Формирование эффективной системы местного самоуправления

Игнатьев, Борис Иванович

Темы диссертаций по экономике » Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда

Формирование эффективной системы местного самоуправления тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат

Ученая степень	кандидат экономических наук
Автор	Игнатьев, Борис Иванович
Место защиты	Санкт-Петербург
Год	2007
Шифр ВАК РФ	08.00.05

Диссертация

Автореферат диссертации по теме "Формирование эффективной системы местного самоуправления"

На правах рукописи

ООЗиоо^Ч 1

ИГНАТЬЕВ БОРИС ИВАНОВИЧ

ФОРМИРОВАНИЕ ЭФФЕКТИВНОЙ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством

(региональная экономика)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Санкт-Петербург 2007

003056316

Работа выпонена в Федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования Санкт-Петербургский государственный университет кино и телевидения

Научный руководитель - заслуженный деятель науки РФ,

доктор экономических наук, профессор Евменов Александр Дмитриевич

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Песоцкая Елена Владимировна

Ведущая организация - Государственное учреждение

Институт проблем региональной экономики Российской академии наук

диссертационного совета К 210.021.01 при ФГОУ ВПО Санкт-Петербургский государственный университет кино и телевидения по адресу: 191119, Санкт-Петербург, улица Правды, дом 13, аудитория 1529.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГОУ ВПО Санкт-Петербургский государственный университет кино и телевидения.

Автореферат разослан л апреля 2007 года.

Ученый секретарь

заслуженный деятель науки РФ, доктор экономических наук, профессор Шопенко Дмитрий Васильевич

Защита состоится мая 2007 г. в

часов на заседании

диссертационного совета

1. ОСНОВНЫЕ ИДЕИ И ВЫВОДЫ ДИССЕРТАЦИИ

В настоящее время эффективность функционирования народного хозяйства страны в целом во многом определяется действенностью принимаемых управленческих решений на всех уровнях ~ власти: федеральном, региональном и муниципальном, отсутствие действенных механизмов взаимодействия между которыми не позволяет эффективно развиваться субъектам хозяйствования. При переходе на рыночные отношения в нашей стране государством не были созданы необходимые условия для развития органов местного управления, что затрудняет процесс формирования эффективной вертикали власти. Необходимость привлечения населения к решению местных задач повышает роль муниципальных властей в общей системе управления. Рациональный подход к процессу формирования эффективной системы местного самоуправления позволит в поной мере использовать весь потенциал народного хозяйства страны, создаст необходимые условия для успешного взаимодействия всех уровней управленческой иерархии в процессе выработки управляющих воздействий, обеспечивающих развитие социально-экономической системы Российской Федерации, как в краткосрочной, так и в догосрочной и стратегической перспективах.

В современных условиях при создании отвечающей требованиям рынка действенной системы местного самоуправления становится необходимым постоянный учет происходящих трансформационных изменений. В стране с большим количеством субъектов федерации, отличающихся по уровню своего развития, имеющимся ресурсам, накопленному потенциалу, процесс формирования эффективной системы местного самоуправления дожен осуществляться постепенно, учитывая складывающиеся тенденции территориального развития.

Актуальность решения поставленных в диссертационном исследовании проблем формирования действенной системы местного самоуправления возрастает в современных условиях функционирования региональных народнохозяйственных комплексов, которые характеризуются неэффективностью своего функционирования, что требует научного обоснования экономических, нормативно-правовых, финансовых, организационных, социальных и иных воздействий со стороны федеральных, региональных и муниципальных органов власти, реализации комплекса мер, направленных на повышение эффективности управленческих решений, обеспечивающих рациональное взаимодействие органов власти и субъектов хозяйствования в процессе решения существующих проблем преодоления негативных тенденций развития систем местного самоуправления.

Организационно-экономическое обоснование формирования эффективной системы местного самоуправления предоставляет возможность федеральным, региональным и муниципальным органам власти в ходе

социально-экономических преобразований решать задачи создания необходимых предпосылок для повышения значимости местных властей в процессе управления и развития территориальных образований. Применяемые меры при развитии региональной экономики дожны способствовать росту конкурентоспособности территорий, что становится возможным при формировании эффективной системы местного самоуправления.

В качестве экономических и организационных мер в процессе формирования эффективной системы местного самоуправления выступают как повышение экономической самостоятельности и ответственности органов муниципального управления в решении местных задач, так и ответственности региональных и федеральных органов власти по созданию, реализации и обеспечению программ экономического и социального развития территорий при рационализации использования имеющихся и привлекаемых ресурсов и принятии необходимых мер для расширения инфраструктуры рынка.

В этой связи все более актуальными становятся методологические и методические решения по организационно-информационному обеспечению процесса формирования эффективной системы местного самоуправления на основе целенаправленных воздействий и мер различной направленности. Эффективное потребление всех видов ресурсов и интенсивное развитие социально-экономических процессов в регионах могут быть достигнуты не только при соблюдении объективно действующих экономических законов, анализе и выборе наиболее эффективных направлений развития региональной экономики как в текущем периоде времени, так и в стратегической перспективе, но и при создании и развитии новых организационных форм обеспечения процесса управления народным хозяйством страны в целом, отдельными региональными народнохозяйственными комплексами.

Актуальность исследования, таким образом, вытекает из необходимости решения таких важных народнохозяйственных задач, как научное обоснование и повышение роли органов местного управления в процессе развития экономики страны, определение направлений оптимального развития и эффективного управления муниципальными образованиями, разработка методических решений обеспечения процесса формирования эффективной системы местного самоуправления.

Актуальность темы диссертации, практическая потребность народного хозяйства Российской Федерации в исследованиях по созданию и рациональному применению эффективной системы местного самоуправления определили цель, задачи, предмет и объект настоящего исследования.

Основная цель настоящей работы состоит в разработке и обосновании теоретических и методических положений организационно-экономического характера формирования эффективной системы местного самоуправления.

В соответствии с данной целью в диссертации сформулированы и обоснованы следующие задачи:

Х определить сущностные положения повышения эффективности управления экономикой территориальных образований;

Х исследовать особенности формирования системы местного самоуправления в современных условиях хозяйствования;

Х выявить и научно обосновать государственные меры регулирующего и стимулирующего воздействия, способствующие эффективному развитию местного самоуправления;

Х расширить' системные представления о формах и действующих механизмах управления территориальными образованиями;

Х провести сравнительный анализ развития систем местного управления в России и за рубежом;

Х предложить методы повышения эффективности функционирования органов местного самоуправления;

Х разработать комплекс управленческих решений по формированию эффективной системы местного управления.

Предметом диссертационного исследования являются методологические и методические проблемы формирования эффективной системы местного самоуправления.

Объектом исследования выступают процесс управления территориальными образованиями, а также хозяйствующие субъекты -участники рыночных отношений.

Выбор данных объектов исследования продиктован необходимостью социально-экономического, системного и сравнительного анализа происходящих изменений в различных отраслях и сферах деятельности при рационализации взаимодействия на федеральном, региональном и местном уровнях власти в процессе формирования эффективной системы местного самоуправления.

Методологической основой диссертационной работы, поставленных в ней проблем, явились новейшие исследования российских и зарубежных специалистов в области управления и развития территориальных образований, социально-экономического развития Российской Федерации в целом, законы Российской Федерации, подзаконные нормативно-правовые акты региональных органов управления. В диссертации использованы такие общенаучные методы исследования, как анализ и синтез, системный подход, методы сравнений, аналитического и экономико-математического моделирования.

В диссертации использованы результаты исследований и практической деятельности автора, данные социально-экономического развития отдельных

регионов Российской Федерации, основные теоретические положения и выводы современной экономической науки, а также официальные материалы статистических органов, данные о развитии систем местного самоуправления в России и за рубежом.

Выводы диссертации:

1. В современных условиях из-за отсутствия необходимой методологической базы в направлении развития муниципальных образований и создания системы местного самоуправления необходимо формирование отвечающей требованиям рынка стратегии в области развития территориального управления. Стратегия функционирования территории зависит от стратегии развития народного хозяйства страны в целом, а также имеющихся материальных, финансовых, производственных, трудовых ресурсов. В процессе реализации выбранной стратегии возможно внесение необходимых корректив, однако, их направленность не дожна быть кардинальной. В этой связи повышение обоснованности принятия управленческих решений на всех уровнях власти при разграничении выпоняемых на федеральном, региональном и местном уровнях управления функций и повышении ответственности за реализацию принятых мер позволит создать необходимые предпосыки для эффективного управления на местном уровне.

2. При анализе видов самоуправления следует различать производственное; общественное; местное или территориальное управление. В каждой стране наблюдается большое разнообразие форм местных органов власти и типов местного самоуправления. Россия дожна выбрать индивидуальный путь в процессе формирования эффективной системы местного самоуправления. Для нашей страны с большим количеством субъектов Федерации, отличных как по уровню социально-экономического развития, так и по природно-климатическим условиям, выбор одного типа местного управления для всех территорий означает сглаживание существующих диспропорций в уровне их развития. В основу формирования систем местного управления дожны быть заложены четыре основных фактора: правовые принципы, определяющие основные принципы государственного регулирования; государственное устройство; принципы территориального распределения властных пономочий; исторические традиции организации местного управления.

3. Основными причинами обострения существующих проблем неэффективного регионального и местного управления, являются следующие: одностороннее развитие экономической базы, деформация социально-демографической структуры, низкий уровень городской инфраструктуры. В настоящее время при появлении большого количества субъектов хозяйствования, характеризующихся различными формами собственности, размерами, финансовой обеспеченностью, отсутствует не только механизм эффективного управления ими, но и механизм,

позволяющий развиваться здоровой конкуренции между всеми участниками ръшка при эффективном их взаимодействии. При этом принимаемые меры носят локальный характер и ориентированы на решение обособленных проблем. Таким образом, при обеспечении экономической базы государство дожно учитывать комплекс сложившихся условий, определяющих развитие той или иной территории. Для поэтапного освоения всех территорий необходимо равномерное распределение трудовых ресурсов, что становится возможным при действенном планировании размещения производств и эффективной стратегии развития экономики региона. Развитие городской инфраструктуры дожно осуществляться при непосредственном контроле со стороны федеральных органов управления с привлечением региональных и муниципальных властей, имеющих наиболее поную информацию о тенденциях развития территориального образования.

4. В результате отсутствия необходимых финансовых ресурсов местные органы самоуправления не могут самостоятельно осуществлять работу по повышению уровня развития населения на территории, в связи с чем снижается и доверие граждан к дееспособности органов муниципального управления. В этих условиях федеральные, региональные и муниципальные органы власти дожны совместными усилиями выработать действенный механизм, обеспечивающий финансовую устойчивость муниципальных образований, учитывая имеющийся потенциал. Для эффективного взаимодействия с федеральными и региональными органами управления необходимо определить оптимальную структуру и функции органов местного самоуправления, которые будут отвечать современным требованиям формирования эффективной вертикали власти. Эффективность реализуемых задач заключается в комплексном подходе, оказывающем влияние на развитие всей макроэкономической системы в целом. При этом комплексность заключается не только в систематизации принимаемых управленческих решений на местном уровне управления, но и в их согласовании на всех уровнях власти. Порядок согласования реализуемых мер не дожен носить длительный временной период.

5. Формируемая система местного самоуправления дожна определяться действенностью всей системы управления в целом, эффективностью взаимодействия органов власти на различных уровнях и повышением ответственности за решение задач местного значения на уровне муниципальных образований. Учитывая, что органы местного самоуправления являются связующим звеном между населением и региональными властями, они несут ответственность при решении управленческих задач, как перед населением, так и перед государством. Таким образом, местное самоуправление одновременно содержит в себе элементы как государственного, так и общественного образования, в чем заключаются сущностные особенности деятельности муниципальных органов управления. При этом федеральные и региональные органы

управления дожны способствовать стимулированию муниципальных образований, предоставляя им необходимую помощь и поддержку, особенно на начальном этапе становления.

6. Формируемая система местного самоуправления дожна быть ориентирована на поддержание гибкого равновесия между динамически изменяющимся рынком и активными структурными преобразованиями на территории муниципального образования, что становится возможным при расширении горизонтально-вертикальных взаимодействий в процессе реализации управленческих решений на всех уровнях власти. Под эффективной системой местного самоуправления следует понимать совокупность мер по определению текущего состояния, достижению устойчивости при поступательном развитии экономики территории посредством поддержания необходимого уровня функционирования всех хозяйствующих субъектов. Эффективность формируемой системы местного самоуправления дожна определяться прежде всего действенностью государственного регулирования, ориентированного на создание финансовой стабильности для субъектов хозяйствования - участников рыночных отношений.

7. Формируемая система местного самоуправления для того, чтобы быть эффективной, дожна удовлетворять следующим требованиям: быть адаптивной, гибкой; отвечать современным потребностям развития региональной экономики; удовлетворять социальные потребности населения, проживающего и работающего на территории муниципального образования; характеризоваться высокой степенью защищенности от воздействий факторов внешней среды; формироваться на основе действенного правового регулирования; способствовать развитию организаций различных форм собственности на территории муниципального образования; функционирующие на территории муниципального образования субъекты хозяйствования дожны обладать высоким уровнем инвестиционной привлекательности и значительным инновационным потенциалом; способствовать развитию межтерриториальных взаимодействий.

8. Для определения направления дальнейшего развития территории, а также выявления оптимальных методов и способов достижения поставленных ориентиров, необходимо достижение баланса между управляющими уровнями и руководством предприятий, организаций, осуществляющих свою деятельность на территории региона, при формировании необходимого отвечающего требованиям рыночной экономики потенциала региональных структур. В этой связи становится обоснованным применение концептуальной модели, которая бы адекватно описывала совокупность региональных процессов и прежде всего взаимодействие с внешней средой. Такая модель может быть основана на принципах системного анализа. Построение концептуальной модели при анализе совокупности региональных процессов дожно основываться на

исследовании и обработке необходимой информации, позволяющей получить территории конкурентные преимущества, что является определяющим в процессе формирования эффективной системы местного самоуправления.

2. ВКЛАД АВТОРА В ПРОВЕДЕННОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ

Личное участие автора состоит . в, определении цели и задач диссертационного исследования, поиске источников информации, выборе объекта и предмета исследования. Теоретические и методические положения, практические рекомендации и выводы, содержащиеся в диссертации, являются результатом многолетних исследований автора.

Автором показана актуальность темы исследования. На осйове анализа и обобщения статистических данных, отражающих динамику развития территориальных образований, а также нормативных документов, регламентирующих развитие систем местного самоуправления, в диссертации дана оценка существующего положения социально-экономического развития регионов.

По мнению автора, при создании отвечающей требованиям рынка действенной системы местного самоуправления необходимо учитывать происходящие трансформационные изменения на региональном рынке, а также постоянно проводить анализ факторов внешней среды в их непосредственной взаимосвязи друг с другом и исследовать элементный состав региональной структуры, позволяющий оценить потенциал территории. Полученные результаты позволят выявить наиболее перспективные направления для последующего выравнивания территорий, что будет способствовать расширению взаимодействий между различными участниками рыночных отношений при развитии межтерриториальных и внутритерриториальных взаимоотношений и достижению поставленных стратегических ориентиров развития.

Автор считает, что создание эффективной системы местного самоуправления в России невозможно без применения зарубежного опыта создания данных структур, так как, рассматривая различные подходы, формы и структуры местного самоуправления в развитых странах, становится возможным определить наиболее эффективную модель формирования системы местного самоуправления, подходящую для России, адаптировав ее к местным условиям.

Отметим, что в современных условиях Российское государство осуществляет переход от унитарной модели государственного устройства к федеральной модели. Суть этого перехода состоит в рациональном разграничении предметов ведения между федеральными и региональными органами государственной власти, в оптимизации параметров компетенции

тех и других органов, в наилучшем сочетании и учете общегосударственных и региональных интересов не только в настоящем, но и в перспективном периоде времени. Аналогичное разграничение предметов ведения, пономочий и компетенций происходит и между органами государственной власти субъектов РФ и органами власти местного самоуправления.

По мнению автора, формирование объединений субъектов местного самоуправления может способствовать появлению новых территориальных структур, например, объединению внутриобластных районов. В настоящее время правовое оформление объединений местного самоуправления еще не имеет необходимой целевой и субъектной определенности, а межрегиональные ассоциации существуют уже на протяжении десятилетия и приобрели правовую определенность. Таким образом, происходит регионализация многих социально-экономических и социально-политических процессов.

Наличие большого разнообразия субъектов власти в российской структуре и количества уровней их иерархической подчиненности позволяет автору сделать вывод о необходимости группировки территориальных образований для определения наиболее перспективных направлений развития территорий. Данная группировка становится возможной при учете ряда признаков, позволяющих выделить: наиболее обеспеченные различными ресурсами территории, необеспеченные ресурсами образования, дотационные зоны, эффективно функционирующие районы. Такое деление позволит сформировать для каждой из групп дальнейшие наиболее перспективные направления развития, учитывая сложившийся уровень развития регионов и муниципальных образований, а также накопленный потенциал.

В диссертации отмечается, что по своей природе и сущности местное самоуправление выступает формой самоорганизации граждан, являясь основой формирования гражданского общества. Задачей органов местного самоуправления дожно быть повышение сознательности граждан в процессе выработки решений по созданию достойных условий жизни на конкретной территории при повышении у них ответственности за решение проблем местного значения. В связи с неэффективностью правового регулирования и отсутствием действенной вертикали власти население нашей страны еще не готово в поной мере возложить на себя ответственность за решение задач местного значения.

Объектом управления для местной власти является муниципальное образование, где сосредоточены предприятия различных форм собственности. Муниципальные образования представляют собой один из важнейших элементов государственной экономической системы. В России муниципальные образования находятся на низшем уровне региональной структуры. В перспективе эффективно функционирующие муниципальные образования могут стать основой развития экономики страны в целом, для

чего необходимо формирование действенной вертикали власти. Согласно Федеральному закону Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, под муниципальным образованием понимается городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения. Субъектам федерации предоставлено право самим определять порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований с учетом исторических и иных местных традиций по инициативе населения, органов местного самоуправления, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Устав муниципального образования разрабатывается им самостоятельно и принимается органом местного самоуправления или населением. Порядок образования, объединения и создания или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований определяется законом субъекта Российской Федерации.

К основным видам муниципальных образований относятся города-центры субъектов федерации и сельские районы с их центрами. На территории городов-центров субъектов федерации функционируют региональные органы власти и управления: в них сосредоточены, как правило, производственные объекты, определяющие специализацию регионов. В других муниципальных образованиях региона расположены научные центры, высшие учебные заведения, специализированные учреждения здравоохранения, объекты культуры. Эффективное функционирование муниципальных образований определяется уровнем их социально-экономического развития. При этом значительное влияние на развитие муниципальных образований оказывает региональная экономика. Следовательно, регионы с высоким уровнем потенциала имеют больше возможностей для развития на своей территории муниципальных образований, характеризующихся высокими показателями социально-экономического развития.

Для того, чтобы работа органов местного самоуправления была эффективной, необходимо, чтобы основополагающие принципы ее функционирования определялись на федеральном уровне, в частности, чтобы федеральное законодательство в части местного самоуправления было поным, непротиворечивым и системным. Федеральные органы управления при принятии управленческих решений в направлении формирования и

развития муниципальных образований дожны учитывать не только количество функционирующих на их территории организаций, их стратегическую ориентацию, но и такие факторы, как численность проживающих, природно-климатические условия, уровень социально-экономического развития территории, что позволит в дальнейшем упорядочить взаимоотношения на всех уровнях управленческой иерархии, а также больше внимания уделять не усилению контроля за саморазвитием регионов, а самому процессу их функционирования и развития.

На федеральном уровне управления необходимо формировать действенные стимулы, способствующие развитию региональной экономики. На местном уровне необходимо повышать интерес населения к решению задач местного значения. Реализация данных мер дожна основываться на единой стратегии развития народного хозяйства страны в целом. При этом в функции органов местного самоуправления дожно входить повышение ответственности перед региональными и федеральными органами власти.

Эффективная деятельность местных органов определяется не только имеющейся экономической базой, но и возможностью решения целого ряда социальных задач. В этой связи, в дальнейшем значение и влияние органов местного самоуправления дожно постоянно повышаться, что будет способствовать росту доверия населения к данным органам власти и усилению их активности в решении задач местного значения. При повышении бюджетно-налоговых пономочий муниципальных образований становится обоснованным обеспечение деятельности местных органов власти необходимыми и достаточными финансовыми ресурсами со стороны федеральных властей.

По мнению автора, эффективное управление региональной экономикой становится возможным при непосредственном привлечении к решению управленческих задач муниципальных органов власти, которые способны оценивать складывающуюся ситуацию изнутри. Кроме того, учитывая складывающиеся тенденции развития определенного административного образования, местные органы власти дожны быть ориентированы на формирование условий эффективного сотрудничества федеральных органов управления и населения посредством создания муниципальных образований.

Для создания условий, способствующих повышению эффективности функционирования муниципальных образований необходимо решение следующих задач:

определение наиболее перспективных направлений развития муниципальных образований;

формирование финансовой базы их развития;

повышение финансовой поддержки со стороны федеральных органов власти;

создание федеральными властями условий для формирования местного бюджета за счет собственных средств муниципалитетов;

расширение функций органов местного управления при повышении ответственности за реализацию управленческих решений;

повышение доверия населения к органам местного самоуправления; рост контрольной функции региональных органов власти. При этом становится необходимым совершенствование системы муниципальных экономических связей и усиление вертикально-горизонтальной интеграции внутри территории. Решение данных задач позволит, по мнению автора, повысить социально-экономический уровень развития территорий при росте конкурентоспособности региональной экономики. Таким образом, разнообразные меры управленческой направленности будут способствовать повышению показателей эффективного функционирования и развития муниципальных органов власти.

В условиях развивающихся рыночных отношений, по мнению автора, значимость муниципального уровня управления дожна постоянно возрастать. В этой связи, именно формирование эффективной системы местного самоуправления будет способствовать повышению эффективности реализации принимаемых на федеральном и региональном уровнях управленческих мер. Однако, для эффективного функционирования органов местной власти федеральное правительство- дожно в ближайшей перспективе решить определенные задачи, которые заключаются в следующем:

совершенствование правового регулирования деятельности органов местного самоуправления;

сокращение степени зависимости муниципальных образований от федеральных органов власти, в особенности в области выделения финансовых ресурсов и контроля за их распределением; упорядочение системы межбюджетных отношений; рационализация налоговой политики применительно к субъектам федерации;

расширение стимулирующих мер воздействия; совершенствование региональной политики; рост налогового потенциала регионов;

передача части функций и ответственности на муниципальный уровень;

расширение направлений межрегионального сотрудничества отдельных территориальных образований;

создание условий для повышения инвестиционной привлекательности муниципальных образований;

формирование базы потенциальных источников поступления финансовых ресурсов в процессе реализации программных мероприятий;

привлечение средств зарубежных инвесторов к решению задач, относящихся к компетенции органов местного самоуправления;

построение эффективной вертикали власти.

Решение данных задач позволит повысить не только экономическую эффективность деятельности органов муниципального управления, но и социальную, так как основная стратегическая ориентация органов местной власти заключается в решении социальных проблем населения, проживающего на территории муниципального образования. В настоящее время на федеральном уровне управления не выработана действенная стратегия дальнейшего развития муниципальных образований, что затрудняет выработку не только тактических решений, но и выбор методов их реализации. По мнению автора, к задачам федеральных властей также дожно относится и определение наиболее перспективных стратегий развития местных органов управления. На уровне региональных органов власти дожен осуществляться выбор наиболее оптимальной стратегии в условиях складывающейся конъюнктуры рынка. Муниципальные органы власти дожны вырабатывать собственные меры по достижению поставленных ориентиров развития посредством реализации выбранной стратегии, основываясь на имеющемся опыте, исследовании зарубежных стран в области формирования систем местного самоуправления, а также исходя из сформированного ресурсного потенциала.

Рассматривая ограничения, препятствующие реализации цели и задач в процессе формирования действенной системы местного самоуправления, отметим, что низкая эффективность деятельности местных органов самоуправления обусловлена рядом факторов, в частности: недостаточной и нестабильной финансовой базой; нечетко определенными пономочиями органов местной власти и низким качеством управления;

отсутствием эффективного контроля за деятельностью органов местного самоуправления;

низким уровнем квалификации муниципальных служащих. Недостаточность финансовой базы еще некоторое время будет препятствовать местной власти эффективно выпонять свои задачи, так как данная проблема напрямую связана с повышением уровня жизни в Российской Федерации в целом, а ее нестабильность может быть устранена урегулированием межбюджетных отношений и совершенствованием налогового и бюджетного законодательства. Нечетко определенные пономочия органов местного самоуправления ведут к снижению качества управления всей системы местного самоуправления в целом и могут вызвать негативное отношение со стороны населения. Также необходимо учитывать, что в настоящее время качество управления на местном уровне определяется прежде всего социально-экономическим уровнем развития населения. При этом критерий качества дожен формулироваться исходя из объективных показателей, таких как рождаемость, смертность, продожительность жизни, уровень доходов разных групп населения. Кроме того, качество управления

определяется затратами на выпонение тех или иных функций. Следовательно, необходима оптимизация расходов и методики, позволяющие оценить, насколько эффективно расходуются деньги налогоплательщиков. Подобные методики целесообразно разрабатывать на федеральном уровне, только так можно будет объективно оценивать работу местных властей и сравнивать эффективность деятельности органов местного самоуправления различных муниципальных образований. Отметим, что в настоящее время разделение органов местного самоуправления на представительные и испонительные способствует эффективному саморегулированию и контролю деятельности системы местного самоуправления. Однако, на наш взгляд, недостаточно проработаны механизмы ответственности за неиспонение функций органами местного самоуправления.

Таким образом, в современных условиях одной из основных причин неэффективной работы органов местного самоуправления является отсутствие контроля за деятельностью органов местной власти. Возможным направлением решения этой проблемы может быть организация соответствующих подразделений при представительствах Президента в округах. Однако, необходимо учитывать, что эффективный контроль не дожен заменяться вмешательством в компетенцию и оперативную деятельность органов местного самоуправления. Эффективный контроль невозможен без поной и достоверной информации. Следовательно, информатизация органов местной власти является одной из ключевых проблем местного самоуправления. Целесообразно, чтобы процессы информатизации местного самоуправления также регулировались на федеральном уровне. Это позволит снизить вероятность появления негативных тенденций, а также создаст предпосыки для более эффективной работы ассоциаций муниципальных образований. Возможным направлением решения этой проблемы была бы разработка и реализация Программы информатизации местного самоуправления.

Для повышения уровня квалификации муниципальных служащих необходимо применение опыта муниципальных образований с эффективной деятельностью системы местного самоуправления или опыта зарубежных стран. Основным механизмом формирования кадрового резерва и рациональным средством интелектуальной и информационной поддержки и принятия управленческих решений, а также повышения качества управления и эффективности контроля в системе местного самоуправления в развитых регионах в настоящее время является региональный банк кадровой информации (РБКИ). В настоящее время создание РБКИ многими регионами и муниципалитетами воспринимается неоднозначно, что обусловлено рядом противоречий, основным среди которых является противоречие между организацией государственного управления, его новыми задачами и во многом сохранившимися старыми подходами, технологиями, формами и методами управленческой деятельности на местном уровне. Одна из

трудностей заключается в неподготовленности значительной части кадров к эффективной работе в новых условиях.

В связи с тем, что процесс информационного обеспечения органов местного самоуправления в настоящее время носит в определенной степени стихийный характер, то, по мнению автора, создание регионального банка кадровой информации позволит сделать его управляемым и регулируемым. Целесообразность создания РБКИ связана, в первую очередь, с обеспечением возможности для руководства органов местного самоуправления проводить свою кадровую политику на основе объективной оценки профессионально-деловых и личностных качеств персонала, исключая или ограничивая вероятность субъективизма. При этом эффективным механизмом реализации кадровой политики может стать независимый от министерств и ведомств кадровый мониторинг на статическом и персональном уровне. По мнению автора, в существующей в настоящее время иерархии органов регионального и местного управления целесообразно произвести деление на внутренние источники информации, которые одновременно являются конечными пользователями, и внешние - первичные источники информации. Взаимодействие внешних и внутренних источников информации, а также пользователей с РБКИ представлено на рис. 1.

Таким образом, в современных в России условиях региональный банк кадровой информации является уникальным инструментом при повышении эффективности деятельности систем местного самоуправления. Также следует отметить, что при объединении усилий всех органов управления в процессе формирования эффективно функционирующей системы- местного самоуправления становится возможным повышение эффективности функционирования муниципальных образований, способствующее росту уровня региональной экономики и показателей социально-экономического развития народного хозяйства страны в целом.

При этом основными задачами на федеральном уровне являются следующие: стимулирование деятельности муниципальных властей; расширение направлений для привлечения финансовых ресурсов на территорию муниципальных образований; ослабление существующих организационных ограничений; совершенствование правового регулирования.

На уровне органов регионального управления необходимо решение таких задач, как: рост конкурентоспособности не территории административного образования; снижение уровня социальной напряженности; повышение уровня доверия населения к региональным и муниципальным властям; создание новых рабочих мест; повышение ответственности за реализацию управленческих решений; рост уровня информатизации; создание специальных Советов по развитию территорий.

Х Внешпие первичные источники информации ^

Законодательные и нормативно-правовые акты, письма и обращения граждан, автобиографии, анкетные данные, экспертизы, заключения, социологические исследования, аналитические обзоры, справки из Госкомстата, МВД, Вузов, НИИ, СМИ, центров занятости, муниципалитетов, органов государственной, региональной и федеральной власти.

РЕГИОНАЛЬНЫЙ БАНК КАДРОВОЙ ИНФОРМАЦИИ

Внутренние источники информации - конечные пользователи

Правительство, Государственное Собрание, министерства, ведомства, комитеты, верховный и арбитражный суд, муниципалитеты, средства массовой информации, научно-педагогические и научно-исследовательские организации и учреждения.

Рис. 1. Схема взаимодействия регионального банка кадровой информации с внешними и внутренними источниками

На уровне муниципалитетов необходимо решение следующих основных задач: привлечение населения и их финансовых средств к деятельности муниципальных образований; рост качества оказываемых услуг; снижение цены на социальное обслуживание граждан за счет деятельности муниципальных образований; формирование пакетов социальных услуг, оказываемых по более низкой цене; размещение средств граждан в наиболее развивающиеся проекты административного образования; рост культурных организаций на территории муниципального образования; повышение информированности населения территориального образования о деятельности муниципалитетов; публикация финансового отчета за год в средствах массовой информации; публикация отчета о проделанной работе за год, по кварталам; доведение до граждан целей деятельности и задач муниципалитета; повышение безопасности на территории муниципального образования.

Наиболее возможный сценарий формирования эффективной системы местного самоуправления заключается в постоянном взаимном согласовании основных управленческих решений и применяемых инструментов федеральными, региональными и муниципальными органами власти. С этой целью представляется обоснованной оперативная корректировка основных регулируемых финансовых параметров (к наиболее важным из них относятся централизованно контролируемые цены, обменный курс рубля в рамках зафиксированного валютного коридора, переменные кредитно-денежной политики, процентные ставки по государственным облигациям, нормы резервов банковских депозитов). Суть данного процесса заключается в повышении гибкости государственного регулирования исходя из изменений общей рыночной конъюнктуры, в первую очередь производственной и инновационной активности. В этой связи, основополагающим фактором становится создание на уровне регионов самодостаточного механизма согласования текущих и догосрочных интересов субъектов хозяйствования, определяющих стратегические направления регионального развития. При этом проводимая на уровне государства политика дожна быть направлена на решение следующих задач: формирование условий для осуществления процессов планирования и экономического стимулирования развития стратегических субъектов хозяйствования, отраслей в целом; оказание государственной поддержки развитию инновационной сферы; совершенствование механизма оказания социальной помощи.

В процессе формирования эффективной системы местного самоуправления становится обоснованным комплексный подход при упорядочении взаимоотношений между органами власти и участниками рыночных отношений. Комплексный подход позволит решать существующие проблемы, рассматривая экономику территории, как единое целое. Определив целевые ориентиры и тактические задачи в процессе реформирования региональной экономики, на основе анализа существующих

особенностей развития территории становится возможным упорядочение управленческих мер с учетом повышения эффективности функционирования каждой из составляющих региональной структуры. Отметим, что для реализации комплексного подхода в процессе повышения уровня социально-экономического развития региональной экономики отдельно взятую территорию необходимо рассматривать как некую целостность, взаимодействующую с внешней средой. При этом, чем более точно будет установлено влияние факторов внешней среды на экономику региона, тем более действенными будут принимаемые управленческие решения. Также следует учитывать, что влияние факторов на деятельность субъектов хозяйствования региона многомерно, так как каждый фактор обладает собственным набором параметров со сложноинтегрированной пространственной межпараметрической связью. Таким образом, необходим не только учет факторов внешней среды, оказываемое влияние на деятельность различного рода субъектов хозяйствования региона, но и анализ таких характеристик, как скорость изменения влияния факторов внешней среды, ее динамизм, взаимосвязанность факторов друг с другом, сложность внешней среды и неопределенность. В этой связи становится обоснованным применение концептуальной модели, которая бы адекватно описывала совокупность региональных процессов и прежде всего взаимодействие с внешней средой. Такая модель может быть основана на принципах системного анализа. Методологически формирование подобной модели задается системным подходом. При этом дожны использоваться информационная и операционная базы тех областей, которые являются ключевыми как в самой системе, так и во внешней среде.

3. НАУЧНАЯ НОВИЗНА И ПРАКТИЧЕСКАЯ ЗНАЧИМОСТЬ

Научная новизна результатов исследования, выпоненных автором, заключается в следующем:

Х раскрыты и научно обоснованы сущностью положения функционирования органов местного самоуправления, а также определена их роль в процессе преодоления сложившихся диспропорций в уровне социально-экономического развития различных территориальных образований с учетом выявленных современных особенностей структурно-организационного формирования системы местного управления;

Х сформированы теоретические положения создания эффективной системы местного самоуправления с учетом необходимости расширения властных функций и компетенций региональных и местных органов власти в процессе реализуемой на уровне государства политики; определены меры по повышению эффективности функционирования муниципальных образований; обоснованы перспективные направления развития местного

самоуправления на основе отвечающей современным требованиям рынка стратегии;

Х на основе сравнительного анализа процесса формирования систем местного самоуправления в регионах Российской Федерации и за рубежом предложены меры по повышению эффективности работы органов муниципального управления на основе оптимальною соотношения методов государственного регулирования с рыночными саморегуляторами, а также обосновано создание системы информационной и интелектуальной поддержки и принятия решений при внедрении новых информационных технологий в территориальном управлении;

Х предложены управленческие решения по повышению эффективности функционирования органов местного самоуправления, направленные на оптимизацию системы управления экономикой региона и достижение возможности саморегулирования развития муниципальных образований с учетом происходящих преобразований;

Х разработаны методические рекомендации по формированию эффективной системы местного самоуправления с учетом возможности выравнивания уровней территориального развития по основным экономическим индикаторам для обеспечения дальнейшего расширения межтерриториальных и внутритерриториальных взаимосвязей между отдельными субъектами хозяйствования.

Практическая значимость диссертационной работы заключается в том, что предлагаемые в ней решения методологических и методических проблем,* выводы и рекомендации позволяют в условиях структурных преобразований экономики России целенаправленно формировать предложения, направленные на эффективное функционирование муниципальных образований, совершенствование процесса территориального управления на основе рационализации взаимодействия федеральных, региональных и местных органов власти в процессе распределения и уточнения выпоняемых ими функций и повышения ответственности за реализацию управленческих задач.

Практическая значимость диссертационной работы определяется возможностью использования предложенных теоретических и методических разработок федеральными, региональными и местными органами власти при уточнении мер, направленных на их взаимодействие, в процессе формирования эффективной системы управления на муниципальном уровне.

Структура диссертации сформирована с учетом соблюдения логической последовательности и причинно-следственной взаимосвязи факторов и элементов исследуемых проблем и объектов. Структурно главы и параграфы диссертационной работы сформированы таким образом, чтобы в наибольшей степени отразить актуальные, малоисследованные или совсем нерешенные проблемы по теме диссертации. Цели и задачи диссертационной

работы определили ее структуру и объем. Диссертация состоит из введения, трех глав и заключения. Общий объем 174 страницы.

В первой главе Теоретические основы функционирования и развития органов местного самоуправления рассматриваются сущностные положения формирования систем местного самоуправления, исследуются особенности развития муниципальных образований, выявляются тенденции повышения значения органов местной власти в решении управленческих задач, обосновываются меры по формированию эффективной вертикали власти.

Вторая глава Экономико-организационный анализ процесса формирования систем местного самоуправления включила сравнительный анализ сложившихся условий формирования и развития систем местного управления в России и за рубежом, анализ обязанностей и функций местных органов управления, исследование основных направлений развития территориальных образований в процессе изменяющихся факторов внешней среды, особенностей районирования и проводимой региональными органами власти политики, анализ применяемых моделей местного самоуправления.

В третьей главе Методические положения формирования эффективной системы местного самоуправления предложены и научно обоснованы методы повышения эффективности функционирования органов местного самоуправления в современных условиях хозяйствования с учетом происходящих преобразований и необходимости согласования реализуемых управленческих решений на всех уровнях власти, а также меры практической направленности по повышению роли и значимости муниципальных органов управления в процессе реализации задач, требующих их структуризации по трем уровням: федеральный, региональный и территориальный; разработаны методические рекомендации по формированию эффективной системы местного самоуправления, направленной на рационализацию текущего функционирования и перспективного развития территориальных образований при обеспечении роста их конкурентоспособности; обоснована необходимость применения концептуальной модели, которая бы адекватно описывала совокупность региональных процессов, основанной на принципах системного анализа.

В заключении изложены основные результаты выпоненного исследования в виде выводов и рекомендаций по решению проблем формирования эффективной системы местного самоуправления.

Публикации и апробация работы. Основные положения диссертационного исследования докладывались автором на межвузовской научно-практической конференции, посвященной актуальным проблемам эффективного управления социально-экономическими процессами (Санкт-Петербург, 2006). Некоторые теоретические положения и практические рекомендации, выводы автора используются в практике преподавания экономических дисциплин в ФГОУ ВПО Санкт-Петербургский государственный университет кино и телевидения.

Основные результаты автора опубликованы в следующих научных работах:

1. Игнатьев Б.И. Методологические положения повышения эффективности функционирования и развития местного самоуправления// Вестник Российской академии естественных наук (г. Санкт-Петербург). - 2006. -№3.-0,4 н.л.

2. Игнатьев Б.И. Повышение эффективности функционирования органов местной власти в современных условиях Хозяйствования. Брошюра. - СПб.: Изд-во СПбГУКиТ, 2007. - 1,1 п.л. "

3. Игнатьев Б.И. Меры по формированию эффективной системы местного самоуправления// Межвуз. сб. науч. тр. Проблемы управления развитием социально-экономических систем. Вып. 21. - СПб.: Изд-во СПбГУКиТ, 2006. - 0,3 п.л.

4. Игнатьев Б.И. Основные направления реформирования системы местного самоуправления// Межвуз. сб. науч. тр. Проблемы управления развитием социально-экономических систем. Вып. 21. - СПб.: Изд-во СПбГУКиТ, 2006. - 0,45 п.л.

5. Игнатьев Б.И., Евменов А.Д. Организационно-экономический механизм развития системы местного управления. Брошюра. - СПб.: Изд-во СПбГУКиТ, 2007. - 1,2 п.л. (вклад автора -0,6 п.л.)

ИГНАТЬЕВ БОРИС ИВАНОВИЧ АВТОРЕФЕРАТ

Лицензия Код 221 Серия ИД №02558 от 18 августа 2000 г.

Подписано в печать 06.04.2007. Формат 60x84 Бум.газетная. Печ. л. 1,3,Бум. л. 0,6. Изд-во СПбГУКиТ. Тираж 100экз. Зак.

Редакционно-издательский отдел ФГОУ ВПО Санкт-Петербургский государственный университет кино и телевидения 191102, Санкт-Петербург, улица Бухарестская, дом 22

Подразделение оперативной полиграфии ФГОУ ВПО СПбГУКиТ, 191102, Санкт-Петербург, улица Бухарестская, дом 22

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидат экономических наук , Игнатьев, Борис Иванович

Введение.

Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ И РАЗВИТИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.

1.1. Сущность и роль органов местного управления в процессе развития экономики страны.

1.2. Особенности формирования системы местного самоуправления в современных условиях хозяйствования.

Глава 2. ЭКОНОМИКО-ОРГАНИЗАЦИОННЫЙ АНАЛИЗ ПРОЦЕССА ФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.

2.1. Анализ развития систем местного управления за рубежом.

2.2. Исследование направлений развития системы местного самоуправления в России.

Глава 3. МЕТОДИЧЕСКИЕ ПОЛОЖЕНИЯ ФОРМИРОВАНИЯ ЭФФЕКТИВНОЙ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.

3.1. Обоснование методов повышения эффективности функционирования органов местного самоуправления.

3.2. Разработка методических рекомендаций по формированию эффективной системы местного управления.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Формирование эффективной системы местного самоуправления"

В. настоящее время эффективность функционирования народного хозяйства страны в целом во многом определяется действенностью принимаемых управленческих решений на всех уровнях власти: федеральном, региональном и муниципальном, отсутствие действенных механизмов взаимодействия между которыми не позволяет эффективно развиваться субъектам хозяйствования. При переходе на рыночные отношения в нашей стране государством не были созданы необходимые условия для развития органов местного управления, что затрудняет процесс формирования эффективной вертикали власти. Необходимость привлечения населения к решению местных задач повышает роль муниципальных властей в общей системе управления. Рациональный подход к процессу формирования эффективной системы местного самоуправления позволит в поной мере использовать весь потенциал народного хозяйства страны, создаст необходимые условия для успешного взаимодействия всех уровней управленческой иерархии в процессе выработки управляющих воздействий, обеспечивающих развитие социально-экономической системы Российской Федерации, как в краткосрочной, так и в догосрочной и стратегической перспективах.

В современных условиях при создании отвечающей требованиям рынка действенной системы местного самоуправления становится необходимым постоянный учет происходящих трансформационных изменений. В стране с большим количеством субъектов федерации, отличающихся по уровню своего развития, имеющимся ресурсам, накопленному потенциалу, процесс формирования эффективной системы местного самоуправления дожен осуществляться постепенно, учитывая складывающиеся тенденции территориального развития.

Актуальность решения поставленных в диссертационном исследовании проблем формирования действенной системы местного самоуправления возрастает в современных условиях функционирования региональных народнохозяйственных комплексов, которые характеризуются неэффективностью своего функционирования, что требует научного обоснования экономических, нормативно-правовых, финансовых, организационных, социальных и иных воздействий со стороны федеральных, региональных и муниципальных органов власти, реализации комплекса мер, направленных на повышение эффективности управленческих решений, обеспечивающих рациональное взаимодействие органов власти и субъектов хозяйствования в процессе решения существующих проблем преодоления негативных тенденций развития систем местного самоуправления.

Организационно-экономическое обоснование формирования эффективной системы местного самоуправления предоставляет возможность федеральным, региональным и муниципальным органам власти в ходе социально-экономических преобразований решать задачи создания необходимых предпосылок для повышения значимости местных властей в процессе управления и развития территориальных образований. Применяемые меры при развитии региональной экономики дожны способствовать росту конкурентоспособности территорий, что становится возможным при формировании эффективной системы местного самоуправления.