Финансовый контроль в системе обеспечения экономической безопасности государства тема диссертации по экономике, полный текст автореферата
Автореферат
| Ученая степень | кандидат экономических наук |
| Автор | Котов, Николай Владимирович |
| Место защиты | Санкт-Петербург |
| Год | 2004 |
| Шифр ВАК РФ | 08.00.05 |
Диссертация
Автореферат диссертации по теме "Финансовый контроль в системе обеспечения экономической безопасности государства"
МВД России Санкт-Петербургский университет
Направахрукописи
КОТОВ Николай Владимирович
ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ В СИСТЕМЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ГОСУДАРСТВА
Специальность 08.00.05 -экономика и управление народным хозяйством (экономическая безопасность)
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук
Санкт-Петербург 2004
Работа выпонена на кафедре финансово-хозяйственной деятельности Санкт-Петербургского университета МВД России.
Научный руководитель
доктор экономических наук, профессор Глазов Михаил Михайлович
Официальные оппоненты:
доктор экономических наук, профессор Войтоловский Николай Викторович; кандидат экономических наук Евдокимов Константин Владимирович
Ведущая организация
Санкт-Петербургский институт повышения квалификации Госнаркоконтроля
Защита состоится л__2004 года в_часов на
заседании диссертационного совета К 203.012.02 по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата наук в Санкт-Петербургском университете МВД России (190121, Санкт-Петербург, пл. Репина, д. 1).
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Санкт-Петербургского университета МВД России (198206, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1).
Автореферат разослан л__2004 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета К 203.012.02 кандидат экономических наук, доцент
Новик Е.В.
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. Экономическая безопасность - фундаментальная основа экономически эффективного государства в целом. Как отмечают специалисты Института США и Канады РАН, в самом общем виде экономически эффективное государство - это государство, которое отстаивает свои национальные интересы и обеспечивает свою национальную экономическую безопасность в определенное время и при данных обстоятельствах в условиях неограниченной международной конкуренции.
Обязательным условием обеспечения экономической безопасности, поного выпонения федеральных и региональных социально-экономических программ является эффективное использование государственных финансов и материальных ресурсов. Вместе с тем в настоящее время экономика страны несет значительные потери именно в результате несоблюдения финансово-бюджетной дисциплины. Обычным явлением стало масштабное нецелевое использование государственных ресурсов, махинации по их изъятию и прямому хищению, утечка капиталов за рубеж, а также факты легализации доходов, полученных преступным путем. Количество и суммарное денежное выражение финансовых нарушений за последние годы не уменьшается, о чем свидетельствуют основные показатели контрольно-ревизионной работы Счетной палаты и Департамента государственного финансового контроля Министерства финансов.
Негативные процессы в экономике во многом обусловлены ослаблением государственного управления, включая систему государственного финансового контроля, а также недостаточной научной проработкой новых рыночных механизмов, в том числе финансов, кредита, налогов и т.д.
Необходимость реформирования системы государственного финансового контроля очевидна и признается органами законодательной и испонительной власти. Для принятия обоснованных и адекватных обстановке решений по реформированию этой системы необходимы научные проработки по многим вопросам, в том числе и по реализации государственного финансового контроля как важнейшего средства обеспечения экономической безопасности общества.
Один из подходов к совершенствованию государственного финансового контроля в современных условиях заключается в рассмотрении его как элемента государственного управления и механизма обеспечения экономической безопасности.
Указанные обстоятельства дают основание рассматривать разработку научно обоснованных рекомендаций, направленных на совершенствование государственного финансового контроля и повышение его эффективности в системе экономической безопасности, как актуальную в теоретическом и практическом отношении проблему.
Степень разработанности темы. Проблема использования механизма и инструментов государственного финансового контроля в целях обеспечения экономической безопасности является достаточно новой и актуальной в отечественной экономической науке. Теоретические и методологические аспекты экономической безопасности рассматривались в работах Архипова А.И., Губина Б.В., Глазьева СЮ, Кожевникова Р.А., Погосова И.А., Сальникова В.П., Сенчагова В.К., Степашина СВ., Чистякова Е.Г.
Теоретические и прикладные вопросы финансового контроля исследовались в работах Бурцева В.В, Горбунова В.Б., Овсяни-кова Л.Н., Петрова А.Ю., Родионовой В.М., Шлейникова В.И. Тем не менее, вопрос о целесообразности и необходимости использования государственного финансового контроля в целях обеспечения экономической безопасности не фигурирует даже в фундаментальном труде Экономическая безопасность1. Таким образом, недостаточная разработанность данной проблемы в теоретическом плане тормозит дальнейшее совершенствование методологической основы единой системы государственного финансового контроля (ГФК) в целях обеспечения экономической безопасности, препятствует реформированию организационных структур контроля, затрудняет формирование системной нормативно-правовой базы, негативно проявляется в организации адекватной информационно-коммуникационной инфраструктуры управления экономической безопасностью.
Объектом исследования является система государственного финансового контроля.
1 Экономическая безопасность (производство, финансы, банки) / Под ред. В.К. Сенчагова. М , 1998.
Предметом исследования определены управленческие отношения в процессе реорганизации и развития государственного финансового контроля в целях обеспечения экономической безопасности.
Цель и задачи исследования. Цель работы состоит в комплексном анализе эффективности системы государственного финансового контроля и разработке направлений его институциональных и инфраструктурных преобразований в целях обеспечения экономической безопасности.
Для достижения поставленной цели логика исследования диктовала необходимость решения следующих частных задач:
- обоснование потребности общества в эффективной системе ГФК как функции государственного управления, объективно необходимой для обеспечения экономической безопасности;
- обобщение исторического опыта становления и развития системы государственного финансового контроля в России;
- разработка методов оценки эффективности финансового контроля в целях обеспечения экономической безопасности;
- выработка рекомендаций по внедрению в практику новых способов документального и фактического контроля, учитывающих специфику национальной рыночной экономики;
- обоснование предложений по институциональному комплексу преобразований государственного финансового контроля в сфере обеспечения экономической безопасности.
Методологической основой исследования является диалектический метод, в рамках которого применены и другие приемы изучения социально-экономических явлений и процессов: общенаучный, системно-структурный, экономико-
математический, конкретно-исторический.
Многогранность темы обусловила необходимость привлечения научных и нормативных источников не только по теме обеспечения экономической безопасности методами совершенствования государственного финансового контроля, но также и литературы по общей теории государственного управления и финансам. В диссертации использованы также официальные материалы представительных и испонительных органов власти РФ, акты министерств и ведомств, регламентирующие деятельность системы государственного финансового контроля.
Научная новизна заключается в следующих положениях представленного исследования:
- в обосновании необходимости обеспечения экономической безопасности посредством совершенствования системы государственного финансового контроля, базирующегося на анализе ис-торико-экономической ситуации перехода от эквивалентного обмена к переливу финансовых потоков в спекулятивный капитал. В этой ситуации органы государственного финансового контроля (как часть государственного управления) получили действенную функцию регулирования денежных потоков в системе обеспечения экономической безопасности;
- в уточнении принципов осуществления государственного финансового контроля, объединяющих необходимость соблюдения рыночных свобод и жесткую управляемость в сфере экономической безопасности государства;
- в допонении механизма управления экономической безопасностью государства процедурой мониторинга пороговых показателей системообразующих элементов бюджета;
- в уточнении функций внешнего и внутреннего финансового контроля посредством институциональных преобразований органов государственного финансового контроля в системе обеспечения экономической безопасности государства;
- в учете показателей затрат на содержание органов контроля, объемов выявленных нарушений и реально взысканных сумм с виновных лиц (хозяйствующих субъектов); в методах оценки эффективности государственного финансового контроля.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Результаты исторического анализа особенностей развития государственного финансового контроля в России, которые характеризуются следующими закономерностями:
- взаимообусловленность силы испонительной власти и действенности финансового контроля, что, в свою очередь, положительно сказывалось на развитии национальной экономики;
- преобладание преимущественно структурно-функционального принципа в построении системы государственного финансового контроля, в результате чего контроль сосредоточивася на анализе прошлых действий, что в целом не обеспечивало экономическую безопасность страны в перспективе;
- относительно низкая эффективность ведомственного контроля по сравнению с внешним контролем, характерная для всех исторических периодов развития государства.
2. Метод оценки экономической безопасности средствами государственного финансового контроля на основе мониторинга отклонений индикаторов от пороговых показателей Сущность метода заключается в обязательном анализе пороговых значений экономической безопасности в ходе предварительного и последующего анализов показателей федерального бюджета и разработке альтернативных сценариев по их нормализации.
3 Комплексный метод интегральной оценки эффективности государственного финансового контроля, включающий разработку матрицы показателей эффективности государственного финансового контроля с идентификацией способов их оценки; интеграцию показателей затрат на содержание органов контроля, объемов выявленных нарушений и реально взысканных сумм с виновных лиц (хозяйствующих субъектов).
4. Методики документального и фактического контроля: экспресс-методика оценки эффективности показателей бюджетов, методика оценки эффективности целевых программ.
5. Предложения по институциональному комплексу преобразований государственного финансового контроля в сфере обеспечения экономической безопасности, заключающиеся
- в уточнении основных принципов, целей, задач, видов государственного финансового контроля,
- в совершенствовании организационной структуры государственного финансового контроля;
- в развитии научно-исследовательской, материально-технической и учебной базы, программного и информационно-коммуникационного обеспечения в области государственного финансового контроля.
Теоретическая значимость работы состоит в том, что в ней осуществлен комплексный анализ исторического развития, современного состояния и предложены направления совершенствования системы государственного финансового контроля в целях обеспечения экономической безопасности.
Выявлены исторические тенденции развития системы государственного финансового контроля в условиях испонительно-распорядительной деятельности российского и некоторых зарубежных государств.
Исследуемые в диссертации вопросы взаимосвязи и влияния системы государственного финансового контроля на обеспечение экономической безопасности имеют важное значение на совре-
менном этапе развития рыночной экономики, а полученные выводы развивают и допоняют ряд разделов экономической науки.
Значимость в теоретическом плане представляют разработанные методы оценки эффективности работы органов государственного финансового контроля, а также новые способы документальной и фактической проверки финансовых процессов с учетом становления национальных рыночных отношений.
Практическая значимость исследования состоит в возможности применения полученных результатов в практике государственного управления. Основные положения, выводы и рекомендации работы могут стать основой научно-методической базы при подготовке проектов нормативно-правовых актов по вопросам совершенствования системы государственного финансового контроля.
Материалы диссертации могут быть использованы в преподавании учебных курсов по организации обеспечения экономической безопасности и осуществлению финансового контроля.
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждалась и получила положительную оценку на заседании кафедры финансово-хозяйственной деятельности Санкт-Петербургского университета МВД России. Основные положения диссертации апробированы в выступлениях соискателя на международной научно-практической конференции МВД России - 200 лет: история, развитие, перспективы (Санкт-Петербург, 22-23 сентября 2000 г.); международном межведомственном семинаре Международная банковская система и основы борьбы с легализацией (отмыванием) денежных средств и иного имущества, приобретенного незаконным путем (Санкт-Петербург, 2-6 октября 2000 г.); международной научно-практической конференции Актуальные проблемы борьбы с преступностью (Санкт-Петербург, 3-4 октября 2001 г.); юбилейной научно-практической конференции' МВД России - 200 лет: история и перспективы развития (Санкт-Петербург, 20-21 сентября 2002 г.), а также в научных публикациях.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения и списка литературы.
Ш ОСНОВНОЕСОДЕРЖАНИЕРАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, указывается степень ее разработанности, определяются цель и частные, его методологическая основа, теоретическая и практическая значимость и научная новизна, формулируются положения, выносимые на защиту.
Первая глава - Становление и развитие государственного финансового контроля в России - объединяет три параграфа: Государственный финансовый контроль в системе обеспечения экономической безопасности;Генезис финансового контроля в России; Состояние системы финансового контроля в современныхусловиях.
Автором обоснована объективная необходимость системы государственного финансового контроля как одного из существенных факторов обеспечения экономической безопасности. Финансовый контроль является сложной, многоаспектной категорией. С одной стороны, это функция государственного управления, по отношению к которой он выступает инструментом реализации политики государства. С другой - сам финансовый контроль можно рассматривать как управленческую деятельность, имеющую свои методы, способы, формы реализации. В работе показано, что раскрытию сущности контроля способствует рассмотрение его во всех аспектах, в том числе для выявления и предотвращения потенциальных угроз экономической безопасности.
Первоначальный период становления рыночной экономики в России убедительно показал, что в условиях переходного периода государству жизненно необходимо сохранить свое социальное предназначение, что дожно быть выражено в его экономической политике, направленной на обеспечение общенациональных интересов, выпонение социальных программ. Забвение этих требований ведет к злоупотреблениям, коррупции в процессе перераспределения собственности, управления финансовыми потоками и созданию уфоз экономической безопасности.
Так, например, за 2002 год только Счетной палатой РФ проверено 1600 субъектов хозяйствования в 70 регионах, выявлено нарушений на сумму 120 мрд руб. Проверками установлено, что правительство неэффективно использовало имущество, находящееся в федеральной собственности. Доходы от имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности,
составили всего 2,8 % от общего объема доходов. Сумма льгот по уплате налогов, отсрочек и рассрочек налоговых платежей, представленных с нарушением налогового и бюджетного законодательства, составила более 44 мрд руб. Приведенные показатели нерационального и неэффективного расходования государственных средств можно рассматривать как серьезную потенциальную угрозу экономической безопасности России1.
В ходе анализа автор делает вывод о том, что в рыночных условиях государственный финансовый контроль дожен быть направлен на ускорение экономического и социального развития, пресечение бесхозяйственности и хищений. С его помощью достигается решение проблем рационального использования всех ресурсов, сохранности денежных средств и материальных ценностей субъектами всех форм собственности, использования государственных и муниципальных финансовых ресурсов по целевому назначению. Таким образом, государственный финансовый контроль необходимо рассматривать как важнейшее средство мониторинга состояния экономической безопасности страны.
Государственный финансовый контроль существовал в России практически на всех этапах исторического развития. С древнейших времен государство в России являлось крупнейшим предпринимателем, а в таких условиях жесткий финансовый контроль являся прямым средством обеспечения безопасности государства, в том числе и экономической.
Установлено, что длительный' период монархического развития России характеризуется пиками возрастания роли и относительной эффективности государственного финансового контроля в эпоху правления целеустремленных и энергичных самодержцев. Наиболее показательными в этом отношении являются времена правления Петра I и социалистической централизованной экономики периода правления Сталина. Контроль был жесткий по всем направлениям, меры воздействия применялись безотлагательно и зачастую несоразмерно проступкам. В результате, эко-
1 Агапцов С.А. Эффективность государственного финансового контроля: проблемы и задачи / Единая концепция государственного-финансового контроля в Российской Федерации: Материалы научно-практической конференции / Ред. колегия: С.А. Агапцов, Л.В. Войтенко, A.B. Коровников, Б.Г. Преображенский. М.: Изд. дом Финансовый контроль, 2002. С. 88.
номическая безопасность страны обеспечивалась, что исторически подтверждается итогами победоносных войн.
Система государственного финансового контроля в соответствии с традициями и опытом европейских стран создается в России в период царствования Александра I. Контрольная деятельность в этот период была вьщелена в отдельный элемент государственного управления. Это был принципиально важный момент, ознаменовавший развитие организационных принципов и методических подходов к контрольно-финансовой деятельности. Дальнейшее развитие система получает при Александре II. Общий подъем производительных сил государства в этот период впоне обоснованно можно связать с наличием разветвленного и эффективного государственного финансового контроля по всем направлениям экономической жизни.
Характерно, что в период монархического правления и отсутствия разделения властей лично император реализовывал функции управления контрольными структурами.
Следует отметить, что уже в то время начинает прослеживаться закономерность низкой эффективности ведомственного (внутреннего) контроля по сравнению с внешним (государственным). Отсюда возникает тенденция к увеличению масштабов деятельности структур внешнего контроля.
Первая попытка демократических перемен в России показала неготовность властей к организации действенного государственного финансового контроля в новых условиях. Многочисленные факты коррупции, хищения государственных средств, необоснованных финансовых расходов в последние годы царствования Николая II убедительно подтверждают этот вывод.
По мнению автора, период развития государственного финансового контроля в годы планового развития экономики характеризуется эклектическим смешением методов прошлого самодержавия и пролетарской диктатуры-демократии. В этот период эффективный внутренний контроль не подкрепляся адекватным внешним государственным контролем. Провозглашенные идеи о контроле за эффективным и целевым расходованием государственных финансов на практике не осуществлялись. Экономическая политика в целом себя не оправдала, в том числе и потому, что действующая система государственного контроля не способствовала обеспечению экономической безопасности государства.
Автором сделан вывод о том, что исторически в условиях России система государствен нога финансового контроля строилась на структурно-функциональном принципе. Поэтому эффективный контроль отсутствовал на этапе принятия решений и концентрировася на анализе прошлых действий, а не на обеспечении экономической безопасности страны в прогнозируемом будущем.
В работе проанализированы этапы создания системы государственного финансового контроля в РФ: февраль 1992 года - образование Контрольно-бюджетного комитета при Верховном Совете России; 1995 год - создание Счетной палаты РФ как независимого от Правительства РФ органа государственного финансового контроля; 1996 г. - Указ Президента РФ О мерах по обеспечению государственного финансового контроля как итог создания системы в стране государственного финансового контроля.
Недостатки существующей системы государственного финансового контроля в сфере обеспечения экономической безопасности автор формулирует следующим образом:
- отсутствие четкого разграничения задач и пономочий, а также координации деятельности контролирующих органов, единой информационной и методической базы снижает эффективность общей работы, затрудняет достижение общей цели - обеспечение экономической безопасности государства;
- слабое взаимодействие Счетной палаты России с Советом Федерации, что является ключевой проблемой повышения эффективности использования бюджетных средств;
- отсутствие четкого механизма ответственности как структур власти, так и отдельных дожностных лиц за неэффективное использование бюджетных средств, а также за обеспечение государственных интересов;
- отсутствие методологии, стандартов и методик проведения контрольных мероприятий для всех органов государственного финансового контроля с учетом реалий развития рыночной экономики и единых критериев обобщения результатов их работы.
Вторая глава - Управление экономической безопасностью на основе финансового контроля - включает три параграфа: Мониторинг экономической безопасности методами государственного финансового контроля; Организация контроля финансовых потоков государства; Разработка методов оценки эффективности государственного финансового контроля.
Главной причиной, объясняющей неэффективность государственного финансового контроля в системе управления экономической безопасностью России, является отсутствие концепции как системы взглядов на его цели, формы и задачи. Такое положение опасно, так как в ходе углубления процесса отхода от эквивалентного обмена формируется новая историко-экономическая ситуация перелива финансовых потоков в спекулятивный капитал. В этих условиях государственный финансовый контроль (как часть государственного управления) дожен получить функции мониторинга состояния экономической безопасности
Автор приводит весомые доказательства в пользу перехода к комплексному методу управления экономической безопасностью на основе мониторинга средствами и методами государственного финансового контроля основных индикаторов экономической безопасности. Сущность предложений заключается в обязательном анализе пороговых значений экономической безопасности в ходе осуществления проверок и разработке альтернативных сценариев по их нормализации. Принципиальная схема представлена на схеме. 1.
Теоретической основой для мониторинга экономической безопасности в ходе осуществления мероприятий государственного финансового контроля служат параметры важнейших элементов экономической безопасности. Такие параметры в настоящее время предложены специалистами в области экономической безо-пасности1.
Основные усилия органов внешнего государственного финансового контроля дожны сосредотачиваться в сфере бюджетной политики и бюджетных отношений. В результате мониторинга в этой сфере решается основная задача в области экономической безопасности - обеспечить такое развитие экономики страны, при котором реально создаются приемлемые условия для жизни и развития личности, социально-экономической стабильности общества и сохранения целостности государства, успешного противостояния влиянию внутренних и внешних угроз.
1 Экономическая безопасность (производство, финансы, банки) / Под ред В К. Сенчагова М , 1998.
Схема 1
Управление экономической безопасностью на основе мониторинга средствами государственного финансового контроля
Анализ параметров экономической безопасности
Разработка альтернативных сценариев норма--Ц- лизации (коррекции) пороговых значений экономической безопасности
Результаты мониторинга
Мониторинг средствами государственного финансового контроля пороговых значений экономической безопасности
Область контроля экономической безопасности государств!
троля необходим в сфере внешнеэкономической деятельности. Сырьевая направленность отечественного экспорта объективно требует всестороннего анализа параметров денежных потоков в той отрасли, и контроля эффективности эксплуатации недр.
Не вызывает сомнения возрастающая роль контроля параметров экономической безопасности в области управления государственной собственностью. Именно в этом секторе решаются важнейшие задачи укрепления обороноспособности страны, что, в свою очередь, является платформой всей национальной безопасности страны.
Управленческая функция государственного финансового контроля может стать действенным регулятором активизации малого
бизнеса, повышения доходов и занятости населения и в результате обеспечения социальной устойчивости всего общества.
Сферой обязательного мониторинга в ходе финансового контроля дожна стать политика валютного регулирования, деятельность естественных монополий, страховых компаний. Растущая автономизация субгосударственных субъектов (ТНК, ТНБ и др.), располагающих значительной финансовой властью, их влияние на экономическую безопасность регионов и страны в целом также дожна отслеживаться методами государственного финансового контроля.
Мониторинг экономической безопасности средствами государственного финансового контроля дожен начинаться на этапе разработки Заключения Счетной палаты РФ на проект Федерального закона о федеральном бюджете на очередной год. При подготовке Заключения Счетная палата Российской Федерации в обязательном порядке учитывает возможность реализации положений, содержащихся в ежегодном Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. Именно в этот период важно оценить основные показатели бюджета органом внешнего государственного финансового контроля. По мнению автора, отклонения в оценках параметров бюджета не дожны превышать величин, которые по общепринятой концепции аналитической модели существенности в аудите принято считать допустимыми (в пределах 10 - 15 % в большую или меньшую сторону1).
Основные показатели оценки проекта бюджета для мониторинга элементов экономической безопасности средствами государственного финансового контроля, предложенные автором, приведены в табл. 1.
Таблица 1
Na п\п Наименование показателя (параметра) Количественная (качественная) оценка *
1. Отклонения по объему валового внутреннего продукта Не более 10 %
2. Отклонения налоговых доходов федерального бюджета от плановых показателей Не более 15 %
1 Шапошников A.A., Лутов Д.С. Границы достоверности в аудите // Аудиторские ведомости. 2003. № 4.
3. Сумма задоженности по арендной плате Уменьшение по сравнению с прошлым периодом
4. л. Сумма льгот по уплате налогов Не превышать параметры, установленные законами РФ
5. Показатели нецелевого использования средств федерального бюджета Не более 10 %
6. Показатель равномерности и пропорциональности расходования денежных средств В соответствии с планом
7. Изменения численности населения с доходами ниже прожиточного минимума Уменьшение численности по сравнению с прошлым периодом
8. Эффективность экспорта Не более 10% отклонений от плановых показателей
Особое внимание в работе уделено мониторингу финансовых потоков государства. По мнению автора, под финансовыми потоками государства (ФПГ) следует понимать оцененное в денежном выражении движение (изменение количества, стоимости, пропорций, перераспределение между любыми институциональными единицами экономики - секторами, хозяйствующими субъектами и пр.) любых элементов государственного имущества или объектов государственных имущественных прав и соответственно любых источников их формирования (финансирования). Реализация принятых в ходе управления экономической безопасностью государства решений обусловливает финансовые потоки. Эти решения базируются на деятельности по созданию, распределению и использованию денежных фондов государства.
Под государственным" контролем финансовых потоков государства следует понимать установленную соответствующими нормативными правовыми актами деятельность органов государственной власти и управления всех уровней (включая специализированные органы государственного финансового контроля), подразделении внутреннего контроля государственных организаций и их объединений, а также аудиторских организаций по выявлению, предупреждению и пресечению нарушений в управлении финансовыми потоками государства.
В работе предлагается ужесточить целевой характер выделения бюджетных средств. Целевой характер финансирования необходимо распространить на нижестоящих распорядителей бюджетных ассигнований. При получении бюджетных средств на возвратной основе цель дожна быть сформулирована в соответствующих договорах.
Требования экономической безопасности предусматривают разумность, рациональность, практическую и теоретическую обоснованность любых действий с государственными средствами. В этой связи особую остроту приобретает вопрос о контроле эффективности использования государственных финансовых потоков. Экономическая эффективность дожна предусматривать: оптимальное соотношение между затратами и полезным эффектом; отсутствие непроизводительных затрат (бережливость); достижение определенной цели с минимальными затратами или достижение максимального результата с помощью строго определенного объема ресурсов.
В соответствии с принципом эффективности разрабатываются альтернативные варианты решений поставленных задач, и из них отбираются оптимальные. Сложность здесь заключается в том, что до сих пор не выработано каких-либо единых правил оценки общей эффективности государственных вложений (Э). Известные методики оценки эффективности использования бюджетных средств развиты и допонены автором1. Один из вариантов расчета такой эффективности на основе трехфакторной мультипликативной модели приведен ниже:
Э = Ээк X Ээф X Эпр = Зоб/ Об X РДб/ Зоб х Эсоц/ Р0б = Эсоц/ Р0б>
где: Ээк = Зое/ Об - коэффициент экономии бюджетных средств {Зоб - общие затраты на проведение мероприятия, государственной программы; Об - объем бюджетных средств, направленных на финансирование мероприятия);
ЭЭф = Р^ Зоб - коэффициент экономической эффективности финанансируемого мероприятия (Роб - об.щий результат от проведения мероприятия);
1 Бурцев В.В. Аудит финансовых потоков государства // Аудиторские ведомости. 2002. №11.
ЭДр = Эсоц/Р0б - коэффициент социальной продуктивности мероприятия (Эсоц- социальный эффект на выходе мероприятия).
При оценке эффективности по данной модели на прирост эффективности за период от базисного до отчетного (ДЭ = - Э0) окажут влияние три фактора:
1. ДЭ (ДЭэк) = (ЭЭк1 - Ээко) х ЭЭфо х Эпро;
2. ДЭ (ДЭэф) = Ээк1 (Ээф1 Ч Ээфо) х Эпро'>
3. ДЭ (ДЭпр) = Эзк1 хЭэф1 X (Эпр1 Ч Эпр0).
Таким образом, ДЭ = ДЭ(ДЭЗК) + ДЭ(ДЭэф) + ДЭ(ДЭпр),
где: ДЭ (ДЭэк) - изменение коэффициента экономии бюджет-
ДЭ (ДЭэф) - изменение коэффициента экономической эффективности финасируемого мероприятия;
ДЭ (ДЭпр) - изменение коэффициента социальной продуктивности мероприятия.
Автором предложен метод оценки эффективности государственного финансового контроля (Эгфк) на основе интеграции показателей затрат на содержание органов контроля, объемов выявленных нарушений и реально взысканных сумм с виновных лиц (хозяйствующих субъектов).
Эгфк = Ре/ 0Д X Ов/Зк = Ув X ЭкП!
где: Ов - объем выявленных финансовых и других нарушений (руб);
Рв - реально возвращенные в бюджет суммы (руб);
Зк - затраты на содержание подразделение контроля (руб);
УД - соотношение возвращенных и выявленных денежных средств в результате контрольных мероприятий;
Эй, - эффективность контролирующего подразделения.
Тогда на индекс изменения эффективности ДЭГфк = (ДЭгфК1 - Эгфко) окажут влияние два фактора:
1. Изменение соотношения возвращенных и выявленных денежных средств в результате контрольных мероприятий -ДЭгфк (Ов) = (Ов, - Ово) X Экпо
2. Изменение эффективности контрольного (контролирующего) подразделения -
ЛЭгфк (Экп) = Ов1 х (Экп1 Ч Экпо)
Таким образом, эффективность государственного контроля в целом можно выразить зависимостью
Эгфк = ДЭгфк х (ДУВ) + АЭгфк х (Экп)
В условиях развития рыночной экономики особое значение приобретает совершенствование методик финансового контроля. Автором предложены рекомендации по внедрению в практику новых методик документального и фактического контроля, учитывающих специфику становления национальной рыночной экономики.
Методика укрупненной оценки эффективности показателей бюджетов, которая базируется:
- на умеренно пессимистических прогнозах экономического роста, роста цен, ставок налогов, обменных курсов валют и иных параметров экономического окружения бюджета (при этом позитивные отклонения указанных параметров считаются более вероятными, чем негативные);
- создании резерва средств на непредвиденные расходы, обусловленные возможными осложнениями экономической обстановки, стихийными бедствиями и т.п.
При соблюдении указанных условий бюджет рекомендуется оценивать как устойчивый в целом, если он имеет достаточно высокие значения интегральных показателей, в частности положительное значение ожидаемого финансирования всех мероприятий.
Методика оценки эффективности инвестиций в акции, принадлежащие государству, дожна учитывать цены покупки и продажи, а также суммы дивидендов, полученных за время владения акциями. Таким образом, инвестор будет заинтересован в возможно более быстром росте цен, в высокой ликвидности (малой разнице между текущей ценой продажи и покупки акций) и в высоких дивидендах.
Целесообразность приватизации предлагается определять с учетом не только экономической, но и общественной эффективности, в первую очередь как уменьшение расхода государствен-
ных средств на достижение цели по сравнению с существующим вариантом:
Третья глава - Предложения по институциональному комплексу преобразований государственного финансового контроля объединяет три параграфа: Обоснование принципов организации государственного финансового контроля; Предложения по организационным структурам финансового контроля; Оптимизация функций внешнего и внутреннего финансового контроля.
Автор полагает, что в основу реорганизации системы государственного финансового контроля дожна быть положена идея о том, что функция ГФК не является рычагом влияния какой-либо ветви власти, партии, стороны. ГФК - государственная необходимость. Если Россия как государство оставляет за собой право и обязанность обеспечить экономическую безопасность, то оно обязано создать систему действенного финансового контроля в масштабе всего государства.
Автор делает вывод о том, что основная проблема институциональных преобразований системы ГФК состоит в том, что необходимо найти оптимальный вариант сочетания двух основных принципов:
а) создания необходимого экономического пространства для действия объективных законов рыночных отношений;
б) сохранения за государством ключевых позиций в тех областях, где только государство способно гарантировать устойчивое-развитие, внутреннюю и внешнюю экономическую безопасность. При этом развитие контроля является как бы производным от эволюции государственности, поскольку контроль представляет собой один из структурных элементов государственного управления. Поэтому совершенствование контроля, в силу объективных закономерностей экономических отношений, возможно лишь в тех пределах, в каких прогрессирует само государственное управление и формируется единое правовое пространство на территории страны.
Автором уточнены и развиты основные принципы организации и осуществления государственного финансового контроля, среди которых:
- законность государственного финансового контроля;
- разграничение пономочий органов государственного финансового контроля;
- гласность государственного финансового контроля;
- взаимодействие органов государственного финансового контроля с правоохранительными органами;
- независимость органов государственного финансового контроля;
- неотвратимость ответственности за финансовые правонарушения.
Выявлено, что существующая организационная структура ГФК характеризуется прежде всего наличием барьеров между смежными элементами: по вертикали - между федеральными органами и органами субъектов федерации; по горизонтали - на каждом из уровней.
Органы одного уровня не могут вторгаться в пономочия другого. Однако повышение эффективности контроля финансовой системы требует, чтобы этих барьеров не было. Предлагаемая организационная структура единой системы ГФК представлена на схеме 2.
Схема 2
Принципиальная схема организации единой системы государственного финансового контроля
Создание целостной вертикали государственного финансового контроля, по мнению автора, позволит ликвидировать разобщенность, несогласованность и дублирование в деятельности орга-
нов, занимающихся внешним и внутренним контролем, например, Банка России, МинистерстваЧфинансов России, Главного контрольного управления Президента России. Организация высшего государственного финансового контроля представлена на схеме 3.
Схема 3
Организация высшего (внешнего) государственного финансового контроля
Необходимость реконструкции организационной структуры подтверждается еще и тем обстоятельством, что эффективный и хорошо организованный ГФК обеспечивает реальную возможность противостоять организованной преступности.
Совершенствование аналитической деятельности структур государственного финансового контроля дожно развиваться по следующим направлениям: анализ контрольных мероприятий; поиск причин, обобщение последствий выявленных отклонений и нарушений; оценка эффективности использования бюджетных средств, государственной собственности и других ресурсов в це-
лях обеспечения экономической безопасности, оптимизация функций внешнего и внутреннего финансового контроля.
Высказываясь за ведомственный контроль в 1996 году, руководители министерств и ведомств предупреждали, что такой контроль в условиях развития рыночных отношений и различных форм собственности, хозяйственной самостоятельности предприятий и организаций дожен иметь законодательную базу, общую для всей системы государственного финансового контроля.
Автор предлагает провести укрупнение органов внутреннего контроля среди ведомств, родственных по признаку общности оперативной и хозяйственной деятельности, для чего создать единую систему контроля во всех силовых структурах как основных потребителей государственных финансовых ресурсов. Такая организация повысит статус контроля и будет иметь больше свойства внешнего контроля, чем внутреннего.
Вместе с тем проводимые мероприятия по усилению контроля и повышению его эффективности дожны синхронно подкрепляться адекватными мерами материально-технического и информационного обеспечения контрольно-ревизионных органов всех уровней.
В заключении сделаны выводы и предложения по дальнейшему поиску конструктивных решений проблемных вопросов совершенствования системы государственного финансового контроля и его вклада в обеспечение экономической безопасности.
Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах автора:
1. Оптимизация функций внешнего и внутреннего финансового контроля // Проблемы совершенствования законодательства и правоприменительной деятельности: Сб. трудов докторантов, адъюнктов и соискателей. Вып. 16. Ч. 2 / Под общ. ред. В.П. Сальникова. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2002. 0,3 п.л.
2. Системный подход к организации государственного финансового контроля // Экономические преобразования в России: проблемы и перспективы: Межвузовский сборник научных трудов. Вып. № 3 / Под ред. А.Б. Крутика, В.Ф. Самохина. СПб.: Изд-во Санкт-Петербургского государственного технического университета, 2002. 0,3 п.л.
3. Анализ эффективности ведомственного контроля в системе МВД России // МВД России - 200 лет: история и перспективы раз-
вития: Материалы юбилейной научно-практической конференции. Санкт-Петербург, 20-21 сентября 2002 г. Под общ. ред. В.П. Сальникова. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2002. 0,2 п л.
4. Мониторинг экономической безопасности в процессе государственного финансового контроля // Актуальные проблемы экономической теории и экономической политики: Материалы 4-й студенческой научной конференции. Санкт-Петербург, 12 марта 2002 г. СПб: Международный банковский институт, 2002. 0,2 п.л.
5. Методика контроля средств федерального бюджета // Общество и право: Сб. трудов докторантов, адъюнктов и соискателей. Вып. 17. Ч. 2 / Под общ. ред. В.П. Сальникова. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2003. 0,4 п.л.
6. Оценка эффективности использования бюджетных средств и действенности подразделений финансового контроля // Современное общество и правоохранительные органы: проблемы теории и практики: Сб. трудов докторантов, адъюнктов и соискателей. Вып. 18. Ч. 2 / Под общ. ред. В.П. Сальникова. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России. 2003. 0,2 п.л.
Подписано в печать и свет 09.02.2004. Формат 60X84 1/1в
Печать офсетная._Объем 1,0 п.л._Тираж 100 экз.
Отпечатано в Санкт-Петербургском университете МВД России 198206, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д.1.
Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидат экономических наук , Котов, Николай Владимирович
Введение.3
Глава I. Становление и развитие государственного финансового контроля в России.10
1.1. Государственный финансовый контроль в системе обеспечения экономической безопасности.10
1.2. Генезис финансового контроля в России.23
1.3. Состояние системы финансового контроля в современных условиях.48
Глава П. Управление экономической безопасностью на основе финансового контроля.60
2.1. Мониторинг экономической безопасности методами государственного финансового контроля.60
2.2. Организация контроля финансовых потоков государства.81
2.3. Разработка методов оценки эффективности государственного финансового контроля.99
Глава III. Предложения по институциональному комплексу преобразований государственного финансового контроля.117
3.1. Обоснование принципов организации государственного финансового контроля.117
3.2. Предложения по организационным структурам финансового контроля.134
3.3. Оптимизация функций внешнего и внутреннего финансового контроля.149
Диссертация: введение по экономике, на тему "Финансовый контроль в системе обеспечения экономической безопасности государства"
Экономическая безопасность - фундаментальная основа экономически эффективного государства в целом. Как отмечают специалисты Института США и Канады РАН, в самом общем виде экономически эффективное государство - это государство, которое отстаивает свои национальные интересы и обеспечивает свою национальную экономическую безопасность в определенное время и при данных обстоятельствах в условиях неограниченной международной конкуренции.
Обязательным условием обеспечения экономической безопасности, поного выпонения федеральных и региональных социально-экономических программ является эффективное использование государственных финансов и материальных ресурсов. Вместе с тем в настоящее время экономика страны несет значительные потери именно в результате несоблюдения финансово-бюджетной дисциплины. Обычным явлением стало масштабное нецелевое использование государственных ресурсов, махинации по их изъятию и прямому хищению, утечка капиталов за рубеж, а также факты легализации доходов, полученных преступным путем. Количество и суммарное денежное выражение финансовых нарушений за последние годы не уменьшается, о чем свидетельствуют основные показатели контрольно-ревизионной работы Счетной палаты и Департамента государственного финансового контроля Министерства финансов.
Негативные процессы в экономике во многом обусловлены ослаблением государственного управления, включая систему государственного финансового контроля, а также недостаточной научной проработкой новых рыночных механизмов, в том числе финансов, кредита, налогов и т.д.
Необходимость реформирования системы государственного финансового контроля очевидна и признается органами законодательной и испонительной власти. Для принятия обоснованных и адекватных обстановке решений по реформированию этой системы необходимы научные проработки по многим вопросам, в том числе и по реализации государственного финансового контроля как важнейшего средства обеспечения экономической безопасности общества.
Один из подходов к совершенствованию государственного финансового контроля в современных условиях заключается в рассмотрении его как элемента государственного управления и механизма обеспечения экономической безопасности.
Указанные обстоятельства дают основание рассматривать разработку научно обоснованных рекомендаций, направленных на совершенствование государственного финансового контроля и повышение его эффективности в системе экономической безопасности, как актуальную в теоретическом и практическом отношении проблему.
Степень разработанности темы. Проблема использования механизма и инструментов государственного финансового контроля в целях обеспечения экономической безопасности является достаточно новой и актуальной в отечественной экономической науке. Теоретические и методологические аспекты экономической безопасности рассматривались в работах Архипова А.И., Губина Б.В., Глазьева С.Ю, Кожевникова P.A., Погосова И;А., Сальникова В.П., Сенчагова В.К., Степашина C.B., Чистякова Е.Г.
Теоретические и прикладные вопросы финансового контроля исследовались в работах Бурцева В.В, Горбунова В.Б., Овсяникова JI.H., Петрова А.Ю., Родионовой В.М., Шлейникова В.И. Тем не менее, вопрос о целесообразности и необходимости использования государственного финансового контроля в целях обеспечения экономической безопасности не фигурирует даже в фундаментальном труде Экономическая безопасность1. Таким образом, недостаточная разработанность данной проблемы в теоретическом плане тормозит дальнейшее совершенствование методологической основы единой системы государственного финансового контроля (ГФК) в целях обеспечения экономической безопасности, препятствует реформированию организацион
1 Экономическая безопасность (производство, финансы, банки) / Под ред. В.К. Сенчагова. М., 1998. ных структур контроля, затрудняет формирование системной нормативно-правовой базы, негативно проявляется в организации адекватной информационно-коммуникационной инфраструктуры управления экономической безопасностью.
Объектом исследования является система государственного финансового контроля.
Предметом исследования определены управленческие отношения в процессе реорганизации и развития государственного финансового контроля в целях обеспечения экономической безопасности.
Цель и задачи исследования. Цель работы состоит в комплексном анализе эффективности системы государственного финансового контроля и разработке направлений его институциональных и инфраструктурных преобразований в целях обеспечения экономической безопасности.
Для достижения поставленной цели логика исследования диктовала необходимость решения следующих частных задач: обоснование потребности общества в эффективной системе ГФК как функции государственного управления, объективно необходимой для обеспечения экономической безопасности; обобщение исторического опыта становления и развития системы государственного финансового контроля в России; разработка методов оценки эффективности финансового контроля в целях обеспечения экономической безопасности; выработка рекомендаций по внедрению в практику новых способов документального и фактического контроля, учитывающих специфику национальной рыночной экономики; обоснование предложений по институциональному комплексу преобразований государственного финансового контроля в сфере обеспечения экономической безопасности.
Методологической основой исследования является диалектический метод, в рамках которого применены и другие приемы изучения социальноэкономических явлений и процессов: общенаучный, системно-структурный, экономико-математический, конкретно-исторический.
Многогранность темы обусловила необходимость привлечения научных и нормативных источников не только по теме обеспечения экономиче- . ской безопасности методами совершенствования государственного финансового контроля, но также и литературы по общей теории государственного управления и финансам. В диссертации использованы также официальные материалы представительных и испонительных органов власти РФ, акты министерств и ведомств, регламентирующие деятельность системы государственного финансового контроля.
Научная новизна заключается в следующих положениях представленного исследования:
- в обосновании необходимости обеспечения экономической безопасности . посредством совершенствования системы государственного финансового контроля, базирующегося на анализе историко-экономической ситуации перехода от эквивалентного обмена к переливу финансовых потоков в спекулятивный капитал. В этой ситуации органы государственного финансового контроля (как часть государственного управления) получили действенную функцию регулирования денежных потоков в системе обеспечения экономической безопасности;
- в уточнении принципов осуществления государственного финансового контроля, объединяющих необходимость соблюдения рыночных свобод и . жесткую управляемость в сфере экономической безопасности государства;
- в допонении механизма управления экономической безопасностью государства процедурой мониторинга пороговых показателей системообразующих элементов бюджета;
- в уточнении функций внешнего и внутреннего финансового контроля посредством институциональных преобразований органов государственного финансового контроля в системе обеспечения экономической безопасности государства;
- в учете показателей затрат на содержание органов контроля, объемов выявленных нарушений и реально взысканных сумм с виновных лиц (хозяйствующих субъектов); в методах оценки эффективности государственного финансового контроля.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Результаты исторического анализа особенностей развития государственного финансового контроля в России, которые характеризуются следующими закономерностями:
- взаимообусловленность силы испонительной власти и действенности финансового контроля, что, в свою очередь, положительно сказывалось на развитии национальной экономики;
- преобладание преимущественно структурно-функционального принципа в построении системы государственного финансового контроля, в результате чего контроль сосредоточивася на анализе прошлых действий, что в целом не обеспечивало экономическую безопасность страны в перспективе;
- относительно низкая эффективность ведомственного контроля по сравнению с внешним контролем, характерная для всех исторических периодов развития государства.
2. Метод оценки экономической безопасности средствами государственного финансового контроля на основе мониторинга отклонений индикаторов от пороговых показателей. Сущность метода заключается в обязательном анализе пороговых значений экономической безопасности в ходе предварительного и последующего анализов показателей федерального бюджета и разработке альтернативных сценариев по их нормализации.
3; Комплексный метод интегральной оценки эффективности государствен- Х ного финансового контроля, включающий: разработку матрицы показателей эффективности государственного финансового контроля с идентификацией способов их оценки; интеграцию показателей затрат на содержание органов контроля, объемов выявленных нарушений и реально взысканных сумм с виновных лиц (хозяйствующих субъектов).
4. Методики документального и фактического контроля: экспресс-методика оценки эффективности показателей бюджетов; методика оценки эффективности целевых программ.
5. Предложения по институциональному комплексу преобразований государственного финансового контроля в сфере обеспечения экономической безопасности, заключающиеся:
- в уточнении основных принципов, целей, задач, видов государственного финансового контроля;
- в совершенствовании организационной структуры государственного финансового контроля;
- в развитии научно-исследовательской, материально-технической и учебной базы, программного и информационно-коммуникационного обеспечения в области государственного финансового контроля.
Теоретическая значимость работы состоит в том, что в ней осуществлен комплексный анализ исторического развития, современного состояния и предложены направления совершенствования системы государственного финансового контроля в целях обеспечения экономической безопасности.
Выявлены исторические тенденции развития системы государственного финансового контроля в условиях испонительно-распорядительной деятельности российского и некоторых зарубежных государств.
Исследуемые в диссертации вопросы взаимосвязи и влияния системы государственного финансового контроля на обеспечение экономической безопасности имеют важное значение на современном этапе развития рыночной экономики, а полученные выводы развивают и допоняют ряд разделов экономической науки.
Значимость в теоретическом плане представляют разработанные методы оценки эффективности работы органов государственного финансового контроля, а также новые способы документальной и фактической проверки финансовых процессов с учетом становления национальных рыночных отношений.
Практическая значимость исследования состоит в возможности применения полученных результатов в практике государственного управления. Основные положения, выводы и рекомендации работы могут стать основой научно-методической базы при подготовке проектов нормативно-правовых актов по вопросам совершенствования системы государственного финансового контроля.
Материалы диссертации могут быть использованы в преподавании учебных курсов по организации обеспечения экономической безопасности и осуществлению финансового контроля.
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждалась и получила положительную оценку на заседании кафедры финансово-хозяйственной деятельности Санкт-Петербургского университета МВД России. Основные положения диссертации апробированы в выступлениях соискателя на международной научно-практической конференции МВД России - 200 лет: история, развитие, перспективы (Санкт-Петербург, 22-23 сентября 2000 г.); международном межведомственном семинаре Международная банковская система и основы борьбы с легализацией (отмыванием) денежных средств и иного Имущества, приобретенного незаконным путем (Санкт-Петербург, 2-6 октября 2000 г.); международной научно-практической конференции Актуальные проблемы борьбы с преступностью (Санкт-Петербург, 3-4 октября 2001 г.); юбилейной научно-практической конференции МВД России - 200 лет: история и перспективы развития (Санкт-Петербург, 20-21 сентября 2002 г.), а также в научных публикациях.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения и списка литературы.
Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Котов, Николай Владимирович
Основные выводы по советскому периоду развития и организации финансового контроля можно выразить следующими тезисами: достаточное развитие получил низовой финансовый контроль. Проверка предприятий и учреждений всех ведомств, в том числе и силовых, осуществлялась постоянно, быстро и эффективно в смысле принятия мер; финансовый контроль среднего уровня, проверка министерств, ведомств, которые сами определяли свою производственно-техническую политику, сами прогнозировали себе перспективы развития на государственные средства, был развит значительно слабее; практически в начальной стадии развития находися высший уровень финансового контроля. Серьезного научного анализа бюджета страны, крупномасштабного использования финансов в приоритетных направлениях и областях развития государства в целом не производилось. И это несмотря на Постановления ЦК, Съезды партии, наличие института системных исследований и прочие официальные атрибуты анализа и планирования.
Забвение исторических основ государственного финансового контроля в области целесообразности и эффективности использования финансовых потоков не в последнюю очередь привело к созданию теневой экономики и подрыву экономической безопасности страны. Это утверждение можно считать спорным, но фактов впоне достаточно. Для их анализа потребуется отдельное исследование.
1.3.Состояние системы финансового контроля в современных условиях
Установление рыночных отношений в России, появление акционерных, . арендных предприятий, коммерческих банков и других хозяйственных структур, присущих рынку, потребовало коренной реорганизации системы финансового контроля.
Принцип разделения власти, закрепленный в конституции РФ, предусматривает контроль финансовой деятельности органов испонительной власти со стороны Президента и органов представительной власти. Такой контроль осуществляется, прежде всего, при рассмотрении и утверждении проектов федерального и нижестоящих бюджетов, государственных и местных внебюджетных фондов, а также при утверждении отчетов об их испонении.
Для проведения финансового контроля со стороны представительных органов созданы специальные структуры: комитеты и комиссии Совета Федерации и Государственной Думы, Счетная палата РФ.
В настоящее время, например, Комитет Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам и соответствующие подкомитеты проводят экспертно - аналитическую работу по всем финансовым вопросам. Так, подкомитет по бюджету дает заключение по проекту федерального бюджета, другие подкомитеты занимаются оценкой законодательных предложений соответственно по вопросам налогообложения, банковской и фи- . нансовой деятельности.
Особое место в системе финансового контроля со стороны представительных органов принадлежит Счетной палате РФ, деятельность которой определяется Федеральным законом от 11.01.1995 г. О; Счетной палате Российской Федерации (ст. 2)1. Счетная палата организует и осуществляет контроль за своевременным испонением федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов; определяет эффективность и целесообразность расходов государственных средств и использования федеральной собственности; дает оценку обоснованности статей проектов федерального бюджета. Кроме этого Счетная палата проводит финансовую экспертизу проектов федеральных законов, нормативных актов федеральных органов испонительной власти, предусматривающих расходы, финансируемые за счет федерального бюджета или влияющих на его формирование и испонение.
Таким образом, Счетная палата Российской Федерации является органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему.
Основными задачами Счетной палаты являются:
Х организация и осуществление контроля за своевременным испонением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;
Х определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;
Х финансовая экспертиза проектов федеральных законов, нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и испонение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
Х контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных, внебюджетных фондов в Банке
1 Закон Российской Федерации О счетной палате РФ от 11.01.95 г. № 4-ФЗ.
России, упономоченных кредитных организациях;
Х регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе испонения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.
Счетная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и другие функции, обеспечивает единую систему контроля за испонением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов.
На деятельность общественных объединений, негосударственных фондов и других негосударственных некоммерческих организаций контрольные пономочия Счетной палаты распространяются в части, связанной с получением, перечислением или использованием ими средств федерального бюджета, использованием федеральной собственности и управлением ею, а также в части предоставленных федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговых, таможенных и других льгот и преимуществ.
В процессе испонения федерального бюджета Счетная палата контро- * лирует поноту и своевременность денежных поступлений, фактическое расходование бюджетных ассигнований в сравнении с законодательно утвержденными показателями федерального бюджета, выявляет отклонения и нарушения, проводит их анализ, вносит предложения по их устранению.
Счетная палата осуществляет контроль за:
Х управлением и обслуживанием государственного внутреннего и внешнего дога Российской Федерации;
Х законностью, рациональностью и эффективностью использования иностранных кредитов и займов, получаемых Правительством РФ от ино- Х странных государств и международных финансовых организаций;
Х эффективностью размещения централизованных финансовых ресурсов, выдаваемых на возвратной основе;
Х предоставлением государственных кредитов, средств на безвозмездной основе иностранным государствам и международным организациям;
Х формированием и эффективностью использования средств федеральных внебюджетных фондов и валютных средств, находящихся в ведении Правительства РФ;
Х поступлением в федеральный бюджет средств, полученных от распоряжения государственным имуществом и управления объектами федеральной собственности;
Х деятельностью Банка России, его структурных подразделений, других кредитно-финансовых организаций в части обслуживания ими федерального бюджета и государственного дога Российской Федерации.
Кроме того, Счетная палата анализирует итоги проводимых контрольных мероприятий, обобщает и исследует причины и последствия отклонений и нарушений, выявленных в процессе формирования доходов и расходования средств федерального бюджета, на основе полученных данных она разрабатывает предложения по совершенствованию бюджетного законодательства и развитию бюджетно-финансовой системы Российской Федерации и представляет их на рассмотрение Государственной Думы.
По результатам проведенных контрольных мероприятий Счетная палата направляет органам государственной власти, руководителям проверяемых предприятий, учреждений и организаций представления для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности дожностных лиц, виновных в нарушении законодательства.
При выявлении на проверяемых объектах нарушений в предпринимательской деятельности, наносящих государству прямой непосредственный ущерб, в случаях несоблюдения порядка и сроков рассмотрения представлений Счетной палаты, создания препятствий для проведения контрольных мероприятий она дает администрации проверяемых объектов обязательные для испонения предписания. При неоднократном неиспонении или ненадлежащем испонении предписаний Счетной палаты ее Колегия вправе по согласованию с Государственной Думой принять решение о приостановлении всех видов финансовых платежных и расчетных операций по счетам проверяемых объектов.
Наряду со Счетной палатой Российской Федерации дожны быть созданы аналогичные по выпоняемым функциям контрольно-счетные органы в субъектах РФ. Их деятельность регламентируется законодательством субъектов РФ. К сожалению, контрольно-счетные органы созданы еще не во всех субъектах РФ.
Деятельность Счетной палаты по закону является главной: результаты ее дожны освещаться в средствах массовой информации.
Президентский контроль за финансами осуществляется в соответствии с Конституцией РФ путем издания указов по финансовым вопросам, подписания федеральных законов; Назначения и освобождения от дожности министра финансов РФ; представления Государственной Думе кандидатуры для назначения на дожность председателя Центрального банка РФ.
Некоторые функции финансового контроля выпоняет Контрольное управление Президента РФ, созданное Указом Президента от 24.05.1994г. Как структурное подразделение Администрации Президента оно подчиняется непосредственно Президенту, но взаимодействует со всеми органами испонительной власти. Среди его функций - контроль за деятельностью органов контроля и надзора при федеральных органах испонительной власти, подразделений Администрации Президента, органов испонительной власти субъектов Федерации; рассмотрение жалоб и обращений граждан и юридических лиц.
На основании Конституции РФ и Закона о Правительстве РФ Правительство РФ контролирует процесс разработки и испонения федерального бюджета, осуществляет единую политику в области финансов, денег и кредита, регулирует финансовую деятельность министерств и ведомств, направляет деятельность подведомственных им специальных органов финансового контроля.
Важнейшее место в системе финансового контроля со стороны испонительных органов занимает Министерство финансов РФ, которое не только разрабатывает финансовую политику страны, но и непосредственно контролирует ее осуществление. Все структурные подразделения Минфина в той или иной форме контролируют финансовые отношения. Прежде всего, Минфин осуществляет финансовый контроль в процессе разработки федерального бюджета; контролирует поступление и расходование бюджетных средств и средств федеральных внебюджетных фондов; участвует в проведении валютного контроля; контролирует направление и использование государственных инвестиций, выделяемых на основе решений Правительства РФ1.
По результатам контроля Минфин вправе: требовать устранение выявленных нарушений, ограничивать и приостанавливать финансирование из федерального бюджета предприятий и организаций при наличии у них фактов незаконного расходования средств, а также непредставления ими соответствующей отчетности, взыскивать государственные средства, используемые не по назначению, с наложением предусмотренных штрафов.
Оперативный финансовый контроль в рамках Министерства финансов РФ осуществляют Контрольно-ревизионное управление и органы Федерального казначейства, созданного в соответствии с Указом Президента РФ от 8.12.1992 г.
Контрольно-ревизионное управление Минфина и его органы на местах осуществляют контроль за бюджетными средствами на государственных предприятиях и в коммерческих структурах, получающих средства из бюджетов всех уровней и внебюджетных фондов, проверяет финансовую деятельность предприятий, находящихся в муниципальной собственности, а также испонения смет и соблюдения финансовой дисциплины местными администрациями. Кроме того, органы КРУ проводят проверки по заданиям правоохранительных органов.
Заключение
Основным содержанием исследования является разработка целостного представления о состоянии и векторах институциональных преобразований системы внешнего и внутреннего государственного финансового контроля в плане обеспечения экономической безопасности.
Изучение, анализ и обобщение теоретических источников, а также обработка практического материала по итогам проведенных проверок и контроля в различных областях экономики, позволяет сделать следующие выводы и предложения:
1. Эффективный государственный финансовый контроль как функция государственного управления, объективно необходим для повышения уровня экономической безопасности в области обеспечения стабильности развития и укрепления государственной экономики, эффективного испонения бюджета и снижения социальной напряженности в обществе, предотвращения криминализации экономики и роста организованной преступности, укрепления авторитета государства и системы государственного управления в целом. Органы государственного финансового контроля (как действенная и необходимая часть государственного управления) дожны получить функцию регулирования денежных потоков в системе обеспечения экономической безопасности.
2. Особенности развития государственного финансового контроля в России характеризуются закономерностями, которые необходимо учитывать при разработке и претворении в жизнь концепции национального государственного финансового контроля. В первую очередь это взаимообусловленность силы испонительной власти и действенности финансового контроля, что в свою очередь положительно сказывалось на развитии национальной экономики. Преобладание преимущественно структурно-функционального принципа в построении системы государственного финансового контроля, в результате чего контроль концентрировася на анализе прошлых действий, что в целом не обеспечивало экономическую безопасность страны в перепективе. Объективно отмечается относительно слабая эффективность ведомственного контроля по сравнению с внешним контролем, характерная для всех исторических периодов развития государства.
3. Средства и методы государственного финансового контроля целесообразно использовать для мониторинга основных индикаторов экономической безопасности. Для этого обоснован ряд пороговых значений параметров экономической безопасности,. мониторинг по которым целесообразен при проведении контрольных мероприятий; В последующем, в ходе осуществления проверок в обязательном порядке предлагается проводить анализ пороговых значений экономической безопасности и разрабатывать альтернативные сценарии по их нормализации.
4. Эффективность государственного финансового контроля следует оценивать на основе интегрированных показателей затрат на содержание органов контроля, объемов выявленных нарушений и реально взысканных сумм с виновных лиц (хозяйствующих субъектов). В специфических условиях развития национальной рыночной экономики особое значение имеет совершенствование методик документального и фактического контроля. Эти методики необходимы для контроля финансовых потоков государства и оценки их эффективности, оценки эффективности финансируемых из бюджета целевых программ, целесообразности приватизации, эффективности использования государственной собственности.
5.Основная проблема институциональных преобразований системы государственного финансового контроля состоит в том, что требуется найти оптимальный вариант сочетания двух основных принципов: а) создания необходимого экономического пространства для действия объективных законов рыночных отношений; б) сохранения в руках государства ключевых позиций в тех областях, где только государство способно гарантировать устойчивое развитие, внутреннюю и внешнюю экономическую безопасность. Поэтому совершенствование контроля, в силу объективных закономерностей экономических отношений, возможно лишь в тех пределах, в каких прогрессирует само государственное управление и формируется единое правовое пространство на территории страны.
Институциональный комплекс преобразований государственного финансового контроля в сфере обеспечения экономической безопасности, дожен включать следующие составляющие: методологические основы (определения понятий, целей, задач, принципов, требований, форм и видов ГФК); совершенствование организационной структуры (включая ее звенья Ч органы контроля, статус и порядок их взаимосвязей); развитие научно-исследовательской, материально-технической и учебной базы, программного и информационно-коммуникационного обеспечения.
Совершенствование аналитической деятельности структур государственного финансового контроля дожно развиваться по направлениям: глубокого анализа контрольных мероприятий; поиска причин, обобщения последствий выявленных отклонений и нарушений; оценки эффективности использования бюджетных средств, государственной собственности и других ресурсов в целях обеспечения экономической безопасности.
6. Целесообразно провести укрупнение органов внутреннего контроля среди ведомств, родственных по признаку общности оперативной и хозяйственной деятельности. Например, создать единую систему контроля во всех силовых структурах, как в Центре, так и в Федеральных округах. Вместе с тем проводимые мероприятия по усилению контроля и повышению его эффективности дожны синхронно подкрепляться адекватными мерами материально-технического и информационного обеспечения контрольно-ревизионных органов всех уровней. Эффективность деятельности контрольно-ревизионных органов можно существенным образом усилить в результате разработки и уточнения законодательной, нормативно-правовой и методической базы, оснащения подразделений современной оргтехникой.
Диссертация: библиография по экономике, кандидат экономических наук , Котов, Николай Владимирович, Санкт-Петербург
1. Нормативно-правовые акты и другие официальные документы 1. Конституция Российской Федерации (утверждена 1993 г.).
2. Закон Российской Федерации О счетной палате РФ от 11.01.95 г. № 4-ФЗ.
3. Федеральный закон от 13 октября 1995 г. N 157-ФЗ "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" (с изм. и доп. от 8 июля 1997 г., 10 февраля 1999 г.)
4. Федеральный закон от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации" (с изменениями от 2, 26 марта 1998 г., 5 августа 2000 г., 8 августа 2001 г., 7 мая 2002 г., 6 мая 2003 г.)
5. О безопасности: Сборник законодательных и нормативных документов по состоянию на февраль 1998 г. М., Буквица, 1998 г. (Серия "Федеральное законодательство")
6. Федеральный закон от 14 апреля 1998 г. N 63-Ф3 "О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами" (с изм. и доп. от 24 июля 2002 г.)
7. Федеральный закон № 119 Об аудиторской деятельности (с изменениями на 30 декабря 2001 года). Принят Государственной Думой 13 июля 2001 года.
8. Указ Президента Российской Федерации О Федеральном казначействе от 8.12.92 г. № 1556.
9. Ю.Указ Президента Российской Федерации Об аудиторской деятельности в РФ от 22.12.93 г. № 2263.
10. И.О Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации (Основных положениях)". Указ Президента Российской Федерации от 29.04.96 г. № 608
11. М.Концепция национальной безопасности Российской Федерации. Утверждена Указом президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. № 1300.
12. Постановление Правительства Российской Федерации Положение о Департаменте налоговой полиции от 11.10.93 г. №1037.
13. Департаменте государственного финансового контроля и аудита Министерства финансов Российской Федерации. Постановление Правительства РФ от 06.03.98 N 276
14. Положение о Министерстве финансов Российской Федерации(утв. постановлением Правительства РФ от 6 марта 1998 г. N 273)(с изменениями от 18 июня 1999 г.)
15. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской федерации О Программе взаимодействия Совета Федерации
16. Федерального Собрания Российской Федерации со Счетной палатой Российской Федерации по повышению эффективности государственного финансового контроля в Российской Федерации на 2003 год.
17. Об утверждении Положения о Департаменте государственного финансового контроля и аудита Министерства финансов Российской Федерации. Приказ Минфина России от 31.03.98 N 53
Похожие диссертации
- Механизм противодействия легализации теневых доходов в системе обеспечения экономической безопасности государства
- Управленческие аспекты налоговых отношений в системе обеспечения экономической безопасности государства
- Управление финансовыми рисками в системе обеспечения экономической безопасности государства
- Противодействие теневой экономике в системе обеспечения экономической безопасности России
- Развитие механизмов налогового контроля в системе обеспечения экономической безопасности России