уровне государства и на региональном уровне (на примере Ростовской области).

Однако в диссертационном исследовании отмечается, что при огромной значимости этого института налицо попытка централизации ресурсов в бюджет Российской Федерации не только с помощью изменения нормативов регулирующих налогов, но и с помощью такого института, как федеральное казначейство.

Автор акцентирует внимание и на том, что в программных документах Правительства РФ на перспективу до 2010 года не просматривается значимость бюджетной стратегии обеспечения роста бюджетного потенциала как страны в целом, так и ее регионов и муниципальных образований. Цели и задачи бюджетной стратегии на 2002 год также не ранжированы и не встроены в единую,

взаимосвязанную систему. Они вновь подчинены логике либерально-монетаристского подхода, а именно:

- обеспечение сбалансированности бюджета, увязанная в приоритетном отношении с погашением сумм основного внешнего дога;

- связывание бюджетных расходов путем консолидации внебюджетных фондов в бюджетах всех уровней, а также ликвидации целевых бюджетных фондов, имевших в основном инвестиционные функции;

- ограничение бюджетных расходов в целях выпонения обязательств по государственному догу подчинена и политика ограничения бюджетных пономочий и прав субъектов РФ (перераспределение налоговых нормативов, консолидация доходов федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на счетах органов федерального казначейства с их последующим перераспределением между уровнями бюджетной системы).

Вместе с тем, усиление государственного контроля за испонением бюджета и целевым использованием бюджетных средств, а также сокращением времени поступления средств бюджета к бюджетополучателям обусловило создание федерального казначейства в России. Практика показала, что казначейство действительно является достаточно эффективным институтом управления, регулирования государственных финансов. Наряду с этим органы казначейства обеспечивают реализацию принципов бюджетного федерализма. Осуществляется это через распределение регулирующих доходных источников по уровням бюджетной системы в соответствии с установленными нормативами. В настоящее время казначейские органы активно включены в процесс формирования доходной части федерального бюджета. Они получают от банков, в которых открыты счета налогоплательщиков, копии платежных поручений на перечисление налогов и в течение одного операционного дня вводят их в информационную систему и передают для контроля за соблюдением налогового законодательства в налоговые органы. Это позволяет своевременно регулировать денежные потоки по территориям и обеспечивать финансирование предусмотренных в бюджете расходов в максимально возможных объемах.

В сфере расходов федерального бюджета с помощью органов федерального казначейства осуществляется предварительный контроль

целевого использования бюджетных средств, что позволяет достаточно гибко маневрировать государственными финансовыми ресурсами. Поскольку органы федерального казначейства имеют трехзвенную структуру, включающую не только ГУФК при Минфине России, но и органы казначейства в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, постольку обеспечивается согласованность всех трех уровней власти. Это служит условием вертикального и горизонтального выравнивания доходов бюджета. Принцип единства кассы позволяет Правительству РФ иметь ежедневную информацию о движении средств федерального бюджета и более оптимально управлять государственными финансами в целом, а не только бюджетными средствами.

Позитивно и то, что органы федерального казначейства созданы на муниципальном уровне. Развитие бюджетного федерализма в перспективе до 2005 года предполагает приоритетное решение проблем муниципальных образований, существенное повышение роли собственных доходов местных бюджетов, расширение пономочий муниципалитетов в планировании бюджетных расходов и прогнозирование этих процессов. Это требует решения принципиально новых задач - формирования во всех субъектах РФ и муниципальных образованиях поноценных бюджетов развития.

Анализируя казначейское испонение федерального бюджета органами казначейства по Ростовской области, следует отметить, что они осуществляют аналитический учет доходов федерального бюджета по видам налогов, сборов и другим обязательным платежам, работая в тесном контакте с учреждениями банка России и Юго-Западным банком Сбербанка России. Одновременно они предоставляют в налоговые органы всю необходимую информацию, последние в свою очередь направляют в территориальные органы федерального казначейства сведения о размере предоставления льгот по налогоплательщикам, видам налогов и срокам в каждый уровень бюджета. В работе обоснована значимость функционального и вспомогательного блоков в структуре регионального казначейства по Ростовской области. Что показано на логической схеме (№6,7). Вместе с тем, на наш взгляд, осложняет работу органов федерального казначейства по Ростовской области различный методический подход к учету доходов всех уровней бюджетной системы

финансовых, налоговых и казначейских органов. Это приводит к расхождению отчетности между ними и искажению реального положения по уплате регулирующих налогов по уровням бюджетной системы, при этом актуализирует проблему интеграции банковских и казначейских технологий. В работе дана модель электронного документооборота между всеми субъектами бюджетного процесса, что повысит оперативность управления. Администрация Ростовской области последовательно занимается проблемой собственных источников развития и попонением как федерального, так и областного бюджета.

В связи с этим используется программно-целевое планирование и в частности реализована федеральная целевая программа Социально-экономического развития Ростовской области до 2001 года. Из Федерального фонда регионального развития область получила 34,6 мн руб. в 1999 году, в 2002 году 63,7 мн руб., в 2001 году 105 мн руб. В 2001 году принята концепция экономической политики 2002-2003 годов. Весомую роль в стабилизации финансов области и испонении бюджетных обязательств играет реализация федеральной целевой программы Юг России (на период 2002-2006г.г.) на территории Ростовской области, которая нацелена на обеспечение устойчивых темпов экономического роста, повышение уровня занятости населения, что в свою очередь обеспечивает рост налоговой базы Ростовской области и испонение отчислений налогов в бюджет Российской Федерации.

За 2001 год комплексная система по оздоровлению финансового состояния предприятий области обеспечила прирост промышленного производства за 2001 год на 132,8%, по сельскому хозяйству продукции на 120,3%, по объему платных услуг на 102,9%, что значительно превосходит показатель по Российской Федерации. Однако консолидированный бюджет Ростовской области за 2001 год испонен с дефицитом в размере 428,16 мн руб., анализ собственных доходов консолидированного бюджета области показывает невыпонение плановых заданий по 4-м видам налога, удельный вес которых составил 19,4% (налог на игорный бизнес, плата за пользование водными объектами, прочие налоговые платежи и сборы, доходы от имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности). Основную часть расходов бюджета Ростовской области на 2001 год составили расходы на финансирование социально-культурной сферы (9729,3 мн руб.), что превысило расходы 2000 года в

1,5 раза. Бесспорно, необходимо развивать собственную базу попонения регионального и местных бюджетов, а не только совершенствовать механизм распределения трансфертов и других видов помощи бюджетам нижестоящих уровней, но она не разовьется сама собой, необходим комплекс мер структурных реформ, и прежде всего в материальной сфере. Без сильной промышленности, аграрной, строительной системы не поднять экономику и не увеличить налогооблагаемую базу субъектов рынка и не обеспечить рост бюджетного потенциала Ростовской области и муниципальных образований.

В заключении работы обобщены результаты проведенного исследования, сформулированы основные выводы и предложения.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1. Гадзиян Е.Е. Федеральное казначейство Российской Федерации в системе разграничения бюджетных пономочий между ветвями власти // Вертикаль власти: проблемы оптимизации взаимодействия федерального, регионального и местного уровней власти в современной России. - Ростов н/Д: СКАГС, 2001.-С. 115-118.-0,3 п.л.

2. Гадзиян Е.Е. Муниципальное казначейство в системе учета целевого использования бюджетных средств // Экономика и управление в России на рубеже веков. - Ростов н/Д: СКАГС, 2002. - С. 165 - 168. - 0,4 п.л.

3. Гадзиян Е.Е. Оптимизация межбюджетных отношений центра и регионов в системе укрепления целостности Российской Федерации // Взаимодействие уровней власти в условиях федерализации (опыт России и Германии). - Ростов н/Д: СКАГС, 2002. - С. 259 - 261. - 0,3 п.л.

4. Гадзиян Е.Е. Бюджетный федерализм в системе укрепления вертикали власти // Актуальные проблемы современного российского общества и государства. - Ростов н/Д: СКАГС, 2001. - С.З - 4. - 0,3 п.л.

5. Гадзиян Е.Е. Современная концепция российского бюджетного федерализма. - Ростов н/Д: СКАГС, 2003. - 2,2 п.л.

РНБ Русский фонд

2005-4 18807

Подписано к печати 20.02.03. Объем 1,1 п.л.

Тираж 100 экз. Заказ № 13. 344002, Ростов н/Д, Пушкинская, 70, СКАГС

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидат экономических наук , Гадзиян, Елена Ервандовна

Введение.

Глава 1. Теоретико-методологические основы анализа бюджетного федерализма

1.1 Методология анализа институциональных основ бюджетного федерализма

1.2 Содержание и институциональные особенности Российского бюджетного федерализма

13 Межбюджетные отношения в системе бюджетного регулирования в России

Глава 2. Динамика и перспективы развития бюджетного федерализма на региональном уровне

2.1. Реализация принципов бюджетного устройства в регионах России

2.2. Региональный и муниципальный уровень в стратегии развития бюджетного федерализма (до 2005 года)

Глава 3. Роль казначейской системы в укреплении единства бюджетного процесса в рамках Российской Федерации и ее субъектов

3.1. Казначейство как институт управления и регулирования государственных финансов

3.2. Особенности казначейского испонения федерального бюджета органами казначейства по Ростовской области 140 Заключение. 168 Список использованной литературы 178 Приложение

Диссертация: введение по экономике, на тему "Институционально-экономический механизм реализации бюджетного федерализма в России"

Актуальность темы исследования. Рыночные реформы в Российской Федерации привели к коренным изменениям во всех сферах общественной жизни: политико-правовой, экономической, социальной, организационной и других. Важнейшим направлением этих изменений явилось преобразование государственного устройства России из унитарного в федеративное.

Процесс формирования федеративного государства ещё не завершен, возникли новые противоречия, требующие научного анализа и поиска механизмов их разрешения. Важнейшее из них - формирование бюджетного федерализма, его институциональных основ, принципов и методов согласования интересов различных субъектов бюджетных отношений.

Преобразование государственного устройства России из унитарного в федеративное коренным образом изменяет формирование основ бюджетной системы страны, требуя согласования общегосударственных интересов с ^ интересами группы людей, проживающих на различных территориях страны.

В основе бюджетной системы любой страны лежит тип государственного устройства. В унитарных государствах бюджетная система имеет два уровня: государственный и местный. В федеративных - она включает три уровня бюджетов: государственный (т.е. Российской Федерации в целом), субъектов Российской Федерации и муниципальные бюджеты. Федеративное устройство государства в России является основой формирования совершенно новой бюджетной системы РФ. Бюджетный федерализм, в свою очередь, является тем механизмом, через который реализуется федеративное устройство государства. Научно обоснованные принципы формирования бюджетного федерализма, следовательно, укрепляют бюджетную систему страны и служат основой становления единого федеративного устройства.

Построение федеративного государства в сочетании с рыночной трансформацией экономики и формированием принципиально новой бюджетной системы страны объективно обуславливает возникновение новых уровней государственного регулирования экономических и социальных процессов, новых функций государства и, следовательно, институтов их реализации. Эти процессы вызывают необходимость разработки таких новых теоретических проблем, как формирование институциональных основ бюджетного федерализма, его принципов, особенностей в переходной экономике, технологии создания принципиально иных межбюджетных отношений и их социально-экономического содержания, а также современных подходов к решению традиционных проблем.

Бюджетный федерализм требует формирования и принципиально иной системы финансовых отношений в целом, чем в унитарном государстве, а не только изменения бюджетных и межбюджетных процессов. Это связано с тем, что бюджетный федерализм строится на принципе сочетания централизма и децентрализма между федеральными органами власти, органами власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в процессе формирования бюджетной политики государства и в целях сочетания интересов государства и населения, проживающего на территории субъектов Российской Федерации, входящих в них муниципальных образований. Кроме того, необходимо формирование современных институтов, регулирующих бюджетно-налоговые отношения в обществе.

Следовательно, в процессе создания истинно федеративных отношений перед государством стоят задачи формирования таких нормативно-правовых, организационно-управленческих и других институтов, которые обеспечат формирование на всей территории России единого экономического и правового поля, сглаживание диспропорций и асимметричности социально-экономического развития регионов. Решение этих задач дожно осуществляться также в рамках финансовой, бюджетно-налоговой политики и денежно-кредитных отношений. Целевой ориентацией финансовой политики, а особенно бюджетно-налоговой, выступает формирование такой системы бюджетных и межбюджетных отношений, которые укрепляли бы не только основы бюджетного федерализма, но и целостность Российского государства. Имеющая до них место дезинтеграция экономического пространства России, наличие центробежных тенденций в развитии регионов обуславливают необходимость научного исследования места бюджетного федерализма, его роли в укреплении бюджетной системы страны, а также институтов, регулирующих движение финансовых потоков в экономике Российской Федерации.

Степень научной разработанности проблемы. Интерес со стороны общественных и зарубежных ученых к проблеме бюджетного федерализма, межбюджетных отношений и институциональных основ их формирования в нашей стране возрос в процессе трансформации государства из унитарного в федеральное и в связи с этим нормализацией бюджетной политики государства. По данным аспектам имеются глубокие, фундаментальные исследования политического и прикладного характера. Среди зарубежных исследователей наибольший вклад в решение этих проблем внесли Дж. Кейнс, К. Маркс, Т. Веблен, Дж. Коммонс, Р. Коуз, В. Ойкен, JI. Эрхард, П.А. Самуэльсон, В.Д. Нордхаус, Дж. Стиглиц, Дж. Сакс, К.Р. Макконнел, C.JI. Брю, И. Фишер, А. Хансен и др.

Исследования зарубежных ученых имеют весомое значение для понимания общеметодологических подходов к анализу бюджетно-налоговой политики как инструмента государственного регулирования финансовых отношений в целом и их важной составляющей - межбюджетных отношений, а также теоретических основ исследования роли различных институтов в становлении бюджетного федерализма в условиях федеративного государства.

В последние десятилетия институционалисты стали рассматривать те же проблемы, что и другие экономические школы, но под более широким углом зрения, учитывая в экономике роль различных политических и социальных институтов. Особое внимание стало уделяться не только трансакционным издержкам, но и общественной эффективности, и общественным издержкам (Дж. Гебрейт, Р.Коуз, Д.Норт., А.Хансен, Л. Эрхард и др.).

Большое внимание проблемам бюджетного федерализма и межбюджетных отношений, их нормативно правовой базе уделяют российские ученые и практики: JI.A. Абакин, JI.H. Андрианов, М. Березина, А. Бирюков, С. Борисов, В. Гераценян, С. Глазьев, А. Воков, А. Воронин, В. Гришин, Т.А. Деревянченко, Б. Златкис, Н. Замятина, В. Казаков, Г. Кулаченко, М. Кудрин, Ю. Коростелев, Э. Кушнер, А. Колесов, И. Лазарева, Т. Лапушинская, А. Лавров, Н. Лазарева, Н. Максимова, В. Малышева, В. Мокрый, Т. Мартынова, Т. Поляк, Л. Пронина, М. Прусяк, О. Пчелинцев, А. Фоменцов, В. Рыжов, С. Сазонов, А. Саркисянц, О. Сергиенко, А Силуанов, Т. Тостых, Е. Уланова, Н. Фонарев, В. Христенко, М. Яндиев и другие.

Но вместе с тем следует отметить, что проблемы становления бюджетного федерализма в России, механизмы и институты, регулируемые через налогово-бюджетную политику и другие рычаги, межбюджетные отношения изучены до конца не достаточно глубоко.

Не менее важно рассмотреть концептуальные аспекты межбюджетных отношений, дать авторское понимание их содержания и роли в формировании и реализации принципов бюджетного федерализма.

В процессе изучения работ зарубежных и отечественных экономистов выявлена необходимость комплексного, системного подхода к анализу бюджетных отношений как органической части финансовых взаимосвязей в экономике, обоснования места бюджетно-налоговой политики в системе инструментов государственного воздействия на экономику на всех уровнях управления.

Системный подход к разработке теоретических и практических вопросов формирования бюджетных и межбюджетных отношений является важной проблемой, решение которой позволит сформировать в России отношения бюджетного федерализма, раскрыть его институциональные основы и обеспечить единство правового и экономического пространства, устранить противоречия Российской Федерации и её субъектов, неравенство социально-экономического развития регионов и муниципальных образований в Российской Федерации.

Актуальность данных аспектов, их несомненная теоретическая и практическая значимость обусловили выбор темы исследования, основные цели и задачи, логику и структуру работы.

Цели и задачи исследования. Учитывая состояние разработанности данной проблемы в зарубежной и отечественной литературе, её актуальность и значимость в условиях становления рыночных отношений, автор диссертационного исследования поставил цель - осуществить комплексный сравнительный анализ становления и развития бюджетного федерализма в России, институциональных основ данного процесса, влияющих на все фазы бюджетных отношений, совершенствование деятельности федерального казначейства в целевом использовании бюджетных средств Российской Федерации и её субъектов.

Реализация данной цели достигается путем решения следующих задач:

- определение теоретико-методологических основ анализа бюджетного федерализма как финансовой основы укрепления единства Российской Федерации; обоснование принципов межбюджетных отношений и выявление противоречий в переходной экономике в данной системе отношений;