Темы диссертаций по экономике » Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда

Формирование механизма реализации бюджетной политики в РФ тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат

Ученая степень	доктор экономических наук
Автор	Абдурагимов, Исраил Абдулали оглы
Место защиты	Санкт-Петербург
Год	2005
Шифр ВАК РФ	08.00.05

Диссертация

Автореферат диссертации по теме "Формирование механизма реализации бюджетной политики в РФ"

На правах рукописи

Абдурагимов Исраил Абдулали оглы

ФОРМИРОВАНИЕ МЕХАНИЗМА РЕАЛИЗАЦИИ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ

Специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством

(по специализации: макроэкономика)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук

Санкт-Петербург 2005

Работа выпонена в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов

Официальные оппоненты -доктор экономических наук, профессор

Шопенко Дмитрий Васильевич

-доктор экономических наук, профессор Тарасевич Алексей Леонидович

-доктор экономических наук Юн Григорий Борисович

Ведущая организация - Институт проблем региональной экономики

Защита состоится " " декабря 2005 г. в часов на заседании

диссертационного совета Д 212.237.02 при ГОУ ВПО Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов по адресу: 191023. Санкт-Петербург, ул.Садовая, 21, ауд. ? ^

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке СПбГУЭФ.

Автореферат разослан"_ эв ноября 2005 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

В. И. Сигов

ОСНОВНЫЕ ИДЕИ И ВЫВОДЫ ДИССЕРТАЦИИ

Актуальность исследования. В последние годы во всех странах с переходной экономикой отмечается повышенный интерес к проблеме государственного управления. И это впоне закономерно. На данном этапе уже ясно, что только экономические реформы не могут вывести страну на новые рубежи, существенно улучить благосостояние населения и обеспечить высокие темпы экономического развития. Фундаментом такого экономического роста дожно послужить качественное государственное управление.

Тенденции в развитии мировой экономики свидетельствуют о повышении

Хачимости в структуре государственного управления субнационального овня. Одним из способов достижения этого является децентрализация, которая предполагает передачу финансовых, политических и административных пономочий на более низкий уровень власти. Популярность децентрализации в развитых странах связана с развитием принципов демократического управления государственными ресурсами, основанных на подотчетности властных структур населению. В связи с этим во многих развитых странах обоснована передача властных пономочий на субнациональный уровень для повышения ответственности органов управления и более эффективного мониторинга потребностей населения.

Для России повышение качества государственного управления является важнейшей задачей на всех уровнях власти. При этом очевидно, что успех экономического реформирования в нашей стране в большой степени зависит от того, в каких направлениях пойдет преобразование финансовой системы общества, насколько бюджетная политика государства будет отвечать требованиям времени. Таким образом, учитывая, что децентрализация государственного управления в первую очередь затрагивает бюджетную систему, то насколько успешно будут развиваться такие направления, как социальная обеспеченность населения, образованность, инфраструктура, новые технологии зависит напрямую от эффективности взаимодействия всех уровней власти в сфере бюджетных отношений. ^^ В последнее время бюджетная политика России становится важнейшей ЩЩзставляющей экономического роста государства. Кроме того, бюджетная политика напрямую влияет на темпы роста благосостояния граждан и преодоление бедности. При этом бюджетно-налоговые отношения между федеральными, региональными и местными органами власти, способствующие экономическому развитию страны, в России, как федеративном государстве, могут строиться только на основе бюджетного федерализма. С одной стороны, бюджетный федерализм является той базой, на которой покоятся межбюджетные отношения - отношения по поводу распределения расходов и доходов по различным уровням бюджетной системы и финансовой помощи из вышестоящих нижестоящим бюджетам. С другой стороны, сам бюджетный федерализм и его основополагающие принципы наиболее четко проявляются и реализуются именно в системе межбюджетных отношений.

Следует учесть, что процессы социально-экономического развития регионов в России на современном этапе отличаются сложностью, многообразием, наличием разнонаправленных тенденций. Продожающаяся дифференциация уровней развития регионов носит устойчивый характер. Прогрессивным тенденциям формирования рыночных механизмов на региональном уровне оказывают инерционное противодействие негативные явления, укоренившиеся в сложных социально-экономических региональных системах. Поэтому для того чтобы последовательность шагов в механизме реализации бюджетной политики, которая начинается с аккумулирования доходов и заканчивается их распределением, функционировала бесперебойно, необходимо четко сформировать систему взаимосвязей между субнациональным^ органами власти и центром.

По уровню децентрализации бюджетных ресурсов Россия практически не уступает большинству федеративных государств, но формально сохраняет крайне высокую, даже по меркам унитарных государств, централизацию налогово-бюджетных пономочий. Региональные и особенно местные власти перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования. Основная часть расходов региональных и местных бюджетов, включая заработную плату в бюджетной сфере, а также сеть бюджетных учреждений, регламентируется централизованно установленными нормами. Более 90 процентов налоговых доходов территориальных бюджетов формируются за счет отчислений от федеральных налогов. Зависимость региональных и местных бюджетов от ежегодно устанавливаемых пропорций (нормативов) расщепления федеральных налогов подрывает стимулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов. Ограниченность налоговых пономочий региональных и местных органов власти вынуждает их проводить налоговую политику с помощью неформальных инструментов, которые искажают условия равной конкуренции, ухудшают налоговый климат и способствуют коррупции.

В современных условиях для России наиболее оптимальным состоянии^ может быть только политическая централизация при экономической деце^Р трализации. Хорошим примером этому служит принятие в конце 2003 года нового закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. В законе реформирование предполагается закончить к 2007 году. Именно за этот период Россия дожна поностью стабилизироваться и набрать хорошие обороты экономического роста. Действия Президента и Правительства РФ в достижении эффективности бюджетной политики можно оценить положительно. На экономическом саммите в Давосе в начале 2004 года министр финансов России назвал разграничение расходов и доходов между уровнями государственной власти одним из приоритетов государственного развития на следующие несколько лет. Таким образом, построение четкой вертикали власти, создание федеральных округов, реорганизация Совета Федерации и, наконец, Конституционное большинство в

Государственной Думе - это средства, которые необходимо использовать для быстрого и агрессивного проведения в жизнь реформ. Однако незаконченность самого процесса реформирования бюджетной политики определяет актуальность дальнейших исследований в этой области.

Разработанность темы исследования. За последние годы в Российской Федерации предпринималось несколько попыток реформирования механизма бюджетной политики. В связи с.этим в 1998 году Правительством России была разработана Концепция реформирования межбюджетных отношений, а в 2001 году - Программа развития бюджетного федерализма на период до 2005 года. Однако пока это не принесло желаемых результатов.

Х При этом следует учесть, что бюджетная политика, в особенности сфера

джетных отношений между уровнями государственной власти федеративного государства, наиболее поно исследована в работах зарубежных экономистов. Фундаментальное значение в разработке теории бюджетного федерализма имели работы Р. Масгрейва, В. Оутса, Ч. Тибу, П. Самуэльсона. Большое значение для развития экономической теории в области бюджетной политики имели работы Дж.Бьюканена, Дж. Бренана, Ц. Маклюра, Ф. Хайека, Д. Стиглица, Э. Аткинсона. Среди современных зарубежных авторов, которые занимаются проблемой формирования бюджетной политики государства можно выделить: Р. Берда, Р. Баля, Дж. Кулиса, Д. Кинга, А. Шаха, В. Танзи, Т. Тер-Минасян, Б. Даффлона и др.

Современные отечественные исследования по проблемам формирования механизма бюджетной политики на основе межбюджетного взаимодействия достаточно активно ведутся многими учеными, среди которых: И. Тру-нин, Г. Курляндская, О. Кузнецова, Н. Голованова, П. Кадочников, К. Багру-тин, В. Пансков, Л. Якобсон. Однако все еще не хватает комплексных исследований, связанных с анализом всех особенностей российской экономики и ее региональной составляющей в рамках формирования механизма реализации бюджетной политики в РФ. В этом контексте особо хотелось бы выделить работы Т. Грицюка и В. Христенко.

Таким образом, актуальность, недостаточная разработанность, высокая

Хциально-экономическая значимость проблемы, обусловили выбор темы,

становку цели и задач диссертационного исследования.

Цель и задачи исследования. Целью настоящего исследования является разработка методологических и методических положений формирования механизма реализации бюджетной политики в РФ. Эта цель предопределила постановку следующих задач:

Х анализ проблем регионального развития России на современном-этапе;

Х постановка целей и задач региональной политики в условиях транзитивности российской экономики;

Х анализ принципов федерализма в зарубежных странах и выявление особенностей Российской Федерации;

Х оценка нормативно-правовой базы бюджетной политики в РФ;

Х обоснование целей и задач бюджетной политики России;

Х обоснование особенностей формирования механизма реализации бюджетной политики в России с учетом принципов бюджетного федерализма;

Х выявление приоритетов реформирования и развития бюджетной сферы в России и выработка рекомендаций по совершенствованию бюджетного процесса; Ч

Х разработка финансовой стратегии региональной политики;

Х определение основных задач реформирования системы межбюджетных отношений;

Х разработка механизмов совершенствования бюджетной политики в РФ.

Объектом исследования выступает бюджетная политика Российское* Федерации.

Предметом исследования является механизм реализации бюджетной политики в РФ.

Методология исследования и материалы, на основе которых выпонена работа. Методологической основой диссертации является системный подход и методы сравнительного анализа, логического и экономико-математического моделирования, экспертных оценок. Выпоненные в диссертации исследования базируются на достижениях современной экономической науки, нашедших отражение в трудах российских и зарубежных ученых. Автор использовал нормативно-правовую базу бюджетной политики в Российской Федерации, данные экономического, демографического, социального характера о социально-экономическом развитии российских регионов, а также официальные материалы статистических органов и сведения о деятельности субъектов бюджетной политики РФ.

. Выводы диссертации.

1. Сочетание интересов целостности государства и возможностей самостоятельного развития территориально-административных образований является главным стержнем региональной политики. Основное содержание государственного регулирования состоит в упорядочении отношений между центральной властью и регионами по поводу собственности, природных р^^ сурсов, финансов и т.п. в законодательно-правовой форме. Эти акты дожн^^ выражать интересы государства в отношении регионов и собственные интересы регионов на основе компромисса, учитывающего природу современных региональных процессов. Территориальное развитие дожно представлять собой такой комплекс регулирующих мер, обеспечивающий функционирование региональных стратегий, который ориентирован на позитивную динамику параметров уровня и качества жизни населения, обеспеченную устойчивым, сбалансированным и взаимонеразрушающим воспроизводством социального, экономического, нормативно-правового, хозяйственного, ресурсного и экологического потенциалов территорий.

2. Не приходится рассчитывать на саморегулирование и саморазвитие больших (общегосударственных) региональных систем, так как в этом случае неизбежно возникает проблема нежелательно высоких территориальных диспропорций и любое правительство будет предпринимать меры по ликви-

дации этих аномальных различий как потенциального источника социально-политического напряжения, а в ряде случаев и разрушения целостности государства. Очевидно также, что регулирование процессов территориального развития не может быть суммой разрозненных регулятивных действий в сфере экономики, охраны окружающей среды, поддержки местных традиций, так как такие действия никогда не приводили к сбалансированному и социально ориентированному развитию территорий. В связи с этим целью региональной политики дожно стать создание более эффективного экономического механизма при наличии системы социальных гарантий с четкими и понятными для каждого жителя региона механизмами их реализации.

л. Возрастание роли и значения региональной экономики в современных ловиях объясняется следующими объективными обстоятельствами. Регионы превращаются в субъекты присвоения и управления. Каждый регион дожен обладать оперативно-хозяйственной самостоятельностью, обусловленной определенной региональной замкнутостью, на основе которой происходит формирование регионально-отраслевой кооперации и специализации труда, обеспечивающей создание условий для эффективного функционирования предприятий, расположенных на территории данного региона. В этих условиях дожен достигаться принцип взаимоувязанности доходов с вкладом на уровне как отдельного гражданина и предприятия, так и региона. Поэтому экономика неразрывно связана с властно-управленческой подсистемой регионов, с проводимой региональными властями политикой. В свою очередь властно-управленческая деятельность оказывает существенное воздействие на развитие всех компонентов (потенциалов) регионов, включая экономику. К числу основных принципов управления развитием регионов необходимо отнести: а) сбалансированность интересов территориальных сообществ различного уровня при приоритете общих перед частными; б) демократический централизм в иерархии управления; в) заинтересованность и ответственность органов власти и управления за состояние регионов; г) соответствие форм управления формам производства и формам собственности. 4. Разработка региональных бюджетов не может быть осуществлена без ус-

новления приоритетов в развитии социальной сферы. С этой целью следу-рассматривать показатели степени удовлетворения потребностей населения в социальных услугах по каждой отрасли социальной сферы отдельно: в жилищно-коммунальном хозяйстве, здравоохранении, образовании, культуре. Степень удовлетворения потребности рассчитывается как отношение фактического показателя, принятого для характеристики развития той или иной отрасли социальной сферы, к его нормативному значению. Этот показатель необходимо учитывать при распределении капитальных вложений, предназначенных для развития социальной сферы, а также расходов по ее текущему содержанию. При прочих равных условиях предпочтение дожно отдаваться той отрасли, в которой показатель степени удовлетворения потребностей населения ниже по сравнению с другими отраслями. В этой связи особое значение приобретает научно обоснованная дифференциация социальных нормативов по отдельным регионам России. При их определении

дожен учитываться комплекс факторов, связанных с природно-климатическими условиями, демографической ситуацией, характером расселения населения, экологической обстановкой. Ресурсная часть бюджетов регионов напрямую зависит от рентабельности предприятий, расположенных на их территории. Создание частных предприятий в здравоохранении, образовании, дошкольном воспитании, удовлетворяя платежеспособный спрос в отдельных сегментах рынка высококвалифицированных социальных услуг, позволяет использовать имущественное расслоение общества в интересах напонения местных бюджетов.

5. К числу основных условий успешной реализации региональной политики представляется возможным отнести:

Х совершенствование экономического районирования страны и террито альной организации общества;

, лукрепление экономических основ территориальной целостности и стабильности государства; развитие межрегиональных инфраструктурных систем (транспорта, связи, информатизации и др.); обеспечение государственного регулирования цен на продукцию естественных монополий, прежде всего в сфере транспорта и энергетики, выравнивающего условия хозяйственной деятельности в различных районах страны;

Х разработку федеральных целевых программ социально-экономического развития регионов;

Х повышение уровня бюджетного самообеспечения субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

Х сдерживание оттока населения из северных и восточных регионов страны;

Х экологически обоснованное размещение производительных сил;

Хнаучно обоснованное решение вопросов собственности на природные

ресурсы;

Х законодательное разграничение пономочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органами местного самоуправления по ос^ ществлению социально-экономической политики, формированию доходны)1^Р расходных статей соответствующих бюджетов, сбору и использованию налогов и других обязательных платежей.

6. Социально-экономическое развитие регионов, и, следовательно, основные направления региональной политики государства напрямую зависят от изменений в процессах реализации принципов федерализма в современной России. Несмотря на необходимость перераспределительных процессов, существующий федеративный экономический механизм дожен поддерживать высокую корреляцию между произведенным и потребленным на территории субъектов федерации валовым продуктом. В противном случае, неизбежна социальная напряженность в межрегиональном разрезе, которая потенциально ведет к дезинтеграции как экономического, так и правового пространства. Центральным вопросом федеративного устройства государства является вопрос о распределении компетенции как совокупности пономочий

и отношений между федерацией и ее субъектами. Существует несколько моделей конституционно-правового распределения компетенции, которые слагаются из следующих элементов: исключительной компетенции субъектов федерации; конкурирующей компетенции федерации и ее субъектов; остаточной компетенции, распределяемой конституциями различно в зависимости от степени централизации данной функции. В России сейчас применяется комбинация всех перечисленных элементов.

7. Можно дать определение федерализма как отношений в государстве с федеративным устройством между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации по поводу пономочий, разграниченных

Х>жду ними, исходя из задачи сочетания принципов централизма и децен-

ализма в той мере, в какой это в наибольшей степени обеспечивает единство общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территориях субъектов федерации и входящих в них административно-территориальных единиц. Концепция децентрализации является общим термином, который включает в себя политические, налоговые и институциональные составляющие. Эта концепция может быть охарактеризована через реализацию одной из трех своих форм - поная передача пономочий (devolution), деконцентрация или делегирование. Представляется, однако, что федерализация - не антипод централизации. Это скорее полицентрализация государственного устройства, более равномерное распределение пономочий между различными центрами власти. Ее суть состоит в наделении региональных центров различного уровня всеми необходимыми пономочиями для решения относящихся к их компетенции вопросов.. Главное в федерализме - не отсутствие централизма, а демократический характер его осуществления, установление демократического (а не бюрократического) централизма.

8. Важно учесть, что для организации страны в форме федерации необходимы адекватные институциональные возможности и экономические ресурсы. Во-первых, требуются сопоставимые социальные и экономические институты на разных уровнях власти для обеспечения необходимой координации.

^роме того, в системе не дожны доминировать отдельные крупные эконо-ЩРически сильные регионы. Не последнее значение имеет также наличие финансового потенциала на всех региональных уровнях управления, что позволит финансировать необходимые органы власти, в том числе органы местного самоуправления.

9. Российский федерализм 90-х гг. характеризовася усилением президентской и испонительской власти в центре и обозначением политических и материальных выгод регионального руководства. Сложные, разноуровневые процессы законотворческой деятельности привели к определенным негативным последствия: сформировавшееся региональное конституционное право включало нормы, противоречащие положениям Конституции РФ; множество актов, принятых в субъектах Федерации, имели расхождение с федеральным законодательством Есть все основания полагать, что предпринятые в последнее время шаги по укреплению вертикали государственной власти и

создание сильных пономочных представителей Президента РФ в семи федеральных округах вносят новые и достаточно неожиданные элементы в систему федеративных отношений и процессов межрегиональной интеграции в России и заставляют по-новому оценить направления их совершенствования. Однако анализ показывает, что осуществляемые в последнее время изменения лежат в основном в русле реформы административной системы без соответствующей корректировки правовых и экономических основ федерализма: Между тем, наметившаяся централизация в системе органов государственной власти дожна иметь свой естественный предел, определяемый самой сущностью федеративного государственного устройства России.

10. В части экономических основ федеративных отношений новые серь^й^ ные задачи связаны с определением экономических функций федеральна^ округов и решением проблемы переноса части функций экономического регулирования на межрегиональный уровень. Здесь важное значение может иметь использование программного метода при реализации крупных межрегиональных программ и проектов, а также использование потенциала новых межрегиональных структур в решении проблемы государственной поддержки особо кризисных территорий внутри федерального округа с использованием перераспределения средств между бюджетами одного уровня и соответствующей системы компенсационных мер со стороны федерального центра. Работа по мониторингу разработки и реализации такого рода программ могла бы составить важное направление совместной деятельности аппарата пономочного представителя Президента и испонительного органа межрегиональной ассоциации. Также необходимо изучить возможность и целесообразность стыковки двух процессов: усиления вертикали государственной власти с передачей части функций государственного управления и контроля на межрегиональный уровень и усиления горизонтальных связей субъектов Федерации, опосредованных деятельностью межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия.

11. Очень важный вопрос - это дальнейшая реализация пакета указов Президента РФ об укреплении властной вертикали, которая предусматривает также реорганизацию территориальных органов федеральных органов ио^^ понительной власти на базе их укрупнения. Здесь, пожалуй, впервые за п1^Р следнее время, появляется серьезный шанс для того, чтобы эти представительства ушли от функций "удаленных информационно-аналитических модулей" федеральных министерств и непосредственно бы включились в процесс реализации на местах федеральной инвестиционной, структурной, социальной и региональной политик, действуя от имени и по поручению соответствующих министерств и ведомств в тесном взаимодействии и под контролем пономочного представителя Президента. По мнению экспертов, большое значение может иметь создание сильных межрегиональных представительств Министерства регионального развития РФ как федерального органа, ответственного за реализацию региональной политики, а также налаживание тесной связи этих представительств с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия и их испонительными органами.

12. Кардинальные изменения в экономике России, в ее политическом статусе, произошедшие на рубеже 80-90-х гг., вызвали серьезную трансформацию бюджетного механизма. Появление новых форм собственности, и следовательно, новых субъектов хозяйствования, располагающих собственными финансами, повлекло изменения в системе денежных доходов; финансовые потоки стало возможным регулировать в основном косвенными методами, прямое перераспределение денежных средств значительно сократило сферу своего применения. В связи с этим возникла проблема разделения пономочий между законодательной и испонительной властями в отношении распоряжения финансовыми ресурсами общества и соответствующей регламента-

л1И бюджетного процесса. Другим важным направлением модернизации го-дарственных финансов стало расчленение единого государственного бюджета времен развитого социализма на три самостоятельные части; федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты, что явилось важным шагом к демократизации финансовых отношений. В том же направлении действовали переход к налогам как главному способу обеспечения доходов бюджета, отмена монополии на внешнюю торговлю и валютные отношения, разгосударствление промышленности и т.п. Все это привело к принципиальным изменениям и в бюджетной системе России, и в ее бюджетном устройстве. Основная логика таких трансформаций состоит в том, что дожна соблюдаться общая тенденция развития экономики в условиях рыночных отношениях - перенос центра тяжести с централизованных на децентрализованные финансы страны.

14. Следующим шагом к реформированию бюджетного механизма РФ стала разработка и принятие бюджетного кодекса. Бюджетный кодекс несомненно делает шаг вперед - декларируя казначейское испонение бюджета, но при этом сохраняется каста упономоченных банков. А это по существу означает, что снова открываются возможности утечки бюджетных средств в сферу финансового рынка, такая возможность во многом дезавуирует преимущества казначейской системы испонения федерального бюджета. Достаточно детально проработана в Бюджетном кодексе система управления государст-^^енным догом, определены возможные источники финансирования и пре-^Щ;ельные размеры дефицитов бюджетов всех уровней, определяются условия предоставления государственных гарантий, а также порядок отражения предоставленных гарантий в структуре государственного дога и расходах бюджета. Упорядочиваются Бюджетным кодексом также и ,вопросы предоставления средств бюджета на реализацию государственных (муниципальных) заказов и заключения государственных договоров (контрактов), а также регламентируется предоставление бюджетных инвестиции негосударственным предприятиям. Законодательно закрепляется правовой статус государственных целевых фондов как элементов бюджетной системы. По существу это переосмысление структуры бюджетной системы. Бюджетный кодекс предусматривает систему административной и имущественной ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Разрешение споров и наложе-

ния мер ответственности за нарушение бюджетного законодательства преимущественно возлагается на Арбитражный суд.

15. Давая оценку эффективности нормативно-правовой базы бюджетной системы РФ с точки зрения действенности Бюджетного кодекса, необходимо отметить, что это была первая попытка систематизации бюджетного процесса, и в этом плане он может быть оценен положительно. Отрицательной оценки заслуживает крайне неэффективная идея создания Стабилизационного фонда РФ, отраженная в БК, и ее воплощение в жизнь. Стабилизационный фонд определяется в БК как часть средств федерального бюджета, образующаяся за счет превышения цены на нефть над базовой ценой на нефть, подлежащая обособленному учету, управлению и использованию целях обеспечения сбалансированности федерального бюджета при снижЩР нии цены на нефть ниже базовой. Наиболее отрицательным моментом в этом вопросе является законодательно закрепленное право размещать средства Стабилизационного фонда в договые обязательства иностранных государств, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации. Получается, что Россия инвестирует средства в экономику других государств, вместо того, чтобы расходовать их на развитие собственной экономики. К тому же до сих пор Правительством не представлено ни одного эффективно действующего механизма по расходованию средств Стабилизационного фонда. Однако главным недостатком БК, который не могут компенсировать все содержащиеся в нем положительные аспекты, является то, что разработчики пошли по неверному пути разделения механизмов регулирования межбюджетных отношений на федеральном уровне и принципов бюджетного федерализма. Это означает, что пока не произошло системного осознания комплекса бюджетных проблем России как федеративного государства.

Отдельные нормы Бюджетного кодекса неоправданно расширяют или напротив сужают пономочия федеральных органов государственной власти в регулировании бюджетных правоотношений. В пономочия федеральных органов государственной власти не впоне оправданно внесены:

Х установление нормативов финансовых затрат на предоставление госчаь дарственных или муниципальных услуг, являющихся обязательными при ставлении региональных и местных бюджетов. Это существенно ограничивает бюджетную самостоятельность и ответственность региональных и местных органов власти;

Х установление нормативов отчислений от региональных налогов и сборов в местные бюджеты, ограничивающее полйомочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении их собственных налогов;

Х ограничение пономочий региональных и местных органов власти по адаптации функциональной классификации бюджетных расходов к особенностям территориальных бюджетов;

Х предоставление дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности переводом испонения бюджетов субъектов Российской Федерации через

территориальные органы Федерального казначейства. Это лишает основную часть субъектов Российской Федерации пономочий по испонению своих бюджетов. Выравнивание бюджетной обеспеченности вместе с тем осуществляется прежде всего, для реализации общефедеральных интересов, и это не может служить основанием для ущемления прав субъектов Российской Федерации, за исключением случаев, специально оговоренных в федеральном законодательстве (высокодотационные регионы).

Также необходимо иметь ввиду, что федеральные органы государственной власти неоправданно ограничиваются при реализации следующих функций:

р испонение и осуществление контроля за испонением региональных и

естных бюджетов находится в исключительной компетенции, соответственно, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Однако в ряде случаев, предусмотренных федеральным законодательством (невыпонение требований бюджетного законодательства, состояние финансового кризиса, особо высокая зависимость от финансовой помощи и пр.), необходим и оправдан допонительный контроль со стороны органов государственной власти соответственно Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; .

Х установление условий предоставления финансовой помощи из федерального бюджета необоснованно отнесено к совместной компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

Х в компетенции федеральных органов государственной власти отсутствуют пономочия по установлению общих принципов регулирования межбюджетных отношений внутри субъектов Российской Федерации.

16. Если исходить из логической посыки о том, что распределение пономочий в области бюджетных отношений дожно производиться в соответствии с принципами построения бюджетной системы, зафиксированными в Бюджетном кодексе (единства бюджетной системы Российской Федерации; самостоятельности бюджетов; сбалансированности бюджетов), то становиться очевидным, что утвержденное Бюджетным кодексом распределение бюд-^Чкетных пономочий практически не работает на нормальную реализацию этих принципов. Так, принцип единства бюджетной системы реализуется посредством сверхцентрализации налогового потенциала. Но такое однобокое понимание единства бюджетной системы не соответствует цели бюджетного федерализма, определяемой как достижение компромисса интересов федерации и ее субъектов. Принцип самостоятельности каждого уровня, бюджетной системы в российской модели бюджетного федерализма - сводится к обособлению бюджетных прав, но при этом также не оценивается способность регионов к самообеспечению, саморазвитию экономического потенциала. Сбалансированность бюджетов, которая практически дожна реапи-зовываться через равенство бюджетных прав, ограничивается направленностью механизмов бюджетного выравнивания на бюджетное потребление, но не на выравнивание .фискального потенциала каждого региона. Утвержден-

ное Бюджетным кодексом закрепление бюджетных пономочий по формированию доходов бюджетов также не решает задач реального развития бюджетного федерализма в Российской Федерации. Глава о закреплении доходных пономочий по уровням бюджетной системы в Бюджетном кодексе предваряется рассмотрением общих положений о доходах бюджетов, где определяется понятие собственных и регулирующих доходов бюджетов.

17. Самый главный недостаток межбюджетных отношений в России - чрезмерно большая сфера бюджетного (межбюджетного) регулирования как следствие низкого уровня собственных доходов в территориальных бюджетах - только закрепляется в законодательном порядке принятым Бюджетным кодексом Российской Федерации. Не дается четкого логического разделение принципов межбюджетных отношений и принципов построения бюджетной системы, в результате межбюджетные отношения ограничиваются сферой бюджетного регулирования и выравнивания и трактуются только с точки зрения бюджетного процесса как взаимоотношения органов государственной власти разного уровня, органов местного самоуправления по вопросам распределения и перераспределения средств между бюджетами и по поводу передачи бюджетных пономочий с одного уровня системы на другой, не решая задачу устранения искусственно создаваемой дотационности многих территориальных бюджетов.

18. Уход от решения задачи самостоятельности бюджетов всех уровней (а не только федерального бюджета) лишь подтверждает тот факт, что основная идея проводимой в России бюджетной реформы это усиление централизации (вплоть до неконституционной централизации) налогов в федеральном бюджете, что совершенно очевидно противоречит требованиям бюджетного федерализма. Кроме того, такая запутанная и хаотичная система формирования доходного потенциала бюджетов различных уровней приводит к целому ряду негативных последствий:

Х во-первых, наличие регулирующих налогов делает бюджеты непрозрачными, поскольку передача доходов от того или иного закрепленного налога без отражения их в соответствующем бюджете искажает объем финансовых средств, которые реально распоряжается этот уровень бюджетном^ системы; Шг

Х во-вторых, налоги, получаемые субъектами Российской Федерации без права управления налоговым механизмом, не могут быть реально задействованы как стимулирующий рычаг управления развитием экономического потенциала региона;

Х в-третьих, формирование бюджетов субъектов РФ, и органов местного самоуправления за счет отчислений от федеральных налогов подрывает не только самостоятельность, но и ответственность региональных и местных властей за формирование собственного налогового потенциала.

19. С точки зрения формирования бюджетной политики, основной проблемой существования российских регионов является огромный разрыв в социально-экономических показателях развития. Поэтому главным условием формирования и реализации бюджетной политики в России является вы-

равнивание, т.е. процесс, который дожен приостановить и существенно сократить асимметрию в показателях социально-экономического развития российских регионов. Даже в разрезе субъектов Федерации разрыв по уровням производства валового внутреннего продукта составляет около 20 раз (в ЕС имеет место 3-4 кратный разрыв между наиболее богатыми и бедными регионами). При этом именно эти межрегиональные диспаритеты, существенно увеличившиеся в годы реформ, представляют наибольшую опасность для существования России как единого федеративного государства. Очевидно, что такая новая политика потребует крупномасштабного перераспределения государственных ресурсов на новых принципах возвратности, конкурсности,

Кресности, тщательного контроля и мониторинга за использованием выде-

нных средств, федерального и регионального софинансирования инвестиционных программ. Нужно постепенно осуществить маневр от поддержки наиболее кризисных территорий, необходимой для их простого выживания, к мерам по государственному стимулированию создания возможностей дпя саморазвития субъектов Федерации, городов и административных районов на основе поддержки региональных точек роста. Необходимо сделать акцент на переход от конкуренции регионов за пономочия к цивилизованной конкуренции за инвестиции.

20. Необходимость финансового выравнивания также возникает из-за отсутствия выверенной политики в отношении природной ренты. Известно, что 95-97% природной ренты присваиваются добывающими и смежными предприятиями. В стоимостном выражении эти проценты составляют от 3,5 до 5,5 трн. руб., что превышало бюджет в 1999г. в 7,3 раза; в 2000 г. Ч в 6,4, в 2001 г. в - 4,6 раза. При этом отчисление в бюджет от рентных доходов составили всего 3-5%, а не сто процентов, как этого требуют законы экономики. В этой связи было бы логично классифицировать регионы как добывающие (рентные), обрабатывающие (производящие) и регионы услуг. Такое деление согласуется с положениями системы национальных счетов. Кроме того, оно соответствует этапам развития производительных сил общества - перехода их от естественных к общественным, а затем Ч ко всеобщим. Такое деление

Кмеет смысл только в том случае, если часть предпринимательского дохода

вся рента от коммерческой эксплуатации земли будут обращены в общественные доходы, аккумулируясь в системе государственных финансов.

21. Важным условием формирования и реализации бюджетной политики является анализ реальной структуры доходов и расходов бюджета РФ. В Российской Федерации в настоящее время по данным на 2003 г. 92,21% доходов бюджета - это налоговые доходы. При этом согласно официальным данным Министерства Финансов РФ в 2003 г. 43,4% всех доходов и 48,5% всех расходов было сконцентрировано на субнациональном уровне. В 20042005 гг. это соотношение еще более ухудшилось. Кроме того, на региональные и местные бюджеты оказались возложены значительные обязательства по многочисленным федеральным законам, не обеспеченным доходными источниками (нефинансируемым федеральным мандатам). Происходит разнонаправленное движение; совокупные доходы - на федеральный бюджет, а

совокупные расходы - на региональные и местные бюджеты. В результате, бездефицитность федерального бюджета сопровождается дефицитностью территориальных бюджетов. Что, в свою очередь, является дестимулирую-щим фактором для региональных экономик и несет негативный социальный эффект. В 2005 г. из 5,5 трн руб. 2,5 трн составят бюджеты территорий, однако они балансируются не по догосрочным нормативам, а из специального и стабилизационного фонда. Средства выделяются не на базе стабильного закона, а по усмотрению центра регионам, которые приняли решения о монетизации социальных льгот, не достигли сбалансированности в процессе разграничения пономочий с центром и т. д. Такой иждивенческий подход не заинтересовывает депрессивные, регионы в достижении самостоятельности^ а регионы-доноры в увеличении доходов.

22. Формально нынешняя система бюджетного регулирования России характеризуется крайне высокой степенью контроля со стороны федерального центра за субнациональными бюджетами. Однако на практике субнациональные власти имеют множество возможностей обойти этот контроль. Это прямое и непрямое (через контролируемые структуры) участие в капитале, контроль за предоставлением коммунальных услуг, различные инспекции, упономоченные взимать штрафы и сборы, связи с судебными, антимонопольными и налоговыми федеральными структурами, лицензирование, влияние на правоохранительные органы. В этих условиях региональные администрации практически постоянно используют для предоставления и финансирования бюджетных услуг ресурсы предприятий и финансовых институтов. Что еще более важно, для прибыльных предприятий впоне типичным является субсидирование региональной экономики в самых различных формах, таких как содержание убыточных предприятий розничной торговли, строительство жилья, дорог, памятников, спортивных сооружений и т.д. В качестве компенсации эти предприятия могут получать от администрации различные привилегии, включая явные или скрытые налоговые льготы, реструктуризацию задоженности, защиту от банкротства или конкуренции. Такого рода сложные двухсторонние договоренности между администрациями и крупными бюджетообразующими предприятиями являются скорее^ правилом, чем исключением. Создаваемые субнациональными властяшо различные внебюджетные фонды представляют собой еще один способ проведения неформальной фискальной политики. Субнациональные власти также имеют специальные счета (суммы по поручению), на которые поступают различные штрафы, другие внебюджетные платежи, сверхплановые бюджетные средства, полученные от экономии определенных видов расходов. Средства, проходящие через эти счета, в среднем составляют около 5% доходов официальных бюджетов, однако в отдельных регионах этот показатель намного выше. Невозможность выпонения, в большинстве случаев, всех федеральных норм и мандатов в отношении бюджетных расходов предоставляет субнациональным властям еще один важный инструмент неформальной бюджетной политики - выборочный секвестр расходных обяза-

тельств, т.е. решение, в какой степени выпонить те или иные обязательства, остается на усмотрении субнациональных властей.

23. Действующий бюджетный процесс в регионах также характеризуется существенными недостатками. Во-первых, в основу разработки бюджета положены финансовые нормативы. При этом не формулируются и в поной мере не учитываются планируемые социально-экономические показатели, Во-вторых, в процессе принятия решений слабо учитывается сравнительная эффективность использования бюджетных средств, недостаточно анализи-, руются возможности негосударственного сектора экономики , и привлечения частного капитала. Одновременно существующая система обоснования и

энтроля бюджетных расходов не имеет ярко выраженного целевого харак-^ра и не содержит механизма оценки приоритетов и обоснования выбора 'наиболее эффективных вариантов сокращения, расходов в случае необходимости. В-третьих, ориентация исключительно на финансовые нормативы затрудняет оценку эффекта регионализации бюджетных расходов. Регионализация бюджетных расходов состоит в приоритетном осуществлении тех расходов, которые осуществляются в пределах региона и, налоги по которым возвращаются в бюджет города. В-четвертых, бюджетный процесс слабо ориентирован на определение и контроль реальных результатов, достигаемых с помощью бюджетных расходов. Например, финансирование образовательных учреждений оторвано от результатов их деятельности, так как оплачивается не подготовка определенного количества учеников, а содержание конкретной школы. Наконец, в-пятых, необходимо учитывать, что ведомства Ч получатели бюджетных средств сами по себе не мыслят финансовыми категориями. Они видят свою задачу в выпонении конкретной работы, для чего им и выделяют денежные средства. Таким образом, в ныне действующем бюджетном процессе заложены принципиальные недостатки.

24. Учитывая преимущества бюджетной децентрализации необходимо помнить и о возможных рисках. Децентрализация предполагает финансовую компетенцию (включая право на осуществление заимствований), доступ к рынкам капитала, нерациональное управление местным бюджетом могут по-

тавить под угрозу стабилизацию экономики на национальном уровне. Как тмечается в экономической литературе, большая часть недостатков децентрализации и автономии касается так называемых мягких бюджетных ограничений, отражающих возможности субнациональных властей оказывать давление на федеральный центр с целью покрытия непредвиденных финансовых обязательств или устранения угрозы банкротства. Экономисты обнаружили статистически значимую обратную зависимость между сбалансированностью бюджетной системы и степенью ее децентрализации, измеренной долей субнациональных бюджетов в общих бюджетных расходах и долей трансфертов из центрального бюджета в их доходах. Аналогично была доказана зависимость дефицита бюджетов от высокой доли трансфертов в доходах субнациональных бюджетов и меньших ограничений на субнациональные заимствования. К тому же бюджетная децентрализация фактически препятствует выравниванию регионов.. .........

25. Таким образом, бюджетная децентрализация имеет как явные преимущества, так и несет определенные риски. Их баланс определяет степень приемлемости бюджетной децентрализации для каяедой страны. Взвешивая преимущества и возможные риски, необходимо учитывать готовность или предрасположенность государства к проведению бюджетной децентрализации. Необходимо отметить, что очень важным аспектом успешной децентрализации (когда процесс децентрализации достигает желаемых результатов без ослабления макроэкономической ситуации и нарушения справедливости) является учет институциональных особенностей. Децентрализация в странах, у которых отсутствуют базовые формы подотчетности, может принести больше вреда, чем пользы. При этом налоговая база субнациональных вла*^ стей, достаточная для обеспечения их возросшей самостоятельности и ветственности, является основополагающей предпосыкой для успеха реформы бюджетной системы.

26. В такой большой и внутренне неоднородной стране как Россия централизованный контроль всегда и в особенности в условиях демократизации будет весьма ограниченным. Поэтому создание в Российской Федерации для субнациональных властей эффективных стимулов проводить рациональную и ответственную налогово-бюджетную политику будет в основном определяться экономическими, а не административно-дисциплинарными механизмами. Региональные и местные власти не смогут в сколько-нибудь значительной степени ощутить ответственность за состояние своих бюджетов и последствия принимаемых решений до тех пор, пока они не будут обладать реальной финансовой самостоятельностью в рамках четких и реально выпонимых требований бюджетного законодательства. Более четкое разграничение ответственности и большая степень лофициальной самостоятельности субнациональных властей потенциально обеспечивают прочный фундамент для усиления жесткости бюджетных ограничений в рамках более объективной и прозрачной системы трансфертов. Кроме того, хотя прямое федеральное регулирование может улучшить политику трансфертов внутри регионов, эффективность этого регулирования в решающей степени будет зависеть от системы стимулов для региональных властей. ^^

27. Баланс финансовых потоков по отдельным регионам может характери^^ зоваться двумя показателями: а) процентным соотношением собранных на территории региона и зачисленных в федеральный бюджет доходов и расходов федерального бюджета на данной территории (это доля возврата средств на территорию); б) разницей между собранными на территории региона и зачисленными в федеральный бюджет доходами и расходами федерального бюджета на территории в расчете на душу населения, т.е. балансом в расчете на душу населения. Первый показатель позволяет оценить масштабы, как региона-донора, так и получателя. Второй Ч характеризует масштабы их зависимости от перечислений из федерального бюджета (или, наоборот, федерального бюджета от перечислений с территории регионов).

28. В практике межбюджетных отношений до сих пор не было возможности учесть весь объем доходов и расходов, поступающих в федеральный центр

из регионов и из центра в регионы. К неучтенным составляющим финансовых потоков, имевших территориальную привязку, относились всегда налоги, контролируемые ГТК (ФТС) России, неналоговые доходы, не контролируемые МНС России, прямые расходы федерального бюджета, направляемые непосредственно бюджетополучателям, минуя систему федерального казначейства, и расходы на национальную оборону. Как отметили в своем аналитическом отчете эксперты, работавшие под руководством Макушкина А.Г. и Лаврова A.M., соотношение сумм, перечисленных в региональные бюджеты, и прямых расходов на территориях регионов составляет 1:4. Проведенные названными экспертами расчеты баланса по финансовой помощи

локазали, что в России на протяжении последних семи лет существовало не

коло 10 регионов-доноров, а свыше 50. (!?) Различия между российскими регионами по балансу на душу населения в значительной степени соответствуют различиям по доле возврата средств. Известно, что средства между регионами распределяются не только в форме финансовой помощи их бюджетам, но и в значительно больших объемах в виде так называемых прямых расходов Ч средств, направляемых на финансирование мероприятий и учреждении федерального значения, находящихся на территории субъектов Федерации, а также различных федеральных программ. Естественно, что с учетом прямых расходов федерального бюджета количество регионов-доноров заметно сокращается, однако их и при таком подходе к определению доноров гораздо больше десяти.

29. Перераспределение средств происходит не только между федеральным бюджетом и регионами, но и в рамках федеральных внебюджетных фондов. Доходы и расходы внебюджетных фондов по сути своей почти не отличаются от бюджетных доходов и расходов, поэтому поное представление о финансовых потоках между Центром и регионами можно составить только с учетом территориального разреза испонения внебюджетных фондов. Территориальный подход к составлению федерального бюджета вряд ли приобретет первостепенное значение (региональная экономическая политика - только часть государственного регулирования экономики). Однако расчет феде-

Хральных расходов в территориальном разрезе может дать допонительную информацию для оценки их реальной эффективности.

30. Прежде всего, эффективное предоставление государственных услуг означает, что услугу целесообразно закреплять за тем уровнем власти, который максимально приближен к потребителям. Но при этом надо помнить о так называемом эффекте лэкономии от масштаба, когда издержки оказания услуг снижаются, если они осуществляются одним органом, а не несколькими. Адекватность закрепления расходных пономочий определяется тем, насколько эффективно достигаются цели государства в рамках общегосударственной стратегии реформирования бюджетных отношений между уровнями государственной власти. Распределение доходной базы бюджетов различных уровней дожно исходить из следующих концептуальных принципов:

Х формирование территориальной структуры налоговой системы;

Х необходимость активного использования возможностей налогового стимулирования инвестиционной активности производителей;

Х типизация внутренних бюджетных и налоговых систем, в том числе местных налогов субъектов Федерации; создание единого налогового пространства в государстве.

31. Также необходимо отметить, что успешный процесс децентрализации дожен признавать разнообразие и разнородность на региональном и местном уровне и оперативно реагировать на особые инициативы и пожелания соответствующих властей, представляющих непосредственно волеизъявление граждан! Информация и информированность, таким образом, выступают определяющими факторами в вовлечении общественности в политически* процесс и в действиях по мониторингу центральными органами власти успэт хов и неуспехов реформ. До тех пор, пока местная общественность не будет в курсе того, что происходит, насколько успешно, насколько дорого и кто за все это платит невозможно говорить об активном участии населения в реформах. А без активного участия населения не будет успеха и в децентрализации. Таким образом, для формирования и реализации эффективной бюджетной политики с учетом стремления к децентрализации необходимо, что те, на кого накладывается ответственность за предоставление услуг на местном уровне, дожны быть ответственны и подотчетны перед теми, кто получает эти услуги и теми, кто эти услуги оплачивает.

32. Крайне важно направить бюджетную систему, включая межбюджетные отношения между уровнями государственного управления, на стимулирование экономического развития и срочно устранить всякого рода давление, препятствующее росту и развитию. Важной частью региональной политики в целом были бы стимулирующие инвестиции, налогово-бюджетные меры, которые поощряли бы регионы, где наблюдается наиболее развитое предпринимательство и самый большой экономический рост. В настоящее время нежелательно облагать налогами вновь созданные ресурсы, чтобы перераспределять их в более экономические отсталые регионы, даже в интересах преодоления социально-экономических асимметрий. Схемы и механизмы "финансовой составляющей" региональной политики, с одной сторонь^ дожны удовлетворять требованиям эффективности с другой - требованиям "территориальной справедливости". Не менее важно, что только в случае более четкого "вычленения" потребностей в финансовых ресурсах именно для региональной политики, появляется возможность их институционального регулирования. Конечно, подобная концентрация финансовых ресурсов именно на нуждах региональной политики, требует четкой межведомственной координации, чтобы избежать дублирования в выделении средств и обеспечить жесткий контроль за их расходованием. Важно, также, что в федеративных государствах закон, право и бюджетный федерализм защищают интересы слабых и малых субъектов Федерации. Федеральная поддержка кризисных территорий в безусловном порядке дожна быть направлена на сохранение единства страны и целостности ее экономического пространства.

33. Межбюджетные отношения - это отношения между органами государственной власти РФ, субъектов федерации и органами местного самоуправления по вопросам распределения доходных и расходных пономочий и перераспределения средств между различными уровнями бюджетной системы. В российских условиях это означает:

Х сочетание интересов, обеспечивающем высокую степень самостоятельности территориальных бюджетов при сохранении ведущей роли бюджета вышестоящего уровня по отношению к бюджету нижестоящего уровня;

Х наличие трехзвенной бюджетной системы и равенство прав бюджетов одного звена;

применение единых критериев при расчетах объемов средств, выделяе-ых нижестоящим бюджетам в целях выравнивания развития соответствующих территорий и оказания им финансовой помощи, основными требованиями - принципами межбюджетных отношений, по которым следует выверять направления их реформирования, являются следующие:

. сбалансированность интересов всех участников межбюджетных отношений, объективной основой которой является соблюдение интересов населения;

. чёткое законодательное разграничение на постоянной (договременной без указания срока) основе расходных пономочий между органами власти разных уровней и соответствующих видов расходов и доходов (поностью или частично) между бюджетами разных уровней;

. усиление заинтересованности органов государственной власти и местного самоуправления в повышении уровня собственных доходов бюджета (закреплённых на постоянной основе поностью или частично), наиболее поном и своевременном сборе налогов как собственных, так и всего объёма расщепляющихся (регулирующих) налогов;

. повышение ответственности органов власти на каждом уровне за сбалансированность бюджета и бюджетную обеспеченность;

Х сокращение дотационности территориальных бюджетов за счёт минимизации встречных финансовых потоков;

Х равенство прав в межбюджетных отношениях субъектов Федерации и униципальных образований с учётом разных возможностей самообеспечения регионов и муниципальных образований финансовыми ресурсами;

. применение в межбюджетном регулировании (выравнивании) для всех субъектов федерации или для всех муниципальных образований данного субъекта федерации соответственно единых методологии и критериев, учитывающих их индивидуальные или групповые особенности;

Х распределение и перераспределение средств по вертикали бюджетной системы в целях выравнивания бюджетной обеспеченности территориальных образований, отстающих по объективным причинам, для соблюдения государственных социальных гарантий на всей территории страны;

. обязательность компенсаций бюджетам недостающих средств при уменьшении их доходов или увеличении расходов вследствие решений, принимаемых органами власти другого уровня;

Х недопустимость изъятия или принудительной централизации в бюджеты вышестоящего уровня собственных доходов территориальных образований, допонительно полученных или сэкономленных ими бюджетных средств;

Х взаимная ответственность органов власти разных уровней за соблюдение обязательств по межбюджетным отношениям;

Х наличие достоверной информации о финансовой обеспеченности территориальных образований, нуждающихся в финансовой поддержке из бюджета вышестоящего уровня, что также обуславливает правомерность соответствующего контроля со стороны органов власти вышестоящего территориального уровня;

. ясность (прозрачность) и гласность межбюджетных отношений, простоя^ расчётов, понятная не только специалистам в этой сфере, но и политикаЩ^ принимающим решения.

34. В целом межбюджетным отношениям присущи три функции: выравнивающая, стимулирующая и функция содействия реализации принципа самостоятельности бюджетов путем оптимального сокращения встречных финансовых потоков, в том числе за счет наиболее рационального разграничения на постоянной основе расходов и доходов между уровнями бюджетной системы. Кроме признания важности выравнивающей функции нельзя недооценивать и две другие. В соответствии с исследованиями многих авторов реформа межбюджетных отношений дожна оттакиваться от идей концепции федерализма, сохраняющего рынок. В рамках этой концепции доказывается, что сочетание в ряде стран следующих 5 условий сыграло решающую роль в их успешном экономическом развитии: 1) эффективное федеративное устройство (наличие нескольких уровней власти с четко установленными пономочиями и ответственности); 2) высокая степень автономии субнаци-альных властей в проведении экономической политики в пределах их территорий; 3) общепризнанные пономочия центральных властей обеспечивать единый рынок и отсутствие барьеров для перемещения товаров и факторов производства; 4) разделение доходов и возможности для заимствований находятся в рамках жестких бюджетных ограничений; 5) разграничение пономочий и ответственности характеризуется институциональной устойчивц^ стью, которая не может быть нарушена в одностороннем порядке или по до^ говоренности органов власти. За последние годы в Российской Федерации предпринималось несколько попыток реформирования межбюджетных отношений. В 1998 году Правительством России была одобрена Концепция реформирования межбюджетных отношений, а в 2001 году Ч Программа развития бюджетного федерализма на период до 2005 года. К сожалению, рамки предложенных до сих пор программ оказались узки для проведения пономасштабной реформы межбюджетных отношений.

35. Расширение лофициальной автономии региональным и местным властям дожно сопровождаться, по крайней мере, в краткосрочной перспективе, увеличением относительных размеров федерального бюджета. Только федеральное правительство может учесть в своей политике исключительно острые межрегиональные диспропорции в уровне жизни населения и налого-

вом потенциале. Кроме того, конкуренция субнациональных властей за экономическую активность и инвестиции может привести к резкому сокращению средств, выделяемых регионами и муниципалитетами на социальную защиту населения, что могло бы вызвать крайне негативные социальные и политические последствия. В Бюджетный кодекс следует внести поправки, не только четко разграничивающие расходы между уровнями бюджетной системы, но и гарантирующие права субнациональным властям самостоятельно определять размеры, структуру и порядок финансирования расходов очевидно регионального и местного характера. В настоящее время даже сугубо региональные и местные расходы подвержены жесткому федеральному регламентированию.

РЬб. Исключительно важным направлением реформы является освобождение субнациональных властей от бремени нефинансируемых федеральных мандатов. Для остающихся федеральных мандатов по расходам на социальную защиту населения могут быть предусмотрены 2 основных варианта: финансирование непосредственно из федерального бюджета или предоставление регионам целевых субвенций на их выпонение. Второй вариант позволит более эффективно использовать административные и информационные преимущества региональных и местных властей, а также избежать сбоев в финансировании этих расходов, возможных при их передаче в федеральный бюджет. Следует отказаться от федерального регулирования заработной платы в бюджетной сфере, финансируемой из региональных и местных бюджетов. Это регулирование может считаться особым видом федерального нефинансируемого мандата, составляющего около 20-30% расходов субнациональных бюджетов.

37. Текущий характер финансовой помощи обусловлен отсутствием целевой направленности трансфертов. В связи с этим в фонде финансовой поддержки дожен быть предусмотрен инвестиционный компонент. Избирательная инвестиционная поддержка регионов по социальному направлению (в основном на безвозвратной основе) предусмотрена в правительственной Концепции реформирования межбюджетных отношений за счёт Фонда ре-

К,опального развития (ФРР). Однако ФРР, по существу, не является фондом

ак таковым, утверждаемым в составе федерального бюджета, и представляет собой методологически объединённую совокупность соответствующих частей федеральных программ, региональных программ, программ и проектов отраслевого финансирования и иных, ранее разрозненных, капиталовложений. Поэтому представляется целесообразным объединить его с Бюджетом развития РФ в составе субвенционной части Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР). Выделение средств на развитие социальной инфраструктуры регионов в таком случае будет осуществляться в пределах максимальной доли данного региона в ФРР. При этом участие федерального бюджета не может превышать 50% общего объёма финансирования проекта (программы).

38. Нынешняя система расщепляемых налогов дожна быть заменена четким закреплением каждого налога за тем или иным уровнем бюджетной сис-

темы. Кроме того, дожны быть существенно расширены права региональных и местных властей по введению налогов и определению их ставок. Только при этих условиях региональные и местные администрации будут поностью отвечать за состояние своих бюджетов. Региональные и местные власти дожны иметь возможность сами, самостоятельно балансировать свои бюджеты. И за региональными, и за местными властями дожен быть закреплен хотя бы один крупный собственный налоговый источник, которым они могли бы распоряжаться поностью, от определения налоговой базы до введения ставок и определения льгот. Самостоятельность субнациональных властей могла бы быть укреплена формированием их собственных налоговых и казначейских служб. Введенный с 2002 года федеральный налог н^^ добычу полезных ископаемых может быть разделен на федеральный и гиональный налоги в зависимости от степени равномерности размещения налоговой базы. Критерии равномерности и эффективности также предполагают предоставление широких пономочий региональным и (или) местным органам власти в отношении планируемого особого налогового режима для малого бизнеса. В составе межбюджетных отношений могут быть и отношения по перераспределению средств между бюджетами одного и того же уровня. Такая помощь, в конечном счете, может базироваться и на взаимных интересах, и важно эти интересы определить заранее. Однако законодательством Российской Федерации такой метод не предусмотрен. В то же время без создания соответствующего компенсационного механизма со стороны федерального центра, субъектам Федерации или городам, готовым вкладывать часть своих бюджетных ресурсов в другие регионы, трудно говорить о том, что перераспределение средств между бюджетами одного уровня может приобрести устойчивый характер.

39. Согласуясь с концепцией эволюционного реформирования межбюджетных отношений, направленной на укрепление бюджетного федерализма в России, на оптимизацию процесса налогообложения, сокращение встречных финансовых потоков и повышение, эффективности функционирования бюджетной системы, рекомендуется комплекс соответствующих мер:

Х существенное повышение уровня собственных доходов субъектов фе^^ дерации и муниципальных образований, сокращение на этой основе сферв^Р бюджетного регулирования, законодательное закрепление новой налоговой структуры на федеральном уровне.

Х оптимизация долевого распределения доходов от основных регулирующих налогов (НДС, налога на прибыль, налога на доходы физических лиц и акцизов) между федеральным и региональными бюджетами, при которой может быть достигнута достаточная финансовая самостоятельность регионов и сокращение на этой основе размеров финансовой помощи из ФФПР;

Х переход от единых для всех регионов нормативов отчислений от регулирующих налогов, препятствующих выпонению последними в поной мере своей регулирующей функции, к дифференцированным нормативам, учитывающим особенности кахедой территории;

Х предоставление субъектам федерации и органам местного самоуправления определенных допонительных прав в области налогообложения, не приводящих к множественности налогов и сборов, в частности, права субъектам федерации на установление территориальной надбавки в ограниченных пределах к некоторым действующим налогам (кроме НДС). Это позволит не только получить стабильные источники доходов регионам и муниципалитетам, но повысить их заинтересованность в сборе названных налогов;

Х четкое законодательное закрепление целей, задач и условий использования средств Фонда регионального развития с тем, чтобы он не превратися в своеобразный бесконтрольный резервный фонд Правительства

Ф. Создание условий для расширения сферы применения субъектами фе-

ерации субвенций в форме льгот на программной основе с заключением догосрочных финансовых соглашений с анализом инвестиционных проектов и схемой инвестиционного процесса;

Х обеспечение гибкости системы формирования доходов бюджетов всех уровней путем закрепления в Бюджетном кодексе РФ права региональных и местных властей согласовывать в договорах допонительные нормативы отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов, с последующим утверждением их в законах о бюджете соответствующего уровня на очередной год и предельным размерам регулирующих надбавок к конкретным видам налогов, утвержденным решением законодательных органов власти до начала согласования проектов бюджетов;

Х включение в Бюджетный кодекс положения ло бюджетных компенсациях и о контроле со стороны органов власти, на которые возлагаются расходные пономочия органов власти другого уровня или региона, за обязательным выделением соответствующих расходов в передающем бюджете и доходов в принимающем бюджете отдельной строкой по каждому виду передаваемых пономочий;

Х принятие на федеральном уровне специального закона о бюджетных взаимоотношениях между органами государственной власти и органами местного самоуправления, регулирующего вопросы разграничения пономочий

^клежду региональными и местными властями, вопросы их совместного веде-^Цмля и т.п.

40. Необходимо отметить существующие противоречия в нормативно-правовой базе реформирования местного самоуправления. В части делегирования государственных пономочий местное самоуправление фактически попадет в систему органов государственной власти, что категорически запрещено Конституцией РФ. Возможным решением этих проблем стало бы создание в субъектах Федерации более крупных, чем большинство муниципальных образований, территориальных единиц, имеющих органы государственной власти. Рамочное федеральное законодательство могло бы установить общие принципы создания 3-го, местного, уровня государственной власти с выборными властями, не заменяющего, а допоняющего местное самоуправление. В этом случае в федеральном законодательстве за местными органами государственной власти могли бы быть четко закреплены, в

соответствии с изложенными выше подходами, бюджетные и налоговые права и обязанности. При этом каждому поселению по-прежнему дожно гарантироваться право на получение статуса муниципального образования, с соответствующими ему налоговыми пономочиями и расходными обязательствами. Однако государственные функции (в области образования, здравоохранения и т.д.) дожны быть в явном виде переданы вновь созданным местным органами государственной власти, непосредственно взаимодействующими (в том числе на договорной основе) с органами местного самоуправления. Необходимо, чтобы присвоение статуса муниципального образования и, следовательно, права на самостоятельный бюджет было под-теерждено как финансовыми ресурсами, так и кадрами. ш

41. В формировании местных бюджетов важны четыре основных компонея( та: разграничение расходных пономочий между ними и центральным бюджетом; распределение налоговых доходов; бюджетные трансферты и займы. Разграничение предметов ведения имеет принципиальное и большое значение, поскольку оно определяет не только расходные пономочия, но и ответственность сторон по финансированию соответствующего бюджета. Законодательному разграничению видов расходов дожно предшествовать четкое разграничение государственной собственности, предметов ведения и пономочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации, а также между субъектами РФ и органами местного самоуправления, не входящими в систему органов государственной власти. Необходимо закрепить в федеральном законе О принципах и порядке разграничения предметов ведения и пономочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации следующий общий принцип: финансовое обеспечение расходов органов государственной власти, связанных с выпонением задач и функций по предметам ведения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации производится, соответственно, из федерального бюджета и из бюджетов субъектов Российской Федерации. Аналогичный принцип дожен быть закреплен законом Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации в отношении установления раал ходных пономочий по вопросам местного значения. Щ

Для этого необходимо:

Х устранить из законов, принятых по предметам ведения Российской Федерации, содержащиеся в них ссыки на пономочия, в том числе расходные, других уровней власти;

Х установить в федеральном законе Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации перечень вопросов местного значения, по которым вся понота расходных пономочий принадлежит органам местного самоуправления.

42. Для решения задачи разграничения расходных пономочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации относительно предметов совместного ведения в каждом из федеральных законов, принимаемых по предметам

совместного ведения, необходимо четко и исчерпывающе определить (за счет разукрупнения, выделения масштабов и значимости, конкретизации соответствующих сфер деятельности и т.д.):

Х вопросы, по которым все расходные пономочия закрепляются либо за федеральными органами государственной власти, либо за органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

Х вопросы, по которым нормативное правовое регулирование в основном закрепляется за федеральными органами государственной власти, испонение (финансирование) расходов - за органами государственной власти субъектов Российской Федерации при обязательном условии их поного фи-

^^ансового обеспечения за счет субвенций из федерального бюджета;

вопросы, по которым общее (рамочное) нормативное правовое регулирование закрепляется за федеральными органами законодательной власти, детальное нормативное правовое регулирование, финансовое обеспечение и испонение расходов Ч за органами государственной власти субъектов Российской Федерации при обязательном условии возможностей самостоятельно определять объемы и структуру соответствующих бюджетных расходов.

Кроме того, в соответствующих федеральных законах необходимо отдельно устанавливать случаи наделения (либо возможности наделения) органов местного самоуправления отдельными государственными пономочиями, руководствуясь при этом следующими принципами:

Х наделение органов местного самоуправления отдельными государственными пономочиями по испонению (финансированию) расходов допускается федеральными законами при условии их поного финансового обеспечения субвенциями из соответствующего бюджета;

Х наделение органов местного самоуправления отдельными государственными пономочиями по финансовому обеспечению и испонению (финансированию) расходов допускается только федеральными законами по предметам совместного ведения, обеспечивающими реализацию конституционных гарантий, по которым, при условии предоставления органам местного само-

^^правления права самостоятельно осуществлять нормативное правовое ре-окулированию объема и структуры соответствующих расходов и установления федеральным бюджетным законодательством отчислений от федеральных налогов в местные бюджеты.

В Бюджетный кодекс следует внести допонения,> отражающие федеральное законодательство, в виде следующего перечня пономочий (функций):

Х функций, по которым все расходные пономочия целиком принадлежат тому или иному уровню публичной власти (Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, органам местного самоуправления);

Х функций, по которым нормативное правовое регулирование и финансовое обеспечение осуществляется федеральными органами государственной власти, финансирование - органами государственной власти субъектов Рос-

сийской Федерации за счет и в пределах выделяемых из федерального бюджета субвенций (лобеспеченные федеральные мандаты);

Х функций, по которым общее нормативное правовое регулирование осуществляется. федеральными органами государственной власти, детальное нормативное правовое регулирование, обеспечение финансовыми средствами и финансирование - органами государственной власти субъектов Российской Федерации (необеспеченные федеральные мандаты);

Х функций, по которым нормативное правовое регулирование и обеспечение финансовыми средствами осуществляется органами государственной власти (федеральными и субъектов Российской Федерации), финансирование расходов - органами местного самоуправления (выпонение органамЛ^ местного самоуправления отдельных государственных пономочии в пред^^ лах и за счет субвенций, выделяемых из региональных бюджетов, в том числе - при целевой поддержке из федерального бюджета);

Х функций, по которым общее нормативное правовое регулирование осуществляется органами государственной власти (федеральными и субъектов Российской Федерации), детальное нормативное правовое регулирование, обеспечение финансовыми средствами и финансирование органами местного самоуправления (участие органов местного самоуправления в реализации отдельных государственных пономочий за счет отчислений от федеральных налогов и дотаций из региональных бюджетов).

Кроме того, в целях ликвидации и предотвращения появления необеспеченных мандатов в федеральном законодательстве дожны быть реализованы нормы о непосредственном участии органов государственной власти субъектов Российской Федерации в рассмотрении проектов законов по предметам совместного ведения, а также о проведении оценки наличия или отсутствия в них необеспеченных федеральных мандатов и допонительных финансовых обязательств, которые могут быть возложены на органы государственной власти субъектов Российской Федерации в случае их принятия. В федеральных законах, устанавливающих социальные пособия и льготы различным категориям населения, включить соответствующие нормы о замене натуральных льгот отдельным категориям гражданам целевыми денез^к ными компенсациями (с разделением на жестко регулируемые федерал ным законодательством и на регулируемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации). Необходимо решить вопрос о применении долевого софинансиррвания из федерального бюджета расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации на выплату социальных пособий и компенсаций, регулируемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Отдельно дожен быть решен вопрос о регулировании заработной платы в бюджетной сфере, выплата которой в соответствии с Единой тарифной сеткой (ETC), для региональных и особенно местных бюджетов является одним из видов необеспеченных федеральных мандатов.

43. Только после того, как распределена ответственность за расходы и стал известен их общий объем на каждом уровне государственной власти, следу-

ет приступать к разработке системы закрепления налогов и перераспределения доходов между различными уровнями власти. Оптимальное разграничение налоговых пономочий требует установления и поддержания баланса между двумя конкурирующими подходами. С одной стороны, обеспечение равных условий налогообложения, регулирования его общего уровня, простоты налоговой системы, эффективности налогового администрирования и предотвращения недобросовестной налоговой конкуренции требует централизации основных налоговых пономочий (в том числе - установления закрытого перечня региональных и местных налогов). С другой стороны, создание заинтересованности региональных и местных органов власти в развитии налоговой базы, эффективном и ответственном использовании налого-ЧИ>1Х поступлений, в том числе - за счет установления взаимосвязи между уровнем налогообложения и объемом и качеством предоставляемых бюджетных услуг, обеспечении прозрачности налоговой политики и налоговых условий (что особенно важно в условиях переходного периода), необходимость учета региональных и местных условий при создании благоприятного налогового климата, а также развитие институтов гражданского общества предполагают наделение региональных и местных органов власти достаточно широкими налоговыми пономочиями (в рамках единых принципов и подходов).

44. Важным элементом реализации стимулирующей функции межбюджетных отношений является распределение имущественных пономочий между уровнями власти. Необходимо, прежде всего, осуществить классификацию государственного и муниципального имущества в соответствии с установленными целями управления по каждому объекту. Далее, оптимизировать структуру и состав собственности, исходя из необходимости обеспечения выпонения государственных функций и задач. В этих целях необходимо, с одной стороны, передать рынку те объекты собственности, которые им регулируются, то есть носят коммерческий характер. С другой стороны, столь же важно обеспечить эффективное функционирование и развитие государственной и муниципальной собственности для деятельности, которая возложе-

^Ша Конституцией Российской Федерации и федеральными законами исключительно на государство и местные власти. Во многих странах Европы общественный, или еще его называют публичный сектор, по-прежнему играет существенную роль. Отсюда, важно обеспечить механизмы управления государственным имуществом, механизмы, обеспечивающие повышение эффективности использования имущества и защиту прав государства как собственника имущества и участника, акционера коммерческих и некоммерческих организаций. При этом эффективность использования государством этого имущества дожна определяться как экономическими, так и стратегическими и социальными критериями.

45. В качестве предложения по совершенствованию механизма предоставления бюджетных услуг и соответственно механизма управления муниципальными финансами представляется обоснованным разработка и использование оценочных критериев и стандартов лучшей практики. Кодексы

лучшей практики или подобные им документы включают в себя наиболее совершенные инструменты управления, способствующие достижению наибольшей эффективности использования региональных и муниципальных финансов, при соблюдении всех необходимых законодательных норм и правил. Рассматривая примеры лучших практик муниципальными финансами можно выделить следующие методы совершенствования системы управления муниципальными финансами:

Администрация г. Владимира разработала модель анализа бюджетных показателей и информационной прозрачности (электронная версия методики ведения бухгатерского учета, применяемая администрациями многих муниципальных образований в России). Использование этой модели дает во^ь можность работникам администрации составлять прогнозы, основываясь ЩШ данных за предыдущие периоды, а также анализировать ежемесячные бюджетные показатели. С помощью данной модели можно также анализировать различные договые показатели и оценить возможность администрации обслуживать и погашать доги. Эта модель дает возможность группировать налоговые поступления, делать поправки на инфляцию, рассчитывать различные подушевые показатели, а также процентные изменения за различные годы. '

Администрация Санкт-Петербурга разработала подробную систему казначейского испонения бюджета, которая может быть использована в других субъектах Российской Федерации. Основные характеристики этой системы:

Х финансовый департамент администрации осуществляет платежи от имени бюджетных учреждений;

Х все бюджетные учреждения имеют собственные счета в региональном отделении казначейства;

Х бюджетные средства могут быть использованы только на те цели, которые предусмотрены Законом о бюджете;

Х отчетность о движении бюджетных средств осуществляется на ежедневной основе.

В результате внедрения этой системы испонения бюджета администрац^к города сэкономила около 30% доходов городского бюджета. ^^

Нижний Новгород был одним из первых городов, в котором использовалась компьютерная система анализа финансового состояния местных органов власти, ранее уже применявшаяся администрациями многих городов США. Эта система была адаптирована для использования в российских экономических условиях. Она связывала центральный финансовый департамент с финансовыми департаментами восьми районов. Система включала следующие основные элементы: составление бюджета, планирование, составление бухгатерской отчетности, учет бюджетных доходов, учет бюджетных расходов, кредиторскую задоженность, управление ликвидностью. Такие элементы используемой системы, как информационная прозрачность и контроль, дают возможность городской администрации существенно улучшить процесс принятия решений.

Важным элементом стратегии совершенствования управления муниципальными финансами являются методы привлечения допонительных доходов. Можно отметить интересный опыт Камыкии, Ингушетии и Атая, Они отменили местные налоги для предприятий из других регионов, создали на своих территориях привлекательные условия для них. Это. привело к увеличению в них числа зарегистрированных предприятий из других регионов. Регистрация новых фирм требует их обслуживания, создания допонительных рабочих мест. Источниками финансовых поступлений становятся плата за регистрацию, ежегодные фиксированные платежи в региональный бюджет, отчисления во внебюджетные федеральные фонды.

В соответствии с международными практиками заимствования дожны ^^пользоваться только для инвестиционных целей. Использование дога для рефинансирования существующей задоженности дожно быть залимитиро-вано и четко контролироваться (например, утверждаться на совете). Установленные общие рамки для просроченной задоженности по отношению к собственным доходам бюджета (в соответствии с новым Бюджетным кодексом - 100%) дожны быть снижены. Для стран развивающихся рынков наиболее подходящим является уровень в 50 и 60% к общему объему доходов. Как общий принцип, особенно в условиях невысокой ликвидности, платежи на обслуживание дога дожны покрываться возобновляемыми собственными доходами. Российские региональные и местные органы власти дожны составлять прогнозы ожидающихся доходов и расходов и для любого выбранного года (в будущем), отношение обслуживания дога к собственным доходам не дожно превышать 15% (этот показатель дожен быть ниже в том случае, если в бюджете администрации консолидируются внебюджетные доходы). Заимствований, которые дожны выплачиваться единовременно по истечении срока, по мере возможности нужно избегать. В том случае, если у муниципалитета есть облигации или займы с единовременным сроком погашения, в бюджете дожен быть установлен специальный резерв для обслуживания дога, который рассчитывается следующим образом: дог с единовременной выплатой дожен рассматриваться как обычный дог с графиком ^югашения, и средства на ежегодное погашение дожны накапливаться в резерве. Средства из этого резерва не могут использоваться ни для каких других целей. Также дожны существовать некие общие принципы для осуществления инвестиций за счет собственных средств: например, посредством установления определенной доли инвестиций, которые дожны осуществляться за счет собственных средств (80%), и посредством установления ограничений на объемы заимствований для каждой администрации, основанных на их ежегодных потребностях в капиталовложениях (до 5% от бюджетных доходов). Подобные меры положительно сказываются на практиках планирования бюджета.

47. Однако следует учесть, что для создания современной системы управления догом регионы, прежде всего, дожны систематизировать данные о структуре и объеме договых обязательств региона. Важным является моделирование краткосрочных макроэкономических прогнозов на основе анализа

статистической финансово-экономической информации с учетом экспертных прогнозов федеральных органов власти и независимых финансовых организаций, а также форс-мажорных сценариев. Проведение такой работы, в частности, позволяет осуществлять, расчет и мониторинг финансовых рисков отдельных договых инструментов, групп инструментов и догового портфеля в целом на основе краткосрочных, среднесрочных и догосрочных прогнозов. Это создает условия для проведения адекватной учетной политики, позволяющей оценивать фактический объем задоженности региона, ее структуру, концентрацию платежей по обслуживанию и погашению дога и подверженность различного рода рискам. Другой задачей является выработка и реализация мероприятий по оценке и снижению финансовых рисков региона, ^^ также совершенствование инструментов расчета эффективности заимств1^г ваний.

ВКЛАД АВТОРА В ПРОВЕДЕННОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ

Личное участие автора состоит в определении цели и задач диссертационного исследования, поиске, источников информации, выборе объекта и предмета исследования. Теоретические и методические положения, практические рекомендации и выводы, содержащиеся в диссертации, являются результатом многолетних исследований автора.

Автором показана актуальность темы исследования. Обоснованы основные задачи исследования и сформулированы рекомендации по совершенствованию механизма реализации бюджетной политики в РФ с учетом применения основных принципов бюджетного федерализма.

В качестве важнейшей задачи реформирования бюджетной системы автором выделяется необходимость создания сбалансированной системы взаимных прав и ответственности Российской Федерации и ее субъектов, а также органов' государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. При этом для обеспечения согласованности и сбалансированности. экономики .региона нужен механизм, увязывающий финансово-бюджетные, экономические и социальные показатели с технико-экономическими параметрами отраслей региональной экономики и социал^^ ного комплекса. Разработка эффективных систем управления дожна оп1^Р раться на процессный подход. В этом случае управляющие воздействия представляются не в виде набора разрозненных действий (функций, этапов), а как целостный процесс, направленный на достижение конкретных целей государственного управления. Поэтому для разработки комплексных мероприятий в бюджетной сфере автор предлагает рассматривать бюджетирование как процесс и охарактеризовать последовательность всех действий, связанных с формированием и испонением регионального бюджета следующим образом:

На первом этапе важно определить потребность в бюджетном финансировании. В ряде случаев речь идет о своего рода маркетинговых исследованиях, призванных дать ответ: надо ли финансировать из регионального бюджета затраты, например, на удовлетворение тех или иных потребностей населения. Необходимо разработать конструкцию бюджета, а именно опре-

делить его структуру, то есть состав и структуру его доходных и расходных статей. В основе структурирования, например, бюджетных расходов дожны быть положены функциональная, ведомственная и экономическая классификации. Разграничение способов организации бюджетной системы осуществляется по критерию осуществления балансировки регионального бюджета (посредством трансфертного регулирования бюджетных средств или законодательно установленных правил). Системы первого типа называют сметными, второго - нормативными. Принципиальным направлением бюджетной политики в регионах в настоящее время является переход к нормативному планированию расходов, основой которого становятся нормативы бюджетной

Геспеченности.

Автором предложена следующая схема реформирования бюджетной политики в регионе: рис.1 Рис.1

Выдвинуто и обосновано предложение о разработке оценочных критериев и стандартов лучшей практики бюджетной политики для субнациональных властей в целях повышения качества управления расходами на субнациональном. Автор также утверждает, что следует обеспечить публичное, максимально широкое распространение среди населения и потенциальных инвесторов основанных на этих стандартах рейтингов региональных и местных администраций.

НАУЧНАЯ НОВИЗНА, ПРАКТИЧЕСКАЯ ЗНАЧИМОСТЬ И АПРОБАЦИЯ РЕЗУЛЬТАТОВ ИССЛЕДОВАНИЯ.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в развитии теоретических и методологических основ формирования механизма pea-

лизации бюджетной политики в РФ с уметом особенностей федеративного устройства и условий транзитивности:

1. Обоснована новая парадигма развития региональной экономики России, в соответствии с которой основными критериями эффективности управления является качество жизни населения. Проанализированы теоретические и методологические аспекты теории федерализма и сделан вывод о целесообразности экономической децентрализации России с сохранением политической централизации. При этом выдвинуто утверждение о необходимости полицентрализации, т.е. более равномерного распределения пономочий и ответственности между уровнями власти.

2. Предложен организационно-экономический механизм управления рШ гиональным бюджетным процессом, который включает в себя: а) совершеЩ ствование системы государственного контроля бюджетной политики; б) выявление экономической эффективности использования бюджетных средств регионами; в) формирование механизма эффективного сочетания финансовой и экономической сбалансированности бюджетного процесса; г) внедрение механизмов экономического анализа в процесс формирования бюджета региона; д) введение системы финансового контроля за использованием бюджетных средств со стороны федерального центра.

3. Проведен анализ нормативно-правовой базы бюджетной политики в РФ и выявлены основные недостатки существующего бюджетного кодекса с точки зрения основных целей реформирования бюджетной политики в связи с его фискальной направленностью и усилившейся централизацией. При этом обосновано, что идеология современной бюджетной реформы дожна быть основана на принципах бюджетного федерализма, которые обуславливают не только распределение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы, а весь бюджетный процесс, все его стадии и все уровни бюджетной системы.

4. Дана оценка значимости федеральных округов в процессе реализации бюджетной политики в РФ. В связи с этим разработаны предложения по переносу части государственных функций по бюджетному регулированию на межрегиональный уровень. Выявлено значение составления финансовый балансов в регионах для определения действительного бюджетного потеЯ .циала. Разработаны предложения по совершенствованию механизма финансовой помощи регионам через ФФПР и ФРР посредством внедрения инвестиционного аспекта в систему трансфертов. Определены и обоснованы основные функции межбюджетных отношений в аспекте совершенствования механизма реализации бюджетной политики: 1) выравнивающая; 2) стимулирующая; 3) функция содействия реализации принципа самостоятельности бюджетов.

5. Предложены основные элементы совершенствования системы разграничения пономочий между уровнями публичной власти. Разработаны предложения по совершенствованию методов реализации бюджетной политики в РФ, касающиеся: а) совершенствования системы управления муниципальными финансами с учетом реформы местного самоуправления; б) примене-

ния стандартов и разработка кодекса лучшей практики; в) совершенствования системы управления догом, также с применением опыта лучших практик; г) разработки действенных механизмов финансовой поддержки депрессивных и отсталых регионов.

Практическая значимость диссертационного исследования определяется возможностью использования предложенных теоретических и методологических разработок по формированию механизма реализации бюджетной политики в РФ в деятельности Министерства регионального развития РФ. Материалы диссертации используются в учебном процессе Санкт-Петербургского университета экономики и финансов.

^ Структура работы. Диссертация включает введение, четыре главы, выводы и рекомендации, библиографию. В первой главе анализируются теоретические основы регионального развития в современной России.. Во второй главе рассматривается формирование механизмов реализации бюджетной политики в России. В третьей главе исследуется реформирование системы бюджетных отношений в РФ. В четвертой главе предложены методы совершенствования механизма бюджетной политики в РФ.

Публикации и апробация работы. По теме диссертации опубликованы 30 научных труда общим объемом около 25 печ.листов. Результаты работы докладывались на международных научно-практических конференциях, а также на научных сессиях профессорско-преподавательского состава, научных сотрудников и аспирантов Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1. Абдурагимов И.А. Формирование кадрового потенциала местных органов самоуправления // Труд и бизнес в современном обществе: Межвуз. сборник научных статей. - СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 1999. Ч0,3 п,л.

2. Абдурагимов И.А. Местное самоуправление и занятость в муници-, пальном округе II Труд и бизнес в современном обществе: Межвуз. сборник

Кучных статей. - СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 1999. - 0,2 п.л.

Абдурагимов И.А. Кадровый потенциал местных органов самоуправления и проблемы его формирования И Россия на пороге XXI века: экономика и социальное развитие: Сборник научных трудов. - СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 1999.-0,2 п.л.

4. Абдурагимов И.А. О противоречиях в развитии местного самоуправления в России // Россия на пороге XXI века:, экономика и социальное развитие: Сборник научных трудов.. - СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 1999..- 0,2 п.л.

5. Абдурагимов И.А. Местное самоуправление в системе гражданского общества и правового государства // Формирование гражданского общества как национальная идея России .XXI века: Материалы первого научно-общественного форума. - СПб.: Изд-во СПбГУ, 2000. - 0,1 п.л..

6. Абдурагимов И.А. Некоторые проблемы формирования местных органов самоуправления: кадровый аспект II Материалы научной сессии Еже-

годные герценовские чтения: Краткие тезисы докладов. - СПб.: Изд-во РГПУ им. А.И. Герцена, 2000. - 0,2 п.л.

7. Абдурагимов И.А. Формирование механизма реализации принципов бюджетного федерализма: Препринт. - СПб.: Изд. центр Ривьера, 2001. -1,0 п.л.

8. Абдурагимов И.А. Меры противодействия сепаратизму в межбюджетных отношениях в Российской Федерации: Препринт. - СПб.: Изд. центр Ривьера, 2002. - 1,0 п.л.

9. Абдурагимов И.А. Особенности формирования и развития экономической теории управления: Препринт. - СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2003. - 1,0 п.л. ^^

10. Абдурагимов И.А. Методология антикризисного регулирования роа^Р сийской экономики: Препринт. Ч СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2004. - 1,0 п.л.

11. Абдурагимов И.А. Механизмы формирования бюджетной политики регионов: Препринт. - СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2004. - 1,0 п.л.

12. Абдурагимов И.А. Бюджет как инструмент региональной политики: Препринт. - СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2004. - 1,0 п.л.

13. Абдурагимов И.А. Особенности реформирования межбюджетных отношений на современном этапе II Научные записки кафедры прогнозирования и планирования экономических и социальных" систем. Выпуск 5. Ч СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2004.- 0,3 п.л.

14. Абдурагимов И.А. Бюджетная политика России в аспекте преодоления инвестиционного спада в регионах // Научные записки кафедры прогнозирования и планирования экономических и социальных систем. Выпуск 5. -СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2004. - 0,3 п.л.

15. Абдурагимов И.А. Проблемы и приоритеты государственного регулирования на финансовом рынке // Труды кафедры экономики и менеджмента. Выпуск 1. - СПб.: Изд-во РГГМУ, 2005. - 0,3 п.л.

16. Абдурагимов И.А. Формирование бюджетного механизма в условиях рыночной экономики // Труды кафедры экономики и менеджмента. Выпуск 1. - СПб.: Изд-во РГГМУ, 2005. - 0,3 п.л.

17. Абдурагимов И.А., Цой В.Е. Антикризисное управление российско^^ экономикой при формировании стратегии ее устойчивого развития. Выпуск i^ -СПб.: Изд-во РГГМУ, 2005. - 0,3 п.л. (личный вклад 0,15 п.л.).

18. Абдурагимов И.А. Основы реформирования системы местного самоуправления II Труды кафедры экономики и менеджмента. Выпуск 2. -СПб.: Изд-во РГГМУ, 2005. - 0,2 п.л.

19. Абдурагимов И.А. Актуальные проблемы российской экономики в рамках развития системы бюджетного федерализма // Труды кафедры экономики и менеджмента. Выпуск 2.,г- СПб.: Изд-во РГГМУ, 2005. Ч 0,2 п.л.

20. Абдурагимов И.А., Цой В.Е. Внешнеполитическая стратегия в российской экономике: Цели и задачи // Труды кафедры экономики и менеджмента. Выпуск 2. - СПб.: Изд-во РГГМУ, 2005. - 0,2 п.л. (личный вклад 0,1 п.л.).

21. Абдурагимов И.А. Проблемы регулирования бюджетных процессов в регионах // Социально-экономические проблемы развития современного общества: Сборник научных трудов. Ч СПб.: СПбТЭИ, 2005. - 0,15 п.л.

22. Абдурагимов И.А., Цой В.Е. Вопросы реализации государственной инвестиционной стратегии в рамках осуществления структурных преобразований российской экономики Н Социально-экономические проблемы развития современного общества: Сборник научных трудов. - СПбТЭИ, 2005. - 0,2 п.л. (личный вклад 0,1 п.л.).

23. Абдурагимов И.А., Цой В.Е. Проблемы формирования стратегии устойчивого развития российской экономики И Проблемы развития человече-

Хэго потенциала в условиях глобализации экономики /: Научная сессия офессорско-преподавательского состава, научных сотрудников и аспирантов по итогам НИР 2004 года. Факультет экономики труда и управления персоналом: Сборник докладов. - СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2005. - 0,2 п.л. (личный вклад 0,1 п.л.).

24. Абдурагимов И.А. Особенности бюджетных отношений федеративного государства И Актуальные проблемы труда и развития человеческого потенциала: Межвуз. сборник научных трудов. Выпуск 3. - СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2005. - 0,4 п.л.

25. Абдурагимов И.А. Кредитно-денежная политика России на современном этапе // Актуальные проблемы труда и развития человеческого потенциала: Межвуз. сборник научных трудов. Выпуск 3. - СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2005. - 0,4 п.л.

26. Абдурагимов И.А. Задачи реформирования межбюджетных отношений в рамках финансово-экономического регулирования регионального развития // Научные записки кафедры прогнозирования и планирования экономических и социальных систем. Выпуск 6. - СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2005. - 0,4 п.л.

27. Абдурагимов И.А., Цой В.Е. Проблемы повышенно социальной эффективности национальной стратегии России II Научные записки кафедры прогнозирования и планирования экономических и социальных систем. Вы-

ск 6. - СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2005. - 0,4 п.л. (личный вклад 0,2 п.л.). 8. Абдурагимов И.А. Проблемы реструктуризации национальной экономики России в процессе рыночной трансформации // Вестник Костромского Государственного университета им. H.A. Некрасова. - 2005. -№7. - 0,7 п.л.

29. Абдурагимов И.А. Стратегия формирования и развития межбюджетных отношений в России на современном этапе // Вестник Костромского Государственного университета им. H.A. Некрасова. - 2005. -№8. - 0,9 п.л.

30. Абдурагимов И.А. Формирование и реализация бюджетной политики в Российской Федерации. Монография. Ч СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2005. -10,8 п.л.

АБДУРАГИМОВ ИСРАИЛ АБДУЛАЛИ ОГЛЫ АВТОРЕФЕРАТ

Лицензия Р № 020412 от 12.02.97

Подписано в печать 25.11.05. Формат 60x84 1/16. Бум. офсетная. Печ. л. 2,3. Бум. л. 1,15. РТП изд-ва СПбГУЭФ. Тираж 80 экз. Заказ 992.

Издательство Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов 191023, Санкт-Петербург, Садовая ул., д. 21.

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: доктор экономических наук , Абдурагимов, Исраил Абдулали оглы

ВВЕДЕНИЕ.

Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ.

1.1. Основные тенденции регионального развития России на современном этапе.

1.2. Региональная политика и управление в РФ.

1.3. Анализ принципов федерализма: опыт зарубежных стран и особенности современной России.

Глава 2. ФОРМИРОВАНИЕ МЕХАНИЗМОВ РЕАЛИЗАЦИИ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ В РОССИИ.

2.1. Оценка нормативно-правовой базы бюджетной системы РФ.

2.2. Социально-экономические условия формирования и реализации бюджетной политики в России.

2.3. Теоретико-методологические основы реформирования бюджетной системы России в условиях транзитивности.

Глава 3. РЕФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ БЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РФ.

3.1. Разработка финансовой стратегии региональной политики.

3.2. Разработка стратегии реформирования системы межбюджетных отношений в РФ.

3.3. Разграничение компетенции между федеральным, региональным и муниципальным уровнями управления в бюджетной сфере.

Глава 4. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМОВ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ В РФ.

4.1. Формирование стратегии управления муниципальными финансами в условиях реформирования местного самоуправления в РФ.

4.2. Совершенствование системы управления догом.

4.3. Методы финансовой поддержки отсталых и депрессивных регионов.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Формирование механизма реализации бюджетной политики в РФ"

Актуальность исследования. В последние годы во всех странах с переходной экономикой отмечается повышенный интерес к проблеме государственного управления. И это впоне закономерно. На данном этапе уже ясно, что только экономические реформы не могут вывести страну на новые рубежи, существенно улучить благосостояние населения и обеспечить высокие темпы экономического развития. Фундаментом такого экономического роста дожно послужить качественное государственное управление.

Тенденции в развитии мировой экономики свидетельствуют о повышении значимости в структуре государственного управления субнационального уровня. Одним из способов достижения этого является децентрализация, которая предполагает передачу финансовых, политических и административных пономочий на более низкий уровень власти. Популярность децентрализации в развитых странах связана с развитием принципов демократического управления государственными ресурсами, основанных на подотчетности властных структур населению. В связи с этим во многих развитых странах обоснована передача властных пономочий на субнациональный уровень для повышения ответственности органов управления и более эффективного мониторинга потребностей населения.

Для России повышение качества государственного управления является важнейшей задачей на всех уровнях власти. При этом очевидно, что успех экономического реформирования в нашей стране в большой степени зависит от того, в каких направлениях пойдет преобразование финансовой системы общества, насколько бюджетная политика государства будет отвечать требованиям времени. Таким образом, учитывая, что децентрализация государственного управления в первую очередь затрагивает бюджетную систему, то насколько успешно будут развиваться такие направления, как социальная обеспеченность населения, образованность, инфраструктура, новые технологии зависит напрямую от эффективности взаимодействия всех уровней власти в сфере бюджетных отношений.

В последнее время бюджетная политика России становится важнейшей составляющей экономического роста государства. Кроме того, бюджетная политика напрямую влияет на темпы роста благосостояния граждан и преодоление бедности. При этом бюджетно-налоговые отношения между федеральными, региональными и местными органами власти, способствующие экономическому развитию страны, в России, как федеративном государстве, могут строиться только на основе бюджетного федерализма. С одной стороны, бюджетный федерализм является той базой, на которой покоятся межбюджетные отношения -отношения по поводу распределения расходов и доходов по различным уровням бюджетной системы и финансовой помощи из вышестоящих нижестоящим бюджетам. С другой стороны, сам бюджетный федерализм и его основополагающие принципы наиболее четко проявляются и реализуются именно в системе межбюджетных отношений.

Следует учесть, что процессы социально-экономического развития регионов в России на современном этапе отличаются сложностью, многообразием, наличием разнонаправленных тенденций. Продожающаяся дифференциация уровней развития регионов носит устойчивый характер. Прогрессивным тенденциям формирования рыночных механизмов на региональном уровне оказывают инерционное противодействие негативные явления, укоренившиеся в сложных социально-экономических региональных системах. Поэтому для того чтобы последовательность шагов в механизме реализации бюджетной политики, которая начинается с аккумулирования доходов и заканчивается их распределением, функционировала бесперебойно, необходимо четко сформировать систему взаимосвязей между субнациональными органами власти и центром.

По уровню децентрализации бюджетных ресурсов Россия практически не уступает большинству федеративных государств, но формально сохраняет крайне высокую, даже по меркам унитарных государств, централизацию налогово-бюджетных пономочий. Региональные и особенно местные власти перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования. Основная часть расходов региональных и местных бюджетов, включая заработную плату в бюджетной сфере, а также сеть бюджетных учреждений, регламентируется централизованно установленными нормами. Более 90 процентов налоговых доходов территориальных бюджетов формируются за счет отчислений от федеральных налогов. Зависимость региональных и местных бюджетов от ежегодно устанавливаемых пропорций (нормативов) расщепления федеральных налогов подрывает стимулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов. Ограниченность налоговых пономочий региональных и местных органов власти вынуждает их проводить налоговую политику с помощью неформальных инструментов, которые искажают условия равной конкуренции, ухудшают налоговый климат и способствуют коррупции.

В современных условиях для России наиболее оптимальным состоянием может быть только политическая централизация при экономической децентрализации. Хорошим примером этому служит принятие в конце 2003 года нового закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. В законе реформирование предполагается закончить к 2007 году. Именно за этот период Россия дожна поностью стабилизироваться и набрать хорошие обороты экономического роста. Действия Президента и Правительства РФ в достижении эффективности бюджетной политики можно оценить положительно. На экономическом саммите в Давосе в начале 2004 года министр финансов России назвал разграничение расходов и доходов между уровнями государственной власти одним из приоритетов государственного развития на следующие несколько лет. Таким образом, построение четкой вертикали власти, создание федеральных округов, реорганизация Совета Федерации и, наконец, Конституционное большинство в Государственной Думе - это средства, которые необходимо использовать для быстрого и агрессивного проведения в жизнь реформ. Однако незаконченность самого процесса реформирования бюджетной политики определяет актуальность дальнейших исследований в этой области.

Разработанность темы исследования. За последние годы в Российской Федерации предпринималось несколько попыток реформирования механизма бюджетной политики. В связи с этим в 1998 году Правительством России была разработана Концепция реформирования межбюджетных отношений, а в 2001 году - Программа развития бюджетного федерализма на период до 2005 года. Однако пока это не принесло желаемых результатов.

При этом следует учесть, что бюджетная политика, в особенности сфера бюджетных отношений между уровнями государственной власти федеративного государства, наиболее поно исследована в работах зарубежных экономистов. Фундаментальное значение в разработке теории бюджетного федерализма имели работы Р. Масгрейва, В. Оутса, Ч. Тибу, П. Самуэльсона. Большое значение для развития экономической теории в области бюджетной политики имели работы Дж.Бьюканена, Дж. Бренана, Ц. Маклюра, Ф. Хайека, Д. Стиглица, Э. Ат-кинсона. Среди современных зарубежных авторов, которые занимаются проблемой формирования бюджетной политики государства можно выделить: Р. Берда, Р. Баля, Дж. Кулиса, Д. Кинга, А. Шаха, В. Танзи, Т. Тер-Минасян, Б. Даффлона и др.

Современные отечественные исследования по проблемам формирования механизма бюджетной политики на основе межбюджетного взаимодействия достаточно активно ведутся многими учеными, среди которых: И. Трунин, Г. Курляндская, О. Кузнецова, Н. Голованова, П. Кадочников, К. Багрутин, В. Пансков, JI. Якобсон. Однако все еще не хватает комплексных исследований, связанных с анализом всех особенностей российской экономики и ее региональной составляющей в рамках формирования механизма реализации бюджетной политики в РФ. В этом контексте особо хотелось бы выделить работы Т. Грицюка и В. Христенко.

Таким образом, актуальность, недостаточная разработанность, высокая социально-экономическая значимость проблемы, обусловили выбор темы, постановку цели и задач диссертационного исследования.

Цель и задачи исследования. Целью настоящего исследования является разработка методологических и методических положений формирования механизма реализации бюджетной политики в РФ. Эта цель предопределила постановку следующих задач:

Х анализ проблем регионального развития России на современном этапе;

Х постановка целей и задач региональной политики в условиях транзитивности российской экономики;

Х анализ принципов федерализма в зарубежных странах и выявление особенностей Российской Федерации;

Х оценка нормативно-правовой базы бюджетной политики в РФ;

Х обоснование целей и задач бюджетной политики России;

Х обоснование особенностей формирования механизма реализации бюджетной политики в России с учетом принципов бюджетного федерализма;

Х выявление приоритетов реформирования и развития бюджетной сферы в России и выработка рекомендаций по совершенствованию бюджетного процесса;

Х разработка финансовой стратегии региональной политики;

Х определение основных задач реформирования системы межбюджетных отношений;

Х разработка механизмов совершенствования бюджетной политики в РФ.

Объектом исследования выступает бюджетная политика Российской Федерации.

Предметом исследования является механизм реализации бюджетной политики в РФ.

Методология исследования и материалы, на основе которых выпонена работа. Методологической основой диссертации является системный подход и методы сравнительного анализа, логического и экономико-математического моделирования, экспертных оценок. Выпоненные в диссертации исследования базируются на достижениях современной экономической науки, нашедших отражение в трудах российских и зарубежных ученых. Автор использовал нормативно-правовую базу бюджетной политики в Российской Федерации, данные экономического, демографического, социального характера о социально-экономическом развитии российских регионов, а также официальные материалы статистических органов и сведения о деятельности субъектов бюджетной политики РФ.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в развитии теоретических и методологических основ формирования механизма реализации бюджетной политики в РФ с учетом особенностей федеративного устройства и условий транзитивности:

1. Обоснована новая парадигма развития региональной экономики России, в соответствии с которой основными критериями эффективности управления является качество жизни населения. Проанализированы теоретические и методологические аспекты теории федерализма и сделан вывод о целесообразности экономической децентрализации России с сохранением политической централизации. При этом выдвинуто утверждение о необходимости полицентрализации, т.е. более равномерного распределения пономочий и ответственности между уровнями власти.

2. Предложен организационно-экономический механизм управления региональным бюджетным процессом, который включает в себя: а) совершенствование системы государственного контроля бюджетной политики; б) выявление экономической эффективности использования бюджетных средств регионами; в) формирование механизма эффективного сочетания финансовой и экономической сбалансированности бюджетного процесса; г) внедрение механизмов экономического анализа в процесс формирования бюджета региона; д) введение системы финансового контроля за использованием бюджетных средств со стороны федерального центра.

3. Проведен анализ нормативно-правовой базы бюджетной политики в РФ и выявлены основные недостатки существующего бюджетного кодекса с точки зрения основных целей реформирования бюджетной политики в связи с его фискальной направленностью и усилившейся централизацией. При этом обосновано, что идеология современной бюджетной реформы дожна быть основана на принципах бюджетного федерализма, которые обуславливают не только распределение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы, а весь бюджетный процесс, все его стадии и все уровни бюджетной системы.

4. Дана оценка значимости федеральных округов в процессе реализации бюджетной политики в РФ. В связи с этим разработаны предложения по переносу части государственных функций по бюджетному регулированию на межрегиональный уровень. Выявлено значение составления финансовых балансов в регионах для определения действительного бюджетного потенциала. Разработаны предложения по совершенствованию механизма финансовой помощи регионам через ФФПР и ФРР посредством внедрения инвестиционного аспекта в систему трансфертов. Определены и обоснованы основные функции межбюджетных отношений в аспекте совершенствования механизма реализации бюджетной политики: 1) выравнивающая; 2) стимулирующая; 3) функция содействия реализации принципа самостоятельности бюджетов.

5. Предложены основные элементы совершенствования системы разграничения пономочий между уровнями публичной власти. Разработаны предложения по совершенствованию методов реализации бюджетной политики в РФ, касающиеся: а) совершенствования системы управления муниципальными финансами с учетом реформы местного самоуправления; б) применения стандартов и разработка кодекса лучшей практики; в) совершенствования системы управления догом, также с применением опыта лучших практик; г) разработки действенных механизмов финансовой поддержки депрессивных и отсталых регионов.

Практическая значимость диссертационного исследования определяется возможностью использования предложенных теоретических и методологических разработок по формированию механизма реализации бюджетной политики в РФ в деятельности Министерства регионального развития РФ. Материалы диссертации используются в учебном процессе Санкт-Петербургского университета экономики и финансов.

Структура работы. Диссертация включает введение, четыре главы, выводы и рекомендации, библиографию. В первой главе анализируются теоретические основы регионального развития в современной России. Во второй главе рассматривается формирование механизмов реализации бюджетной политики в России. В третьей главе исследуется реформирование системы бюджетных отношений в РФ. В четвертой главе предложены методы совершенствования механизма бюджетной политики в РФ.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Абдурагимов, Исраил Абдулали оглы

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Стратегической целью региональной политики на современном этапе является преодоление сепаратистских тенденций в социально-экономическом комплексе Российской Федерации. Реализация этой цели требует решения многих задач организационно-экономического, политического, социально-психологического и социально-культурного характера, и в том числе задач, связанных с повышением правовой обеспеченности и уровня обоснованности принимаемых управленческих решений. В этом направлении целесообразно расширить границы теоретических представлений о региональной экономике, очерченных традиционным экономико-географическим подходом, и выдвинуть на первый план социально-территориальные аспекты в области бюджетной и кре-дитно-инвестиционной сферы.

Понятие региона в социально ориентированной трактовке учитывает в первую очередь социальные условия жизнедеятельности населения. Структура социальных условий определяется структурой общественных потребностей. Социально ориентированная трактовка регионального развития согласуется с концепцией устойчивого развития, являющейся новой парадигмой общественного производства в широком масштабе.

Как показывает зарубежный опыт, задачи региональной политики не могут решаться без: а) формирования законодательной и институциональной основы отношений между государством и регионами (местными органами власти), между государственными, частными и общественными организациями; б) выработки новых стратегий территориального развития каждого региона с учетом интересов населения, ассоциаций предпринимателей и общественных организаций в целях создания условий, благоприятных для проживания, хозяйственной деятельности и т.д.; в) определения роли каждого региона в межрегиональной и международной экономических системах и разработки эффективных схем сотрудничества и интеграции.

Эти задачи в концентрированном виде указывают на такие важные аспекты, как:

Х разделение в области отношений собственности, прав и пономочий каждого уровня управления;

Х необходимость создания механизмов регулирования территориального развития и межрегиональных социально-экономических отношений;

Х формирование концепций договременной территориальной политики и т.д.

Бюджетным кодексом и другими законодательными актами провозглашена самостоятельность федерального, региональных и местных бюджетов. Но бюджетная система России по существу остается неразделенной. Бюджетные пономочия и ответственность не соотнесены друг с другом. Ряд функций (например, сбор налогов) испоняется только централизованно. В общественном сознании, в представлениях самих финансовых работников и властных элит прочно укоренилось мнение о наличии бюджетной вертикали, в которой региональные и местные бюджеты по-прежнему воспринимаются в качестве территориальных подразделений единого (лобщегосударственного) бюджета. Такое построение финансовой вертикали противоречит принципам построения федеративного государства.

Сфера межбюджетных отношений в России переживает длительный переходный период на пути к установлению новой системы бюджетного федерализма. Несмотря на то, что реформы переходного периода, реализованные на сегодняшний день, способствовали значительному улучшению отношений между федеральным, региональным и местным уровнями власти, нормативно-правовые противоречия и ошибки в системе межбюджетных отношений по-прежнему существуют. Тот факт, что давно назревшая всесторонняя реформа межбюджетных отношений пока еще не осуществлена, объясняется политическим характером этой реформы и тем, что правительство осуществляет децентрализацию постепенно.

В ходе проведения реформ произошло перераспределение части пономочий и ответственности от федерального к региональным и местным бюджетам.

Однако изменения в этой области произошли настолько стремительно, что привели к ряду негативных последствий:

Х отсутствует четкое разграничение расходных пономочий между уровнями законодательной и испонительной власти как федеральной и субфедеральной, так и субфедеральной и муниципальной;

Х трансферты из федерального бюджета не в поной мере выпоняют свои функции;

Х не урегулированы вопросы распределения доходов между федеральным и региональными бюджетами;

Х не решены проблемы взаимоотношений субфедеральных и местных бюджетов;

Х сохраняется нерациональная структура расходов субфедеральных и муниципальных бюджетов;

Х обострилась проблема заимствований субфедеральных и местных бюджетов.

В последние годы так называемые реформирование межбюджетных отношений и мероприятия по совершенствованию налоговой политики сводятся не просто к усилению централизации бюджетных средств, а фактически являются изъятием финансовых ресурсов из регионов, при одновременном увеличении их расходных пономочий. При этом наиболее собираемые налоги изымаются в федеральный бюджет, а региональные и особенно местные бюджеты перегружены финансовыми обязательствами, которые возложены на них решениями вышестоящих органов без достаточных источников финансирования этих расходов.

Большинство стран с переходной экономикой после падения коммунистического строя и реформ, в той или иной степени, осуществляли передачу как доходных, так и расходных пономочий на субнациональные уровни власти. Однако четко сформулированной стратегии в том процессе, который получил во всем мире название децентрализация, у этих государств, включая Россию, не было. Обычным стало наделение регионов и муниципалитетов властью формировать свои бюджеты и тратить средства по своему усмотрению. Но в то же время, типична ситуация, когда доходы и общий бюджетный уровень субнациональных правительств определяется центральными органами власти. В итоге многие страны с переходной экономикой оказались в противоречивой ситуации, когда с одной стороны идут постоянные разговоры о передаче пономочий на места, а с другой происходит концентрация экономической власти на центральном уровне. Тем не менее, нет идеального решения по поводу закрепления расходных пономочий за уровнями государственной власти.

В условиях реализации системы бюджетного федерализма в общепринятом ее понимании приоритетной целью бюджетного выравнивания дожно становиться выравнивание способности региона к самообеспечению и саморазвитию на базе активного использования потенциалов всех форм собственности.

В этой системе отношений федеральное правительство может и дожно заниматься выравниванием финансового положения регионов на основании их фискального потенциала, но в конечном итоге ответственность за балансирование региональных бюджетов за обеспечение нормального уровня потребления государственных услуг ложится на органы государственной власти субъектов Федерации. И для них проблема самодостаточности экономического потенциала региона становится главной.

Широкое развитие фискальной децентрализации в самых разных по уровню экономического развития, государственному устройству, географическому положению странах уже доказало свои преимущества. Однако децентрализация может иметь и негативные последствия, если она осуществляется при отсутствии необходимых институциональных механизмов, обеспечивающих подотчетность всех уровней власти. Во многих странах с переходной экономикой, децентрализация в сфере расходных пономочий опережает децентрализацию в сфере распределения налоговых доходов.

Итак, все проблемы и вопросы в сфере бюджетных отношений между уровнями государственной власти, с которыми стакиваются страны с переходной экономикой, в том числе и Россия, можно выделить в три основные группы. Вопервых, процессы децентрализации пономочий и разделения компетенций в этих странах крайне неустойчивы. Ситуация может меняться в зависимости от приоритетов каждой новой власти, существует отсутствие догосрочных программ развития и реформирования. Вдобавок, не всегда имеются в наличие свободные финансовые ресурсы, необходимые для реформирования. Наконец, сама необходимость реформирования системы бюджетных отношений между уровнями государственной власти не является приоритетной. Во-вторых, наиболее критичным в процессе перехода к рыночной экономике является развитие эффективного государственного сектора, который дожен выступать двигателем реформ. Крайне тяжело построить эффективный государственный сектор даже на одном уровне государственного управления, однако, в три раза тяжелее достичь данной цели для трех уровней власти. Если политическая либерализация является частью переходного процесса, то подобные усилия необходимо осуществлять в любом случае для того, чтобы предотвратить развитие сепаратизма. Если же политическая система является крайне подконтрольной, как в Китае, например, рассматриваемые вопросы опять-таки отодвигаются на второй план. В третьих, разветвление и децентрализация требуют четкого разделения бизнеса и государства - то, что, к примеру, до сих пор не произошло в Китае или Вьетнаме, однако, свидетелями чего мы являемся в России в последнее время.

Бюджетная децентрализация приближает органы управления к населению, так как ответственность за принятие части решений относительно уровня и структуры налогов, определения направлений расходов возлагается на местные органы власти. Их подотчетность населению, в свою очередь, способствует более эффективному использованию финансовых ресурсов.

В теории бюджетного федерализма отмечается, что самая большая эффективность достигается тогда, когда выборные органы местного самоуправления самостоятельно принимают все решения о своих расходах и покрывают их за счет местных налогов. Есть и другие преимущества, которые обеспечивает децентрализация. Децентрализация налоговой структуры может привести к увеличению доходных источников, более широкому охвату налоговых доходов. Meстные органы власти обладают большей информацией по налогооблагаемой базе и, следовательно, могут избежать административных трудностей, возникающих при сборе налогов на центральном уровне.

Безусловно, что очень важное значение имеет проблема формирования финансовых ресурсов региональной политики (в том числе - для решения проблемы сокращения региональной асимметрии) на региональном уровне. С одной стороны, здесь могут быть в существенной степени задействованы внебюджетные источники в регионах и это дожно быть самым тесным образом увязано с реализацией конкретных направлений инвестиционной политики в регионах и с формированием региональных рынков капитала.

С другой стороны, в современных условиях эти источники невелики и требуются значительные усилия для перелома ситуации и перехода на реальное использование форм и механизмов концентрации этих ресурсов, широко применяемых в мировой практике.

Выделяются следующие основные направления повышения эффективности финансово-бюджетных методов регулирования региональной экономики:

Х переход к разработке проектов бюджета на основе среднесрочного бюджетного планирования;

Х четкая регламентация бюджетного процесса, позволяющая принимать бюджеты до начала финансового года;

Х введение новой формы бюджета, максимально детализирующей все расходы;

Х развитие региональных отделений казначейства, концентрирующих бюджетные финансовые потоки;

Х стратегическое планирование мероприятий по увеличению поступления доходов и сокращению бюджетных расходов;

Х совершенствование системы управления государственным догом, что позволяет существенно сократить расходы на его обслуживание.

Хотя бюджетным законодательством провозглашена самостоятельность федерального, региональных и местных бюджетов, бюджетная система России де-факто (а во многих отношениях и де-юре) остается неразделенной. Бюджетные пономочия и ответственность сильно переплетены, ряд функций (например, сбор налогов) испоняется централизованно. В общественном сознании, в представлениях самих финансовых работников и властных элит прочно укоренилось представление о бюджетной вертикали, в которой региональные и местные бюджеты по-прежнему воспринимаются в качестве территориальных подразделений единого (лобщегосударственного) бюджета.

При продожении нынешних тенденций экономического застоя, стягивания налоговой базы в крупные города и фактического сокращения числа налогоплательщиков, инвестиционного кризиса и ухода экономики в тень, решить проблемы межбюджетных отношений в принципе невозможно. Реальное сокращение объема доходов само по себе сокращает возможности для перераспределения и порождает конфликты вне зависимости от обоснованности и прозрачности методик расчетов.

Необходимо предпринять усилия как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ по переходу к политике поощрения экономического роста и более тесной увязке бюджетной, налоговой и экономической политики. В частности, для этого необходимо использовать метод среднесрочного прогнозирования основных параметров развития регионов и разработки финансового баланса на 3-5 лет при обосновании бюджета на предстоящий год.

Необходима разработка комплекса мер по сокращению как числа реципиентов бюджетов, так и снижения гиперобеспеченности доходами отдельных бюджетов. Перераспределением части доходов через бюджеты эту проблему решить невозможно. Радикальным решением проблемы являются, с одной стороны, реформа налоговой системы с переносом тяжести налогообложения на потребление (налоги на имущество, подоходные налоги, налоги с продаж и акцизы), с другой - демонополизация, активная промышленная политика и стимулирование малого бизнеса (снижение затрат на регистрацию и лицензирование, повышение доступности кредитования, устранение межрегиональных барьеров для товаров и услуг, реальный допуск к госзаказу по поставки товаров и услуг для государственных нужд).

Необходимо снизить долю регулирующих налогов в доходной части региональных и, особенно, муниципальных бюджетов. Нынешняя система не стимулирует проведение самостоятельной и ответственной бюджетной политики. Поэтому одновременно следует перейти к установлению среднесрочных нормативов (на 3-5 лет) отчисления от регулирующих налогов в территориальные бюджеты, предусмотреть механизмы частичных компенсаций сокращения доходов территориальных бюджетов при изменениях этих нормативов, расширить возможности для муниципальных образований по введению налоговых льгот и местных налогов.

Даже при условии преодоления нынешних трудностей, точнее, после того как они будут преодолены, межбюджетные отношения, как вертикальные, так и горизонтальные будут играть важную роль в социально-экономическом развитии. Только при переходе к экономическому росту они могут действительно строиться на системе минимальных социальных стандартов и минимальной бюджетной обеспеченности. В тоже время уже сейчас необходимо принятие федерального закона о МГСС и регионального законодательства о минимальных региональных социальных стандартах (МРСС). Одновременно следует пересмотреть обязательства региональных и муниципальных бюджетов в социальной области и активно переходить к системам адресной помощи.

Используемые в настоящее время в отдельных регионах методики минимальных стандартов и норм разнородны, их фактическое использование в бюджетном процессе существенно различно. Вместе с тем, здесь имеются определенные наработки и опыт, который можно использовать. Существенно, что в каждом субъекте Федерации стандарты дифференцируются по районам и группам образований. Это отражает как объективные природно-климатические и географические особенности территорий, так и результаты ценовой дискриминации в результате деятельности монополий, теневых и криминальных структур, а также административного регулирования. Поэтому при расчете МРСС следует учитывать только объективные факторы, а выявленные искажения по другим причинам снижать в результате последовательных действий властей.

Имеется определенный опыт и в создании нормативной базы межбюджетных отношений на региональном уровне. Он сводится к принятию законов, способствующих:

Х более четкому распределению расходов;

Х централизации части расходов на территории муниципальных образований и консолидации их в бюджете субъекта РФ;

Х среднесрочному установлению и закреплению доходов за муниципальными бюджетами;

Х повышению требований к сбалансированности и прозрачности бюджетов муниципальных образований;

Х расширению использования субвенций, бюджетных ссуд, долевому участию вышестоящего бюджета в инвестиционных проектах на территории муниципальных образований и проч.

Программа реформирования межбюджетных отношений включает в себя:

Упорядочение бюджетного устройства субъектов Российской Федерации;

Детальное разграничение расходных пономочий и сокращение нефинан-сируемых мандатов;

Стабильное разграничение налоговых и имущественных пономочий, закрепление доходных источников за соответствующими бюджетами;

Реализация прозрачных механизмов финансовой поддержки региональных и местных бюджетов;

Обеспечение качества управления общественными финансами и надлежащего контроля за их эффективностью.

Для испонения пономочий за уровнем власти закрепляется собственная доходная база. Передавать свои пономочия без передачи финансовых обязательств запрещается. Необходим прямой запрет на делегирование местному самоуправлению пономочий без установленного законом норматива отчислений из бюджета более высокого уровня. В конечном итоге реформа направлена на устранение парадоксальной ситуации, когда пономочия местного самоуправления обширны, а их финансовое обеспечение практически не осуществляется. Суть предстоящих преобразований состоит в наделении местной власти всеми необходимыми финансовыми рычагами для нормальной реализации надлежащих функций.

Необходимо выделить из состава федерального налога на добычу полезных ископаемых регионального налога на добычу общераспространенных полезных ископаемых; перенести налог на недвижимость из состава региональных налогов в состав местных налогов (до его введения - повысить долю местных бюджетов в поступлениях регионального налога на имущество предприятий), а в дальнейшем обеспечить достаточную самостоятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по регулированию особого налогового режима для малого бизнеса.

Диссертация: библиография по экономике, доктор экономических наук , Абдурагимов, Исраил Абдулали оглы, Санкт-Петербург

1. Конституция Российской Федерации. Официальное издание. - М., Юридическая литература, 1997.

2. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 19 июня, 12 августа, 28, 29, 30 декабря 2004 г., 18 апреля, 29 июня, 21 июля, 12 октября 2005 г.)

3. Федеральный закон от 25.09.97 № 126-ФЗ О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации.

4. Вертикаль власти. Документы, комментарии, разъяснения. Выпуск 15, библиотечка Российской газеты, 2004.

5. Доклады института Европы. Выпуск N 20 // Проект: Коммуны и федерация. Выпуск I. Финансовые основы местного самоуправления (коммуны в финансовой конституции Германии). М., 1995.

6. Доклады института Европы // Проект : Коммуны и Федерация.

7. Выпуск 3. Опыт работы органов местного самоуправления на примере германского города Бергиш Гладбах (земля Северный Рейн-Вестфалия). М., 1997.

8. Доклады института Европы // Проект N 20: Коммуны и федерация. Выпуск 2. Роль коммун в системе германской государственности, М., 1996.

9. Статистический бюлетень № 1 (85). Госкомстат России. М., январь 2002.

10. Адамеску А.А., Кистанов В.В., Савельев В.К. Экономическое районирование как основа территориального устройства России. Федерализм. -М., 1/98.

11. Атаманчук Г.В. Оптимизация структур и механизма федерального и регионального управления. М, 1993.

12. Андреева Е.И. Децентрализация в Российской Федерации // www.fpcenter.ru. 2003 - март.

13. Аткинсон Э.Б., Стиглиц Д.Э. Лекции по экономической теории государственного сектора. М.: Аспект Пресс, 1995.

14. Афанасьев Р.С. Моделирование взаимосвязи уровня финансового развития и экономического роста. Автореф. дис. к-та экон. наук. М.: МГУ, 2004. 08.00.13.

15. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. -М: НОРМА 2001.

16. Багратуни К.Ю. Регулирование межбюджетных отношений в странах с федеративным государственным устройством // Проблемы прогнозирования. -2003.-№1.

17. Богачева. О.В. Анализ региональных различий в бюджетном обеспечении субъектов РФ и механизмов их финансовой поддержки.Ссыка на домен более не работает~tacis/

18. Бродский Г.М. Право и экономика налогообложения. СПб: СПбГУ, 2001.

19. Бюджетный кодекс Российской Федерации. М: Экзамен, 2004.

20. Бюджетный федерализм в России: проблемы, теория, опыт / Авторский колектив. www.iet.ru, 2001.

21. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / М.В. Романовский и др.; Под. ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. 2-е изд., испр. и переработ. - М.: Юрайт, 2000.

22. Бюджетная система России: Учебник для вузов / Под ред. проф. Г.Б. Поляка. -М.:ЮНИТИ-ДАНА, 2000.

23. Бюджетный процесс в Российской Федерации: Учебное пособие / Л.Г.Баранова, О.В.Врублевская и др. -М.: Перспектива: ИНФРА-М, 1998.

24. Бюджетное устройство в Российской Федерации /ред.-составитель Сидо-рович О.-М.: 1997.

25. Бюджетная децентрализация в бывших социалистических странах: результаты и перспективы.Джонатан Данн и Дебора Ветцель. Мировой банк, 2000.

26. Быстряков А.Я., Марголин А.М.Экономическая оценка инвестиций. -М., 2002.

27. Бухвальд Е. Б., Игудин Е.А. Межбюджетные отношения: текущее состояние и основные тенденции развития // Федерализм, №2 , -М, 2002, -С. 143152.

28. Бюджетный федерализм в России: становление и развитие. М., 2001 / Центр фискальной политики, Ссыка на домен более не работает

29. Валентей С. Д. Российские реформы и российский федерализм. / Федерализм, 1996, №1.

30. Витте С.Ю. Конспект лекций о государственном хозяйстве. СПб: 1914.

31. Голованова Н.В. Финансовые основы функционирования местного самоуправления в РФ: проблемы и возможности // www.fpcenter.ru. 2003. - апрель.

32. Государственное регулирование рыночной экономикой: Учебник. М.: Экономика, 2000.

33. Государственное регулирования регионального развития. Брошюра. /Под ред. Стобова А.Г. СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 1999.

34. Грибов Е.Е. Теория бюджетного федерализма и особенности ее реализации в национальной экономике. Автореф. дис. к-та экон. наук. СПб.: СПбГУЭФ, 2005.

35. Горегляд В. Формирование современной модели бюджетного федерализма в России:вопросы методологии // Федерализм, 2002.

36. Государственное регулирование рыночной экономики. Учебник под общей редакцией В.И. Кушлина. М. 2002.

37. Государственные и муниципальные финансы. Учебник под общей редакцией И.Д. Мацкуляка // Муниципальные финансы.

38. Грицай О.В., Иоффе С.В., Трейвиш А.И. Центр и периферия в региональном развитии. М.: Наука, 1991,

39. Гришин В.И. Партнерство центра и регионов дожно быть равноправным. // Российская Федерация сегодня 2003/3.

40. Грицюк Т.В. Фискальный федерализм и межбюджетные отношения. -М: Финансы и Статистика, 2004.

41. К.Давей. Бюджетная децентрализация. Государственное управление в переходных экономиках. Ежеквартальное издание программы Инициатива реформирования местного самоуправления и государственных у слуг,2001

42. Иностранное конституционное право / Под ред. В.В. Маклакова. М.: 1996.

43. Игнатов В.Г, Хрипун В.И. Понеделеков А.В., Старостин А.В., Региональные особенности местного управления и самоуправления, г. Ростов-на-Дону, 1996.

44. Кадочников П., Синельников-Мурылёв С., Трунин И. Система федеральной финансовой поддержки регионов в России и ее влияние на налоговую и бюджетную политику субъектов Федерации // www.iet.ru. 2002.

45. Караваева И.В. Налоговое регулирование рыночной экономики. М.: 2000.

46. Клепиков А. Девальвация ответственности // Эксперт С-3. 2004. - №38.

47. Княгинин В., Щедровицкий П. От роста к развитию // Эксперт. 2005. -№5.

48. Ковачев Д.А., Дымов Д.Е. Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами в зарубежных странах /- М.: ИНИОН РАН, 1995.

49. Когут А.Е. Местное самоуправление в городах России, РАН, Институт социально-экономических проблем. Санкт-Петербург, 1995.

50. Коков В.М. Роль государства в стабилизации и подъеме экономики, Федерализм , 1/98.

51. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под. ред. Ю. В. Кудрявцева. М: 1996.

52. Комментарий к Налоговому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный) / Под ред. А. В. Брызгалина. М.: 1999.

53. Комментарий к Налоговому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный) / Под ред. С. Д. Шаталова: Учебное пособие. М.: 1999.

54. Концепция стратегического развития России до 2010 года. М., ИСЭП, 2001.

55. Коренев Н.Г. Социально-экономическое развитие регионов России: Итоги 2002 г. М., 2003.

56. Кошкаров А. Новый передел // Эксперт. 2002. - №24.

57. Кургинян С. Концептуальная безопасность и ее роль для России в XXI веке // Россия XXI. 1995, № 11-12.

58. Кузнецова О.В. Бюджетный федерализм. -Ссыка на домен более не работаетbooks/1999/08np/.

59. Курляндская Г.В. Готова ли Россия к новому федерализму? // www.fpcenter.ru. 2004.

60. Курляндская Г.В. Обзор существующей системы распределения доходов и расходных пономочий между региональным и муниципальным уровнем // www.fpcenter.ru. 2004.

61. Курляндская Г.В. Разграничение расходных пономочий между уровнями государственной власти в РФ // www.fpcenter.ru. 2003.

62. Курляндская Г.В. Разграничение расходных пономочий и сокращение необеспеченных мандатов // www.fpcenter.ru. 2003.

63. Лавров A.M. К вопросу о развитии федерализма в России, серия ФЕДЕРАЛИЗМ, Москва, 2002г.

64. Лавров A.M. Развитие бюджетного федерализма в России // Федерализм №3,2000 г.-С. 5-46.

65. Лавров А. Реформа межбюджетных отношений в России: федерализм, создающий рынок // Вопросы экономики. 2001. - №14.

66. Ланцов В.А., Бабкина Л.Н., Песоцкая Е.В. Потенциал территории: экономический, социальный, экологический аспекты. СПб., Изд-во СПбУЭФ, 1994.

67. Ланцов В.А. Оценка экономической, социальной и экологической эффективности производства // Эффективность производства в условиях многообразия форм собственности: Препринты научных докладов.Л.: ИСЭП АН СССР, 1990.

68. Ларина Н.И., Бауман Л.А. Региональная политика субъектов Федерации: Региональная политика в Европе: Методическое пособие по спецкурсу. Вып.1. - Новосибирск: Изд-во НГУ, 1994.

69. Ларочкина И.А. Чем силен Татарстан // Российская Федерация сегодня 2003 /3.

70. Лексин В., Швецов А. Общероссийские нормы и территориальное развитие. Статья 10. Трансформация идеологии и практики российского федерализма в начале XXI века // Российской экономический журнал. 2003. № 3.

71. Лексин В. Региональная динамика: сущность, предмет и метод, специфика применения в современной России // Российской экономический журнал. 2003. №9-10.

72. Львов Д. С. Развитие экономики России и задачи экономической науки Доклад на Президиуме РАН 12 01 99г. М.: Экономика 1999 г.

73. Львов Д., Моисеев Н., Гребенников В. О концепции социально-экономического развития России. М.: ЦЭМИ РАН, 1995.

74. Лыкова Л.Н. Налоги и налогообложение в России. М.:БЕК, 2001.

75. Маркс К. Капитал Кн. 3 Т. 3 / Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 25 -С. 411-551.

76. Мацнев А.А. Регион и формирование федеративных отношений в России. // Российский федерализм: опыт становления и стратегия перспектив. М., 1998.

77. Медведев Н.П. Местное самоуправление в зарубежных странах. Информационный обзор. Юридическая литература, М., 1994.

78. Мекумов А.А. Канадский федерализм. "Экономика". М., 1998.

79. Морозова Е.Г., Победина М.П., Шишов С.С., Исляев Р.А. Регионоведе-ние. Учебник для вузов. М., 1998.

80. Мельников С. Пилотный проект для муниципального управления // Экономика и жизнь. 1997, № 22.

81. Механик А. Бег в конституционном мешке // Эксперт. 2003. - №5.

82. Межбюджетные отношения в России: необходимость налогово-бюджетной автономии субнациональных властей. ОРГАНИЗАЦИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО СОТРУДНИЧЕСТВА И РАЗВИТИЯ. Париж, 2001. Ссыка на домен более не работаетrusweb/rusfeder/6/litwack.htm#ftn 1 # ftnl

83. Международные Экономические Отношения: Учебник. М: Проспект, 2003.

84. Методические рекомендации субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений

85. Моисеев Е.Г. Основы государства и права. М.: 1996.

86. Налоговый кодекс Российской Федерации. СПб: Питер, 2005.

87. Налоговые системы зарубежных стран / Под ред. В.Г. Князева. М.: Закон и право, 1997.

88. Нечипоренко Ю. Персональные игры (опыт позитивной критики теории открытого общества) // Россия XXI. 1995, № 3-4.

89. Никифоров О. Без руля // Эксперт. 2003. - №7. - С. 34-36.

90. Общая теория финансов. Учебник. / Под ред. Дробозиной JI.A. М.: Юнити, 1995.

91. Основы местного самоуправления в городах России // Под ред. А.Е. Ко-гута. СПб.: ИСЭП. - 1995.

92. Основные положения региональной политики Российской Федерации. Указ Президента РФ № 803 от 03.06.1996 г. -М., 1996.

93. Пансков В.Г. Межбюджетное распределение налоговых доходов // Финансы. 2002. - №8. - С. 21 - 24.

94. Ю8.Паскачев А.Б., Коломиец. A.J1. О региональном аспекте совершенствования налогового законодательства // Налоговый вестник. 2000. - №10. С. 18 -21.

95. Ю9.Парканский А.Б. О региональных аспектах бюджетной политики: опыт США и России // США: политика, экономика, идеология. 1995, №11.

96. Перов А.В. Налоги и международные соглашения. М.: 2000.

97. Перонко И.А., Вишневская Н.Г. Формирование налоговой базы регионов в переходный период // Налоговый вестник. 2000. - №6.

98. Придачук М. П. Вопросы повышения эффективности бюджетного регулирования // Сборник работ "Актуальные проблемы современной экономики" -Вогоград: ООО "Ригель", 2001 год.

99. ПРОЕКТ МБРР Аналитический обзор международного опыта применения принципов Кодекса лучшей практики. Возможности их использования в Российской Федерации. Москва 2002 г.

100. Программа развития бюджетного федерализма России на период до 2005 года: Проект. М.: Министерство финансов РФ, 2001.

101. Рождественская И.А., Шишкин С.В. Экономическая политика в социально-культурной сфере: проблемы и перспективы// Экономика и мат.методы, 1999. Т.ЗЗ. - Вып.1.

102. Рубченко М., Шохина Е. Бюджет без развития // Эксперт. 2004. - №32.

103. Саква Р. Российская политика и российское общество (Б.Н. Новоселов) // Россия и современный мир. 1995. № 1.

104. Самохвалов А.Ф. Какая стратегия экономического развития могла бы вывести нас из тупика? // Федерализм, №3, Москва, 2002г.

105. Ж.Сапир. Некоторые вопросы бюджетного федерализма в России Ссыка на домен более не работает~tacis/

106. Селищев А.С. Макроэкономика: Учебник. / Под ред. А.И. Леусского. -СПб.: Питер, 2000.

107. Сидорова Н. Особенности региональной инвестиционной политики стран Запада // Проблемы теории и практики управления. 1996, № 6.

108. Сигов И.И. Региональная политика на современном этапе. Уч.пособие. -Чебоксары: Изд-во Чуваш, ун-та, 1999.

109. Сигов И. И. Теоретические и понятийные основы региональной экономики (российский опыт). Уч.пособие. Чебоксары: Изд-во Чуваш, ун-та, 2004.

110. Солянникова С. Актуальные проблемы бюджетной и налоговой политики России //Финансы и кредит. 2000. №2.

111. Социально-экономическая ситуация в августе 2000 //www.cbr.ru.

112. Стратегии макрорегионов России: методологические подходы, приоритеты и пути реализации / Под ред. А.Г.Гранберга. М.: Наука, 2004.

113. Суник Б. Государственная политика и бюджетный кодекс //Встреча. 2000. №2.

114. Сумароков В. Н. Государственные финансы в системе макроэкономического регулирования. М., Финансы и статистика, 1999.

115. Синельников С. Реформа налоговой системы в России: тенденции, проблемы, рекомендации. -М.: Институт экономики переходного периода, 2000.

116. Скрипов В. Гармонизация по-европейски // Эксперт С-3. 2003. - №1-2. - С. 25-27.

117. Спиридонов Л.И. Теория государства и права. М: Проспект, 1995.

118. Ступин И. Спор вокруг налога // Эксперт. 2004. - №23. - С. 47.

119. Сутырин С.Ф., Погорелецкий А.И. Налоги и налоговое планирование в мировой экономике. СПб: Полиус, 1998.

120. Тихомиров Ю.А. Государственно-правовые аспекты федерализ-ма//Федерализм. 1999. № 2.

121. Томаров В.В. Правовое регулирование региональных и местных налогов и сборов в Российской Федерации: Автореф. дис. к-та экон. наук. М.: РАН ИГиП, 2001.

122. Умнова И.А. К вопросу о развитии федерализма в России // серия Федерализм, выпуск 1, Москва, 2002г., стр. 183-184.

123. Уокер Э. Асимметрия бюджетного устройства России: проблемы и решения // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. Московский общественный научный фонд. М., 1997.

124. Ушаков Д.Л. Офшорные зоны в практике российских налогоплательщиков. М.: 1999.

125. Филиппович А.В. Региональная политика в области налогообложения: связь налоговой нагрузки с экономическим ростом // Вестник Московского Университета. 2002. - №2. С. 12 - 22.

126. Фишер С., Дорнбуш Р., Шмалензи Р. Экономика. -М.:Дело, 1993.

127. Хамраев В. Регионы равняют по Пермскому краю // Коммерсантъ. -2004. № 69. - С. 3

128. Химичева Н. И. Налоговое право. М.: 1997.

129. Хозяйственные системы Севера в национальной экономике. Лузгин Г.П., Селин B.C., Истомин А.В. и др. Апатиты: КНЦ РАН. - 1997.

130. Хорев Б. Россия дальше своих границ // Правда. 1994, 11 марта.

131. Храбрый О. Прощание с утопией // Эксперт. 2004. - №24. - С. 13-20.

132. Худяков А. И., Бродский М.Н., Бродский Г.М. Основы налогообложения. СПб: Европейский Дом, 2002.

133. Хурсевич С.Н. Как оптимизировать финансовую поддержку регионов. Федерализм. № 2/98. - С.

134. Черненко А. Российская Федерация. N7 (22), 1997.

135. Чернов П. Этносистема и федерализм.// Вопросы национальных и федеративных отношений. Выпуск II. -М., 1997.

136. Шадрин А. Перспективы развития рынка муниципальных облигаций // Вопросы экономики. 1996, № 9.

137. Шаповалов А.А. Совершенствование механизма взаимодействия экономических интересов субъектов системы бюджетного устройства новой России. Автореф. дис. к-та экон. наук. Тамбов: ТГУ, 2000.

138. Шохина Е. Кто обналичит льготы // Эксперт. 2004. - №22. - С. 47-48.

139. М.Шроотен. О бюджетной системе в Российской Федерации. Ссыка на домен более не работает~tacis/

140. Экономика природопользования М. Экономика. 1982. 256с.

141. Экономические проблемы оптимизации природопользования / Под ред. Н. П. Федоренко. М. Наука. 1973 153с.

142. Экономика переходного периода: очерки экономической политики посткоммунистической России. 1998-2002. / Под ред. Е. Гайдара. М: Дело, 2003.

143. Ahmad Е., D.Hewitt, E.Ruggiero Assigning Expenditure Responsibilities // Fiscal Federalism in Theory and Practice. 1997. - №3.

144. Ahmad E., Craig J. Intergovernmental Transfers // Fiscal Federalism in Theory and Practice, ed. by T.Ter-Minassian,. Washington: IMF, 1997.

145. Atkinson A., Stiglitz J. Lectures on public economics. Maidenhead: McGraw-Hill Book, 1980.

146. Bahl R. Implementation Rules for Fiscal Decentralization. Washington. D.C.: WBI, 1999.

147. Bahl R. Intergovernmental Transfers in Developing and Transition Countries: Principles and Practice. Washington D.C.: World Bank, 1999;

148. Bell M. An optimal property tax: concepts and practices. Washington D.C.: World Bank, 1999.

149. Bird R. A perspective on fiscal federalism in Russia. Toronto: University of Toronto,. 2000.

150. Bird R., Stauffer T. Intergovernmental Fiscal Relations in Fragmented Societies. Fribourg: Institute du Federalisme, 2001

151. Bird R. International Governmental Fiscal Transfers: some lessons from international experience. Washington D.C.: WBI, 2000.

152. Bird R. Rethinking Subnational Taxes: A New Look at Tax Assignment. -Washington D.C.: IMF, 1999.

153. Bird R. Subnational Revenues: Realities and Prospects. Washington D.C.: WBI, 2003.

154. Blair P., Cullen P. Federalism, Legalism and Political Reality. London: The Record of the Federal Constitution Court, 1999.

155. BoexJ. An Introductory overview of Intergovernmental Fiscal Relations.-Washington D.C.: WBI, 2001.

156. Brown C., Wallace E., Oates W. Assistance to the Poor in a Federal System // Journal of Public Economics. 1987. - #32.

157. Brennan G., Buchanan J. Normative Tax Theory for a Federal Polity: Some Public Choice Preliminaries // Tax Assignment in Federal Countries. Canberra: Centre for Research on Federal Fiscal Relations, Australian National University, 1983

158. Buchanan J. An Economic Theory of Clubs // Economica. 1965. - #2.

159. Cullis J. Public Finance and Public Choice. NY: Oxford University Press, 1998.

160. Dafflon B. Le role des arrangements budgetaires decentralizes dans la cohesion et l'efficacite d'un Etat aux clivages multiples. Fribourg: Institut du Federalisme de l'Universite de Fribourg, 2004.

161. Deborah Wetzel, Decentralization In The Transition Economies: Challenges And The Road Ahead, World Bank 2001.

162. Ebel, R., Hotra K., World Bank Supports Fiscal Decentarlization // Transition. 1997.-#8.

163. Ebel R., Yilmaz S. Intergovernmental Relations: issues in public policy. -Washington D.C.: WBI, 1999.

164. Employer's Tax Guide. Washington D.C.: Internal Revenue Service (US Department of the Treasury), 2003.

165. European Union 2004. Berlin: Statistisches Bundesamt, 2004.

166. Eurostat yearbook 2004. The statistical guide to Europe. Data 1992 2002. -Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 2004.

167. Federal Reserve System, Purposes and Functions. Washington D.C.: Board of Governors of the Federal Reserve System, 1994.

168. Fleiner T. Multicultural Federalism. The Swiss Case. Fribourg: The Institute of Federalsim, 2003.

169. Giugalle M. Subnational Borrowing and Debt Management. Washington D.C.: WB, 2000.

170. Gramlich D. Federalism and Federal Deficit Reduction // National Tax Journal. 1987. - #40.

171. Groppelli A.A. Finance. New York: Barron's, 2000.

172. Handbook of Federal Countries, 2002 / Ed. by Griffiths A. Montreal: McGill's University Press, 2002.

173. Hettich W., Winter S. A Positive Model of Tax Structure // Journal of Public Economics. 2000. - Vol. 24.

174. Hettich W., Winter S. Democratic Choice and Taxation. New York: Cambridge University Press, 1999;

175. IMF S urvey D eficit Reduction, D ecentralization H ighlight N eed to M anage Subnational Government Debt. Washington D.C.: 1996.

176. Jennie Litvack, Junaid Ahmad and Richard Bird, Rethinking Decentralization at the World Bank: A Discussion Paper, PRMPS, April 29,1998

177. Jimenez E., Paqueo V., Ma. Lourdes de Vera Does Local Financing Make Primary Schools More Efficient? The Philippine Case: PPR Working Paper. Washington D.C.: World Bank, 1988.

178. Jorge Martinez-Vazquez and Jameson Boex, Russia's Transition Towards A New Federalism (World Bank Institute, 2001).

179. Kalin W. Decentralization why and how?. - Washington D.C.: World Bank Institute, 1999.

180. King D. Local Government Economics in Theory and Practice. London: Routledge, 1992.

181. Ladd H., Fred C. Which Level of Government Should Assist the Poor? // National Tax Journal. 1982. - #35.

182. Leonardy U. German Federalism towards 2000: to be reformed or deformed?. London: Pinter, 1999.

183. Levin J. Measuring the Role of Subnational Governments. Public Finance with Several Levels of Government / Ed. by Remy Prud'homme. Hague: Foundation Journal Public, 1990.

184. Luiz de Mello and Matias Barenstein, Fiscal Decentralization and Governance: A Cross-Country Analysis, рабочий документ МВФ WP/01/17, 2001.

185. Mackenstein H., Charlie J. Financial Equalization in the 1990s: On the Road Back to Karlsruhe? Recasting German Federalism: The Legacies of Unification. -London: Pinter, 1999.

186. Malme J. The Development of Property Taxation in Economies in Transition. -Washington: WBI, 2001.

187. Mieszkowski Peter Energy Policy, Taxation of Natural Resources and Fiscal Federalism / Ed. By C. McLure. Tax Assignment in Federal Countries. - Canberra: Centre for Research on Federal Fiscal Relations, Australian National University, 1983.

188. Mills A. Health System Decentralization: Concepts, Issues and Country Experience. Geneva: World Health Organization, 1990.

189. McLure C. The assignment of revenues and expenditures in intergovernmental fiscal relations. Washington D.C.: WBI, 2000.

190. Muller A. Importance of the recurrent property tax in public finance, tax policy and fiscal decentralization. Copenhagen: Danish Ministry of Taxation, 2003.

191. Mueller D., Public Choice II. New York: Cambridge University Press, 1989.

192. Musgrave R. Who Should Tax, Where and What? / Ed. By C. McLure. Tax Assignment in Federal Countries. - Canberra: Centre for Research on Federal Fiscal Relations, Australian National University, 1983.

193. Musgrave R. The Theory of Public Finance: A Study in Public Economy. -New York: McGraw-Hill, 1959.

194. Dixon N. Office of the Tax Collector. Charlotte: Mecklenburg County IRS, 2000.

195. Nsamba-Gayiiya E. Property Tax as a vehicle for equitable provision of services. Uganda Government, 2002.

196. Norregaard С. Tax Assignment / Ed. By T. Ter-Minassian. Fiscal Federalism in Theory and Practice. - Washington D.C.: IMF, 1997.

197. Oates W. Fiscal Federalism. NY: Harcout Brace Jovanovich, 1972.213.0ates W. Federalism and Government Finance / Ed. by J. Quigley, E.

198. Smolensky. Modern Public Finance. - Cambridge, MA: Harvard University Press, 1994.

199. OECD (1997a) Managing across Levels of Government, Paris.

200. OECD (1997b) OECD Economic Surveys: The Russian Federation, Paris.

201. OECD (1999a) OECD Revenue Statistics, Paris.

202. OECD (1999b) Taxing Powers of State and Local Government (OECD Tax Policy Studies, No. 1), Paris.

203. OECD (2000a) OECD Economic Surveys: Mexico, Paris.

204. OECD (2000b) OECD Economic Surveys: The Russian Federation, Paris.

205. Pauly M. Income Redistribution as a Local Public Good // Journal of Public Economics. 1973. - #2.

206. Persson Т., Roland G., Tabellini G. The theory of fiscal federalism: what does it mean for Europe? Conference-report. - Kiel. - 1996.

207. Petersen J. Subnational Debt, Borrowing Process, and Creditworthiness. -Washington D.C.: WB, 1999.

208. Reforme de la perequation fmanciere et de la repartition des taches entre la Confederation et les cantons RPT. - Berne: Departement federal des finances DFF, 2004.

209. Sandler Т., Tschirhart J. The Economic Theory of Clubs: an Evaluative Survey// Journal of Economic Literature. 1980. - #18.

210. Shah A. Expenditure Assignment (Decentralization briefing notes). Washington D.C.: WBI, 1994.

211. Shah A. Fiscal Decentralization in Developing and Transition Economies. -Washington D.C.: World Bank, 2004.

212. Structures of the taxation systems in the European Union. Data 1995 2002. -Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 2004.

213. Tanzi V. Fiscal Federalism and Decentralization: A Review of Some Efficiency and Macroeconomic Aspects. Washington D.C.: World Bank, 1995.

214. Ter-Minassian T. Fiscal Federalism in Theory and Practice. Washington D.C.: IMF, 1997.

215. Tiebout Ch. A Pure Theory of Local Expenditures // Journal of Political Economy. 1956. - #64.

216. Tschentscher A. The Basic Law (Grundgesetz): The Constitution of the Federal Republic of Germany. Wurzburg: Jurisprudent, 2002.

217. Ylmaz S., Bindebir S. Intergovernmental Transfers: Concepts and Policy Issues. Washington D.C.: WBI, 2003.

218. Uwe L. German Federalism towards 2000: to be reformed or deformed?. -London: Pinter, 1999.

219. Watts R. Comparing Federal Systems. Toronto: Institute of Intergovernmental Relations, Queens' University, 2004.

Похожие диссертации

• Формирование механизма реализации социальной политики Российской Федерации на разных уровнях управления экономикой
• Формирование и реализация социальной политики России
• Формирование и реализация инвестиционной политики корпораций
• Формирование и реализация бюджетной политики государства в рыночной экономике
• Совершенствование механизма реализации государственной политики регулирования межбюджетных отношений