Формирование эффективной бюджетной политики Краснодарского края в условиях бюджетной реформы тема диссертации по экономике, полный текст автореферата
Автореферат
| Ученая степень | кандидат экономических наук |
| Автор | Кравченко, Николай Петрович |
| Место защиты | Краснодар |
| Год | 2006 |
| Шифр ВАК РФ | 08.00.10 |
Диссертация
Автореферат диссертации по теме "Формирование эффективной бюджетной политики Краснодарского края в условиях бюджетной реформы"
На правах рукописи
Кравченко Николай Петрович
ФОРМИРОВАНИЕ ЭФФЕКТИВНОЙ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ КРАСНОДАРСКОГО КРАЯ В УСЛОВИЯХ БЮДЖЕТНОЙ РЕФОРМЫ
Специальность 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук
Краснодар 2006
Работа выпонена на кафедре финансов Института экономики, права и гуманитарных специальностей (г. Краснодар).
Научный руководитель:
доктор экономических наук, профессор Берлин Сергей Игоревич
Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор
Перонко Иван Александрович
кандидат экономических наук, доцент Дзагоева Марина Руслановна
Ведущая организация:
Кубанский государственный аграрный университет
Защита состоится " 17 " ноября 2006 г. в 14:00 часов на заседании диссертационного совета КМ.521.017.01 по экономическим специальностям при Институте экономики, права и гуманитарных специальностей по адресу: 350018, г. Краснодар, ул. Сормовская 12/6, ауд. 206.
С диссертацией и авторефератом можно ознакомиться в читальном зале научной библиотеки Института экономики, права и гуманитарных специальностей.
Автореферат разослан " 12 " октября 2006 г.
Ученый секретарь диссертационного совета, д.э.н., профессор ----^Ч
^ С.И. Берлин
1. ОБШАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ.
Актуальность темы исследования. В современных условиях проблемы формирования и реализации на практике эффективной бюджетной политики в масштабах всей страны в целом и на субфедеральном уровне в частности приобретают особую значимость. Последний аспект является сейчас наиболее важным. Финансовая стабильность такой огромной страны, как Россия, будет гарантирована только при условии финансового благополучия ее регионов. Отсюда -значимость проблем разработки концепции эффективной бюджетной политики в регионах и на местах, позволяющей на деле обеспечить финансовую самостоятельность, получение населением достаточного объема общественных благ, доходную самодостаточность и ответственность субъектов Федерации и их территорий.
Более конкретно актуальность темы диссертационного исследования выражается в необходимости дальнейшей разработки механизмов реализации таких приоритетных направлений бюджетного реформирования, как реструктуризация и оптимизация бюджетных доходов, переориентация бюджетных отношений на их построение на основе "доходной концепции", реструктуризация и оптимизация расходной части бюджетов, совершенствование бюджетного устройства, бюджетных процедур и управления бюджетным процессом, построение эффективной системы межбюджетных отношений на основе дальнейшего совершенствования российского бюджетного федерализма в условиях реформирования государственного устройства и местного самоуправления.
Острота названных проблем, несмотря на попытки Правительства по их решению, не только не снизилась, но и усилилась. Причина этого, по нашему мнению, кроется в отсутствии комплексного подхода, синтезирующего в единую концепцию теоретические и методические разработки в области построения и реализации эффективной бюджетной политики на региональном и муниципальном уровнях как составного элемента общероссийской бюджетной стратегии и тактики.
Все вышесказанное и предопределило выбор темы диссертационного исследования.
Степень разработанности проблемы. Считается, что разработка основ бюджетной политики - это в большей степени прерогатива государственных органов власти, а науке отводится лишь роль комментатора ее направлений, предлагаемых правительственными кругами. Поэтому и научных работ, специально посвященных бюджетной политике, крайне мало.
В данной связи методологической основой при разработке исследуемых проблем послужили научные труды в области теории финансов и бюджета таких экономистов, как A.M. Александров, Ю.М. Березкин, Э.А, Вознесенский, О.В. В рублевская, Л.А. Дробозина, В.П. ИваницкиЙ, Л.Л. Игонина, А.Ю.Казак, A.M. Ковалева, EJB. Коломин, Г.Б. Поляк, В.М. Родионова, М.В. Романовский, Б.М. Сабанти, В.К. Сенчагов, А.П. Сычев и др. Региональный аспект финансовых и бюджетных отношений освещен в трудах Л.Л. Игониной, В.И. Матеюка,
B.Н. Лексина, В.И. Самарухи, Л.И. Сергеева, В.Е. Черкасова, ПК. Шеховцова, М.Н. Яндиева и др. Проблемы теории налогов, налоговой политики и налогового реформирования широко представлены в работах
C.B. Барулина, Л.П. Павловой, В.Г. Панскова, Т.Ф. Юткиной и др. Исследованиями межбюджетных отношений занимаются такие ведущие специалисты в этой области, как С.А. Авакьян, С.С. Артемьева, И.В. Данилевич, А.Г. Игудин, И.А. Умнова, В.Е. Чиркин, А.Ю, Юдин и др. Это далеко не полный перечень российских экономистов, исследующих в большей или меньшей степени различные аспекты бюджетной политики. Учитывая международный характер отдельных бюджетных проблем, в работе были использованы труды и зарубежных ученых (Э.Б. Аткинсона, Дж. Кейнса, Р.Дж. Кэмпбела, Д. Сазерлэнда, П. Самуэльсона, Дж.Э. Стиглица и др.).
Таким образом, недостаточная степень разработанности проблемы подтверждает актуальность темы исследования и необходимость ее теоретического, методологического и практического развития, что предопределило цель, задачи и структуру работы.
Цель н задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является разработка концепции формирования эффективной бюджетной политики в Краснодарском крае путем развития теоретических и методических основ формирования бюджетной политики и механизмов реализации ее приоритетов.
Для достижения цели в процессе исследования были поставлены и решены следующие задачи:
- обобщены и развиты теоретические и методические основы функционирования бюджетных отношений и построения системы бюджетных доходов и расходов как экономической базы бюджетной политики регионов;
- исследованы содержание и взаимосвязь элементов системы организационно-финансовых категорий управления бюджетными отношениями, через которую реализуется бюджетная политика;
- рассмотрена специфика и предложены концептуальные подходы к построению эффективной бюджетной политики на уровне региона;
- раскрыто экономическое содержание бюджетной политики как комплексной финансовой категории управления бюджетным процессом;
- разработаны методические основы построения эффективной бюджетной политики в Краснодарском крае;
- определены и конкретизированы приоритеты региональной бюджетной политики в области доходов, расходов и межбюджетного регули рован ия;
- разработана методика бюджетного выравнивания как основы внутрирегиональных межбюджетных отношений и предложен механизм реализации принципов бюджетного федерализма и бюджетного планирования на региональном уровне с учетом современного состояния реформирования бюджетной системы;
Предмет исследования. Предметом диссертационного исследования выступают бюджетные и межбюджетные отношения, складывающиеся в процессе формирования и реализации бюджетной политики в Краснодарском крае.
Объект исследования. Объектом исследования являются региональный и муниципальные бюджеты Краснодарского края, а также деятельность органов власти в области формирования эффективной бюджетной политики.
Теоретическая и методологическая база исследования. В основе диссертационного исследования лежат труды российских и зарубежных экономистов по теории финансов, государственного финансового хозяйства, бюджета, межбюджетных отношений и бюджетного федерализма, теории государственного регулирования Дж. Кейнса и налогового предела А. Лаффера, а также труды, посвященные актуальным проблемам бюджетной политики, функционирования бюджетной системы и бюджетного механизма России, управления бюджетным процессом, организации бюджетного планирования и реформирования различных сторон бюджетных и межбюджетных отношений. В работе использованы программные документы, законодательные и нормативные акты Российской Федерации и Краснодарского края, имеющие отношение к формированию бюджетной политики и бюджетной системы.
При проведении исследования применялись методы системного подхода, группировки, обобщения, статистического анализа и синтеза, функциональной классификации.
Информационная база исследования. В работе использованы материалы органов государственной статистики РФ и Краснодарского края, Министерства финансов РФ, а также результаты и данные специальных экономических исследований, опубликованные в печати и полученные самим автором.
Рабочая гипотеза диссертационного исследования состоит в том, что формирование эффективной бюджетной политики региона в условиях современной бюджетной реформы определяется формами организации бюджетных и межбюджетных отношений между региональным и муниципальными бюджетами. Учитывая ярко выраженную неравномерность реального и потенциального напонения муниципальных бюджетов, основным принципом формирования эффективной бюджетной политики региона становится создание механизма бюджетного выравнивания муниципальных бюджетов, догосрочного закрепления в них части регулирующих налогов пропорционально налоговому потенциалу муниципалитетов, стимулированию увеличения доходной части муниципальных бюджетов на догосрочный период, научно обоснованное распределение фондов финансовой поддержки муниципалитетов со стороны вышестоящих бюджетов.
Диссертационная работа выпонена в соответствии с п.2.3 - Бюджетно-налоговая система и бюджетная политика государства в рыночной экономике и п. 2.5 - Оптимизация бюджетного процесса, совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и догосрочного прогнозирования Паспорта специальностей ВАК.
Положения, выносимые на защиту.
1. Бюджетная политика регионов, проводимая в предыдущие периоды в условиях постоянного бюджетного реформирования проводилась хаотически, существенно ограничивая возможности и стимулы напоняемости бюджетов различных уровней, тормозила переориентацию деятельности бюджетных администраторов с освоения выделенных из вышестоящих бюджетов ассигнований на получение стабильных конечных и измеримых результатов, направленных на повышение независимости и самостоятельности муниципальных бюджетов на стратегическую перспективу, В связи с изменившимися на современном этапе целями бюджетной политики региона на основе сравнительных научных подходов раскрыто содержание региональных финансов, регионального
(муниципального) финансового хозяйства и бюджета с двух методологических позиций - категориальной и практической, сущность которых составляет движение финансовых ресурсов в частноправовой и публично-правовой форме в результате замещения реальных денег финансовыми инструментами, образования и использования частнохозяйственных и региональных (муниципальных) доходов.
2. Достижение высокой степени эффективности политики бюджетного реформирования и концептуальные подходы к построению бюджетных отношений на региональном уровне от доходов (на основе доходной концепции) предполагает, на наш взгляд, формирование региональной бюджетной системы, основанной на консолидации бюджетов не только по вертикали власти, но и по горизонтальному принципу - путем формирования относительно самостоятельных "обыкновенных" и "чрезвычайных" бюджетов, переход к формированию двухуровневой системы местных бюджетов, состоящей из бюджетов муниципальных образований (городов регионального значения и укрупненных муниципальных образований) с поными бюджетно-налоговыми пономочиями и бюджетов нижестоящих территорий органов местного самоуправления.
3. Разработаны теоретические, методические и организационные основы бюджетной политики и ее эффективности, а именно определена сущность финансовой категории эффективной бюджетной политики региона как системы мер и действий органов власти в области управления бюджетным процессом на основе концепции развития бюджетных отношений в составе общей экономической политики, направленной на реализацию всех функций бюджета в целях достижения определенного на данном этапе экономического и социального эффекта - под последним понимается удовлетворение на базе роста чистого внутреннего продукта региона растущих потребностей населения и субъектов хозяйствования в общественных благах (государственных услугах) на уровне не ниже научно обоснованных государственных социальных стандартов;
4. Определенные органами регионального государственного управления приоритеты эффективной бюджетной политики в области доходов, расходов и межбюджетных отношений в условиях современного финансового механизма в России недостаточно конкретизированы и размыты. Для преодоления сложившейся тенденции возникла необходимость разработки новых принципов бюджетной политики, базирующихся на принципах комплексности, централизованности,
договременности, сопряженности целей и задач региональной и муниципальной бюджетной политики, единства ее социально-экономической, государственной, инвестиционной, научно-технической и инновационной составляющих, поддержки предпринимательства и развития бизнеса на региональном и муниципальном уровнях.
5. Совершенствование концептуальных подходов и конкретных механизмов реализации эффективной бюджетной политики в Краснодарском крае целесообразно проводить в направлениях повышения научно-методической обоснованности распределительных отношений между региональным и муниципальными бюджетами, для чего предлагается использовать методологические и организационные основы бюджетного менеджмента как системы программно-целевого управления бюджетными потоками с целью оптимизации доходов и расходов бюджета для обеспечения эффективного решения задач и функций органов власти и бюджетного выравнивания муниципальных образований в зависимости от уровня их доходов.
Научная новизна диссертационного исследования представлена в приращении научных знаний в области формирования эффективной бюджетной политики региона в условиях бюджетной реформы, в обосновании новых подходов к внутрирегиональным межбюджетным отношениям, формированию концепции бюджетного выравнивания, разработке их методического инструментария, и состоит в следующем:
- выделены специфические функции финансовой категории бюджета, проявившиеся на современном этапе реформирования бюджетной системы, конкретизирующие общие функции региональных финансов, основными из которых признаны - обеспечение доходными источниками органов региональной и муниципальной властей, финансирования их функциональных обязанностей и социально-экономических задач в совокупности с контрольно-регулирующей функцией;
- в допонение к традиционной классификации бюджетных доходов и расходов предложено вернуться к их делению на "обыкновенные" и "чрезвычайные" с одновременным переходом на формирование двухуровневой системы местных бюджетов в Краснодарском крае, состоящей из бюджетов муниципальных образований районного типа (городов регионального значения) с поными бюджетными пономочиями и бюджетов нижестоящих территорий органов местного самоуправления (поселений);
- допонена сущность понятия "эффективная бюджетная политика региона" в части сочетания основного критерия эффективности региональной бюджетной политики в целом - максимум общественных благ в стоимостной оценке оптимальных государственных доходов при оптимальных параметрах совокупного налогового бремени и допонительных критериев эффективности доходной, расходной и контрольно-регулирующей функций бюджетной политики при обязательном условии оптимизации бюджетных доходов и расходов;
- разработаны методические и организационные основы бюджетного планирования, направленные на реализацию концепции построения местных бюджетов от доходов на основе внедрения системы программно-целевого управления бюджетными потоками с целью оптимизации доходов и расходов местных бюджетов для обеспечения эффективного решения задач и функций власти соответствующего уровня;
- разработана методика формирования системы местных бюджетов, распределения расходных пономочий (вопросов местного значения) и доходных источников, включая средства финансовой помощи регионального бюджета для выравнивания бюджетной обеспеченности органов местного самоуправления.
Теоретическая значимость исследования состоит в разработке модернизированных подходов к экономическому содержанию государственных финансов, в развитии теории бюджета как финансовой категории и теоретических основ системы управления бюджетными и межбюджетными отношениями на региональном уровне. Приведены в систему и разработаны теоретические, методические и принципиальные основы эффективной бюджетной политики региона, основанной на сочетании бюджетного менеджмента и бюджетного планирования
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в разработке рекомендаций по построению эффективной бюджетной системы в Краснодарском крае, а также конкретных методик и механизмов ее реализации (налоговой, доходной, расходной, контрольно-регулирующей, межбюджетного регулирования). Разработаны организационные основы и методическое обеспечение бюджетного менеджмента и бюджетного планирования в Краснодарском крае.
Апробация результатов исследования. Основные выводы и рекомендации диссертационного исследования докладывались и обсуждались на международных конференциях (Москва, 2003 г., Ростов-на-Дону, 2005 г.), на всероссийских конференциях (Сочи, 2004 г.), на
региональных конференциях "Бюджетное устройство и бюджетный процесс в Краснодарском крае" (Краснодар, 2006 г.), межвузовских и внутривузовских конференциях, семинарах и совещаниях администрации и Законодательного Собрания Краснодарского края.
Результаты исследования и предложения автора легли в основу региональной научно-исследовательской программы администрации Краснодарского края: "Стратегия социально-экономического развития Краснодарского края до 2010 г." (2004-2010 г.г.). Основные положения и выводы диссертационного исследования используются в учебном процессе при преподавании дисциплин "Государственные финансы", "Муниципальные финансы", "Финансовый менеджмент" в Институте экономики, права и гуманитарных специальностей (г. Краснодар).
По теме диссертационной работы опубликовано 8 научных работ общим объемом 7,6 п.л.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих в себя семь параграфов, заключения, списка использованных источников (101 наименования) и приложений, изложена на 169 страницах машинописного текста.
2. ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ДИССЕРТАЦИОННОГО
ИССЛЕДОВАНИЯ.
1. Бюджетные отношения, на которых покоится бюджетная политика, составляют важнейшую часть финансовых отношений. Однако до сих пор в мировой и отечественной теории и практике не сложилось однозначного представления о сущности финансов, содержании и месте бюджета и производных от них инструментов управления бюджетными отношениями.
Государственные (муниципальные) финансы включают в себя бюджет (точнее, систему бюджетов), государственный (муниципальный) кредит, государственные внебюджетные фонды, финансы иных государственных и муниципальных институтов. Вся деятельность органов государственной власти, местного самоуправления и институтов, связанная с обеспечением процесса движения централизованных денежных потоков и доходов (их формирования и использования), является финансовой.
По нашему мнению, учитывая, что государственные (муниципальные) финансы и бюджет, как основное звено последних, составляют часть общей системы финансов, сущность и функции названных частных категорий не дожны принципиально отличаться от сущности и функций общей категории финансов, но вместе с тем дожны иметь свою специфику. Экономическое содержание государственных финансов составляет движение финансовых ресурсов в публично-правовой форме, образование и использование на этой основе доходов органов государственной власти и местного самоуправления в результате приведения в действие соответствующих финансовых инструментов и механизмов. Финансовыми инструментами и механизмами выступают в данном случае налоговые и неналоговые платежи, государственные (муниципальные) займы, средства финансовой помощи регионам и муниципалитетам, государственные заказы и программы, бюджетные кредиты, субсидии, субвенции и т.п.
2. В бюджете концентрируется основная масса централизованных финансовых ресурсов, доходов и расходов всех звеньев системы государственных (муниципальных) финансов, поэтому сущность последних наиболее поно реализуется через финансовую категорию бюджета, в основе которой лежат бюджетные отношения, возникающие в процессе движения бюджетных ресурсов в форме образования и использования государственных (муниципальных) доходов. Таким образом, экономические содержание бюджета как синтетической категории государственных финансов составляет движение бюджетных ресурсов в публично-правовой форме образования и использования государственных
(муниципальных) доходов в результате приведения в действие бюджетно-налоговых механизмов и инструментов.
Новые подходы к содержанию исследуемых категорий требуют уточнения функций финансов и бюджета. Учитывая результаты исследования сущности искомых понятий, а также экономическую мотивацию субъектов приведения ими в действие финансовых механизмов и инструментов, финансы выпоняют следующие функции: образования централизованных и децентрализованных доходов, использования централизованных и децентрализованных доходов, контрольную функцию. Государственные (муниципальные) финансы имеют отношение лишь к функциональным процессам формирования и использования централизованных доходов и к государственному (муниципальному) контролю за движением централизованных финансовых ресурсов.
Функции бюджета, как частной финансовой категории, с одной стороны, не могут быть оторваны от общего функционального назначения государственных финансов, а, с другой стороны, дожны конкретизировать общие функции финансов с учетом узкой специализации бюджетных отношений. В результате делается вывод о том, что в рамках общих функций государственных финансов сущность бюджета проявляется в следующих специфических функциях: обеспечения доходными источниками органов государственной власти и местного самоуправления; финансирования функциональных обязанностей органов государственной власти и местного самоуправления; контрольно-регулирующей функции.
3. Бюджетный процесс рассматривается с двух позиций: узкой (технической, юридической) и широкой (экономической). С узкой точки зрения бюджетный процесс - это деятельность органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и испонению бюджетов. С широких позиций бюджетный процесс - комбинированная категория, включающая в себя собственно процесс составления, рассмотрения, утверждения и испонения бюджетов, бюджетное право, систему бюджетов, бюджетную систему и бюджетный механизм, т.е. синтезирующая весь комплекс отношений организации и управления бюджетами всех уровней власти. Таким образом, отношения, закрепленные нормами бюджетно-налогового права, возникающие в процессе управления и функционирования бюджетной системы и бюджетного механизма, составляют содержание бюджетного процесса в широком, экономическом понимании его как организационно-финансовой категории. Поэтому и все другие организационно-финансовые категории управления
бюджетом точнее называть категориями управления бюджетным процессом.
В результате анализа бюджетного процесса в современной России для обеспечения реалистичности бюджетов всех уровней в работе предлагаются к внедрению в российскую практику следующие концептуальные подходы к их составлению и испонению: во-первых, разрабатывать и выносить на рассмотрение в законодательные органы власти одновременно три варианта проекта бюджета: оптимистический, пессимистический и компромиссный; во-вторых, провести четкое разделение консолидированного бюджета РФ и консолидированных бюджетов субъектов РФ на два относительно самостоятельных вида бюджетов: "обыкновенный" и "чрезвычайный".
Для эффективного управления системой бюджетных и межбюджетиых отношений на всех уровнях государственной власти, претворения в жизнь важнейших направлений бюджетной политики государства, испонения законов о бюджетах необходим четкий и отлаженный бюджетный механизм. Бюджетный механизм приводит в действие систему бюджетов и бюджетную систему, бюджетный процесс в целом в соответствии с принятой правительством бюджетной политикой и на основании норм бюджетного права.
4. Бюджетный механизм предлагается рассматривать с двух позиций: как конкретную бюджетную технологию и как форму организации бюджетных и межбюджетных отношений. С узкой точки зрения, бюджетный механизм представляет собой конкретную бюджетную технику приведения в действие, функционирования и управления бюджетной системой страны (сбора налогов и других доходов, финансирования расходов и т.д.). С широкой (экономической) точки зрения, содержание бюджетного механизма составляет совокупность организационно-финансовых отношений, закрепленных нормами бюджетно-налогового права, складывающихся в процессе управления бюджетной системой, планирования (прогнозирования), организации, регулирования и контроля доходной частей бюджетов и внебюджетных фондов всех уровней власти. Организационно-технические и экономические начала в бюджетном механизме составляют органическое целое.
Бюджетный механизм, с одной стороны, опосредует совокупность организационно-финансовых, правовых отношений, складывающихся в процессе реального движения бюджетных и внебюджетных потоков (их планирования, организации, регулирования и контроля), с другой стороны,
- это комплекс конкретных действий органов управления бюджетной системой и бюджетным процессом по применению финансовых инструментов, стимулов, санкций, методических приемов и техники бюджетного планирования, организации, регулирования и контроля.
5. С целью повышения эффективности региональной финансовой политики мы предлагаем применение следующей методики выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований районного типа Краснодарского края:
1) определение доходных возможностей муниципальных образований (налогового потенциала) с помощью метода репрезентативной налоговой системы - основным достоинством данного метода является то, что все расчеты производятся на дезагрегированных данных, и поэтому учитывают все особенности налоговых баз по различным видам доходов. Это позволяет достаточно объективно рассчитать налоговый потенциал муниципальных образований;
2) закрепление на договременной основе минимальных нормативов отчислений от регулирующих налогов за всеми муниципальными образованиями;
3) применение режима "отрицательных трансфертов" к "богатым" муниципальным образованиям, т.е. установить для них сниженные нормативы отчислений ("отрицательные трансферты"), а "сэкономленные" таким образом ассигнования включить в средства, направляемые на выравнивание бюджетной обеспеченности остальных муниципалитетов;
4) оценка расходных потребностей муниципальных образований по методу репрезентативной системы доходов, позволяющему соизмерять объективную потребность в бюджетных услугах в разных муниципалитетах с учетом "отраслевых" индексов бюджетных расходов (ИБР). При использовании ИБР не возникает необходимости рассчитывать нормативы бюджетных расходов, используемые при расчете минимальных местных бюджетов в Краснодарском крае;
5) передачу средств в бюджеты муниципальных образований районного типа производить в три этапа 1) пропорциональное сокращение разрыва до заданного уровня; 2) подтягивание бюджетной обеспеченности беднейших муниципалитетов до максимально допустимого, исходя из заданного объема средств, уровня; 3) распределение Фонда стимулирования краевого бюджета.
6, В сфере межбюджетных отношений нами признано целесообразным, как и прежде, руководствоваться действенным принципом
самостоятельности и ответственности органов местного самоуправления за эффективное использование находящихся в их распоряжении финансовых ресурсов. Кроме того, для стабилизации краевых межбюджетных отношений необходимо сохранить на догосрочный период нормативы отчислений в местные бюджеты от доходов, поступающих в консолидированный бюджет края, на прежнем, едином для всех муниципальных образований уровне.
В сфере дальнейшего совершенствования межбюджетных отношений предлагается следующее:
- рациональное распределение налогов по звеньям бюджетной системы;
- формирование трансфертной политики, направленной на повышение финансовой самостоятельности и ответственности регионов, заинтересованных в наращивании налогового потенциала;
- установление прямой зависимости получения из федерального бюджета финансовой помощи от степени выпонения задания по мобилизации доходов в федеральный бюджет. Создание механизма стимулирования в этом вопросе регионов-доноров;
- исключение практики многоканального финансирования одних и тех же бюджетных потребностей региона: вся поддержка по текущим расходам - из ФФПР по единой методике; капитальные расходы - за счет капитальных субвенций по единой формуле;
- установление договременных нормативов (не менее на 3 года) отчислений от регулирующих налогов или установление фиксированных ставок налогов.
В связи с тем, что специфика предоставления финансовой помощи местным бюджетам в Краснодарском крае будет рассмотрена ниже, ограничимся анализом динамики и структуры ресурсов второго блока межбюджетного регулирования, т.е. ресурсов, передаваемых на местный уровень и движущихся в обратном направлении (таблица 1).
В ресурсах краевого бюджета, передаваемых местным бюджетам, наибольший удельный вес занимают субвенции, доля которых варьирует от 46,29% в 2000 г., до 54,13 % в 2005 г. (за исключением 2003 года, когда доля субвенций значительно была сокращена - до 17,58%). На втором месте в структуре ресурсов, передаваемых из краевого в местные бюджеты, находится удельный вес дотаций, величина которых в 2005 году составила 20,44%. Роль остальных источников финансирования не однозначна и изменения их долей по годам не пропорциональны.
Таблица 1 ~ Удельный вес различных форм бюджетных взаимосвязей краевого и местных бюджетов Краснодарского края, (%)
Показатели 2000 2001 2002 2003 2004 2005
1 2 3 4 5 6 7
Ресурсы краевого бюджета, передаваемые местным бюджетам (РКБ) 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
в том числе:
Дотации из краевого бюджета (Дк) 13,52 13,83 39,87 34,02 15,69 20,44
Субсидии из краевого бюджета (БСк) 0,00 0,00 3,80 5,60 14,01 14,91
Субвенции из краевого бюджета (БСбк) 46,29 61,37 17,58 36,07 54,80 54,13
Средства по взаимным расчетам, передаваемые из краевого бюджета (БВРк) 28,84 15,91 8,14 8,72 4,00 3,70
Бюджетные ссуды из краевого бюджета (БССк) 11,35 8,89 30,61 15,59 10,39 5,68
Прочие (БПк) - - - - 1,10 1,15
Средства, перечисляемые из местных бюджетов в краевой бюджет (КН + БВРм + БССм) 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
в том числе:
Отчисления от регулирующих доходов, поступивших на территории органов местного самоуправления, в краевой бюджет (КН) 94,34 94,96 78,02 89,46 94,03 98,38
Возврат бюджетных ссуд в краевой бюджет (БССм) 5,66 5,04 21,98 10,36 3,70 1,62
Средства по взаимным расчетам, передаваемые из местных бюджетов в краевой бюджет 0,00 0,00 0,00 0,00 2,27 0,00
Встречные потоки средств складываются в основном из отчислений от регулирующих налогов (в среднем 91,57 %), при этом сумма отчислений от регулирующих налогов в вышестоящий бюджет находится в тесной обратной зависимости с суммами средств, передаваемых на местный уровень в качестве межбюджетного регулирования.
Возврат средств по предоставленным ранее ссудам и средства по взаимным расчетам не создают весомых встречных движений средств, т.к. их доля в объеме средств, передаваемых из местных бюджетов, в среднем за исследуемый период составила, соответственно около 8%.
Анализ регионального участия в регулировании местных бюджетов будет непоным без оценки доходного потенциала бюджетов этого уровня, которую дают показатели дотационности:
Дум-(Кр-ФН-КН):РБм, (1)
где КН - отчисления от регулирующих налогов в краевой бюджет; РБм - расходы местных бюджетов;
Дбм = (Кр-ФН):РБм, (2)
Дврм = РКБ: (КН + БВРм + БССм), (3)
где РКБ - ресурсы краевого бюджета;
БВРм - средства по взаимным расчетам, передаваемые краевому бюджету из местных бюджетов;
БССм - возврат догов по ссудам из краевого бюджета. Результаты расчетов по формулам (1), (2), (3) представлены в таблице 2.
Таблица 2 - Динамика показателей дотационности местных бюджетов, (%)
Показатели 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Условно - нормативная дотационность (Дум) 0,00 0,05 0,45 0,30 0,31 0,19
Безусловная дотационность (Дбм) 0,44 0,50 0,90 0,77 0,85 1,04
Дотационность по взаимным расчетам (Дврм) 0,52 0,65 0,93 0,78 0,69 0,54
Таким образом, сложилась следующая картина: при наличии условно -нормативной дотационности (Дум <1) и при устойчивом росте показателя Дбм, дотационность местных бюджетов по взаимным расчетам (сопоставление межбюджетных потоков) показывает превышение средств, перечисляемых из местных бюджетов над обратным потоком.
Возникшую ситуацию можно считать косвенным доказательством непрозрачности и нерациональности межбюджетных отношений внутри региона при существовании районных бюджетов (2000 - 2004 гг.). Вместе
с тем, ситуация в отношении рациональности межбюджетных потоков становится более логичной лишь в 2005 гг., когда Дбм >1, Дврм < 1, при Сор < 1.
Так как основной формой второго блока межбюджетного регулирования в Краснодарском крае являются субвенции, то целесообразно рассчитать отдельно долю дотаций в расходах местных бюджетов.
Мера регулируемости местных бюджетов со стороны краевого бюджета по доходам довольно высока и составляет в среднем за анализируемый период более 58% (таблица 3). Это указывает на высокую степень централизации доходов, поступивших с местного уровня в региональный бюджет. Связано это с высокой долей ресурсов краевого бюджета в доходах и регулировании нижестоящих уровней.
Таблица 3 - Показатели регулируемости местных бюджетов Краснодарского края, (%)
Показатели 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Мера регулируемости по доходам (Гдм) 46,0 47,6 58,0 52,7 60,7 84,3
Мера регулируемости по расходам (Грм) 24,1 30,9 53,4 40,7 40,2 46,3
Удельный вес субвенций в расходах местных бюджетов (БСбк / РБм) 11,2 19,0 9,4 14,7 22,0 25,1
Завершая основной этап анализа можно сформулировать следующие выводы:
Во-первых, система распределения налогов в целом в Российской Федерации неэффективна и приводит к преобладанию федеральных источников доходов на региональном уровне. Это снижает эффективность использования, передаваемых на нижестоящий уровень, средств и приводит к незаинтересованности региональных властей наращивать собственную налоговую базу. Вместе с тем, отсутствие налоговых пономочий на нижних уровнях бюджетной системы ведет к ее неэффективности, не обеспечивает связь между уровнем налогообложения и качеством получаемых населением бюджетных услуг, а также появлению нелегальных мер воздействия на налогоплательщиков.
Во-вторых, механизм разграничения расходных пономочий и распределения дотаций из регионального бюджета, неурегулирован в равной степени. При этом показатели регулируемости свидетельствуют о снижении роли региона в регулировании местных бюджетов, как в части доходов, так и расходов.
7. Особое внимание на современном этапе реформирования следует обратить на распределение фонда финансовой поддержки муниципальных образований в три этапа (пропорциональное сокращение разрыва в бюджетной обеспеченности; подтягивание беднейших муниципалитетов до максимально возможного уровня; распределение Фонда стимулирования).
На первом этапе распределения средств фонда финансовой поддержки необходимо определить единую для всех муниципальных образований пропорцию, в которой будет сокращен разрыв в бюджетной обеспеченности до заданного уровня бюджетной обеспеченности (БОз) -2756 рублей/уп (за основу взят средний уровень бюджетной обеспеченности муниципальных образований Краснодарского края - городских округов, поскольку население городских округов по сравнению с муниципальными районами многочисленно, что делает их бюджетную обеспеченность более стабильной за счет диверсификации доходных источников в расчете на одного условного потребителя).
Агоритм расчета бюджетной обеспеченности муниципальных образований на пропорциональное сокращение разрыва бюджетной обеспеченности муниципальных образований до заданного уровня представлен на рисунке 1.
Определение максимального возможного уровня, до которого будет доведена бюджетная обеспеченность муниципальных образований, при заданном объеме средств, можно представить в виде агоритма (рисунок 2).
Применение рассматриваемой методики позволило произвести достаточно поное выравнивание бюджетной обеспеченности всех муниципальных образований. Разрыв в бюджетной обеспеченности после выравнивания составил 1,8 раза против 6,5 раз в исходной бюджетной обеспеченности.
Стратегический шаг в распределении бюджетных средств между муниципальными образованиями Краснодарского края - распределение Фонда стимулирования, который составляет 40% от общего объема средств.
Рис. 1 -Агоритм расчета бюджетной обеспеченности муниципальных образований и влияние на пропорциональное сокращение разрыва бюджетной обеспеченности муниципальных образований до заданного уровня.
Стимулирование экономического развития муниципальных образований предлагаем осуществлять через распределение средств, предназначенных на эти цели, пропорционально объему налогов, собранных на территории муниципального образования в базовом периоде, что, в свою очередь, дожно повлиять на создание положительных стимулов для муниципальных образований по мобилизации собственных доходов и развитию территорий.
Предлагаемый вариант реформирования межбюджетных отношений в крае имеет следующие положительные аспекты:
1. Совершенствование бюджетного устройства края и эффективное разграничение расходных пономочий и доходных источников внутри бюджетной системы, позволяет перейти к новому порядку распределения средств между муниципальными образованиями, на основе численности потребителей бюджетных услуг. Это обеспечит более эффективное и объективное распределение финансовых ресурсов и даст местным властям самостоятельность в вопросах эффективного использования объектов социальной инфраструктуры, находящихся в их ведении.
2. Распределение трансфертов муниципальным образованиям "поселенческого" типа пропорционально численности населения, позволит значительно упростить процесс регулирования и одновременно не создавать отрицательных стимулов, препятствующих мобилизации доходов в "поселенческие" бюджеты.
3. Выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований районного типа производится на основании объективных показателей. Основным параметром выравнивания является бюджетная обеспеченность в расчете на одного жителя муниципального образования. Различия в спросе на бюджетные услуги, обусловленные особенностями муниципалитетов, учитываются с помощью индекса бюджетных расходов (ИБР), Использование данного показателя позволяет перейти к условному потребителю, расходные потребности которого одинаковы во всех муниципалитетах данного типа. При использовании ИБР не возникает необходимости рассчитывать нормативы бюджетных расходов, используемые при расчете минимальных местных бюджетов, поскольку все относительные различия в спросе на бюджетные услуги учтены уже в самом ИБР и бюджетная обеспеченность выравнивается исходя только из объема выделяемых на эти нужды средств.
4. Закрепление за муниципалитетами единых минимальных нормативов отчислений по регулирующим налогам на договременной
основе позволит повысить доходную самостоятельность местных бюджетов и сократить масштабы межбюджетного регулирования. Во избежание усиления неравенства в бюджетной обеспеченности необходимо закрепить единые минимальные нормативы за всеми, кроме самых "богатых" муниципальных образований, для которых установить сниженные нормативы отчислений ("отрицательные трансферты"), а "сэкономленные" таким образом средства включить в средства, направляемые на выравнивание бюджетной обеспеченности остальных муниципалитетов.
5. Осуществление процесса распределения в три этапа (пропорциональное сокращение разрыва в бюджетной обеспеченности; подтягивание беднейших муниципалитетов до максимально возможного уровня; распределение Фонда стимулирования) позволят достичь оптимальных результатов и избежать необоснованных (завышенных или заниженных) дотаций из регионального бюджета. Вместе с тем, образование и распределение Фонда стимулирования, пропорционально уровню фактически собранных доходов в базовом году, позволит повысить заинтересованность местных властей в наращивании собственной налоговой базы, повышении собираемости налогов, экономическому развитию территории.
6. Передача средств в местные бюджеты, производимая через трансфертозамещающие нормативы существенно сократит встречные финансовые потоки, что в условиях перехода к казначейской системе испонения краевого бюджета является положительным аспектом. Вместе с тем, это позволит изменить психологический фактор отношения к средствам из регионального бюджета как к "чужим" деньгам и повысит реальную ответственность местных органов власти за проведение эффективной налоговой политики.
Таким образом, очевидны преимущества предлагаемой методики, которая позволит создать догосрочные стимулы для органов власти субъектов и местного самоуправления проводить структурные реформы, поддерживать конкурентную среду, благоприятный инвестиционный и предпринимательский климат, содействовать росту доходов населения и экономическому развитию соответствующих территорий, обеспечит большую гласность в вопросах бюджетных расходов и доходов, а также более эффективное планирование расходов, отвечающее первоочередным потребностям населения конкретной территории.
3. ПЕРЕЧЕНЬ РАБОТ, ОПУБЛИКОВАННЫХ ПО ТЕМЕ
ИССЛЕДОВАНИЯ.
1. Кравченко Н.П. Концепция формирования эффективной бюджетной политики региона. Брошюра.-Краснодар: изд-во "Просвещение-Юг", 2003.2,1 п.л.
2. Кравченко Н.П. Комментарии к Закону Краснодарского края "О транспортном налоге на территории Краснодарского края". Тезисы. // Нормативные акты для бухгатера Краснодарского края. 2004. № 11. - 0,1 п.л.
3. Кравченко Н.П., Миляев A.B. Установление инвестиционных льгот по налогам в Краснодарском крае. Статья.// Региональная экономика: теория и практика. 2005. № 3 (18). - 0,5 п.л. (из них авт. - 0,3 п.л.).
4. Кравченко Н.П. Анализ и оценка системы межбюджетных отношений на уровне субъекта Российской Федерации (на материалах Краснодарского края). Брошюра. - Краснодар: иэд-во Альфа-Пол и граф, 2005. - 3,5 п.л.
5. Кравченко Н.П. Методика расчета бюджетной обеспеченности региона. Тезисы. // Сборник тезисов международной научной конференции "Инновационный фактор национальной и региональной конкурентоспособности России". - Краснодар: изд-во КубГУ, 2006. - 0,3 п.л.
6. Кравченко Н.П. Особенности планирования финансовых отношений между бюджетами различных уровней в социальной сфере. Статья. // Наука Кубани. 2006 № 1. - 0,7 п.л.
7. Кравченко Н.П., Чернявский В.В. Проблемы межбюджетных отношений в сфере образования в период реформ и становления правового государства. Тезисы.// Материалы Всероссийской научно-практической конференции "Власть и общество в России: опыт истории и современность. 1906 - 2006 гг." - Краснодар: изд-во "Традиция", 2006.-0,3 п.л. (из них авт. - 0,2 п.л.).
8. Кравченко Н.П., Берлин С.И. Критерии эффективности межбюджетных отношений в Краснодарском крае. Статья.// Социально-экономический ежегодник Южного института менеджмента. - Краснодар: изд-во ЮИМ, 2006. - 0,55 п.л. (из них авт. - 0,4 п.л.)
Подписано в печать 10.10.2006 г. Заказ №111. Тираж 100 экз. Объем 1,0 п.л.
Отпечатано в ООО "Альфа-Полиграф" г: Краснодар, ул. Зиповская, О Тел.: (861)2742843. 2742845
Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидат экономических наук , Кравченко, Николай Петрович
ВВЕДЕНИЕ.
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ФОРМИРОВАНИЯ ЭФФЕКТИВНОЙ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ РЕГИОНА.
1.1. Анализ бюджетной политики как социально-финансовой категории.
1.2. Основы формирования эффективной бюджетной политики региона.
1.3. Стратегические направления бюджетной политики региона в области доходов и расходов.
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ МЕЖБЮДОКЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ КАК БАЗИСА БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ КРАСНОДАРСКОГО КРАЯ.
2.1. Формирование и оценка межбюджетных отношений в Краснодарском крае.
2.2. Совершенствование межбюджетных отношений в Краснодарском крае в условиях бюджетного федерализма и реформы местного самоуправления.
ГЛАВА 3. РАЗРАБОТКА МЕР ПО РЕАЛИЗАЦИИ ЭФФЕКТИВНОЙ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ В КРАСНОДАРСКОМ КРАЕ.
3.1. Применение методов бюджетного менеджмента для повышения эффективности бюджетной политики.
3.2. Управление бюджетами в условиях разграничения пономочий между уровнями бюджетной системы Краснодарского края.
Диссертация: введение по экономике, на тему "Формирование эффективной бюджетной политики Краснодарского края в условиях бюджетной реформы"
Актуальность темы исследования. В современных условиях проблемы формирования и реализации на практике эффективной бюджетной политики в масштабах всей страны в целом и на субфедеральном уровне в частности приобретают особую значимость. Последний аспект является сейчас наиболее важным. Финансовая стабильность такой огромной страны, как Россия, будет гарантирована только при условии финансового благополучия ее регионов. Отсюда - значимость проблем разработки концепции эффективной бюджетной политики в регионах и на местах, позволяющей на деле обеспечить финансовую самостоятельность, получение населением достаточного объема общественных благ, доходную самодостаточность и ответственность субъектов Федерации и их территорий.
Более конкретно актуальность темы диссертационного исследования выражается в необходимости дальнейшей разработки механизмов реализации таких приоритетных направлений бюджетного реформирования, как реструктуризация и оптимизация бюджетных доходов, переориентация бюджетных отношений на их построение на основе "доходной концепции", реструктуризация и оптимизация расходной части бюджетов, совершенствование бюджетного устройства, бюджетных процедур и управления бюджетным процессом, построение эффективной системы межбюджетных отношений на основе дальнейшего совершенствования российского бюджетного федерализма в условиях реформирования государственного устройства и местного самоуправления.
Острота названных проблем, несмотря на попытки Правительства по их решению, не только не снизилась, но и усилилась. Причина этого, по нашему мнению, кроется в отсутствии комплексного подхода, синтезирующего в единую концепцию теоретические и методические разработки в области построения и реализации эффективной бюджетной политики на региональном и муниципальном уровнях как составного элемента общероссийской бюджетной стратегии и тактики.
Все вышесказанное и предопределило выбор темы диссертационного исследования.
Степень разработанности проблемы. Считается, что разработка основ бюджетной политики - это в большей степени прерогатива государственных органов власти, а науке отводится лишь роль комментатора ее направлений, предлагаемых правительственными кругами. Поэтому и научных работ, специально посвященных бюджетной политике, крайне мало.
В данной связи методологической основой при разработке исследуемых проблем послужили научные труды в области теории финансов и бюджета таких экономистов, как A.M. Александров, Ю.М. Березкин, Э.А. Вознесенский, О.В. Врублевская, JI.A. Дробозина, В.П. Иваницкий, JI.JI. Игонина, А.Ю.Казак,
A.M. Ковалева, Е.В. Коломин, Г.Б. Поляк, В.М. Родионова, М.В. Романовский, Б.М. Сабанти, В.К. Сенчагов, А.П. Сычев и др. Региональный аспект финансовых и бюджетных отношений освещен в трудах JI.JI. Игониной, В.И. Матеюка,
B.Н. Лексина, В.И. Самарухи, Л.И. Сергеева, В.Е. Черкасова, Г.К. Шеховцова, М.Н. Яндиева и др. Проблемы теории налогов, налоговой политики и налогового реформирования широко представлены в работах C.B. Барулина, Л.П. Павловой, В.Г. Панскова, Т.Ф. Юткиной и др. Исследованиями межбюджетных отношений занимаются такие ведущие специалисты в этой области, как С.А. Авакьян, С.С. Артемьева, И.В. Данилевич, А.Г. Игудин, И.А. Умнова, В.Е. Чиркин, А.Ю. Юдин и др. Это далеко не полный перечень российских экономистов, исследующих в большей или меньшей степени различные аспекты бюджетной политики. Учитывая международный характер отдельных бюджетных проблем, в работе были использованы труды и зарубежных ученых (Э.Б. Аткинсона, Дж. Кейнса, Р.Дж. Кэмпбела, Д. Сазерлэнда, П. Самуэльсона, Дж.Э. Стиглица и др.).
Таким образом, недостаточная степень разработанности проблемы подтверждает актуальность темы исследования и необходимость ее теоретического, методологического и практического развития, что предопределило цель, задачи и структуру работы.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является разработка концепции формирования эффективной бюджетной политики в Краснодарском крае путем развития теоретических и методических основ формирования бюджетной политики и механизмов реализации ее приоритетов.
Дня достижения цели в процессе исследования были поставлены и решены следующие задачи:
- обобщены и развиты теоретические и методические основы функционирования бюджетных отношений и построения системы бюджетных доходов и расходов как экономической базы бюджетной политики регионов;
- исследованы содержание и взаимосвязь элементов системы организационно-финансовых категорий управления бюджетными отношениями, через которую реализуется бюджетная политика;
- рассмотрена специфика и предложены концептуальные подходы к построению эффективной бюджетной политики на уровне региона;
- раскрыто экономическое содержание бюджетной политики как комплексной финансовой категории управления бюджетным процессом;
- разработаны методические основы построения эффективной бюджетной политики в Краснодарском крае;
- определены и конкретизированы приоритеты региональной бюджетной политики в области доходов, расходов и межбюджетного регулирования;
- разработана методика бюджетного выравнивания как основы внутрирегиональных межбюджетных отношений и предложен механизм реализации принципов бюджетного федерализма и бюджетного планирования на региональном уровне с учетом современного состояния реформирования бюджетной системы.
Предмет исследования. Предметом диссертационного исследования выступают бюджетные и межбюджетные отношения, складывающиеся в процессе формирования и реализации бюджетной политики в Краснодарском крае.
Объект исследования. Объектом исследования являются региональный и муниципальные бюджеты Краснодарского края, а также деятельность органов власти в области формирования эффективной бюджетной политики.
Теоретическая и методологическая база исследования. В основе диссертационного исследования лежат труды российских и зарубежных экономистов по теории финансов, государственного финансового хозяйства, бюджета, межбюджетных отношений и бюджетного федерализма, теории государственного регулирования Дж. Кейнса и налогового предела А. Лаффера, а также труды, посвященные актуальным проблемам бюджетной политики, функционирования бюджетной системы и бюджетного механизма России, управления бюджетным процессом, организации бюджетного планирования и реформирования различных сторон бюджетных и межбюджетных отношений. В работе использованы программные документы, законодательные и нормативные акты Российской Федерации и Краснодарского края, имеющие отношение к формированию бюджетной политики и бюджетной системы.
При проведении исследования применялись методы системного подхода, группировки, обобщения, статистического анализа и синтеза, функциональной классификации.
Информационная база исследования. В работе использованы материалы органов государственной статистики РФ и Краснодарского края, Министерства финансов РФ, а также результаты и данные специальных экономических исследований, опубликованные в печати и полученные самим автором.
Рабочая гипотеза диссертационного исследования состоит в том, что формирование эффективной бюджетной политики региона в условиях современной бюджетной реформы определяется формами организации бюджетных и межбюджетных отношений между региональным и муниципальными бюджетами. Учитывая ярко выраженную неравномерность реального и потенциального напонения муниципальных бюджетов, основным принципом формирования эффективной бюджетной политики региона становится создание механизма бюджетного выравнивания муниципальных бюджетов, догосрочного закрепления в них часта регулирующих налогов пропорционально налоговому потенциалу муниципалитетов, стимулированию увеличения доходной части муниципальных бюджетов на догосрочный период, научно обоснованное распределение фондов финансовой поддержки муниципалитетов со стороны вышестоящих бюджетов.
Диссертационная работа выпонена в соответствии с п.2.3 - Бюджетно-налоговая система и бюджетная политика государства в рыночной экономике и п. 2.5 - Оптимизация бюджетного процесса, совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и догосрочного прогнозирования Паспорта специальностей ВАК.
Положения, выносимые на защиту.
1. Бюджетная политика регионов, проводимая в предыдущие периоды в условиях постоянного бюджетного реформирования проводилась хаотически, существенно ограничивая возможности и стимулы напоняемости бюджетов различных уровней, тормозила переориентацию деятельности бюджетных администраторов с освоения выделенных из вышестоящих бюджетов ассигнований на получение стабильных конечных и измеримых результатов, направленных на повышение независимости и самостоятельности муниципальных бюджетов на стратегическую перспективу. В связи с изменившимися на современном этапе целями бюджетной политики региона, на основе сравнительных научных подходов, раскрыто содержание региональных финансов, регионального (муниципального) финансового хозяйства и бюджета с двух методологических позиций - категориальной и практической, сущность которых составляет движение финансовых ресурсов в частноправовой и публично-правовой форме в результате замещения реальных денег финансовыми инструментами, образования и использования частнохозяйственных и региональных (муниципальных) доходов.
2. Достижение высокой степени эффективности политики бюджетного реформирования и концептуальные подходы к построению бюджетных отношений на региональном уровне от доходов (на основе доходной концепции) предполагает, на наш взгляд, формирование региональной бюджетной системы, основанной на консолидации бюджетов не только по вертикали власти, но и по горизонтальному принципу - путем формирования относительно самостоятельных "обыкновенных" и "чрезвычайных" бюджетов, переход к формированию двухуровневой системы местных бюджетов, состоящей из бюджетов муниципальных образований (городов регионального значения и укрупненных муниципальных образований) с поными бюджетно-налоговыми пономочиями и бюджетов нижестоящих территорий органов местного самоуправления.
3. Разработаны теоретические, методические и организационные основы бюджетной политики и ее эффективности, а именно определена сущность финансовой категории эффективной бюджетной политики региона как системы мер и действий органов власти в области управления бюджетным процессом на основе концепции развития бюджетных отношений в составе общей экономической политики, направленной на реализацию всех функций бюджета в целях достижения определенного на данном этапе экономического и социального эффекта - под последним понимается удовлетворение на базе роста чистого внутреннего продукта региона растущих потребностей населения и субъектов хозяйствования в общественных благах (государственных услугах) на уровне не ниже научно обоснованных государственных социальных стандартов.
4. Определенные органами регионального государственного управления приоритеты эффективной бюджетной политики в области доходов, расходов и межбюджетных отношений в условиях современного финансового механизма в России недостаточно конкретизированы и размыты. Для преодоления сложившейся тенденции возникла необходимость разработки новых принципов бюджетной политики, базирующихся на принципах комплексности, централизованности, дого-временности, сопряженности целей и задач региональной и муниципальной бюджетной политики, единства ее социально-экономической, государственной, инвестиционной, научно-технической и инновационной составляющих, поддержки предпринимательства и развития бизнеса на региональном и муниципальном уровнях.
5. Совершенствование концептуальных подходов и конкретных механизмов реализации эффективной бюджетной политики в Краснодарском крае целесообразно проводить в направлениях повышения научно-методической обоснованности распределительных отношений между региональным и муниципальными бюджетами, для чего предлагается использовать методологические и организационные основы бюджетного менеджмента как системы программно-целевого управления бюджетными потоками с целью оптимизации доходов и расходов бюджета для обеспечения эффективного решения задач и функций органов власти и бюджетного выравнивания муниципальных образований в зависи мости от уровня их доходов.
Научная новизна диссертационного исследования представлена в приращении научных знаний в области формирования эффективной бюджетной политики региона в условиях бюджетной реформы, в обосновании новых подходов к внутрирегиональным межбюджетным отношениям, формированию концепции бюджетного выравнивания, разработке их методического инструментария, и состоит в следующем:
- выделены специфические функции финансовой категории бюджета, проявившиеся на современном этапе реформирования бюджетной системы, конкретизируюгцие общие функции региональных финансов, основными из которых признаны - обеспечение доходными источниками органов региональной власти и органов местного самоуправления, финансирования их функциональных обязанностей и социально-экономических задач в совокупности с контрольно-регулирующей функцией;
- в допонение к традиционной классификации бюджетных доходов и расходов предложено вернуться к их делению на "обыкновенные" и "чрезвычайные" с одновременным переходом на формирование двухуровневой системы местных бюджетов в Краснодарском крае, состоящей из бюджетов муниципальных образований районного типа (городов регионального значения) с поными бюджетными пономочиями и бюджетов нижестоящих территорий органов местного самоуправления (поселений);
- допонена сущность понятия "эффективная бюджетная политика региона" в части сочетания основного критерия эффективности региональной бюджетной политики в целом - максимум общественных благ в стоимостной оценке оптимальных государственных доходов при оптимальных параметрах совокупного налогового бремени и допонительных критериев эффективности доходной, расходной и контрольно-регулирующей функций бюджетной политики при обязательном условии оптимизации бюджетных доходов и расходов;
- разработаны методические и организационные основы бюджетного планирования, направленные на реализацию концепции построения местных бюджетов от доходов на основе внедрения системы программно-целевого управления бюд жетными потоками с целью оптимизации доходов и расходов местных бюджетов для обеспечения эффективного решения задач и функций власти соответствующего уровня;
- разработана методика формирования системы местных бюджетов, распределения расходных пономочий (вопросов местного значения) и доходных источников, включая средства финансовой помощи регионального бюджета для выравнивания бюджетной обеспеченности органов местного самоуправления.
Теоретическая значимость исследования состоит в разработке модернизированных подходов к экономическому содержанию государственных финансов, в развитии теории бюджета как финансовой категории и теоретических основ системы управления бюджетными и межбюджетными отношениями на региональном уровне. Приведены в систему и разработаны теоретические, методические и принципиальные основы эффективной бюджетной политики региона, основанной на сочетании бюджетного менеджмента и бюджетного планирования.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в разработке рекомендаций по построению эффективной бюджетной системы в Краснодарском крае, а также конкретных методик и механизмов ее реализации (налоговой, доходной, расходной, контрольно-регулирующей, межбюджетного регулирования). Разработаны организационные основы и методическое обеспечение бюджетного менеджмента и бюджетного планирования в Краснодарском крае.
Апробация результатов исследования. Основные выводы и рекомендации диссертационного исследования докладывались и обсуждались на международных конференциях (Москва, 2003 г., Ростов-на-Дону, 2005 г.), на всероссийских конференциях (Сочи, 2004 г.), на региональных конференциях "Бюджетное устройство и бюджетный процесс в Краснодарском крае" (Краснодар, 2006 г.), межвузовских и внутривузовских конференциях, семинарах и совещаниях администрации и Законодательного Собрания Краснодарского края.
Результаты исследования и предложения автора легли в основу региональной научно-исследовательской программы администрации Краснодарского края: "Стратегия социально-экономического развития Краснодарского края до 2010 г."
2004-2010 г.г.). Основные положения и выводы диссертационного исследования используются в учебном процессе при преподавании дисциплин "Государственные финансы", "Муниципальные финансы", "Финансовый менеджмент" в Институте экономики, права и гуманитарных специальностей (г. Краснодар).
По теме диссертационной работы опубликовано 8 научных работ общим объемом 7,6 п.л.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих в себя семь параграфов, заключения, списка использованных источников и приложений, изложена на 169 страницах машинописного текста.
Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Кравченко, Николай Петрович
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Проведенное диссертационное исследование, а также основные идеи, выводы и рекомендации, выносимые на защиту, позволяют решить ряд теоретических, методических и организационно-прикладных проблем, составляющих в совокупности общую концепцию формирования и развития эффективной бюджетной политики региона в современной России.
1. Бюджетные отношения, на которых покоится бюджетная политика, составляют важнейшую часть финансовых отношений. Однако до сих пор в мировой и отечественной теории и практике не сложилось однозначного представления о сущности финансов, содержании и месте бюджета и производных от них инструментов управления бюджетными отношениями.
Любые денежные отношения - одновременно и финансовые отношения, а все денежные ресурсы (платежные, кредитные, инвестиционные и т.д.) суть финансовых ресуров. Финансы как экономическая реальность выступают (функционируют) в форме движения частных (децентрализованных) и государственных (централизованных) финансовых ресурсов. В свою очередь, финансовые ресурсы - это вся совокупность денежных средств, которые потенциально могут быть использованы и используются для осуществления финансовой деятельности и выпонения финансовых (денежных) операций субъектами хозяйствования и органами государственной (муниципальной) власти.
Как экономическая категория финансы занимают определенную нишу в системе экономических отношений. С этих позиций финансы опосредуют денежные отношения в процессе движения финансовых ресурсов в частноправовой и публично-правовой формах, образования и использования на этой основе частнохозяйственных и государственных доходов в результате приведения в действие финансовых инструментов и механизмов. Под финансовыми инструментами и механизмами следует понимать векселя, ценные бумаги и операции с ними, электронные, инвестиционные и кредитные деньги, нормы амортизации и формы расчетов, кредит и кредитование, страховые платежи и страхование, проценты и дивиденды, налоги и налогообложение, дотации, субвенции и т.д.
Из предыдущего следует, что система финансов включает в себя два больших звена: частнохозяйственные (децентрализованные) и государственные (муниципальные) финансы. К частнохозяйственным (частным) финансам отнесе
I ны финансы предприятий, функционирующих на коммерческой основе, финансы некоммерческих организаций, финансы предприятий и организаций смешанного (бюджетно-коммерческого) типа, финансы домашних хозяйств. Финансовой деятельностью названных предприятий, организаций и домашних хозяйств является деятельность, связанная с аккумуляцией финансовых ресурсов, получением доходов и осуществлением расходов и накоплений для достижения определенного полезного эффекта, с уплатой налоговых платежей и получением государственных заказов, привлечением заемных средств и погашением задоженности, уплатой страховых взносов и получением страховых возмещений, с операциями с ценными бумагами и другими финансовыми активами.
Государственные (муниципальные) финансы включают в себя бюджет (точнее, систему бюджетов), государственный (муниципальный) кредит, государственные внебюджетные фонды, финансы иных государственных и муниципальных институтов. Вся деятельность государственных, муниципальных органов власти и институтов, связанная с обеспечением процесса движения централизованных денежных потоков и доходов (их формирования и использования), является финансовой.
Учитывая, что государственные (муниципальные) финансы и бюджет, как основное звено последних, составляют часть общей системы финансов, сущность и функции названных частных категорий не дожны принципиально отличаться от сущности и функций общей категории финансов, но вместе с тем дожны иметь свою специфику. Экономическое содержание государственных финансов составляет движение финансовых ресурсов в публично-правовой форме, образование и использование на этой основе доходов органов государственной власти и местного самоуправления в результате приведения в действие соответствующих финансовых инструментов и механизмов. Финансовыми инструментами и механизмами выступают в данном случае налоговые и неналоговые платежи, государственные (муниципальные) займы, средства финансовой помощи регионам и муниципалитетам, государственные заказы и программы, бюджетные кредиты, субсидии и т.п.
2. В бюджете концентрируется основная масса централизованных финансовых ресурсов, доходов и расходов всех звеньев системы государственных (муниципальных) финансов, поэтому сущность последних наиболее поно реализуется через финансовую категорию бюджета, в основе которой лежат бюджетные отношения, возникающие в процессе движения бюджетных ресурсов в форме образования и использования государственных (муниципальных) доходов. Таким об
Х разом, экономическое содержание бюджета как синтетической категории государственных финансов составляет движение бюджетных ресурсов в публично-правовой форме образования и использования государственных (муниципальных) доходов в результате приведения в действие бюджетно-налоговых механизмов и инструментов.
Новые подходы к содержанию исследуемых категорий требуют уточнения функций финансов и бюджета. Учитывая результаты исследования сущности искомых понятий, а также экономическую мотивацию субъектов приведения ими в действие финансовых механизмов и инструментов, финансы выпоняют следующие функции: образования централизованных и децентрализованных доходов, использования централизованных и децентрализованных доходов, контрольную функцию. Государственные (муниципальные) финансы имеют отношение лишь к функциональным процессам формирования и использования централизованных доходов и к государственному (муниципальному) контролю за движением централизованных финансовых ресурсов.
Функции бюджета, как частной финансовой категории, с одной стороны, не могут быть оторваны от общего функционального назначения государственных финансов, а, с другой стороны, дожны конкретизировать общие функции финансов с ^ учетом узкой специализации бюджетных отношений. В результате делается вывод о том, что в рамках общих функций государственных финансов сущность бюджета проявляется в следующих специфических функциях: обеспечения доходными источниками органов государственной (муниципальной) власти; финансирования функциональных обязанностей органов государственной (муниципальной) власти; контрольно-регулирующей функции. Надлежащее комбинированное испонение бюджетом этих функций позволит обеспечить в стране состояние бюджетного равновесия, т.е. сбалансированности государственных финансов на базе роста экономики. Обеспечение такого бюджетного равновесия - основная миссия бюджетной политики, реализуемой через систему бюджетных доходов и расходов.
Обыкновенные" (постоянные, из года в год повторяющиеся) расходы дожны покрываться "обыкновенными" доходами (налогами и другими стабильными общественно-правовыми доходами), а "чрезвычайные" (случайные, временные, рисковые) расходы - "чрезвычайными" доходами (частноправовыми доходами от государственной собственности, средствами государственных резервов, займами, новыми налогами).
Сущность, функции и роль финансовой категории бюджета реализуются в
Х сфере практических действий и деятельности государства по предоставлению колективных (общественных) благ (услуг), связанной с функционированием таких форм организаций бюджетных отношений, как бюджетно-налоговое право, бюджетный процесс, бюджетная система, бюджетный механизм и бюджетная политика. Эти формы напоняют бюджетные отношения практическим содержанием и выступают организующим началом категории бюджета. Каждая из названных организационных составляющих бюджетных отношений занимает определенную нишу в процессе управления бюджетом или государственным (муниципальным) финансовым хозяйством, т.е. является надстроечной организационно-финансовой категорией управления объективными бюджетными отношениями, или категориями бюджетного управления. С этих методологических позиций и раскрываются в работе содержание и взаимосвязь искомых понятий.
3. Бюджетный процесс рассматривается с двух позиций: узкой (технической, юридической) и широкой (экономической). С узкой точки зрения бюджетный процесс - это деятельность органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и испонению бюджетов. С широких позиций бюджетный процесс - комбинированная категория, включающая в себя собственно процесс составления, рассмотрения, утверждения и испонения бюджетов, бюджетное ^ право, систему бюджетов, бюджетную систему и бюджетный механизм, т.е. синтезирующая весь комплекс отношений организации и управления бюджетами всех уровней власти. Таким образом, отношения, закрепленные нормами бюджетно-налогового права, возникающие в процессе управления и функционирования бюджетной системы и бюджетного механизма, составляют содержание бюджетного процесса в широком, экономическом понимании его как организационно-финансовой категории. Поэтому и все другие организационно-финансовые категории управления бюджетом точнее называть категориями управления бюджетным процессом.
В результате анализа бюджетного процесса в современной России для обеспечения реалистичности бюджетов всех уровней в работе предлагаются к внедрению в российскую практику следующие концептуальные подходы к их составлению и испонению - разрабатывать и выносить на рассмотрение в законодательные органы власти одновременно три варианта проекта бюджета: оптимистический, пессимистический и компромиссный.
Для эффективного управления системой бюджетных и межбюджетных от ношений на всех уровнях государственной власти, претворения в жизнь важнейших направлений бюджетной политики государства, испонения законов о бюджетах необходим четкий и отлаженный бюджетный механизм. Бюджетный механизм приводит в действие систему бюджетов и бюджетную систему, бюджетный процесс в целом в соответствии с принятой правительством бюджетной политикой и на основании норм бюджетного права.
4. Бюджетный механизм предлагается рассматривать с двух позиций: как конкретную бюджетную технологию и как организационно-финансовую категорию. С узкой точки зрения, бюджетный механизм представляет собой конкретную бюджетную технику приведения в действие, функционирования и управления бюджетной системой страны (сбора налогов и других доходов, финансирования расходов и т.д.). С широкой (экономической) точки зрения, содержание бюджетного механизма составляет совокупность организационно-финансовых отношений, закрепленных нормами бюджетно-налогового права, складывающихся в процессе управления бюджетной системой, планирования (прогнозирования), организации, регулирования и контроля доходной частей бюджетов и внебюджетных фондов всех уровней власти. Организационно-технические и экономические начала в бюджетном механизме составляют органическое целое.
Бюджетный механизм, с одной стороны, опосредует совокупность организационно-финансовых, правовых отношений, складывающихся в процессе реального движения бюджетных и внебюджетных потоков (их планирования, организации, регулирования и контроля), с другой стороны, - это комплекс конкретных действий органов управления бюджетной системой и бюджетным процессом по применению финансовых инструментов, стимулов, санкций, методических приемов и техники бюджетного планирования, организации, регулирования и контроля.
5. До сих пор в специальной литературе отсутствует подробная, расширенная типизация, или видовая классификация, бюджетной политики, хотя это крайне необходимо для разработки научно обоснованной концепции бюджетной политики и
Х комплексной оценки ее результативности. Чаще всего такая типизация ограничивается стратегией и тактикой, федеральной и региональной бюджетной политикой. Содержание многогранной бюджетной политики наиболее поно раскрывается в детализации ее на разноплановые типы, виды и формы реализации на основе соответствующих критериев:
1) по масштабности и договременности целей и задач различают стратегическую договременную и тактическую текущую составляющие бюджетной политики. Если тактические цели и задачи постоянно меняются, оставаясь до конца не решенными, или противоречат общей стратегии, то вряд ли можно ожидать от такой бюджетной политики значимых результатов, экономического и социального эффекта;
2) в зависимости от приоритетов целевой направленности мер в области управления бюджетным процессом следует выделять следующие типы бюджетной политики: доходную, расходную, контрольно-регулирующую, комбинированную (равновесную). Подробное раскрытие содержания каждого из перечисленных типов бюджетной политики позволяет сделать вывод о том, что применительно к современной России более эффективной и сбалансированной является комбинированная бюджетная политика, нацеленная на реализацию в комплексе всех функций бюджета. Такую политику можно назвать по-другому равновесной, т.е. обеспечивающей необходимое бюджетное равновесие. Основными приоритетными направлениями реализации такой бюджетной политики могут быть разработка и внедрение системы научно обоснованных государственных социальных стандартов, упорядочение системы государственных заказов, повышение доли инвестиционной составляющей в общих государственных расходах, сокращение неэффективных расходов, оптимизация налогового бремени, рационализация структуры налоговой системы и налоговых льгот, создание эффективных механизмов распределения расходных и доходных пономочий между бюджетами различных уровней, системы межбюджетного регулирования;
3) по признаку предметной специализации в составе различных типов бюджетной политики можно выделить налоговую, социальную, инвестиционную, выравнивающую и другие узкоспециальные виды бюджетной политики;
4) в зависимости от стратегической направленности бюджетного регулирования следует различать стимулирующую и сдерживающую бюджетную политику. В современной России речь может идти только о стимулирующей бюджетной политике в товаропроизводящей сфере с использованием элементов политики сдерживания инфляции;
5) по территориальному признаку бюджетную политику в России условно можно разделить на федеральную, региональную и местную. Условность такого деления объясняется тем, что региональные, а особенно местные органы власти не наделены пока еще такими бюджетно-налоговыми правами и пономочиями, которые позволили бы в поной мере проводить им самостоятельную бюджетную политику. Однако даже при известной правовой децентрализации бюджетного процесса за федеральным центром дожно остаться эксклюзивное право разработки основных направлений (стратегии и тактики) бюджетной политики, в рамках которых территориальные органы власти дожны строить
- свою политику.
Основной критерий эффективности бюджетной политики реализуется через частные критерии эффективности выпонения бюджетом своих функций, т.е. через критерии оптимальности доходов, оптимальности расходов и контрольно-регулирующего эффекта. В работе подробно описываются названные критерии и представляются в формализованном виде.
Эффективная бюджетная политика регионов в области доходов включает в себя налоговый и неналоговый компоненты, оценивается и стратегически строится на предмет оптимальности налогового бремени. Акцентируется внимание на том, что оптимизация налогов - это одна проблема, не зависящая от объема собираемых неналоговых доходов, а увеличение "чрезвычайных" (неналоговых) доходов - это другая проблема, которая не дожна влиять на оптимизацию налогового бремени.
Для реализации названных стратегических направлений эффективной
Х бюджетной политики регионов в области доходов необходимо решить комплекс следующих первоочередных задач:
- упрощение порядка исчисления НДС, налога на прибыль, налога на доходы физических лиц, акцизов на нефтепродукты и единого социального налога;
- введение рентных налогов на сверхдоход при добыче полезных ископаемых (кроме общераспространенных) и при заготовке леса на корню; перевод регионов на систему единого поимущественного налогообложения, основанного на рыночной оценке недвижимости, финансовых активов (ценных бумаг, долей и т.п.), транспортных средств и другого движимого имущества;
- установление оптимальных для современной России ставок основных налогов: НДС - 16%, налог на прибыль - 26%, единый налог на имущество (недвижимость, финансовые активы, транспортные средства по рыночной оценке) - 0,9%; приведение в количественное равновесие ставок совокупных налоговых начислений на оплату труда (налога на доходы физических лиц и страховые взносы) с оптимальной ставкой налога на прибыль путем разделения единого социального налога на две части: страховые взносы на обязательное
11 пенсионное страхование, включая накопительную часть, по ставке 13% к расходам на оплату труда и социальный налог по ставке 7-8%) к выручке от реализации (это создаст условия для легализации заработной платы);
- ориентация на расширение сферы арендных отношений в системе доходов от государственной (муниципальной) собственности;
- снятие ограничений с налоговых льгот инвестиционного характера, включая инвестиционный налоговый кредит, связанных с развитием производства и прикладной науки и техники; установление налоговых льгот по лизингу в производственной и научно-технической сфере;
- с целью расширения налоговой базы по подоходным налогам и борьбы с нелегальными схемами выплаты заработной платы организациями, установление, как временной меры, местного налога штрафного типа с сумм превышения среднего по муниципальному образованию уровня оплаты труда над фактически начисленной оплатой труда по каждому работнику в отдельности (для ор
Х ганизаций, выплачивающих заработную плату в размерах, меньших названного норматива);
- создание условий, ограничивающих бартерные сдеки, являющихся одним из способов занижения или уклонения от налогов, например, установление по таким сдекам повышенных в потора-два раза ставок НДС.
6. В области расходной политики предусмотрены следующие стратегические направления и тактические меры, направленные на повышение ее эффективности: повышение значимости (доли в общем объеме расходов субфедеральных бюджетов) расходов на развитие хозяйства (нельзя территориальные бюджеты превращать в бюджеты социально-культурных мероприятий); ориентация расходов на систему научно обоснованных государственных социальных стандартов; сокращение до минимума сферы совместного финансирования бюджетных расходов органами власти различных уровней; законодательное закрепление механизмов финансового обеспечения передачи на места государственных пономочий; осуществление процесса планирования расходов снизу, от бюджетополучателей; замена социальных налоговых льгот адресными формами соци альной поддержки; создание контрольно-стимулирующей системы мониторинга результативности бюджетных расходов.
7. В области политики реформирования межбюджетных отношений выделяются следующие приоритетные направления:
- разработка механизмов децентрализации бюджетных отношений, обеспечения бюджетной самостоятельности и самодостаточности регионов и их территорий, учитывая специфику российского бюджетного федерализма;
- разработка бюджетных механизмов приведения в соответствие друг другу государственного и бюджетного устройства, переход к формированию на этой основе Государственного бюджета Российской Федерации, консолидированного по вертикали государственной власти и по горизонтальному принципу;
- справедливое и четкое разграничение бюджетных пономочий на субфедеральном уровне власти и управления; более широкое использование разделенных ставок и (или) принципа дифференциации нормативов отчислений по
з регулирующим налогам.
8. Для того чтобы все элементы бюджетного механизма эффективно функционировали и взаимодействовали, необходимо привести его в действие. Таким "приводом" и дожен выступать бюджетный менеджмент. Его можно охарактеризовать как систему управления бюджетными потоками, доходами и расходами бюджета в масштабе страны или ее территории. С этих методологических и организационных позиций и раскрывается в работе содержание бюджетного менеджмента как науки, искусства и практики управления бюджетными активами и пассивами государства (муниципалитетов), как системы программно-целевого управления бюджетными потоками через элементы бюджетного механизма с целью оптимизации доходов и расходов бюджета для обеспечения эффективного решения задач и функций органов власти.
Особое внимание уделяется построению организационных основ бюджетного менеджмента в субъекте Федерации, раскрываются его объекты, субъекты, цели, функции и методы, в том числе на примере Краснодарского края. Применительно к бюджетному менеджменту территории адаптируется теория рисков у, и практика реализации системы предварительного контроля органов региональной государственной власти и в процессе казначейского испонения бюджета. Поднимаются и решаются другие проблемы организации бюджетного менеджмента, которым посвящен отдельный параграф работы.
9. Мы предлагаем применение следующей методики выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований районного типа Краснодарского края:
1) определение доходных возможностей муниципальных образований (налогового потенциала) с помощью метода репрезентативной налоговой системы - основным достоинством данного метода является то, что все расчеты производятся на дезагрегированных данных, и поэтому учитывают все особенности налоговых баз по различным видам доходов. Это позволяет достаточно объективно рассчитать налоговый потенциал муниципальных образований;
2) закрепление на договременной основе минимальных нормативов отчислений от регулирующих налогов за всеми муниципальными образованиями;
3) применение режима "отрицательных трансфертов" к "богатым" муниципальным образованиям, и "сэкономленные" таким образом средства включить в средства, направляемые на выравнивание бюджетной обеспеченности остальных муниципалитетов.
4) оценка расходных потребностей муниципальных образований по методу репрезентативной системы расходов, позволяющему соизмерять объективную потребность в бюджетных услугах в разных муниципалитетах с учетом "отраслевых" индексов бюджетных расходов (ИБР). При использовании ИБР не возникает необходимости рассчитывать нормативы бюджетных расходов, используемые при расчете минимальных местных бюджетов, в настоящий момент в Краснодарском крае;
5) передачу средств в бюджеты муниципальных образований районного типа производим в три этапа: 1) пропорциональное сокращение разрыва до заданного уровня; 2) подтягивание бюджетной обеспеченности беднейших муниципалитетов до максимально допустимого, исходя из заданного объема средств, уровня; 3) распределение стимулирующей части фонда финансовой поддержки муниципальных образований.
Таким образом, очевидно преимущество предлагаемой методики, которая позволит оптимизировать процесс распределения средств между местными бюджетами двух типов и значительно повысить доходную самостоятельность соответствующих бюджетов, за счет рационального разграничения доходных источников и расходных обязательств; обеспечит большую гласность в вопросах бюджетных расходов и доходов; создаст у местных властей заинтересованность в экономии бюджетных средств, обеспечении экономического развития их территорий и повышении собираемости налогов, а также обеспечивать более эффективное планирование расходов, отвечающее первоочередным потребностям населения конкретной территории.
Диссертация: библиография по экономике, кандидат экономических наук , Кравченко, Николай Петрович, Краснодар
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993г.) //Рос. газ. -1993. 25 декабря;
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 г. №145-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1998.- №31;
3. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 г. №146-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1998.- №31;
4. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 05.08.2000 г. №117-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2000.- №32;
5. Федеральный закон от 29 декабря 1998 г. № 192-ФЗ "О первоочередных мерах в области бюджетной и налоговой политики" // Собр. законодательства РФ. 1999.- №1;
6. Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. №194-ФЗ "О федеральном бюджете на 2002 год" // Собр. законодательства РФ. 2001.- №53 (ч.1);
7. Федеральный закон от 24 декабря 2002 г. №176-ФЗ "О федеральном бюджете на 2003 год" // Собр. законодательства РФ. 2002,- №52 (ч.1);
8. Федеральный закон от 06 октября 2003 г. №131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собр. законодательства РФ. 2003.- №40;
9. Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. №186-ФЗ "О федеральном бюджете на 2004 год" // Собр. законодательства РФ. 2003.- №52 (ч.1);
10. Федеральный закон от 23 декабря 2004 г. №173-Ф3 "О федеральном бюджете на 2005 год" // Собр. законодательства РФ. 2004,- №52 (ч.1);
11. Федеральный закон от 26 декабря 2005 г. №189-ФЗ "О федеральном бюджете на 2006 год" // Собр. законодательства РФ. 2005.- №52 (ч.2);
12. Послание Президента Российской Федерации Правительству Российской Федерации от 12 апреля 1999г. "О бюджетной политике на 2000 год" // Рос. газ. -1999. 13 апреля;
13. Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 31 мая 2000г. "О бюджетной политике на 2001 год и среднесрочную перспективу" // Рос. газ. 2000. - 3 июня;
14. Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 12 июля 2004г. "О бюджетной политике в 2005 году";
15. Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 26 мая 2005г. "О бюджетной политике на 2006 год " // Парламентская газ. 2005. - 26 мая;
16. Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001г. № 584 "О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации до 2005 года" // Собр. законодательства РФ. 2001.- №34;
17. Постановление Правительства РФ от 22 мая 2004 г. №249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов" // Собр. законодательства РФ. 2004,- №22;
18. Закон Краснодарского края от 17 декабря 2001 г. №422-КЗ "О краевом бюджете на 2002 год"// Инф. бюлетень ЗС Краснодарского края. 2002. -№30;
19. Закон Краснодарского края от 4 февраля 2002 г. №437-К3 "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Краснодарском крае"// Инф. бюлетень ЗС Краснодарского края. 2002. - №32;
20. Закон Краснодарского края от 05 ноября 2002 г. №530-К3 "О краевом бюджете на 2003 год"// Инф. бюлетень ЗС Краснодарского края. 2002. спецвыпуск;
21. Закон Краснодарского края от 26 декабря 2003 г. №653-К3 "О краевом бюджете на 2004 год"// Инф. бюлетень ЗС Краснодарского края. 2003. - спецвыпуск;
22. Закон Краснодарского края от 28 декабря 2004 г. №817-КЗ "О краевом бюджете на 2005 год" // Инф. бюлетень ЗС Краснодарского края. 2004.ь №24 (ч.2);
23. Закон Краснодарского края от 15 июля 2005г. № 918-КЗ "О межбюджетных отношениях в Краснодарском крае"// Инф. бюлетень ЗС Краснодарского края. 2005. - №33;
24. Закон Краснодарского края от 26 декабря 2005г. №965-КЗ "О краевом бюджете на 2006 год" II Инф. бюлетень ЗС Краснодарского края. 2006. - №37;
25. Постановление главы администрации Краснодарского края от 31.01.2002г. № 95 "О положении, структуре и штатном расписании департамента по финансам, бюджету и контролю Краснодарского края";
26. Александров A.M., Вознесенский Э.А. Финансы социализма. -; М.: Финансы, 1974.-335 е.;
27. Алехин Э.В. Перспективы местного самоуправления в России в условиях реформы налоговой системы // Актуальные проблемы политики и права/Пенз. гос. ун-т. -1999. Вып. 1. - С. 45-47.;
28. Андреев А.Г. Современные проблемы взаимоотношений бюджетов Российской Федерации // Федерализм: Теория. Практика. История. 2001. №1,-С. 43-66.;
29. Баранова Л.Г., Врублевская О.В., Косарева Т.Е., Юрина Л.А. Бюджетный процесс в Российской Федерации. М.: Перспектива: Инфра-М, 1998. -221с.;
30. Буковецкий А.И. Введение в финансовую науку. Л.: Госиздат, 1929.137с.;
31. Барулин C.B. Формирование и использование чистого дохода общества: Теория, финансы и налогообложение. Саратов: СГСЭУ, 1995. - С. 113121;
32. Бюджетная система России: Учеб. / Под ред. Г.Б. Поляка М.: ЮНИГИ-ДАНА, 1999. - 539 е.;
33. Вишневский Б. Проблема финансовых взаимоотношений регионов с федеральным центром одна из самых горячих в нынешней России // Российская Федерация сегодня. - 2000. - № 18. - С. 42-43.;
34. Вознесенский Э.А. Методологические аспекты анализа сущности финансов. М.: Финансы, 1974. - 128 е.;
35. Воков А.А. Бюджетный федерализм в интересах регионов // Вести. Удмурт, ун-та. 2001. - № 10-11. - С. 220-223.;
36. Володина Т.В. Особенности и проблемы российского бюджетного федерализма // Современные проблемы техники, технологии и экономики сервиса/Дон. гос. акад. сервиса. 1999. - Вып. 31. - С. 101-104;
37. Вопросы теории финансов: Сб. статей / Под ред. В.П. Дьяченко. -М.: Госфиниздат, 1957. 192 е.;
38. Государственные и муниципальные финансы под ред. Мацкуля Н.И. М,,-2003. 41с.;
39. Игудин А.Г. "Актуальные проблемы межбюджетных отношений" //Финансы №10, 2005,- С. 15-19;
40. Игудин А.Г. "Межбюджетные отношения и реформа местного самоуправления"// Финансы №7, 2006. С. 11-15;
41. Игудин А.Г. Проблемы укрепления доходной базы местных бюджетов // Финансы. 2000. - № 12. - С. 15-17.;
42. Казанцев C.B. "Сравнительный анализ потенциала и эффективности экономики российских регионов" // ЭКО №7, 2002;
43. Карахотин С.Н. "Инвестиционные стимулы в условиях налогового реформирования: зарубежный опыт и оценка изменений в российском законодательстве" // Законодательство и экономика №10, 2005. С. 14-16;
44. Ковалева A.M. Бюджет и бюджетный процесс в РФ Ч М.: Изд-во Рос. экон. акад. ми. Г.В. Плеханова, 2000. 152 с.
45. Ковалева A.M. Основы организации бюджетного менеджмента в субъекте Федерации // Финансы и кредит. 2003. - № 6. - С. 41-46.;
46. Ковалева A.M. Развитие методологических основ бюджетного планирования // Сборник статей Международной научно-практической конференции. Привож. Дом знаний. ЧПенза, 2003. Ч С. 53-55.;
47. Макрушин А.В., Барулин C.B. Налоговая политика современной России: оценка и приоритеты развития / Науч. сборник: Размышления на рубеже тысячелетий. Саратов: СГСЭУ, 2001.;
48. Межбюджетные отношения в Российской Федерации / Под ред. А.Г. Игудина. М.: НИФИ МФРФ, 1999.;
49. Нестеренко Т.Г. Казначейская система как инструмент эффективного управления государственными финансами // Финансы. 2001. - №3. - С. 1620;
50. Нестеренко Т.Г. Некоторые аспекты учета использования федерального бюджета в рамках положений Бюджетного кодекса РФ // Финансы. -2000.-№12.- С. 7-11;
51. Общая теория финансов: Учеб. / JI.A. Дробозина, Ю.Н. Константинова, Л.П. Окунева и др.; Под ред. Л.А. Дробозиной. М.: Банки и биржи: ЮНИ-ТИ, 1995.-311с.;
52. Пансков В.Г. Межбюджетное распределение налоговых доходов // Финансы. 2002. - № 8. - С. 21 - 24;
53. Пансков В.Г. Муниципальные бюджеты в системе межбюджетных отношений // Рос. экон. журн. 1998. - № 11-12;
54. Пешкова Е.П. Бюджетный федерализм в развитии региональных экономик // Фин. исследования. 2000. - № 1. - С. 13-19;
55. Поляк Г.Б. Территориальные финансы М.,2005.- 45с.;
56. Поляк Г.Б. Финансовые проблемы развития регионов // Финансы. -2001.-№9.- С. 14-17;
57. Попов В.И. Межбюджетные трансферты как фактор межбюджетных отношений центра и региона // Вести. Хакас, гос. ун-та им. Н.Ф. Катанова.2000. -Вып. 2.-С. 29-33;
58. Районы и города Краснодарского края: Стат.сб./Краснодарстат. -Краснодар, 2005. 298 е.;
59. Ревенков А.Н. "Финансовое планирование как элемент хозяйственного управления" // Финансы №3, 2005 С. 12-14;
60. Регионы России. Основные характеристики субъектов Российской Федерации. 2005: Стат.сб./Росстат. М., 2006. - 288-294 е.;
61. Регионы России. Социально-экономические показатели. 2005: Стат.сб./Росстат. М., 2006. - С. 814-829;
62. Родионова В.М. Государственный бюджет СССР и его роль в сбалансированном развитии экономики. М.: Финансы и статистика, 1985. -143 с;
63. Рудько-Селиванов В.В. Савалей В.В. Финансовые ресурсы региона. Владивосток, 1997.
64. Сабанти Б.М. Модель финансов социалистического государства. -Нальчик: Эльбрус, 1989;
65. Сабанти Б.М. Теория финансов: Учеб. пособие. М.: Менеджер,1998;
66. Самсонов Н.Ф., Баранникова Н.П., Строкова И.И. Финансы на макроуровне: Учеб. пособие. М.: Высш. шк., 1998. - 191 е.;
67. Самуэльсон П.А. Экономика: В 2 т. М.: НПО "АГОН" и др.,1997.- Т.1.-331 е.; Т.2.-413 е.;
68. Силуанов А.Г. "Повышение эффективности межбюджетных отношений и качества управления общественными финансами в 2006-2008 годах" //Финансы №1, 2006. С. 3-10;
69. Соколов А. Теория налогов. М.: Соцэкгиз, 1928. - 65 е.;
70. Социально-экономическое положение Краснодарского края за январь-декабрь 2005 года. Комплексный доклад. 2005: Стат.сб./Краснодарстат. -Краснодар, 2006.-С. 112-121;
71. Твердохлебов В.Н. Финансовые очерки. Пг., 1916. - Вып. 1. - 49 с;
72. Теория финансов: Учеб. пособие. / Н.Е. Заяц, М.К. Фисенко, Т.Е. Бондаро и др. М.: Высш. шк., 1997. Ч 368 с;
73. Улюкаев A.B. Проблемы государственной бюджетной политики. М.,-2004,- 27с.;
74. Умарова И.Э. Регулирующие налоги в системе межбюджетных от ношений // Финансы. 1999. - № 10. - С. 36-38;
75. Федоткин В.Н. Финансово-бюджетные отношения в регионе // Экономист. 1999.-№9.-С. 51-61.;
76. Финансы и кредит СССР: Учеб. / Под ред. проф. Л.А. Дробозиной. -М.: Финансы и статистика, 1982. 463 е.;
77. Финансы капитализма. Учеб. / Под ред. Б.Г. Бодырева. М., 1990. -383с.;
78. Финансы Краснодарского края. 2002-2004: Стат.сб./Краснодарстат. -Краснодар, 2005.-С. 7-11;
79. Финансы: Учеб. для вузов / Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской, Б.М. Сабанти- М.: Перспектива, Юрайт, 2000. 520 с;
80. Хафизова В.Р. Межбюджетные отношения в России: состояние и проблемы // Экономика и управление. 2000. - № 5. - С. 41-44;
81. Храмова Т.В. Формирование финансовых ресурсов региона и их использование. Дисс. на соискание уч.степ.к.э.н., М-2000.- 79с.;
82. Христенко В.Б. Проблемы и перспективы реформирования межsбюджетных отношений // Финансы. 1999. - №5. - С. 12-16;
83. Чичелев М.Е. "О дальнейшем совершенствовании бюджетного процесса" // Финансы №2, 2006. С. 15-22;
84. Чуднов И.А. Финансовая история России: Учеб. пособие. Кемерово: Изд-во Кемер. гос. тех. ун-та, 1999. - 96 е.;
85. Шаталов С.Д. "Приоритеты налоговой политики" //Финансы №7, 2006.-С.3-10;
86. Якобсон Л.И., Глаголев A.B., Кудгонин П.М. Оптимизация расходов на государственное управление и местное самоуправление М.,-2001.-24с.;
87. Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора: Основы теории государственных финансов. М.: Наука, 1995. Ч 276 е.;
88. Яшина Н.И. "Управление расходами территориальных бюджетов Российской Федерации в современных условиях развития бюджетной системы" // Финансы и кредит №12, 2004;