Экономический механизм совершенствования налогового контроля

Созанова, Светлана Валерьевна

Темы диссертаций по экономике » Финансы, денежное обращение и кредит

Экономический механизм совершенствования налогового контроля тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат

Ученая степень	кандидат экономических наук
Автор	Созанова, Светлана Валерьевна
Место защиты	Владикавказ
Год	2004
Шифр ВАК РФ	08.00.10

Диссертация

Автореферат диссертации по теме "Экономический механизм совершенствования налогового контроля"

На правахрукописи

Созанова Светлана Валерьевна

ЭКОНОМИЧЕСКИЙ МЕХАНИЗМ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ НАЛОГОВОГО КОНТРОЛЯ

Специальность 08.00.10.-финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Владикавказ 2004

Диссертационная работа выпонена в Северо-Осетинском государственном университете им. К.Л.Хетагурова

Научный руководитель Ч

доктор экономических наук, профессор Токаев Нох Хасанбиевич

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор Куцури Георгий Николаевич;

кандидат экономических наук Бестаев Мухарбек Иванович

Ведущая организация -

Кисловодский институт экономики и права

Защита состоится л 2004 года в "I ^/^Часов на заседании

* * V \ ?

диссертационного совета ДМ 2К.246.03 при Северо-Кавказском горно-металургическом институте (государственном технологическом университете) по адресу: 362021, г.Владикавказ, ул. Николаева, 44, корпус 1, 4 этаж, зал заседаний.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Северо-Кавказского горно-металургического института (ГТУ).

Автореферат разослан л ноября 2004 г.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат экономических наук, доцент

С.Т.Хекилаев

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Налоговый контроль является специальным способом обеспечения налогового законодательства, и от его эффективности зависят экономическое благополучие и безопасность государства. Тезис о том, что налоговый контроль РФ, несмотря на достигнутые результаты, недостаточно эффективен во многом обусловил выбор темы и написание диссертационной работы.

Из зоны критики по-прежнему не выпадает механизм функционирования органов, осуществляющих налоговый контроль. Система налогового контроля, как и вся система налогообложения, дожна иметь не только фискальные цели, но и рыночные ориентиры. Другими словами, налоговый контроль выпоняет регулирующую функцию в системе налогообложения и дожен содействовать развитию экономической и социальной активности частной и корпоративной доходополучателей, а не подменять естественные тенденции движения локального пространства административным контролем. Однако налоговый контроль, являющийся частью всей системы налогообложения, дожен создавать условия для эффективного ее функционирования и тем самым способствовать финансовой обеспеченности и финансовой стабилизации, что, к сожалению, пока не проявляется в дожной мере. Исследование этих проблем в работе определяет актуальность темы.

Степень разработанности проблемы. В диссертации, безусловно, учитываются исследования и разработки, опубликованные по вопросам налоговой системы, налогообложения и налогового контроля. В частности, существенный вклад в разработку проблем налогообложения и налогового контроля внесли ФАквинский, М.Боголепов, С.Брю, А.Вагнер, С.Витте, С.Вольтер, П.Гензель, Дж.Кейнс, АЛаффер, А.Лернер, К.Макконнел, Ш.Монтескье, У.Петти, П.Пру-дон, Д Рикардо, П.Самуэльсон, А.Смит, А.Тривус, МФридман и др. Из советско-российских экономистов следует отметить труды А.Брызгалина, В.Гусева, В Гакина, А.Дадашева, А Казака, В Красницкого, Л.Павловой, Г.Поляка, В.Панскова, С.Пепеляева, А.Починка, Б М.РаЙзберга, М.Романовского, Д.Чер-ника, Т.Юткиной и других.

Вместе с тем вопросы совершенствования экономического механизма налогового контроля как научная проблема остаются еще недостаточно разработанными, особенно с учетом необходимости внесения адекватных изменений в налоговую систему и реализации политики ускоренного экономического роста.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является изучение состояния налогового контроля в РФ и ее регионах в современных рыночных условиях. Важно также исследовать теоретические и методические вопросы, связанные с экономическим механизмом эффективного осуществления налогового контроля. Для достижения поставленной цели в работе решаются следующие задачи:

- исследование сущности налогового контроля и определение его места в общей системе финансового контроля;

- проведение анализа эффективности реализации контрольных функций налоговыми органами с помощью комплекса различных показателей;

- анализ действующей системы налогового контроля в части организации налоговых платежей в бюджеты разных уровней и состояния налогового контроля хозяйствующих субъектов, а также практики предупреждения налоговых неплатежей и образования недоимки;

- раскрытие и классификация основных факторов совершенствования экономического механизма проведения налоговой реформы (в аспекте налогового контроля);

- определение влияния результатов проводимой налоговой реформы на повышение действенности и эффективности налогового контроля;

- раскрытие роли кадровой политики в совершенствовании системы налогового контроля;

- определение возможных путей совершенствования экономических методов контрольной работы налоговых органов;

- оценка механизма совершенствования методов налогового контроля с использованием новых информационных технологий.

Предметом исследования выступают отношения, возникающие в процессе формирования бюджетов разных уровней при осуществлении налогового контроля.

Объектом исследования является современная система налогообложения и организация эффективного механизма налогового контроля.

Методологической и теоретической основой диссертационного исследования явились труды ведущих отечественных и зарубежных экономистов в области теории финансов, налогообложения, налогового реформирования и совершенствования налогового контроля.

Методы исследования. В диссертации использовались такие методы экономических исследований, как: статистический, сравнительных группировок, расчетный, графический, монографический, выборочные наблюдения.

Информационно-эмпирическая база исследования представлена законодательными актами, данными Министерства финансов РСО - Алания и Министерства экономического развития РСО - Алания, материалами УФНС России по РСО - Алания, а также других официальных документов государственных органов. В работе также критически использованы результаты научных исследований, опубликованные в различных специальных журналах и монографической литературе.

Положения диссертации, выносимые на защиту: , 1. В сущностной характеристике контрольные функции в налоговом регулировании специфичны и в то же время являются частью контрольных функций финансового контроля. Налоговый контроль имеет двойственный характер: он является частью финансового контроля и элементом (приемом) налоговой системы.

2. Противоречия, недостатки и диспропорции, возникающие в налоговой практике, требуют четкого знания функций налогового контроля, его взаимос-

вязи с выбранными моделями налогового регулирования. Налоговый контроль экономически необходим в той мере, в которой оправдан по осуществляемым на егб цели затратам (расходам).

3. Изменения в налоговой системе не всегда способствуют усилению роли и значения налаженного налогового контроля. В этой связи важно учитывать, что результаты налогового контроля несут на себе "подчиненно - следственный" характер от задач, решаемых бюджетами, однако он не может использоваться лишь как инструмент "напонения бюджетов". Неизбежность фискальной природы функционирования налоговой системы России не означает всеобщую (абсолютную) государственную возможность аккумулировать в бюджетах доходы, используя методы налогового контроля.

4. Уклонение от уплаты налогов - это преднамеренное сокрытие налогоплательщиками части доходов и имущества от налогового обложения. В связи с этим актуально исследование причин и факторов, заставляющих налогоплательщика уклоняться от налога, а также последствий и масштабов потерь.

5. Контроль за испонением налоговых платежей в бюджеты всех уровней, осуществляемый органами государственной власти, и есть форма мобилизации финансовых ресурсов в бюджеты. Однако возникает множество вопросов налогового контроля, имеющих прямое отношение к деятельности властных государственных структур, характеризующейся как положительно, так и отрицательно. В России и ее регионах, в частности, в РСО - Алания, существует система налогообложения, которая требует научного осмысления как в части несовершенства нормативной базы налогов (уровень налогообложения, налоговое бремя), так и выявления изъянов, недоработок в организации налогового контроля.

6. В налоговом контроле важное значение имеет соблюдение определенного баланса экономических и финансовых интересов государства по формирова-, нию своей финансовой основы, с одной стороны, и интересов налогоплательщиков по защите от неправомерного вмешательства в их хозяйственную, деятельность - с другой. Контрольную деятельность налоговых органов .следует рассматривать не с позиции принудительно властных отношений государствам гражданами, не через призму оценки ситуации фискальными органами, а всесторонне, объективно, с учетом законных прав и интересов налогоплательщиков.

7. Формирование и задействованность экономического механизма налогового контроля предполагает систематическое совершенствование его методической основы и оценки современных технологий, применяемых на практике.

8. Для обеспечения эффективного экономического механизма необходимо сформировать профессиональную кадровую базу с перспективными направлениями подготовки специалистов по налогам и налогообложению с высшим образованием. Целесообразны значительно более высокие, чем сложились за десять лет, темпы обновления работников налоговой службы как по критерию образования, так и по возрасту, полу и тд.

Научная новизна исследования состоит в разработке концептуальных основ совершенствования экономического механизма налогового контроля с обоснованием одинаковой необходимости усиления его функций, комплексной оценки методов и форм осуществления.

Элементы научной новизны содержатся в следующем:

- обоснована сущность и определены элементы налогового контроля, принципы и формы его эффективной организации (важнейшей является характеристика, что налоговый контроль имеет непосредственную связь с функционированием финансов, финансовым контролем, финансовым регулированием и управлением);

- уточнено, что по своей сущности налоговый контроль экономически необходим и оправдан в рамках позитивного воздействия на процесс формирования налоговой системы и финансовых ресурсов государства, т.е. бюджетных доходов (контроль дожен "приносить" больше средств, нежели затрачивается на его проведение, и тем самым способствовать реализации принципа дешевизны и эффективности налоговой системы);

- аргументирован вывод о том, что чрезвычайно важное значение имеет экономически обоснованное налогообложение, а также разграничение пономочий между законодательной и испонительной властью по поводу изменений в налоговой системе, совершенствование методов и форм осуществления налогового контроля (речь идет о том, что противоречия, недостатки и диспропорции, возникающие в налоговой практике, требуют четкого знания экономических функций налогового контроля, его взаимосвязи с выбранными моделями налогового регулирования, усиления налоговой ответственности и действенности налогового контроля);

- доказано, что налоговый контроль способствует снижению и ликвидации сокрытия налогов, однако любые попытки вывести функции налогового контроля за пределы общей системы финансового управления обречены на неуспех (с одной стороны, нельзя в системе налогового регулирования оценивать налоговый контроль как "панацею от всех бед" или как "палочку-выручалочку", с другой - необходимо понее учитывать, что налоговый контроль - элемент реального налогового процесса);

- проведен обширный анализ экономических, правовых, организационных, кадровых и методических основ налогового контроля, и на этой базе выявлены недостатки действующего экономического механизма налогового контроля: немногофункциональность, некомплексность, чрезмерно высокая зависимость от целей испонения текущих бюджетных задач, несоответствие кадрового состава испонителей профессиональным требованиям, слабая применяемость новых технологий и т.д.;

- выявлены и классифицированы элементы экономико-финансового механизма организации налогового контроля и его возрастающего влияния на своевременное и поное испонение налогоплательщиками налоговых обязательств, недопущение образования задоженности по платежам в бюджеты разных уровней, а также недоимки;

- раскрыты особенности обеспечения методической основы налогового контроля и разработана система рекомендаций по ее совершенствованию, в том числе применительно к деятельности налоговых служб РСО - Алания (методическая база проведения налогового контроля относится к тому элементному составляющему механизма его осуществления, который играет качествообра-зующую роль).

Теоретическая значимость диссертационной работы состоит в уточнении общих понятий налоговой системы, финансового и налогового контроля, а также в обосновании причин и факторов, являющихся основой формирования экономического механизма совершенствования методов и форм налогового контроля.

Практическая значимость диссертационного исследования состоит в разработке подходов к внедрению новых методов и контрольных технологий с применением автоматизированной системы управления налогообложением, а также рекомендаций по совершенствованию кадровой политики как инструмента повышения эффективности функционирования органов налогового контроля. Научные положения и результаты исследования целесообразно использовать в процессе преподавания учебных дисциплин: "Налоги и налогообложение", "Государственный бюджет", "Финансы", а также спецкурсов "Муниципальные финансы", "Финансы отраслей и предприятий народного хозяйства".

Апробация работы. Основные результаты и выводы докладывались автором на научно-практических конференциях в СОГУ и в Учебном центре "Конкурент" в 2000-2004 гг. Рекомендации внедрены в практическую деятельность УФНС России по РСО - Алания, Министерства финансов РСО - Алания, учебном процессе на кафедре "Налоги и налогообложение" экономического факультета СОГУ. По результатам исследования опубликовано 4 работы общим объемом 10,7 п.л., в том числе монография 18,2 п.л. в соавторстве (авторский вклад - 9,2 п.л.).

Структура диссертации. Работа состоит из введения, 3 глав, содержащих 7 параграфов, заключения и списка использованной литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

В первой главе "Сущность, факторы и причины возрастания роли налогового контроля в рыночной экономике" рассмотрены теоретические вопросы, которые позволили уточнить содержание, свойства и функция налогового контроля, его место в системе экономико-финансовых отношений. Налоговый контроль является составной частью финансового контроля, и вне этого качества теряет экономический смысл. Налоговый контроль по существу и содержанию выпоняет функции обеспечения единой системы контроля за соблюдением налогового законодательства, правильностью исчисления, понотой и своевременностью уплаты налогов и других обязательных платежей.

Разумеется, налоговый контроль (и органы государственной налоговой службы, осуществляющие его) стакивается не только с позитивной основой принятия налоговых решений. Очень часто приходится разбираться с нало-

говыми нарушениями, с необходимостью принятия решений в конфликтных ситуациях, в условиях краткосрочной и догосрочной задержки налоговых платежей. В диссертации сделан акцент на том положении, что налоговый контроль является сформировавшимся самостоятельным правовым институтом, всестороннее изучение которого представляет экономический интерес. Формирование и развитие налогового контроля происходит в условиях рыночного изменения экономических отношений и становления принципиально нового законодательства, создающего основы для разработки современных теоретических моделей правовых институтов налогового права, включая институт налогового контроля.

В выработке теоретической позиции нашего исследования приведен критический анализ взглядов многих авторов на определение сущности, форм, методов и места налогового контроля в налоговой системе. Выбор форм и методов налогового контроля над доходами, естественно, зависит от характера налогообложения и от налоговой системы государства, от ее организационной основы. В то же время важнейшим является учет характеристики самого налогового контроля, который связан с функционированием финансов и финансовым контролем. Ряд экономистов, в частности, Т.Ф. Юткина, справедливо подчеркивает, что "налоговый контроль - элемент финансового контроля и налогового механизма. Он является также необходимым условием эффективного налогового менеджмента" (Налоги и налогообложение: Учебник. 2-е издание, перераб. и доп. М.: ИНФРА - М, 2002).

Е.Н. Евстигнеева дает несколько другое определение налоговому контролю: "Налоговый контроль - это установленная нормативными актами совокупность приемов и способов по обеспечению соблюдения налогового законодательства и налогового производства" (Налоги, налогообложение и налоговое законодательство. СПб, 2001).

И.М. Корниенко рассматривает налоговый контроль с позиции "необходимости соблюдения налоговой дисциплины как условия качественного выпонения обязательств перед государством" (Налоговое регулирование и контроль в современной России (автореферат дисс). СПб., 2000).

Следует отметить весьма оригинальную трактовку налогового контроля, данную М.Х. Абазовой В частности, она пишет: "В условиях становления налоговой системы действует принцип неразличения - функции налогообложения (фискальная, регулирующая, стимулирующая, контрольная) как бы слиты воедино, и государство использует налоговую систему как инструмент напонения бюджета" (Формирование налоговой политики субъекта Российской Федерации. М.: Финансы, 2001). В аргументации указанного определения М.Х. Абазова исходит из предпосыки тождественности и однопорядковости приведенных категорий. На наш взгляд, о тождественности не приходится говорить и автор в этом отношении неправ. Одновременно важно отметить, что неизбежность фискальной природы функционирования налоговой системы России не означает всеобщую (абсолютную) государственную возможность аккумулировать в казне доходы. Фискальность является самостоятельным принципом

налоговой системы, реализация которого, конечно же, связана с необходимостью формирования государственного бюджета. Но, в действительности, государство создает налоговую систему, которая не характеризуется по своей сути только фискальностью, а по направленности действия и воздействия на экономику и финансы является и стимулирующей. Напомним еще раз, что государство (разумеется, органы государственной власти, призванные управлять экономикой, финансами, налогами и т.д.) на основе общественных потребностей, их структуры (учет индивидуальных потребностей) разрабатывает концепцию налогообложения. В зависимости от этой концепции выстраивается налоговая система. Это так. Но с позиции действующей налоговой системы (функционирующей) налоговый контроль выступает элементом налогового регулирования и частью финансового контроля. Мы придерживаемся теоретической позиции, согласно которой налоговый контроль имеет двойственный характер: он является частью финансового контроля и элементом (приемом) налоговой системы. В этом определении важна та характеристика налогового контроля, которая высвечивает участие налогового контроля в налоговом регулировании. Налоговый контроль осуществляется над доходами, но еще в большей степени над деятельностью налогоплательщиков.

Представители Санкт-Петербургской школы экономистов-финансистов - М.В. Романовский, О.В. Врублевская обосновывают, что "налоговый контроль - завершающая стадия управления налогообложением, один из элементов методики планирования налоговых доходов бюджета" (Финансы. Под ред. М.В.Романовского, О.В.Врублевской, Б.М.Сабанти. М.: Юрист, 2000).

В данном определении акцент делается на том, что налоговый контроль является "элементом управления налогообложением". Определенный смысл в этом есть, тем более, когда имеется в виду условие эффективного функционирования налоговой системы. Мы не разделяем, однако, ту часть процитированного определения, где речь идет о налоговом контроле как об "элементе методики планирования налоговых доходов бюджета". Налоговый контроль может способствовать не только своевременному поступлению налоговых доходов в бюджеты разных уровней, но и их оптимизации, изменению нормативной базы и т.д., но не являться плановым инструментом (показателем) налоговых Доходов. Тут дожна быть большая четкость и определенность суждений, оценок и формулировок теоретических положений.

В нашем исследовании обосновано, что формы проявления и недостатки налогового контроля не изменяют его сущностную характеристику как составной части финансового контроля. Придерживание позиции форм и недостатков сузит не только видение проблемы, но и возможности выработки новых решений. Налоговый контроль как составная часть финансового контроля, безусловно, представляет собой совокупность действий и операций по проверке финансовых, налоговых и связанных с ними вопросов деятельности физических и юридических лиц. Но он же предполагает развитие и функционирование собственных форм и методов осуществления. В нашем исследовании

Схема 1

проведена классификация налогового контроля, которая понее раскрывает вышеизложенные вопросы (схема 1, авторская разработка).

В диссертации выявлены и классифицированы причины и факторы неэффективного осуществления налогового контроля. Прежде всего это связано со сложностью, противоречивостью, нестабильностью действующего налогового законодательства и с отсутствием всеобъемлющих и точных агоритмов применения института контроля в сфере налогообложения, а нередко и с недостаточной компетентностью сотрудников налоговых органов.

Классификационная характеристика налогового контроля допонена уточнением главных требований к нему. В работе раскрыто, что одно из главных требований к налоговому контролю вытекает из известных принципов налогообложения Ч контроль дожен приносить значительно больше средств, нежели затрачивается на его проведение (принцип дешевизны и эффективности налоговой системы). Российская практика проведения налогового контроля не подтверждает в поной мере это требование.

Одна из основных целей налогового контроля Ч препятствование уходу от налогов. Это явление известно с древности как реакция на чрезмерный налоговый гнет, а в наше время - как рост налогового бремени. Оно развивалось вместе с налогообложением, приобретая форму устойчивой закономерности. Исходя из этого, финансисты сформулировали закон роста сопротивления налогу. Изучению вопросов налогов и налогового бремени в современной налоговой системе России посвящены теоретические исследования и методические разработки ряда отечественных ученых и практиков: С.Ю.Глазьева, Г.Н.Куцури, В.Г.Панскова, Б.М.Сабанти, Т.Ф.Юткиной, Д Д.Черника, АА.Ханикаева и др.

Отмечается, что уровень налоговой нагрузки, сложившийся в начале 90-х годов в России, был неоправданно высокий, что мешало экономике методично развиваться за счет внутренних источников. Во многом это происходило вследствие недопонимания вопросов, связанных с тем, как влияет налоговая нагрузка на социально-экономические процессы в обществе.

Мы приходим к выводу, что тяжесть налогового бремени очень часто воспринимается налогоплательщиками как оправдание ухода от налогов. В этой ситуации потребности, для удовлетворения которых через налоги формируется бюджет государства, не осознаются плательщиками как необходимая реальность, особенно если расходы государства не подотчетны самой общественности. Существуют и политические причины, побуждающие налогоплательщика уходить от налогов. В тех случаях, когда в государстве устойчивы тенденции лоббирования расходов при определении направлений экономической политики, налогоплательщик считает своим прямым догом позаботиться о своих личных интересах и интересах своих работников, оставшихся без зашиты лоббистов. Если при проведении государственной налоговой политики интересы отдельных групп ставятся над интересами других без экономических на то причин, то налогоплательщики, считающие себя обойденными, изыскивают самые различные варианты уменьшения налоговых выплат, вплоть до прямого укрывательства налогооблагаемых доходов и объектов, что, безусловно, снижает эффективность налогового контроля: чем выше налоговые ставки, тем сильнее

соблазн уйти от налогов, и наоборот, чем неустойчивее финансовое положение налогоплательщика, тем сильнее его намерение укрыть налоги. Есть так называемое пороговое значение налоговой нагрузки, условия достижения которого во многом определяют возможности налогового контроля.

С позиции совершенствования налогового контроля важно отметить следующее. В современной экономической практике не только экономическое положение отдельных налогоплательщиков влияет на распространенность явления налогового укрывательства, на это воздействует и общая экономическая конъюнктура. Это объясняется тем, что учет конъюнктуры позволяет в определенной степени облегчить переложение налогов. Чем выше возможности реализации продукции, тем больше вероятность широкого переложения налогов на совокупного потребителя. Следовательно, в таких случаях значительно сокращается потребность ухода от налогообложения.

На важнейшее значение расчетной базы и самих налоговых ставок в системе налогообложения и налогового контроля делает акцент Дитер Брюммер-хофф (Брюммерхофф Д. Теория государственных финансов (перевод с седьмого немецкого издания) /Под. общей ред. А.Л.Кудрина, В.Д Дзгоева. М.: Пионер - Пресс, 2002). В частности, он пишет: "В зависимости от структуры налогов граждане могут получить впечатление, что их налоговое бремя является чрезмерным или, напротив, скорее низким (лJiscal illusion). Так, финансирование путем косвенных налогов может привести к заниженной оценке истинного налогового бремени. Этому может способствовать также возрастающая сложность системы сборов, в том числе возрастание копеечных сборов, т.е. сборов с первоначально низкими поступлениями и преимущественно с названиями, скрывающими их налоговый характер (указ. соч.).

Существенным условием налогового уклонизма служат сложность и противоречивость законодательства, что позволяет налогоплательщику избежать платежа, не нарушая закона. Это затрудняет и практику налогового контроля. Его результаты напрямую зависят от ясности методик налогообложения, технической оснащенности налоговых проверок, бухгатерского учета и отчетности.

Характеризуя функции налогового контроля, методы и способы его совершенствования, очень важно учитывать функции уклонения от налогов, сокрытия налогов. Мы разделяем позицию Д.Брюммерхоффа, который указывает: Сокрытие налогов может происходить путем неправильной декларации доходов (их частей), размера оборота и т.д. Масштаб фактического сокрытия налогов трудно установить, потому что индивидуумы не делают заявлений о нарушении закона.

Переход от легального уклонения налогов к сокрытию часто может быть незаметным. Причины обоих типов поведения можно найти в высоких налоговых ставках, неточных законах (существование лазеек: loop holes), в сложной налоговой системе и законах, расцениваемых как несправедливые. Низкие штрафы поощряют сокрытие налогов. С ростом налоговых ставок более эффективно использовать больше консультационных услуг (налоговые консультан-

ты, адвокаты и т.д.), применять более обширное планирование и идти на более высокий риск. Большое количество разнообразных документов может служить грубым индикатором сложности налоговой системы (указ. соч.).

Налоговый контроль способствует (как бы преграждает путь) снижению и ликвидации сокрытия налогов. Однако любые попытки вывести функции налогового контроля за пределы общей системы финансового контроля и финансового управления обречены на неуспех. Нельзя в системе налогового регулирования оценивать налоговый контроль как панацею от всех бед или палочку-выручалочку. Налоговый контроль -это элемент реального налогового процесса. Правильность, понота и своевременность уплаты налогов и сборов осуществляется посредством налоговых проверок. Налоговым кодексом РФ установлены два вида проверок: камеральные и выездные. В диссертации дана развернутая характеристика указанных видов проверок, выявлены недостатки и возможности их совершенствования.

Во второй главе "Анализ состояния и результатов функционирования действующей системы налогового контроля" охарактеризовано состояние контрольной работы налоговых органов по комплексу различных показателей, в том числе и по практике образования неплатежей в бюджеты разных уровней и недоимки.

Теоретический и практический анализ проблем налогового контроля подтверждает, что в практическом осуществлении последнего можно выделить ряд тенденций и закономерностей, обусловленных разными факторами и условиями. Во-первых, в период формирования новой налоговой системы, базирующейся на рыночных условиях, налоги все больше выступают не только фискально изымаемой государством частью доходов юридических и физических лиц, но и являются соответствующей платой государству за создание тех условий, без которых не может стабильно функционировать сам рынок. Во-вторых, получает развитие новое качество финансовой и налоговой политики, которое обеспечивает расширение параметров воздействия фискально-стумулирующей политики в обеспечении экономического роста и совокупного предложения. Независимо от наличия теневой экономики качество позитивного воздействия фискально-стимулирующей политики имеет место, и оно подтверждается повышением экономической активности и роста доходов (совокупных).

Третьей и очень важной тенденцией является то, что возникают новые факторы и условия существенного снижения ставок налогов и налогового бремени, что влияет не только на экономическую активность товаропроизводителей, но и создает перспективу формирования эффективной системы налогообложения. Данная тенденция положительна не только с позиции совершенствования самой налоговой практики, но и направленности ее воздействия на характер принимаемых государством налоговых решений. Более внимательный и конкретный учет экономических факторов воздействия на налогообложение, безусловно, заставляет нас думать о бюджетном влиянии на уровень налогообложения, в том числе и фактический. Если растут бюджетные потребности, то избежать роста налогообложения трудно и даже невозможно. Но это не озна-

чает, что нельзя совершенствовать бюджетные нормы, стандарты (стандарты бюджетной обеспеченности) и правила. Это впоне может быть оправдано и в том числе с позиции необходимости уточнения характера, методов и способов испонения бюджетов. С другой стороны, правы авторы, которые считают, что бюджетное влияние на налоговую систему и налогообложение имеет место в той мере, как формируются и испоняются расходы бюджета на обеспечение деятельности государственных органов, осуществляющих контроль над движением финансовых потоков. ААТомазов, например, считает, что деформация налоговой сферы находит проявление во влиянии на распределение налоговой нагрузки и, как следствие, на сокращение бюджетных расходов и изменение ее структуры. По его мнению, "сокрытие экономической деятельности от контроля и уклонение от уплаты налогов приводит к возрастанию налогообложения доходов, получаемых законопослушными налогоплательщиками. Возрастание налоговой нагрузки стимулирует дальнейшее сокрытие доходов от налогообложения, усиливает неоправданную дифференциацию доходов и собственности" (Томазов А.А. Особенности воспроизводства теневой экономической активности в условиях либерализации хозяйственных отношений. Автореферат канд. дисс. Ростов-на Дону, 2002 г.). В нашей диссертации приводится система аргументов в доказательство положения о том, что деформация бюджетной сферы проявляется в чрезмерном росте расходов государственного бюджета и частых изменениях их структуры, а сокращение доходов бюджета является причиной недофинансирования государственных институтов регулирования экономики (контролирующих правоохранительных органов), их ослабления и деградации в тот период, когда наиболее сильна потребность в обеспечении прав и законных интересов участников экономических отношений.

Проведенный нами комплексный анализ состояния и результатов функционирования действующей в России налоговой системы и налогового контроля показал, что возрастание налоговой нагрузки стимулирует сокрытие доходов от налогообложения и это реально в российской экономике. Однако из этого не следует, что в системе налогообложения невозможен и неприменим принцип дифференцированного налогообложения и регулирования пропорций обоснованного первичного перераспределения общих налоговых доходов бюджетной системы.

Согласно расчетам общая сумма доходов бюджетов субъектов Российской Федерации, в соответствии с прогнозом консолидированного бюджета на 2004г., предусматривается в количестве 2141 мрд. руб., из них безвозмездные перечисления из федерального бюджета - 340,0 мрд. руб. Таким образом, пропорция первичного перераспределения общих доходов бюджетной системы между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации составляет 60,4:39,6; налоговых доходов 56:44 (табл.1). В последние три года имеет место некоторое сокращение доли налоговых доходов в общих доходах бюджетной системы, но такая тенденция проявляется наиболее заметно на региональном уровне: доля налоговых доходов субъектов Федерации, составлявшая в 2001г.

- 81%, в 2002г. - 83,7%, по проекту на 2004г. сокращается до 76%. В результате до 25% доходов бюджетов субъектов Российской Федерации формируется за счет налоговых платежей и финансовой помощи из федерального бюджета.

Таким образом, перспективы формирования доходов региональных бюджетов в существенной степени зависят от бюджетной политики федерального центра, ее объективности и стабильности.

Снижение общего налогового бремени не является условием (фактором), приводящим к неэффективности налогообложения и налогового контроля в частности. В то же время деформация пропорций налогового распределения действительно порождает проблемы налогового регулирования, а также налогового контроля.

Проведенное исследование подтверждает, что при оценке и обосновании причин и факторов возрастания роли налогового контроля надо иметь в виду, что различия налогового потенциала территории не поностью компенсируются трансфертами, в которых не учитываются все расходы. В настоящее время уже при принятии решений законодательными органами власти, а также в процессе рассмотрения и утверждения бюджетов закладывается бюджетная асимметрия, т.е. не учитываются не только предлагаемые изменения в структуре расходов и доходов, но и произошедшие в прошлый период изменения (несоответствие дефляторов при формировании бюджета). В то же время при расчете трансфертов необходимо поностью учитывать потребности текущих расходов и расходы бюджетов субъектов Российской Федерации на капитальные вложения инвестиций и т.д, хотя бы по принятым целевым федеральным программам, на содержание социальной инфраструктуры и индексацию заработной платы по решению федеральных органов власти. Однако этого не происходит, и в результате длительное время сохраняется ситуация концентрации сверх законодательно установленного уровня налоговых доходов в федеральном бюджете. Аналогичная тенденция, естественно, сохраняется и при распределении доходов между бюджетами субъектов Федерации и муниципальными бюджетами.

ТаблицаТ

Распределение доходов между уровнями бюджетной системы по проекту консолидированного бюджета на 2004 г., мрд. руб.

Федеральный бюджет Бюджеты территорий Консолидированный бюджет

Всего доходов 2742,8 2141,1 4543,9

В том числе безвозмездные перечисления . 340 .

Общие доходы без учета безвозмездных перечислений 2742,8 1801,1 4543,9

В % к доходам консолидированного бюджета 60,4 39,1 100

Налоговые доходы 2071 1628,1 3699,5

В % к налоговым доходам консолидированного бюджета 56,0 44 100

Источник: Бизнес и банки Специальный выпуск №41 Октябрь 2003 С 7

В диссертации на примере ряда показателей сформированы методы проведения анализа организации контрольной работы. При этом мы исходим из приоритетности количества проверенных юридических и физических лиц и фактических данных проведенных проверок. На основе такого анализа можно получить важные характеристики о результативности организации налогового контроля, и это существенно. Но вместе с тем данный вид анализа не характеризует результативность самого налогового контроля. В процессе анализа и обобщения мы пришли к выводам, что выявление лузких мест во время налоговых проверок не является самоцелью. Это значит, что налоговые проверки выпоняют не характерные функции, а являются методами и формами мобилизации налоговых доходов в бюджеты. Эффективность налоговых проверок может быть связана с количеством и качеством их проведения, но оценивается по результатам поступления налоговых доходов в бюджеты. При этом непосредственная и конечная цели налоговых проверок существенно различаются. Если первая связана с конкретным устранением недостатков в организации и оплате налогов, то вторая - с обеспечением эффективного функционирования налоговой системы.

Мероприятия налоговых органов в улучшении системы налогового контроля могут быть самые различные, но они в целом устанавливают законность в сфере налоговых отношений. Поэтому за критерий оценки деятельности налоговых органов по организации налогового контроля надо брать меру испонения налогового законодательства, а оценочными показателями, безусловно, являются своевременность и понота уплаты конкретных налогов в бюджеты. Мы разделяем позицию авторов, утверждающих, что на сегодня в российской практике нет единого показателя, по которым можно оценить результативность налогового контроля. Совокупный результат налоговых поступлений в бюджеты всех уровней не может расцениваться как лишь следствие результативности налогового контроля. Более правильно оценивать результаты налогового контроля показателями достижения максимально возможных поступлений налоговых доходов в бюджеты всех уровней путем установления сумм ущерба от налоговых уклонений (сокрытий) и сумм их возмещений.

Мы считаем, что, с точки зрения оценки деятельности самих налоговых органов, по организации налогового контроля показатели шире, т.е. их больше, нежели в плане оценки результатов налогового контроля как элемента функционирующего налогового механизма и даже налоговой системы в целом. В первом случае, например, важными являются показатели учета налогоплательщиков. Другими словами, если налоговые органы методами налогового контроля улучшают эти показатели, то это характеризует эффективность их работы. Количество неучтенных налогоплательщиков показывает определенные недоработки, упущения, ошибки, промахи налогового контроля. В таком же контексте можно оценивать, например, результаты выявленных и невыявленных налоговых нарушений, количество наложенных штрафов и т. д., что подтверждается анализом данных по РСО - Алания.

Как видно из таблицы 2, в рассматриваемый период наблюдается тенденция снижения количества проверок налоговыми органами. Однако за анализируемые годы количество выявленных нарушений на начало и конец периода оказалось вне указанной выше тенденции, хотя при этом суммы доначисленных налогов снизились. В данном случае эффективность налогового контроля, характеризуемая суммой взысканных налогов, в целом росла за указанные годы. Вместе с тем наибольшая результативность наблюдалась в 2001 году. Это было связано с тем, что налоговая активность налогоплательщиков была выше и совпадала с небольшим ростом налогового бремени, с одной стороны, с другой - неожиданными изменениями, которые произошли в области акцизов на водку и ликероводочные изделия.

Между тем в течение последних трех лет наблюдается тенденция роста допонительно начисленных сумм по результатам контрольной работы, а не только по результатам проведенных выездных налоговых проверок. Из данных таблиц 2,3,4 видно, что результаты контрольной работы позволили налоговым органам РСО-Алания доначислить почти в 2 раза больше налогов (при значительных суммах, что очень существенно), чем по результатам налоговых проверок. В данном контексте важна положительная динамика роста реально взысканных сумм допонительно начисленных налогов (табл. 2): в абсолютных цифрах динамика роста почти в 19 раз.

Таблица 2

Результативность проверок УФНС РСО-А за 2000-2003гг

Покшпсв 2000с 2001с 2002с 2003с1"

Количество проверок 6405 5441 3039 3034

Выявлено нарушений 1145 1699 1581 1653

Доначислено налогов, тыс руб 116616 191714 109089 121907

Взыскано налогов, тыс руб 14439 102280 50961 67988

Данные УФНС РСО - Алания, расчеты автора

На наш взгляд, не следует противополагать значение проводимых на-лотовыми органами проверок, но в то же время впоне закономерен вывод о том, что в некотором смысле центр тяжести контрольной деятельности этих органов смещается именно в сторону обеспечения результативности контрольной работы. При росте количества налогоплательщиков вероятность эффективности налоговых проверок возрастает. Это, безусловно, так. Но при динамике роста показателей налоговых проверок - не всегда результат тот же и положительный. Показатели улучшаются тогда, когда растет качество налоговой контрольной работы, о чем свидетельствуют данные таблиц 3,4.

Динамика допонительно начисленных сумм 2001-2003гг.

2000т (мн руб) 2001т (мн отб) 2002т (мн оуб) 2003г (мгш ВУб)

Всего 334,5 563,7 355,1 376,2

из них. по результатам выездных налоговых проверок 117,4 191,2 108,0 121,9

по результатам контрольной работы 217,1 372^ 247,1 255,4

Данные УФНС РСО - Алания, расчеты автора

Динамика взысканных сумм в 2000-2003гг.

Таблица 4

Данные УФНС РСО - Алания, расчеты автора.

Мы уже обращали внимание на то, что налоговая нагрузка и налоговое бремя распределяются крайне неравномерно не только на физические лица, но и на юридические. Более того, эта сложившаяся тенденция существенно сказывается на структурных показателях налоговых поступлений. Например, в РСО-Алания за 2001-2002 годы указанные показатели складывались следующим образом (табл. 5).

Таблица 5

Структура налоговых поступлений от физических лиц, в том числе от предпринимателей, удерживаемых налоговыми органами РСО -Алания за 2001-2002 годы (мн. руб.)

Данные УФНС РСО - Алания, расчеты автора

Поступления и недоимка по основным отраслям экономики в 2002г.

Поступления % Недоимка %

Промышленность 2223 947

Сельское хозяйство 29 232

Транспорт 102 62

Связь 167 4

Строительство 272 170

Торговля и общественное гпшние 247 45

Прочие отрасли 386 407

Данные УФНС РСО - Алания, расчеты автора

Из таблиц 5,6 видно, что суммы допонительных поступлений налогов в результате проведенной контрольной работы в отраслях экономики РСО -Алания хоть и значимые, но при этом сопровождаются высокой процентной долей недоимки. Например, в строительстве рост поступлений составил 272%, а недоимка выросла на 170%, в сельском хозяйстве поступления - 29%, а недоимка - 232%. Что же касается налоговых поступлений от физических лиц, то здесь ситуация в большей степени характеризуется положительно, хотя положение усугубляется частыми отрицательными результатами документальных налоговых проверок и довольно критическим состоянием обоснованности и возможностей уплаты налога на доходы физических лиц при ставке 13%,,

В состоянии отраслевого аспекта проблемы допонительно, следует учитывать ряд условий и факторов совершенствования налоговой контрольной работы. Во-первых, до сих пор не в поной мере упорядочена система регистрации налогоплательщиков - юридических лиц. В особенности это касается регистрации субъектов предпринимательской деятельности не по фактической деятельности, а по бумагам. Во-вторых, при налоговых проверках контролю подвергаются различные расчеты, декларации, справки и т.д. В то же время слабо проверяется лэкономическая бухгатерия предприятий и организаций, что снижает возможности и эффективность контрольной работы.

В-третьих, существенное влияние на качество и результативность проверок оказывает нарушение сроков предоставления деклараций, отчетности по налогам и т.д. Такого рода вопросы априори снижают результативность налоговых проверок и контрольной работы в целом. Конечно, причин для этого множество, но среди них особо следует выделить две. Первая - налоговое законодательство предусматривает разность сроков предоставления налогоплательщиками отчетности по конкретным налогам, и это часто делает невозможным качественно проверить расчеты, бухгатерию и т.д. Вторая - наблюдается длительно продожающаяся практика замены документов при осуществлении налоговых проверок и контрольной работы налоговых органов. Так называе-

мые пропавшие, но найденные документы, документы допонительного подтверждения или случайного обнаружения и т.д. резко снижают, а то и сводят к нулю результаты контрольной работы.

Особо хотелось бы отметить, что часто встречающаяся практика двойной бухгатерии не есть следствие только теневой деятельности. Многие руководители предприятий стараются хоть как-то удержать за счет налоговых неуплат свои кадры, и в этих условиях неуплаченные налоги остаются единственным источником допонительных выплат по зарплате. Длительный кризисный неплатеж, высокое налоговое бремя, отсутствие собственных финансовых накоплений и другое создают сложное положение большой части предприятий - налогоплательщиков.

Приведенный в диссертации анализ подтверждает необходимость и целесообразность проведения систематической контрольной работы по ликвидации платежей и накопления недоимки. Например, в РСО - Алания крайне острой остается проблема погашения образовавшейся недоимки (недопоступления в бюджеты налоговых платежей), о чем свидетельствуют данные таблицы 7.

Несмотря на определенную активизацию работы налоговых органов республики, крайне острой остается проблема погашения задоженности в бюджеты всех уровней, так как имеет место рост недоимки (коэффициент прироста недоимки). В методическом аспекте указанный коэффициент нами предложено рассчитываеть следующим образом:

KP=(Wn'

1Кр - коэффициент прироста недоимки в течение года;

Ик - недоимка на конец года;

нн - недоимка на начало года;

П Ч фактическое поступление в бюджеты налогов и других платежей в течение года.

Этот коэффициент можно рассчитывать в целом применительно к консолидированному бюджету, например, РСО - Алания, а можно и в разрезе каждого конкретного бюджета (республики, города, района и т. д.). С учетом сказанного выше, приведенную формулу расчета недоимки возможно преобразовать следующим образом:

KPW = /![(".-HД)inl,

Кр j 2^3 - коэффициент прироста недоимки 1,2,3 бюджетов (как варианты);

j* - конкретный бюджет, j = 1; к, где к = 3 (республиканский, городской, районный бюджет);

IIj -платежи конкретного периода, по конкретному бюджету;

(нк - HH)j - недоимка анализируемого периода (за год).

Таблица 7

СВЕДЕНИЯ

о проведенной работе по принудительному взысканию недоимки УФНС по РСО-Алания на 01.01.2002год (тыс руб)

Республика РСО-Алания

2001 г 2002 г

Сумма недоимки 766102 519944

%увел недоимки за год -13 9 -33

Направление требований об уплате налога Кол-во 5101 6228

Сумма 2378840 3347521

Выставление инкассовых поручений Кол-во 11385 13333

Сумма 2590786 2828^94

Направлено банкам решение о приостановлении операций 931 1284 >.1

Принято пост об обращении взысканий на имущество дожников Кол-во 159494901 186 .....1 .

Сумма 405781 589440" 1 14

Возвращено постановлений без испонения по различным причинам Кол-во 20 47,

Сумма 44390 89884

Вынесено распоряжений об административном аресте имущества Кол-во 63 87

Сумма 208470 268535

Произведено арест имущества дожников судебных приставов Кол-во 25 36934

Сумма 14 10312

Погашено после получения требований об уплате налогов и сборов 381421 614247

Поступило со счетов в бесспорном порядке 193310 246261

Погашено в результате изъятия наличных денежных средств ' 17669 18094

Погашено задоженности после получения постановления об аресте 3949 6685

Погашено после получения паспорта об административном аресте имущества дожника 11842 20112

Погашено за счет реализации имущества дожников 2674 3515

Сумма погашенной задоженности по платеж в бюджеты всего 610865 908914

Данные УФНС по РСО - Алания, расчеты автора

Накопление недоимки образуется в результате ежегодного положительного значения коэффициента прироста недоимки. Именно этот показатель (коэффициент) дожен находиться в постоянном поле зрения контролирующих налоги органов и самих налоговиков. Если просчитывать КД ежемесячно, поквартально и т. д., то полученные показатели широко могут быть использованы в аналитической работе налоговых органов разных уровней. Причем данное положение верно относительно каждого конкретного налога и всех вместе взятых, что хорошо видно на основе данных диаграммы 1.

По состоянию на 1 января 2002 года недоимка по налоговым платежам в консолидированный бюджет РСО - Алания составила 519944,0 тыс. рублей или снизилась в сравнении с началом года на 32,2% или на 246158,0 тыс. рублей, а по сравнению с соответствующим периодом 2000 года уменьшилась на 14,3% или на 86679,0 тыс. рублей. На01.01.2004г. задоженность по налогам и сборам во все уровни бюджетной системы составила 925084 тыс. рублей, в том числе в бюджет республики около 400019 тыс. рублей, или 43%. Недоимка составила 445117 тыс. рублей, или 49%. При этом выявлено, что основными причинами образования имеющейся недоимки остаются: отсутствие денежных средств на расчетных счетах и в кассах предприятий-недоимщиков; расчеты между предприятиями посредством бартерных операций; наличие большой дебиторской задоженности; несвоевременная плата покупателями за отгруженную продукцию и выпоненные работы, а также отсутствие бюджетного финансирования за оказанные работы и услуги. Среди причин следует также отметить занижение налогооблагаемой базы, что выявляется в ходе проведения выездных документальных проверок и является следствием несоблюдения налогового законодательства РФ.

Диаграмма 1: Динамика задоженности и недоимки по налогам и сборам с 2001 по 2004 г.

В диссертации сделан вывод о том, что вопрос обеспечения налогоплательщиками обязанности уплаты налогов в бюджеты различных уровней дожен обосновываться не только правом налоговых органов применения совокупности различных правовых процедур, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, если даже все это направлено на испонение бюджетньгх обязательств Исключительно важно иметь в виду реальные экономические условия образования задоженности и недоимки по налоговым платежам. Принципы и экономические основы налогообложения необходимо балансировать и согласовывать в поной мере, иначе всегда будут обнаруживаться факторы, способствующие возрастающей роли фискальной функции (и только) налогового контроля.

В третьей главе Основные направления и механизм совершенствования контрольной работы налоговых органов уделено большое внимание вопросам повышения действенности и эффективности налогового контроля в связи с проведением налоговых реформ, охарактеризовано состояние кадрового потенциала организации и проведения налогового контроля, рассмотрены возможности использования информационных технологий и совершенствования методов организации и проведения налогового контроля

В диссертации уточнены характеристики и основные направления, от которых зависит повышение действенности и эффективности государственного налогового контроля. В частности, подчеркивается, что общее состояние экономики, ее базовые параметры, в том числе и достигнутые результаты, определяют положение налогоплательщиков, их доходные возможности (налоговую платежеспособность), предрасположенность к испонению налогового законодательства (законопослушание). На наш взгляд, государственные законы налогового регулирования, в том числе и Налоговый кодекс, создают стратегическую правовую платформу осуществления налоговых действий, не исключая и контрольные. Система налогообложения задается через государственные законы налогового регулирования. И именно в этом ключе важно своевременно принимать качественные законы, законы некратковременного действия, определяющие возможности налогообложения.

Вместе с тем исключительно важное значение имеет не только специализация различных налоговых органов в деятельности применительно к тому уровню и значению, которые занимает каждый из них, но и их функциональное взаимодействие. Дальнейшее совершенствование налогового контроля, безусловно, связано с реализацией единых приемов и методов налогообложения на всей территории страны и испонением всеми налоговыми органами единых его принципов, что и заложено в идее преобразования МНС РФ в налоговую службу.

Разумеется, формы налогового контроля могут совершенствоваться вместе со специализацией и направленностью деятельности самих налоговых органов. Однако одними изменениями структуры налоговых органов трудно добиться кардинального улучшения форм организации налогового контроля. Все происходит в рамках единой налоговой системы, а потому речь дожна прежде

всего идти о ее совершенствовании. Другими словами, изменение структур налоговых служб происходит на фоне усиления контроля над деятельностью самих налоговых служб, особенно на местах, в регионах страны. Налоговые органы в таких условиях (и это часто делают) ужесточают свои контрольные действия, вплоть до наведения ужаса на налогоплательщиков, не всегда профессионально разбирающихся в том, чем они занимаются. Непревращению контрольных действий налоговых органов в различные лужасы способствуют те изменения законодательства, которые снижают налоговое бремя, в том числе и путем отмены налогов или прямого снижения ставки налогов.

При снижении конкретного налога или отмене его всегда возникает проблема компенсационного эффекта потерь. Но это получается в большинстве случаев с позиции бюджетных интересов, а не экономических соображений и перспективы. Однако характер налоговых неуплат, уклонений, сокрытий и т.д. может быть разный по каждому налогу. Отсюда следует вывод, что нововведения в налогообложении имеют право на применение, если они публично принимаются, понимаются и имеют под собой экономико-общественное признание. Нельзя допускать, чтобы налогоплательщики столько же или еще больше платили за снижение налогов, которое им дороже обходится экономически. Сказанное подтверждают показатели работы инспекции ФНС РФ по Промышленному МО г. Владикавказа, удельный вес которого в обеспечении налоговых поступлений РСО - Алания занимает 46%. Из 1600 юридических лиц (предприятий и организаций), зарегистрированных в этом округе, в формировании бюджетов участвует 730. Из 1100 физических лиц (предпринимателей) 800 отчитываются о своей работе и платят налоги.

Из указанного количества юридических лиц поностью платят налоги не более 50 %, Остальные в силу своего экономического состояния не способны платить налоги или частично их скрывают. Хотя имеет место общий рост уплаты налога на доходы физических лиц (это связано с ростом заработной платы), количество неуплачивающих этот налог остается высоким - 20-25%. Такие цифры свидетельствуют о том, что плановые показатели налогов не соответствуют реальным возможностям налогоплательщиков. Такая ситуация ведет к перегрузу одних налогоплательщиков, частично уклоняющихся от уплаты налогов, и неуплате налогов другой категорией налогоплательщиков. В работе эти вопросы рассмотрены подробно на основе НДС, акцизов, налога на прибыль.

В диссертации раскрыты особенности формирования и использования кадрового потенциала налоговых служб в сфере налогового контроля РСО - Алания. Кадровый потенциал, под которым мы понимаем наличие соответствующего количества высококвалифицированных специалистов-налоговиков (имеющих специальное высшее образование), наделенных пономочиями выпонения функций налоговых органов и правом принятия налоговых решений на основе законодательства.

Рассматривая кадровое влияние на результаты контрольной деятельности налоговых органов, важно учитывать ряд факторов и условий. Факторы: правовая основа взаимоотношений органов налогового контроля и государства; проблемы подчиненности органов налогового контроля в действиях и отчетно-

сти; самостоятельность действий аппарата налоговых органов; самостоятельный характер принимаемых решений в различных звеньях органов налогового контроля. Условия: соответствие функций органов налогового контроля законодательству; соответствие структуры органов налогового контроля выпоняемым ими функциям; соответствие прав налогоплательщиков и обязанностей налоговых органов (в лице работников этих органов) требованиям налогового законодательства (корреспондирование прав и обязательств); соблюдение принципа гибкой системы комплектования и обновления кадрового потенциала налоговых органов.

Многофакторная основа контрольной деятельности налоговых органов накладывает отпечаток не только на организацию работы налоговых служб, но и конкретных специалистов. При этом кадровый профессионализм имеет возрастающее и опережающее значение. Возрастающее - связано с усложнением факторов, влияющих на собственную эффективность налогового контроля, осуществляемого работниками налоговых служб. Опережающее - обусловливается необходимостью совершенствования методов организации и проведения контрольной работы, осуществляемых налоговыми органами (учет налогоплательщиков, проведение камеральных и выездных проверок и т.п.).

По имеющимся в нашем распоряжении данным, низкая эффективность осуществляемого налогового контроля на 25-30% зависит от уровня профессионализма работников налоговых служб, оперативно и своевременно разбирающихся в сложных вопросах налогового законодательства. В РСО-Алания в 2001 году из 135 чел., фактически работавших в налоговых органах, высшее образование имели 114 чел., в том числе профильное -101 человек. В 2002 году указанные показатели изменились: 388 и 383 человека, а в 2003г. соответственно 580 и 580 человек. Показатели, как видно, впечатляют, особенно 2003 года. Что касается вузовского профиля подготовки, то данные занятости характеризуются положительной тенденцией. Вместе с тем занятость в налоговых службах характеризуется в большей степени насыщенностью специалистами экономического и финансового вузовского образования. По нашим данным, в 2003 году в налоговых службах РСО - Алания доля занятых с высшим образованием и имеющих специальность Налоги и налогообложение (шифр специальности - 351200) составила чуть более 3%. С позиции государственной оценки данной ситуации, доминирующими в кадровой обеспеченности налоговых служб страны и ее регионов в перспективе дожны стать специалисты по налогам и налогообложению, и этому будет способствовать широкая их подготовка в вузах страны.

Исследован также вопрос о совершенствовании методов налогового контроля с использованием информационных технологий. Нами обобщен опыт РСО - Алания, что позволяет определить следующие его характеристики. Информационно-аналитические системы не только создают условия для экономии времени налоговых работников, (что само по себе важно), но и способствуют налаживанию потоков информации, сводят на нет (в конечном итоге) потоки информации на бумажных носителях, поддающихся все меньшему контролю. Применение сканерных технологий для автоматического считывания

деклараций о доходах юридических и физических лиц (в 2004 году введены новые формы деклараций) стало важным условием быстрой и своевременной обработки информации. Однако следует понее учитывать, что есть проблема постепенности создания информационно-аналитических систем и всеобщего их внедрения во всех структурах налоговых служб. В то же время чрезвычайно важно включить в эти системы и самих налогоплательщиков, научить их пользоваться благами этих систем. Такой опыт имеется, например, в инспекции ФНС России по Иристонскому округу г. Владикавказа. Известно, что законодательством предусмотрена и методически обоснована необходимость запонения деклараций по единому социальному налогу (ЕСН) 60 показателей. Практика подтверждает, что на запонение одной формы (по одному показателю) обычным способом требуется 30-40 минут. В Иристонском округе плательщиков ЕСН более 1000, и если учесть время, затрачиваемое на запонение и обработку данных деклараций старым способом, то получается слишком затратным результат работы налоговиков и налогоплательщиков. Введение системы современных информационных технологических решений позволило эти затраты уменьшить кратно (25-30 раз).

В настоящее время 85-95% налогоплательщиков Иристонского округа г. Владикавказа пользуются электронными носителями для подачи налоговых деклараций. Но прежде чем эта система была введена в действие, программистам инспекций (их роль возрастает) пришлось затратить большие усилия для составления указанных программ: проведен эксперимент с крупными налогоплательщиками: АО Севкавказэнерго, ЗАО Сотовая связь-Алания, банками, кредитными учреждениями, ООО Аланиярегионгаз и др.

Опыт работы налоговой инспекции Иристонского округа г. Владикавказа подтвердил необходимость создания специального программного обеспечения, являющегося важным условием системной работы налогового органа. В то же время в разработке самих программ есть определенный порядок действий. Возникает проблема формирования бухгатерской отчетности в электронном виде с требованием вывода в формате соответствующего файла, после чего появляются возможности массового использования компьютерных дискет для подачи налоговых деклараций.

Как показывает практика, трудности возникают и в освоении электронных информационных технологий. Во-первых, в вопросах укомплектованности налоговых служб компьютерной техникой и все что связано с ее эксплуатацией. Во-вторых, проблема профессиональной подготовленности налоговых работников и налогоплательщиков к использованию систем. В-третьих, обеспечение защиты всех передаваемых по электронным каналам связи сведений на интервале: налогоплательщик - налоговая инспекция - налогоплательщик. Системы дожны гарантировать налогоплательщику безопасность информации, невозможность ее использования в других целях, нежели в целях нормального протекания налоговых действий. Защита налоговой информации становится важнейшим фактором осуществления эффективного налогового контроля.

В заключении сформулированы основные выводы и рекомендации.

По теме исследования оцубликованы следующие работы:

1. Созанова С.В. Совершенствование налогового контроля как элемента финансовых отношений // Проблемы и пути активизации экономического роста. Сборник научных трудов. Владикавказ: Изд-во СОГУ, 2004. Ч 0,4 п.л.

2. Созанова С.В., Токаева Т.И. Экономический механизм и рыночная основа совершенствования налогового контроля. Владикавказ: Изд-во СОГУ, 2004.

Ч 18,2 п.л. (авторский вклад-9,2 п.л.).

3. Созанова С.В. Некоторые особенности методики проведения налоговых проверок // Реконструкция экономических и социальных систем Северной и Южной Осетии. Сборник научных трудов. Выпуск 6. Владикавказ: Изд-во СОГУ, 2004. Ч0,7 п.л.

4. Созанова С.В. Реформирование финансового контроля: цели, причины, формы совершенствования // Налоговый механизм регулирования экономического роста. Сборник научных трудов. Владикавказ: Изд-во СОГУ, 2004.

Ч 0,2 п.л.

Подписано в печать 22.11.2004. Лицензия Р №020218. Усл.п.л. 1,0. Заказ №135. Тираж 100 экз.

Полиграфический центр Северо-Осетинского государственного университета имени К.Л.Хетагурова, 362025, г.Владикавказ, ул. Ватутина, 46

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидат экономических наук , Созанова, Светлана Валерьевна

Введение.

Глава I. Сущность, факторы и причины возрастания роли налогового контроля в рыночно-трансформационной экономике.

1.1. Сущность налогового контроля и его место в системе финансового контроля.

1.2. Факторы и причины возрастания роли налогового контроля.

Глава II. Анализ состояния и результатов функционирования действующей системы налогового контроля.

2.1. Анализ состояния контрольной работы налоговых органов по комплексу различных показателей.

2.2. Анализ состояния налогового контроля и практики образования неплатежей в бюджеты разных уровней.

Глава III. Основные направления и механизм совершенствования контрольной работы налоговых органов.

3.1. Совершенствование механизма проведения налоговой реформы и его влияние на повышение действенности и эффективности налогового контроля.

3.2. Кадровая политика: роль в организации и проведении налогового контроля.

3.3. Совершенствование методов налогового контроля с использованием информационных технологий.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Экономический механизм совершенствования налогового контроля"

Актуальность темы исследования. Налоговый контроль является специальным способом обеспечения налогового законодательства, и от его эффективности зависят экономическое благополучие и безопасность государства. Тезис о том, что налоговый контроль РФ, несмотря на достигнутые результаты, недостаточно эффективен во многом обусловил выбор темы и написание диссертационной работы.

Из зоны критики по-прежнему не выпадает механизм функционирования органов, осуществляющих налоговый контроль. Система налогового контроля, как и вся система налогообложения, дожна иметь не только фискальные цели, но и рыночные ориентиры. Другими словами, налоговый контроль выпоняет регулирующую функцию в системе налогообложения и дожен содействовать развитию экономической и социальной активности частной и корпоративной доходополучателей, а не подменять естественные тенденции движения локального пространства административным контролем. Однако налоговый контроль, являющийся частью всей системы налогообложения, дожен создавать условия для эффективного ее функционирования и тем самым способствовать финансовой обеспеченности и финансовой стабилизации, что, к сожалению, пока не проявляется в дожной мере. Исследование этих проблем в работе определяет актуальность темы.

Степень разработанности проблемы. В диссертации, безусловно, учитываются исследования и разработки, опубликованные по вопросам налоговой системы, налогообложения и налогового контроля. В частности, существенный вклад в разработку проблем налогообложения и налогового контроля внесли Ф.Аквинский, М.Боголепов, С.Брю, А.Вагнер, С.Витте, С.Вольтер, П.Гензель, Дж.Кейнс, А.Лаффер, А.Лернер, К.Макконнел, Ш.Монтескье, У.Петти, П.Прудон, Д.Рикардо, П.Самуэльсон, А.Смит, А.Тривус, М.Фридман и др. Из советско-российских экономистов следу ет отметить труды А. Брызгалина, В.Гусева, В.Гакина, А.Дадашева, А.Казака, В.Красницкого, Л.Павловой, Г.Поляка, В.Панскова, С.Пепеляева, А.Починка, Б.М.Райзберга, М.Романовского, Д.Черника, Т.Юткиной и других.