Темы диссертаций по экономике » Финансы, денежное обращение и кредит

Бюджетная задоженность в системе финансовых отношений в Российской Федерации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат

Ученая степень	кандидат экономических наук
Автор	Муева, Наталья Борлыковна
Место защиты	Москва
Год	2005
Шифр ВАК РФ	08.00.10

Диссертация

Автореферат диссертации по теме "Бюджетная задоженность в системе финансовых отношений в Российской Федерации"

На правах рукописи

МУЕВА НАТАЛЬЯ БОРЛЫКОВНА

БЮДЖЕТНАЯ ЗАДОЖЕННОСТЬ В СИСТЕМЕ ФИНАНСОВЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность 08.00.10- Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва-2005

Диссертация выпонена на кафедре Финансы, бюджет и налогообложение Всероссийского заочного финансово-экономического института.

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор

Пилипенко Ольга Ивановна

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Пешехонов Юрий Владимирович

на заседании диссертационного совета К 212.040.01 по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата экономических наук при Всероссийском заочном финансово-экономическом институте по адресу: 123995, Москва, ГСП-5, ул. Олеко Дундича, 23

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Всероссийского заочного финансово-экономического института.

кандидат экономических наук, доцент Гончаренко Любовь Ивановна

Ведущая организация: Российская экономическая академия

им. Г.В.Плеханова

Защита состоится

2005 г. в часов в ауд. А 200

Автореферат разослан

Ученый секретарь

диссертационного совета К 212.040.01 кандидат экономических наук, доцент

Е.Е.Смирнова

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследования. Одной из наиболее значимых проблем бюджетной сферы в Российской Федерации в течение последних десяти лет была проблема кредиторской задоженности. Накопление и периодические попытки погашения кредиторской задоженности бюджетов всех уровней сопровождают становление бюджетной системы России, начиная с 1992 г. В настоящее время в законодательстве отсутствует само определение кредиторской задоженности бюджета. Бюджетное законодательство из всех видов бюджетной задоженности признает только обязательства по погашению и обслуживанию государственного дога. Однако очевидно, что обязательства государства не ограничиваются обязательствами, вытекающими из факта осуществления заимствований. Например, гражданское право предусматривает возможность участия государства в гражданских правоотношениях (например, в отношениях по закупке продукции для государственных нужд), а, следовательно, возможность возникновения у государства обязательств и задоженности, вытекающих из таких правоотношений. Принимая законы, предусматривающие осуществление бюджетных расходов (например, выплату определенных социальных трансфертов), государство также принимает на себя определенные обязательства, неиспонение которых порождает бюджетную задоженность, хотя и не признаваемую официально. Законодательство, так или иначе затрагивающее проблемы, связанные с кредиторской задоженностью, содержит множество колизий и противоречий. Судебная практика в этой области также не отличается внутренним единством: решения по аналогичным искам к бюджету зачастую противоречат друг другу. Таким образом, проблема кредиторской задоженности до сих пор во многом остается нерешенной.

Эти и другие причины обусловили как научную новизну, так и практическую значимость диссертационного исследования, посвященного проблемам кредиторской задоженности бюджетной системы в России.

Степень научной разработанности темы. Теоретической и методологической основой диссертационной работы послужили работы таких отечественных ученых и специалистов-практиков, как Д.А. Алахвердян, Г.В. Базарова, А.М Бирман, М.В. Вас Коломин, Д.С.

Моляков, JI.П. Павлова, Г.Б. Поляк, В.М. Родионова, М.В. Романовский, Б.И. Филимонов, Я.Б Хесин, H.A. Ширкевич. Однако большое число наименований работ в этой области не свидетельствует о всесторонней изученности бюджетных проблем и особенностей несбалансированности бюджетной задоженности и бюджетных обязательств.

Первые системные исследования, в которых сформулированы ключевые вопросы развития современной системы бюджетных отношений в России, относятся к 1992Ч1993 гг. Их условно можно разбить на три группы.

К первой группе относятся работы исследователей-финансистов А.Г. Игудина, В Г. Панскова, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, С.П. Солянниковой и др., ранее занимавшихся проблематикой государственных финансов. Именно в них были разработаны принципы трансформации отечественной бюджетной системы, существовавшей в условиях централизованного планового хозяйства, в новую, включающую несколько уровней самостоятельных бюджетов.

Вторая группа работ, подготовленных А Г Гранбергом, И.М. Бусыгиным, В.Г. Введенским, A.B. Истоминым и др., посвящена изучению принципов бюджетного федерализма в зарубежных странах, таких, как Германия, США, Канада, Австралия, и мирового опыта урегулирования и профилактики бюджетной задоженности.

Наконец, третья группа работ в данной области Ч это труды по специальным вопросам бюджетных отношений в системе национальных финансов и региональной политики, в которых как элемент содержася и анализ креди юрской задоженности бюджета и бюджетных обязательств. Среди авторов работ можно выделить С.Д. Валентея, И.А. Умнову, В Н. Лексина, Л.Н. Лыкову, П.Б. Пыренкова, Л.В. Смирнягина, С А. Шахрая, А Н. Швецова и др.

Информационной базой исследования явились данные государственной статистики. В работе анализируются бюджетные параметры, наиболее адекватно отражающие специфику рассматриваемых вопросов. Возникающие гипотезы проверялись на конкретных примерах с целью установления типичности, универсальности полученных выводов, возможности их применения в практике, а также соответствия теоретическим положениям.

Для решения поставленных задач в работе использовались такие

математико-статистические методы, как методы теории управления, усреднения величин, табличный и модульный методы, моделирования экономических процессов, факторный анализ, а также основные положения общей теории систем

Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является исследование закономерностей формирования бюджетной задоженности, причин несбалансированности бюджетных и расходных обя^тельств в России, а также обоснование основных направлений совершенствования механизма профилактики и урегулирования кредиторской задоженности бюджетной систем' т.

Цель диссертации обусловила постановку и ретнение следующих задач:

выявить причины возникновения кредиторской задоженности бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации с целью определения ее ключевой роли в системе неплатежей в переходной экономике и понимания механизма их формирования;

Х дать количественную оценку динамики и структуры кредиторской задоженности бюджетной системы РФ, выделить ее отдельные виды, а также особенности урегулирования бюджетной задоженности, образовавшейся в Российской Федерации в 1990-е гг.;

Х проанализировать международный опыт урегулирования кредиторской задоженности на основе балансовой отчетности, особым образом отражающей обязательства государства;

Х разработать предложения по урегулированию накопленного объема задоженности бюджетной системы РФ на основе качественного анализа бюджетирования, ориентированного на результат, как инструмента реализации бюджетной политики в среднесрочной перспективе;

Х провести сравнительный анализ зарубежной практики бюджетного планирования, нацеленного на достижение сбалансированности бюджетов всех уровней бюджетной системы, с целью выделения наиболее эффективных инструментов предотвращения накопления просроченной кредиторской задоженности бюджетов в РФ.

Предметом исследования являются закономерности формирования и развития бюджетной задоженности в системе финансовых отношений в РФ.

В качестве объекта исследования выступают отношения между кредиторами и дебиторами бюджета по поводу урегулирования и профилактики кредиторской задоженности государства.

Научная новизна исследования заключается в разработке теоретических подходов и методических рекомендаций по совершенствованию механизма урегулирования кредиторской задоженности бюджетной системы с целью предотвращения причин ее появления.

Автором получены следующие конкретные результаты, обладающие научной новизной:

- выявлен механизм формирования кредиторской задоженности российских бюджетов и определены взаимосвязи понятий бюджетные обязательства, расходные обязательства, бюджетная задоженность для целей построения классификации просроченной бюджетной задоженности по разным основаниям, что позволило установить закономерности ее возникновения и развития в Российской Федерации;

- проведено комплексное исследование причин и специфики формирования кредиторской задоженности на федеральном, региональном и местном уровнях бюджетной системы в России, различий бюджетных и расходных обязательств с целыо выявления объективных и субъективных факторов, предопределяющих неэффективность механизма профилактики ее образования;

- исследовано состояние кредиторской задоженности по бюджетным обязательствам в западных странах, проанализирован международный опыт ее урегулирования, позволяющий оценить его адекватность в российских условиях и приемлемость для конкретного вида бюджетной задоженности и уровня бюджетной системы РФ;

- установлена непосредственная связь между ростом кредиторской задоженности в системе финансовых отношений в России и механизмами бюджетного регулирования на основе оценки мотивации субнациональных органов власти, позволяющей дифференцировать субъективные и объективные факторы формирования догов по бюджетным обязательствам;

- предложены методы совершенствования системы управления кредиторской задоженностью бюджетов разных уровней бюджетной системы,

позволяющие внедрить принципы конкурентности в организацию межбюджетных отношений, что даст возможность улучшить межбюджетные отношения на основе реализации принципа дифференцированного бюджетного выравнивания субъектов РФ, принципа зависимости бюджетного стимулирования от достигнутых результатов и уменьшить влияние субъективных факторов ее образования и устранить объективные причины наращивания бюджетной задоженности;

- проведен сравнительный анализ инструментов урегулирования и профилактики кредиторской задоженности в зарубежных странах с целью внедрения в российские условия методов 'Хиедне- и догосрочного планирования, направленных на предотвращение кредиторской задоженности на каждом из уровней бюджетной системы, с оценкой их эффективности в решении проблем бюджетной сбалансированности.

Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в разработке и обосновании автором конкретных рекомендаций по урегулированию и устранению факторов формирования просроченной кредиторской задоженности по бюджетным обязательствам, нацеленных на обеспечение финансовой устойчивости регионов, совершенствование нормативной базы межбюджетных отношений, разрешение конфликтов между органами власти разных уровней по поводу разграничения доходных и расходных пономочий.

Результаты научного исследования, а также выводы и рекомендации могут быть использованы органами власти субъектов Российской Федерации при разработке нормативной базы для реализации Концепции совершенствования бюджетного процесса в 2004-2006 гг., а также при подготовке методических документов по реализации мер по повышению результативности бюджетных расходов в Республике Камыкия.

Теоретические положения, развитые автором в диссертации, могут быть использованы при чтении лекций по финансовым дисциплинам в высших учебных заведениях.

Апробация результатов исследования. Основные результаты исследования, обобщенные в диссертации, докладывались на научно-практической конференции во Всероссийском заочном финансово-экономическом институте в апреле 2005 г., посвященной проблемам

обеспечения устойчивого экономического и социального развития России, а также были опубликованы в трех статьях и использовались при разработке госбюджетной НИР на кафедре Финансы, бюджет и налогообложение ВЗФЭИ.

Основные положения и результаты научного исследования использованы Республиканским Центром высшего экономического образования Министерства образования РФ при разработке новых образовательных стандартов по специальности Финансы и кредит, а также при подготовке программ соответствующих учебных дисциплин.

Публикации. Основные положения диссертационной работы опубликованы в 3 статьях общим объемом 1,75 печатного листа.

2. ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

Первая группа проблем связана с исследованием места кредиторской задоженности по бюджетным обязательствам в системе неплатежей в российской экономике, а также причин и механизмов ее самоорганизации в условиях переходного периода.

В 90-х годах в России произошли кардинальные изменения в механизме функционирования национальной хозяйственной системы, которые, в частносш, вызвали к жизни проблему массовых неплатежей хозяйствующих субъектов, а также государство. В результате их мультипликации сформировалась целостная система догов, в структуру которых следует включить, во-первых, текущую и просроченную задоженность хозяйствующих субъектов, во-вторых, бартер, взаимозачеты и расчеты денежными суррогатами и, в-третьих, просроченную кредиторскую задоженность по бюджетным обязательствам.

С января 1999 по ноябрь 2000 гг. суммарная просроченная задоженность предприятий и организаций по отношению к ВВП уменьшилась всего на 29%. В номинальном же выражении она выросла почти на 30%: с 1241,1 мрд. рублей до 1611,3 мрд. соответственно. Если соотнести суммарную задоженность предприятий и организаций реального сектора экономики с объемом ВВП, то в 1999 г. этот показатель оценивася в 75,9% (3609,4 мрд. рублей к 4757,2 мрд.), а в 2000 г. - в 59% (4167,8 мрд. рублей к 7063,4 мрд.), соответствующие данные по просроченной

задоженности - 30,4% (1445,3 к 4757,2 мрд.) и 23,9% (1680,2 к 7063,4 мрд.).

Все попытки экспертов объяснить системообразование неплатежей простой нехваткой денег, демонетизацией экономики были опровергнуты самой действительностью. Если в 1998 г. отношение денежного агрегата М2 к суммарной просроченной задоженности (СПЗ) упало почти вдвое по сравнению с 1996 г. (с 54,9% до 34,8% соответственно), то в 2000 г. оно увеличилось почти в два раза - до 60,7% - по сравнению с 1998 годом.

Постепенно приходило понимание того, что в российской экономике сформировася целостный механизм формирования неплатежей, в основе которых находится просроченная кредиторская задоженность по бюджетным обязательствам. Так, в конце 90-х годов на бюджетные учреждения и унитарные предприятия, финансируемые из федерального бюджета, приходилось до 20% всей дебиторской задоженности РАО "ЕЭС России", а из местных бюджетов (включая оптовых потребителей-перепродавцов, подведомственных местной администрации) - 22%. Если учесть доги остальных хозяйствующих субъектов, то естественные монополии, представленные топливно-энергетическим комплексом, превратились в нетто-кредитора как государства, так и всей национальной промышленности. Однако неплатежи электроэнергетике порождают целую "вону" неплатежей в экономике, распространяясь по всей "цепочке" межотраслевых взаимосвязей. За счет налоговой задоженности энергетический сектор перекладывал значительную часть издержек, связанных со скрытыми трансфертами, на систему государственных финансов. Так, бремя субсидий, перемещаясь в Министерство финансов РФ, аккумулируется в виде просроченного кредитового сальдо по бюджетным обязательствам. Другими словами, завершающим элементом системы взаимных неплатежей становится само государство в лице его бюджетных организаций.

Выявленная взаимосвязь механизма мультипликации неплатежей и нарушения государством бюджетных обязательств имеет принципиальное значение для понимания инструментов эффективного урегулирования бюджетной задоженности и ее предотвращения. Только таким образом может быть разрушен механизм мультипликации неплатежей в российской

экономике.

Для универсализации подходов к оценке феномена бюджетной задоженности была использована классификация, предложенная Институтом экономики переходного периода. Положив в ее основу причины кредиторской задоженности по бюджетным обязательствам, удалось выделить четыре их разновидности, различающиеся механизмами формирования просроченных обязательств государства

Во-первых, бюджетная задоженность возникает вследствие преднамеренного неиспонения государством своих обязательств (его оппортунистического поведения) Речь идет о поведенческих факторах, связанных с оппортунистическим поведением бюджетных организаций в условиях асимметричной информации, когда неплатежи становятся выгодными Такое неиспонение бюджетных обязательств может быть обусловлено неэффективной работой бюрократического аппарата, в частности, в случае нецелевого расходования средств.

Во-вторых, бюджетные доги связаны с особенностями функционирования финансовых рынков, в частности, с сокращением возможностей кредитования государственного сектора Так, неблагоприятная конъюнктура на финансовом рынке может осложнить краткосрочные заимствования государства, если такая необходимость возникнет.

В-третьих, неплатежи государства могут явиться следствием неэффективности бюджетного планирования. Так, необеспеченные финансовыми ресурсами федеральные мандаты представляют собой ни что иное, как проявление несбалансированности бюджетной системы, что в случае любого хозяйствующего субъекта идентично банкротству в нормальных рыночных условиях. Однако в условиях мягких бюджетных ограничений неэффективность системы урегулирования чрезвычайных ситуаций ведет к накоплению поноценной системы неплатежей в национальном хозяйстве.

И, в-четвертых, просроченная кредиторская задоженность по бюджетным обязательствам может явиться следствием накопления догов со стороны его контрагентов. Так, неплатежеспособность государства может быть вызвана накоплением недоимки и не предполагает наличия чистой задоженности В этом случае причины неплатежеспособности по

обязательствам государства выступают внешними по отношению к бюджетной системе.

С теоретической точки зрения, неплатежи государства могут являться как причиной, так и следствием распространения неплатежей в экономике. Своевременное бюджетное финансирование весьма важно для стабильности системы расчетов, поскольку задержка государственного финансирования лишает реципиентов возможности расплатиться с кредиторами и провоцирует дальнейшее распространение неплатежей. Как показало исследование, расчеты свидетельствуют о высоко значимой положительной корреляции между неиспонением плановых расходов государством и неплатежами в экономической системе. В результате неплатежи государства становятся не только ключевым, но и замыкающим звеном цепи неплатежей в национальной экономике, инициируя договой кризис и ориентацию хозяйствующих субъектов на жизнь в дог. Этим и объясняется устойчивость самого явления неплатежей (безотносительно их количественных параметров), их постоянное воспроизводство вне зависимости от состояния внешней среды хозяйствования в странах с переходной экономикой

Ухудшение показателей испонения федерального бюджета к 1998 г. и рост неплатежей в бюджетной сфере и в экономике в целом привело к тому, что в 1999 г. правительство разработало и утвердило Программу экономии государственных расходов. В ходе выпонения этой Программы впервые была осуществлена инвентаризация кредиторской задоженности федерального бюджета, позволившая получить достоверную информацию об объеме, структуре и источниках возникновения кредиторской задоженности бюджетополучателей (см. таблицу 1).

В соответствие с поной инвентаризацией кредиторской задоженности федерального бюджета 1999 г. было установлено, что кредиторская задоженность получателей средств федерального бюджета составляла 96,6 мрд. руб. (3,5 % ВВП за 1998 г.), в том числе на санкционированную задоженность приходилось 43,3 мрд. руб., а на несанкционированную - 53,3 мрд. руб. Последняя была разделена на несанкционированную задоженность 1-го уровня (25,2 мрд. руб.) и 2-го уровня (28,1 мрд. руб.), которая определялась как разница между объемом

расходов, утвержденным Федеральным законом О федеральном бюджете на 1998 год, и объемом расходов в соответствии с лимитами бюджетных обязательств. Несанкционированная задоженность 2-го уровня возникала исключительно из-за расходования средств сверх объемов, утвержденных федеральными законами о федеральном бюджете на 1997 и 1998 гг.

Таблица 1

Кредиторская задоженность по состоянию на 1 января 1999 г.

и источники ее погашения

№ Показатели Объем, мрд руб.

I Объем кредиторской задоженности, принятый к рассмотрению, - всего в том числе: 96,6

Санкционированная задоженность Несанкционированная задоженность в том числе. Несанкционированная задоженность 1-го уровня Несанкционированная задоженность 2-го уровня 43,3 53,3 25,2 28, 1

II Источники погашения кредиторской задоженности Ч всего в том числе' 72,7

Сокращение и ликвидация дебиторской задоженности Направление остатков внебюджетных средств, находящихся на счетах получателей средств федерального бюджета по состоянию на 1 января 1999 г., а также с учетом их возможных поступлений в течение 1999 г Погашение в счет текущего финансирования 1999 г. Привлечение средств бюджетов других уровней в части финансирования деятельности учреждений, выпоняющих работы в интересах отдельных регионов 1,9 2,4 3,8 0,1

Прочие источники 0,2

Разрешенные Федеральным законом О федеральном бюджете на 1999 год источники урегулированной кредиторской задоженности - всего в том числе 64,3

по статье 108 по статье 112 по статье 115 1,9 0,5 61,9

II) Неурегулированная кредиторская задоженность 23,9

Источник Приложение Кг 16 к Программе экономии государственных расходов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 17 июня 1998 г № 600 (с изменениями от 11 12 1998 г , 13 04 , 06 07 , 09 09 , 25 10., 31 12 1999 1 , 20 04 2000 г.)

Проблема классификации кредиторской задоженности по бюджетным обязательствам государства имеет огромное научное и практическое значение. К сожалению, применяемая и официальными статистическими

органами, и Минфином РФ, и в частности, используемая в Постановлении Правительства РФ № 600 Об утверждении программы экономии государственных расходов, она недостаточно точна и в большинстве случаев не позволяет определить, к какому именно виду бюджетной задоженности относятся конкретные статистические данные.

Бюджетная задоженность традиционно определяется как разница между обязательствами определенного уровня бюджетной системы и их фактическим финансированием. Определить объем фактического финансирования несложно - это средства, списанные со счета субъекта, т.е. единого счета Федерального казначейства или "::цевого счета бюджетного учреждения А вот с определением бюджетного обязательства, причем не только величины, но и самого понятия, возникают трудности, которые автоматически порождают проблемы с определением бюджетной задоженности.

Для разграничения обязательств государства и муниципальных образований, вытекающих из нормативных актов (за исключением законов о бюджете) и договоров, и бюджетных обязательств (существующих в качестве утвержденных бюджетных ассигнований на текущий бюджетный период) очень важное значение имеет внесение в Бюджетный кодекс РФ Федеральным законом от 20 08.04 № 120-ФЗ термина расходные обязательства

Тогда большинство бюджетных обязательств вытекает из расходных обязательств, т.е является результатом реализации расходных обязательств в рамках бюджетного процесса текущего года. Однако бюджетное обязательство может возникнуть и при отсутствии расходного обязательства: таковы, например, обязательства по финансированию новых целевых или инвестиционных программ, предоставлению бюджетных кредитов и т.д., вытекающие исключительно из факта выделения в текущем году бюджетных ассигнований на соответствующие цели.

Идеальное соотношение расходных и бюджетных обязательств состоит в том, чтобы все расходные обязательства получали свое выражение в виде бюджетных обязательств. Сказанное не означает, что государство не вправе отменить ранее изданный закон, предусматривающий расходное обязательство, но если такой закон сохраняет силу, расходы на его

финансирование дожны включаться в бюджетные ассигнования. На практике это правило не соблюдается' многие расходные обязательства формально сохраняют силу, а фактически не финансируются (т.е. не получают свое выражение в виде бюджетных обязательств), что является одной из причин возникновения бюджетной задоженности.

Таким образом, бюджетную задоженность можно рассматривать в узком смысле - как задоженность, вытекающую из неиспонения бюджетных обязательств, и в широком смысле Ч как задоженность, вытекающую из неиспонения расходных обязательств данного уровня бюджетной системы.

Обязательства, вытекающие из гражданско-правовых отношений, одной из сторон в которых выступает государство или муниципальное образование, следует отнести к расходным обязательствам государства, так как Гражданский кодекс закрепляет принципы недопустимости одностороннего отказа от испонения обязательства и обеспечения восстановления нарушенных прав.

К данной категории обязательств, в первую очередь, следует отнести договые обязательства, входящие в состав государственного (муниципального) дога. В соответствии со ст. 98-100 Бюджетного кодекса РФ такие договые обязательства могут существовать в форме:

Х кредитных соглашений и договоров;

Х государственных займов, осуществленных путем выпуска ценных бумаг;

Х договоров и соглашений о получении бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;

Х договоров о предоставлении государственных гарантий;

Х соглашений и договоров о пролонгации и реструктуризации договых обязательств прошлых лет.

В то же время, помимо указанных видов договых обязательств, у субъектов публичного права существует просроченная и, зачастую, переходящая из года в год кредиторская задоженность по другим гражданско-правовым договорам, в том числе:

Х договорам поставки товаров, работ и услуг для государственных

Х трудовым договорам об оплате труда государственных служащих и работников бюджетных учреждений;

Х внедоговорным обязательствам, вытекающим из причинения вреда юридическим и физическим лицам в результате незаконных действий и решений государственных органов.

Любой из перечисленных видов расходных обязательств (гражданско-правового или публично-правового характера) может трансформироваться в кредиторскую задоженность бюджета двояким образом:

1. Если ассигнования на реализацию ранее принятого расходного обязательства не были утверждены в составе расходов бюджета, т.е. не стали бюджетными обязательствами.

2. Если ассигнования на реализацию ранее принятого обязательства были утверждены в составе расходов бюджета (т.е. приобрели статус бюджетных обяза!ельств), но не были испонены в процессе испонения бюджета.

Однозначно определить степень ответственности государства можно только по публично-правовым обязательствам, так как при установлении расходных обязательств их финансирование обычно возлагается на бюджет того или иного уровня. Приментслыто к обязательствам гражданско-правового характера законодательство в большинстве случаев не содержит четкой информации о том, какую именно ответственность (основную или субсидиарную) несет по ним государство.

Таким образом, можно выделить типичные группы кредиторской задоженности по обязательствам бюджетной системы:

1. Расходные обязательства, которые не включены или не поностью включены в бюджет и, соответственно, в состав бюджетных обязательств. В этом случае возникает задоженность по расходным обязательствам, которая действующим бюджетным законодательством не признается, но может преобразоваться в кредиторскую задоженность бюджета по решению суда или представительного органа соответствующего уровня.

Типичным примером могут служить случаи взыскания с субнациональных бюджетов задоженности перед бюджетополучателями по федеральным мандатам (т.е. расходным обязательствам, возложенным на субнациональные бюджеты федеральными законами и подлежащими

испонению за счет собственных доходов субнациональных бюджетов).

2. Расходные обязательства, которые включены в бюджет и, соотвесственно, в состав бюджетных обязательств, но не профинансированы в процессе его испонения. Это единственный вид задоженности, который можно признать санкционированной, поскольку она признается бюджетным правом Такую задоженность порождает неиспонение бюджетных обязательств в результате правонарушений, допущенных органами, испоняющими бюджет.

3 Расходные обязательства, включенные в бюджет, но не выпоненные при испонении бюджета по расходам, ввиду отсутствия требований со стороны бюджетополучателей (невостребованные обязательства).

4 Расходные обязательства, учитываемые в качестве задоженности в силу особенностей бюджетного процесса, но в действительности задоженность не образующие, Ч так называемая техническая задоженность.

Устойчивый характер бюджетной задоженности в РФ свидетельствует о том, что она порождается особенностями российской бюджетной системы в результате несоответствия объема обязательств государства, закрепленных в законодательстве, реальным доходам бюджетов всех уровней.

Второй проблемой, которая исследована в диссертации, является количественная и качественная оценка кредиторской задоженности по бюджетным обязательствам, с точки зрения разработки наиболее приемлемых подходов к разработке методов ее профилактики.

Несмотря на то, что данные Федеральной службы госстатистики содержат информацию о кредиторской задоженности бюджетных учреждений, однако, во-первых, ей в данной диссертации соответствует показатель просроченная кредиторская задоженность. И, во-вторых, эти данные не охватывают учреждения силовых ведомств, что по оценкам сопоставимо с кредиторской задоженностью всех остальных учреждений, финансируемых из федерального бюджета.

Неслучайно адекватная количественная оценка объема задоженности по бюджетным обязательствам и качество их финансирования государством относятся к серьезным теоретическим и прикладным проблемам. В результате наиболее приемлемым источником данных можно считать

информацию о структуре государственного внутреннего дога РФ в законах об испонении федеральных бюджетов за соответствующие годы (см. таблицу 2).

Таблица 2

Структура государственного внутреннего дога РФ (мрд. руб.)

Виды ценных бумаг на 01 01 2003 на 01. 01 04

ГКО 18,82 2,72

ОФЗ-ПК 24,1 24,1

ОФЗ-ПД 350,74 50,48

ОФЗ-ФК 207,07 199,31

ОФЗ-АД 42,29 375,42

ОГНЗ 11,5 11,5

ОРВВЗ 1992 г 0.08 0,04

ОГСЗ 0,11 0,1

Всего 654,7 663,67

Источник- шшж/Ьис^еЬ&ги

Так, по итогам 2003 г. объем государственного внутреннего дога РФ в ценных бумагах вырос примерно на 1,4%, с 654,7 до 663,7 мрд. руб. (в долях к ВВП произошло снижение дога Ч с 6,0% до 5,0% ВВП), а 97,8% государственного дога представлено в виде облигаций федерального займа.

Что же касается объемов финансирования просроченных обязательств всех уровней бюджетной системы, то здесь следует вести речь о секьюритизации бюджетных обязательств. Стабилизация российского финансового рынка обусловила рост числа регионов и городов, регулярно выходящих на рынок заимствований (см. таблицу 3).

С 2003 г. Минфин России начал публикацию оценки кредитоспособности и качества управления бюджетами субъектов РФ и раскрытие данных по объему просроченной (неурегулированной) задоженности по договым обязательствам субъектов Федерации, включающей:

Х сведения об обязательствах субъектов Российской Федерации перед федеральным бюджетом по связанным кредитам правительств иностранных государств, банков и фирм, а также по бюджетным кредитам, выданным Минфином России в иностранной валюте;

Х объем обязательств субъектов Российской Федерации (по

номинальной стоимости), возникших в результате размещения ценных бумаг, сроки погашения по которым истекли или в Минфин России не представлена информация об их погашении;

Х обязательства (в том числе гарантии) субъектов и муниципальных образований Российской Федерации по займам международных финансовых организаций.

Таблица 3

Объемы чистых заимствований на рынке

внутренних субфедеральных и муниципальных ценных бумаг (тыс. руб.)

Консолидированный региональный бюджет Региональные бюджеты Муниципальные бюджеты

2004 г

Чистые заимствования 41 908 199 40043511 1 864 688

Привлечение средств 61712635 59012901 2 699 734

Погашение основной суммы задоженности 19804436 18969390 835 046

2003 г

Чистые заимствования 17696530 17 153 760 542 770

Привлечение средств 29 141 777 28 169 158 972 619

Погашение основной суммы задоженности 11 445 247 11 015 398 429 849

2002 г

Чистые заимствования 6 601 447 6 667 592 -66 145

Привлечение средств 15 123 785 14226931 896 854

Погашение основной суммы задоженности 8 522 338 7559339 962 999

2001 г

Чистые заимствования -1 877 328 -2286175 408 847

Привлечение средств 13042220 10090208 2 952 012

Погашение основной суммы задоженности 14919548 12 376 383 2 543 165

Источник \у\\у/Ьи(1$е1г&ги

По состоянию на 1 января 2004 г. совокупный объем просроченной кредиторской задоженности консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации по оплате труда государственным служащим и работникам бюджетной сферы, начислениям на оплату труда, а также выплате государственных пособий гражданам, имеющим детей, и прочим статьям составил около 31,2 мрд. руб., или 3,3 % собственных доходов региональных бюджетов (2,4 % расходов бюджетов регионов). При этом общий объем кредиторской задоженности с учетом просроченной задоженности бюджетных учреждений по оплате коммунальных услуг

(включая задоженность по оплате труда и пособиям) по состоянию на ту же дату составил 56 мрд. руб (5,9 % собственных доходов региональных бюджетов, или 4,3 % расходов бюджетов субъектов Федерации за 2004 г.). Объем государственного внутреннего и внешнего дога консолидированных бюджетов субъектов Федерации, включая государственные гарантии и иоручительс1ва субъектов Федерации, составил 211,5 мрд. руб. (или 16,4% расходов бюджетов регионов в 2004 г).

Наиболее очевидной гипотезой о причинах большего удельного веса кредиторской задоженности в общем объеме расходов субнациональных бюджетов по сравнению с федеральным являйся более низкий уровень дисциплины и контроля за расходованием бюджетных средств на субнациональном уровне. На федеральном уровне более развита казначейская система, которая способствует сокращению числа бюджетных правонарушений. На региональном уровне бюджетная дисциплина, казалось бы, дожна быть слабее из-за недостаточною развития или отсутствия казначейской системы и меньших возможностей для контроля со стороны региональных и местных финансовых органов В то же время имеющаяся статистика не подтверждает эту гипотезу. Как было показано выше, основная часть задоженности на федеральном уровне в 2003 г. возникла не по причине недофинансирования из бюджета, а вследствие правонарушений со стороны бюджетных учреждений. Между тем, на субфедеральном уровне подавляющая часть задоженности бюджетных учреждений (118 из 126 мрд руб.) является следствием именно недофинансирования из бюджета. Из этого можно заключить, что основной причиной образования задоженности на субнациональном уровне является несбалансированность консолидированных бюджетов субъектов РФ.

Оздоровление государственных финансов связано, непосредственно, со стимулированием региональных властей снижать объемы просроченной кредиторской задоженности своих бюджетов, а также разрабатывать мероприятия, препятствующие накоплению просроченной задоженности в будущем. В этой связи представляется целесообразным введение и закрепление в действующем законодательстве специального бюджетного режима - региона, находящегося в финансовом кризисе, который будет заключаться в следующем: органы власти субъекта Федерации добровольно

принимают на себя обязательства по выпонению программы бюджетной санации в обмен на предоставление допонительной финансовой помощи из федерального бюджета.

В целом к основным факторам формирования бюджетной задоженности можно отнести:

Х излишнюю централизацию расходов и доходов бюджетов;

Х неравномерное распределение доходов, закрепленных за субфедеральными бюджетами при снижении финансовой самостоятельности субфедеральных бюджетов;

Х отсутствие прозрачности межбюджетных отношений на субрегиональном уровне;

Х значительный объем нефинансируемых мандатов

Третьей проблемой, разработанной в диссертации, является обоснование комплекса мер и инструментов их реализации, нацеленных на предотвращение и урегулирование кредиторской задоженности по бюджетным обязательствам

Проблема бюджетной задоженности в России имеет два аспекта: во-первых, урегулирование уже накопленной задоженности и, во-вторых, профилактика ее формирования в дальнейшем.

Мировая практика позволяет выделить несколько способов урегулирования бюджетной задоженности, различающихся степенью эффективности. Речь идет о ее аннулировании, проведении зачета задоженности бюджета в счет задоженности налогоплательщиков, о погашении задоженности товарами (бартер), а также о кассовом погашении задоженности (погашении задоженности в денежной форме). Разновидностями кассового погашения задоженности являются единовременное погашение всей суммы или погашение ее с применением отсрочки или рассрочки платежа.

Открытое аннулирование задоженности не применялось в мировой практике из-за политической непопулярности этого метода. Хотя в России существуют юридические препятствия к его применению, но договременное игнорирование государством самого факта существования кредиторской задоженности по бюджетным обязательствам и отсутствие эффективных механизмов ее принудительного взыскания может быть по своим

последствиям равносильно аннулированию задоженности.

Более эффективным способом является постепенное погашение бюджетной задоженности, хотя гражданским правом установлен принцип недопустимости одностороннего отказа от испонения обязательства или изменения его условий. Другими словами, для применения этого способа урегулирования задоженности по гражданско-правовым обязательствам требуется coi ласие кредитора. Получение такого согласия от каждого кредитора в отдельности неизбежно имело бы своим следствием неравенство прав кредиторов, требования которых относятся к одной и той же очереди удовлетворения. Это противоречило бы общим началам гражданского права, которое предусматривает специальные процедуры (банкротства), призванные исключить дискриминацию одних кредиторов перед другими при недостаточности имущества дожника для поного удовлетворения требований всех кредиторов.

Кроме того, предельная доля доходов бюджета, ежегодно направляемая на погашение кредиторской задоженности, дожна определяться исходя из необходимости ее скорейшего погашения без радикального сокращения непроцентных расходов. А условия реструктуризации предполагают уплату приценшв на осмивную сумму задоженности за весь период вплоть до ее погашения в размере, обеспечивающем, по крайней мере, покрытие потерь от инфляции.

Одной из разновидностей отсроченного кассового погашения задоженности является ее переоформление в ценные бумаги (секьюритизация). По сравнению с просшм договором о реструктуризации задоженности секьюритизация имеет некоторые преимущества для кредиторов. Основным из них является повышение юридического статуса кредиторской задоженности, которая, будучи оформленной ценными бумагами, автоматически входит в состав государственного дога. Кредиторы получают ценные бумаги, которые могут быть реализованы на рынке. Если возникает вторичный рынок данных ценных бумаг, то кредиторы бюджета, которые испытывают более острую потребность в наличных денежных средствах, могут продать ценные бумаги с дисконтом и получить деньги. С этой точки зрения, секьюритизация эквивалентна первоочередному погашению задоженности тем кредиторам, которые не

могут ждать срока погашения облигаций, что не увеличивает текущих кассовых расходов правительства.

Для государства секьюритизация кредиторской задоженности позволяет преодолеть ограничения по срокам обращения ценных бумаг и процентным ставкам, устанавливаемые рынком Эффективность секыоритизации связана непосредственно с соблюдением двух основных ограничений: во-первых, во избежание злоупотреблений в процессе обращения ценных бумаг недопустимо переоформление в ценные бумаги задоженности бюджета перед бюджетными учреждениями и государственными унитарными предприятиями. Во-вторых, следует исключить возможность оспаривать факт наличия и размера задоженности после ее оформления в ценные бумаги путем внедрения особо жестких процедур предварительной выверки задоженности.

Из анализа преимуществ и недостатков различных способов урегулирования бюджетной задоженности в зарубежных странах и в России следует вывод о недопустимости применения открытого аннулирования задоженности и неденежных форм ее урегулирования (бартера и зачетов). Необходимо также сократить масштабы применения скрытой формы аннулирования задоженности, т.е. повысить гарантии судебной защиты кредиторов по искам к бюджету путем устранения правовой неопределенности в вопросе о подведомственности судам бюджетных споров, установления четких правил списания средств с бюджетных счетов, внедрения практики компенсации кредиторам бюджета прямых потерь вследствие просрочки испонения денежных требований. Единственно приемлемой формой погашения задоженности следует считать денежное погашение. Единовременное кассовое погашение возможно только в отношении отдельных, наиболее приоритетных видов задоженности, например, задоженности по зарплате работникам бюджетной сферы. Более широко может применяться кассовое погашение задоженности с отсрочкой или рассрочкой платежа. Принципиально важным при этом является обеспечение равных сроков и условий погашения задоженности для всех кредиторов, требования которых относятся к одной очереди. Кредиторы, не согласные с условиями реструктуризации, дожны сохранить право судебного взыскания задоженности (с соблюдением предельных годовых

лимитов взыскания средств с бюджетных счетов по решениям судов).

Большое значение для профилактики возникновения бюджетной задоженности имеет механизм повышения эффективности расходования бюджетных средств и оптимизации управления государственными расходами. Он непосредственно связан с реализацией Концепции реформирования бюджетного процесса в 2004-2006 гг., в основе которой лежит альтернативный метод планирования и испонения бюджета Ч бюджетирование, ориентированное на результат.

Профилактика бюджетной задоженности по этому методу связана с постоянным мониторингом и текущей оценке:"; результатов деятельности министерств и ведомств по реализации ими программ.

В зарубежных странах, использующих бюджетирование для профилактики появления кредиторской задоженности по бюджетным обязательствам, для определения эффективности расходования бюджетных средств их разграничивают на: прямые (непосредственные) результаты деятельности (объем общественных благ, услуг или работ, произведенных государственными учреждениями, например, количество проведенных в медицинских организациях операций) и конечные социальные результаты (социально-экономический эффект от предоставляемых государством услуг, например, повышение уровня образования населения, снижение уровня загрязнения окружающей среды).

Для внедрения нового метода на стадии планирования бюджета необходимо разработать показатели, позволяющие оценивать эффективность произведенных бюджетных расходов и степень достижения поставленных целей Для этого необходимо разработать применительно к уровню федерального центра и субфедеральных бюджетов показатели эффективности и результативности, такие как:

- показатель затрат Ч стоимостная оценка требуемых для предоставления бюджетной услуги финансовых, трудовых и материальных ресурсов (например, необходимых объемов средств для приобретения оборудования);

показатель выпуска Ч непосредственные результаты произведенных затрат, объем и качество предоставленных потребителям услуг или выпоненных работ (например, количество лиц, получивших высшее

образование);

- показатели конечных результатов деятельности Ч последствия выпонения органами государственной власти, государственными учреждениями возложенных на них функций, поставленных задач, реализации программ. Они включают следующие индикаторы:

- социальной эффективности Ч степень достижения поставленных целей, определенного социального эффекта в процентном или абсолютном выражении (как конкретный результат в отношении всего населения или определенной группы людей, получивших выгоду, например, снижение уровня углекислого газа в атмосфере, сокращение преступности, число трудоустроенных безработных, вылеченных больных, повышение общего уровня образования населения);

- экономической эффективности Ч стоимость затрат на единицу выпуска продукции (выпонения работ, оказания услуг, например, при строительстве школы таким показателем могут быть затраты государства на создание одного учебного места);

социально-экономической эффективности - соотношение полученного социального эффекта и произведенных затрат;

- экономии или бережливости Ч экономное обращение с материальными ресурсами, то есть оптимальность, экономическая рентабельность материальных ресурсов.

Внедрение нового метода бюджетирования может быть эффективным при условии преобразования государственного сектора в целом. Речь идет в первую очередь об административной реформе, а именно:

- об изменении и оптимизации структуры испонительной власти;

- об устранении дублирующих и избыточных функций органов испонительной власти и их рациональном сокращении;

- о разграничении задач и функций разработки и реализации государственной политики в определенных сферах и в административной деятельности (непосредственной организации выпонения работ).

Только в этих условиях дадут наибольший эффект следующие инструменты предотвращения возникновения кредиторской задоженности:

Х метод начислений, применяемый при планировании и испонении бюджета;

Х составление балансового отчета, учитывающего обязательства государства или местного самоуправления;

Х среднесрочное и догосрочное бюджетное планирование и инструменты, используемые в рамках среднесрочного бюджетного планирования (целевые и инвестиционные программы, разделение обязательств государства на обязательные и дискреционные и т.д.).

В заключении приведены основные выводы выпоненного исследования и обоснованы предложения по эффективному урегулированию и профилактике кредиторской задоженности по бюджетным обязательствам в России.

3. ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

1. Муева Н.Б. Особенности образования бюджетной задоженности государства как важнейшего элемента системы неплатежей // Приложение к журналу Экономические науки, № 3,2003. - 0,5 п.л.

2. Муева Н.Б. Анализ динамики кредиторской задоженности всех уровней бюджетов в РФ // Приложение к журналу Экономические науки, №2,2004.- 1,0 п.л.

3. Муева Н.Б. Теоретические основы формирования системы неплатежей в российской экономике // Сборник научных статей аспирантов и преподавателей ВЗФЭИ - М.: ВЗФЭИ, 2005 г. Выпуск 1. - 0,25 п.л.

Р ИД № 00009 от 25.08.99 г.

Подписано в печать 22.04.2005. Формат 60*90 'б. Бумага офсетная. Гарнитура Times New Roman Cyr. Усл. печ. л. 1,1. Тираж 100 экз. Заказ № 518.

Отпечатано в редакционно-издательском отделе

Всероссийского заочного финансово-экономического института (ВЗФЭИ)

с оригинал-макета заказчика. Олеко Дундича, 23, Москва, Г-96, ГСП-5,123995

p-97 4

РНБ Русский фонд

2006г4 8027

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидат экономических наук , Муева, Наталья Борлыковна

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. Кредиторская задоженность по бюджетным обязательствам в системе неплатежей в переходной экономике РФ.9 Х

1.1. Теоретические основы формирования системы неплатежей в российской экономике.

1.2. Особенности образования бюджетной задоженности государства как важнейшего элемента системы неплатежей.

1.3. Классификация кредиторской задоженности по бюджетным обязательствам.

ГЛАВА 2. Кредиторской задоженность бюджетов в РФ и в зарубежных странах.

2.1. Оценка задоженности федерального, региональных и местных бюджетов в РФ.

2.2. Экономические последствия кредиторской задоженности бюджетной системы РФ.

2.3. Международный опыт урегулирования бюджетной задоженности.

ГЛАВА 3. Основные направления эффективного урегулирования бюджетной задоженности.

3.1. Бюджетный процесс и правовое обеспечение урегулирования кредиторской задоженности по бюджетным обязательствам.

3.2. Совершенствование принципов распределения пономочий по доходам между бюджетами разных уровней.

3.3. Механизм адаптации западного опыта предотвращения бюджетной задоженности в РФ.168'

Диссертация: введение по экономике, на тему "Бюджетная задоженность в системе финансовых отношений в Российской Федерации"

Актуальность исследования. Одной из наиболее значимых проблем бюджетной сферы в Российской Федерации остается формирование кредиторской задоженности бюджетов. Накопление и периодические попытки погашения кредиторской задоженности бюджетов всех уровней сопровождают становление бюджетной системы России, начиная с 1992 г. В настоящее время в законодательстве отсутствует само определение кредиторской задоженност?; бюджета. Бюджетное законодательство из всех видов бюджетной задоженности признает только обязательства по погашению и обслуживанию государственного дога. Однако очевидно, что обязательства государства не ограничиваются обязательствами, вытекающими из факта осуществления заимствований. Например, гражданское право предусматривает возможность участия государства в гражданских правоотношениях (например, отношениях по закупке продукции для государственных нужд), а, следовательно, возможность возникновения у государства обязательств и задоженности, вытекающих из таких правоотношений. Разрабатывая законы; предусматривающие осуществление бюджетных расходов (например, выплату определенных социальных трансфертов), государство также принимает на себя определенные обязательства, неиспонение которых порождает бюджетную задоженность, хотя и не признаваемую официально. Законодательство, так или иначе затрагивающее проблемы, связанные с кредиторской задоженностью, содержит множество колизий и противоречий. Судебная практика в этой области также не отличается внутренним единством: решения по аналогичным искам к бюджету зачастую противоречат друг другу. Таким образом, проблема кредиторской задоженности до сих пор во многом остается нерешенной.

Эти и другие причины обусловили как научную новизну, так и практическую значимость диссертационного исследования, посвященного проблемам кредиторской задоженности бюджетной системы в России.

Степень научной разработанности темы. Теоретической и методологической основой диссертационной работы послужили работы таких отечественных ученых и специалистов-практиков, как Д.А. Алахвердян, Г.В. Базарова, A.M. Бирман, М.В. Васильева, А.Г. Зверев, Е.В. Коломин, Д.С. Моляков, Л.П. Павлова, Г.Б. Поляк, В.М. Родионова, М.В. Романовский, Б.И. Филимонов, Я.Б. Хесин, Н.А. Ширкевич. Однако большое число наименований работ в этой области не свидетельствует о всесторонней изученности бюджетных проблем и особенностей несбалансированности бюджетной задоженности и бюджетных обязательств.

Первые системные исследования, в которых сформулированы ключевые вопросы развития современной системы бюджетных отношений в России, относятся к 1992Ч1993 гг. Их условно можно разбить на три группы.

К первой группе относятся работы исследователей-финансистов А.-Г. Игудина, В.Г. Панскова, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, С.П. Солянниковой и др., и ранее имевших дело с государственными финансами. Именно в них были разработаны принципы трансформации отечественной бюджетной системы, существовавшей в условиях централизованного планового хозяйства, в новую, включающую несколько уровней самостоятельных бюджетов.

Вторая группа работ, подготовленных А.Г. Гранбергом, И.М. Бусыгиным, В.Г. Введенским, А.В. Истоминым и др., посвящена изучению принципов бюджетного федерализма в зарубежных странах, таких, как Германия, США, Канада, Австралия, а также мирового опыта урегулирования и профилактики бюджетной задоженности.

Наконец, третья группа работ в данной области Ч это труды по специальным вопросам бюджетных отношений в системе национальных финансов и региональной политики, в которых как элемент содержася и анализ кредиторской задоженности бюджета и бюджетных обязательств. Среди авторов этих рабо!' можно выделить С.Д. Валентея, И.А. Умнову, В.Н. Лексина, Л.Н. Лыкову, П.Б. Пыренкова, Л.В. Смирнягина, С.А. Шахрая, А.Н. Швецова и др.

Информационной базой исследования явились данные государственной статистики. В работе анализируются конкретные показатели, наиболее адекватно отражающие специфику рассматриваемых вопросов. Возникающие гипотезы проверялись на конкретных примерах с целью установления типичности, универсальности конкретных выводов, возможности их применения в практике, а также соответствия теоретическим положениям.

Для решения поставленных задач в работе использовались такие математико-статистические методы, как методы теории управления, усреднение величин, табличный и модульный методы, моделирование экономических процессов, факторный анализ, а также основные положения общей теории систем.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является исследование закономерностей формирования бюджетной задоженности и причин ее несбалансированности с бюджетными обязательствами в России, а также основных направлений совершенствования механизма урегулирования кредиторской задоженности бюджетной системы

Цель диссертации обусловила постановку и решение следующих задач:

Х выявить причины возникновения кредиторской задоженности бюджетов всех уровней в Российской Федерации, определить структуру кредиторской задоженности, выделить отдельные виды задоженности и их особенности;

Х исследовать федеральное и региональное законодательство, направленное на урегулирование кредиторской задоженности прошлых лет, образовавшейся в начале - середине 1990-х гг. и выявить противоречивость законодательной базы как объективной основы формирования бюджетной задоженности;

Х сделать оценку объемов кредиторской задоженности федерального, регионального и местного бюджетов по отдельным видам кредиторской задоженности, определить причины их возникновения и приемлемые методы урегулирования;

Х проанализировать зарубежный опыт урегулирования и механизмы предотвращения кредиторской задоженности с целью оценки эффективности отдельных их элементов для решения проблем задоженности по бюджетным обязательствам в России;

Х разработать предложения по урегулированию накопленного объема бюджетной задоженности в РФ и предотвращению ее возникновения в дальнейшем.

Предметом исследования являются закономерности формирования и развития бюджетной задоженности в системе финансовых отношений в РФ.

В качестве объекта исследования выступают отношения между кредиторами бюджета и бюджетными организациями по поводу формирование и урегулирования кредиторской задоженности бюджета.

Научная новизна исследования заключается в разработке теоретических подходов и методических рекомендаций по совершенствованию механизма урегулирования кредиторской задоженности бюджетной системы с целью выделения причин ее появления в будущем

Автором получены следующие конкретные результаты, обладающие научной новизной:

- уточнена сущность, выделены особенности и сформулированы взаимосвязи понятий бюджетные обязательства, расходные обязательства :т бюджетная задоженность в системе бюджетного федерализма, что позволило охарактеризовать модели наращивания кредиторской задоженности бюджетов в классификации ее видов по разным основаниям и сформулировать закономерности ее возникновения и развития в Российской Федерации;

- выявлены основные причины несоответствия распределения доходных пономочий и расходных обязательств разных уровней бюджетов, с одной стороны, и их финансовой обеспеченностью, с другой, позволившие разработать методические подходы к разработке эффективных мер урегулирования каждого вида кредиторской задоженности по бюджетным обязательствам;

- установлена непосредственная связь между ростом кредиторской задоженности и инструментами фискального регулирования на основе оценки налогового потенциала регионов и субъективных факторов мотивации государственных и муниципальных органов власти к наращиванию задоженности по своим обязательствам;

- разработаны подходы к адаптации отдельных элементов зарубежного опыта урегулирования и предотвращения кредиторской задоженности бюджетов, исходя из специфики ее формирования на каждом из уровней бюджетной системы, причин объективного и субъективного характера с оценкой их эффективности при восстановлении сбалансированности межбюджетных отношений путем реализации принципа дифференцированного бюджетного выравнивания субъектов РФ, принципа зависимости бюджетного стимулирования от достигнутых результатов и т.п.;

- предложены формы и методы совершенствования системы управления кредиторской задоженностью российских бюджетов, связанные с внедрением механизмов конкурентности и бюджетирования, переориентирующие органы власти с издержек на конечный результат в новой модели межбюджетных отношений.

Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в разработке и обосновании автором конкретных рекомендаций по укреплению бюджетного федерализма в России путем рационализации действующей системы межбюджетных отношений, нацеленной на обеспечение финансовой устойчивости регионов, совершенствование нормативной базы межбюджетных отношений, разрешение конфликтов между органами власти разных уровней по поводу разграничения доходных и расходных пономочий.

Результаты научного исследования, а также выводы и оценки могут быть использованы Министерством финансов Российской Федерации при разработке концепций реформирования межбюджетных отношений, Министерством 7 V экономического развития и торговли Российской Федерации при подготовке методических документов по совершенствованию модели бюджетного федерализма, а также администрациями субрегиональных уровней власти при испонении бюджетов.

Теоретические положения, развитые автором в диссертации, могут быть использованы при чтении лекций по финансовым дисциплинам в высших учебных заведениях.

Апробация результатов исследования. Основные результаты исследования, обобщенные в диссертации, опубликованы в сборниках научных статей ВЗФЭИ и приложении к журналу Экономические науки, а также были использованы при разработке госбюджетной НИР на кафедре Финансы, бюджет и налогообложение ВЗФЭИ.

Основные положения и результаты научного исследования использованы Республиканским Центром высшего экономического образования Министерства образования РФ при подготовке программ соответствующих учебных дисциплин.

Публикации. Основные положения диссертационной работы опубликованы в трех статьях общим объемом 1,5 печатных листа.

Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка, включающего более 100 источников, содержит таблицы, рисунки и схемы.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Муева, Наталья Борлыковна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В результате проведенного в диссертации анализа можно сделать вывод, что в последние годы проблема бюджетной задоженности потеряла ту

Х остроту, которую она имела в 1995-1998 гг., по крайней мере, для федерального бюджета. Неожиданно высокие доходы позволили погасить большую часть признанной кредиторской задоженности и не допускать задоженности по финансированию бюджетных учреждений, т.е. задоженности бюджета. Кроме того, политика расходов была более умеренной и менее популистской, чем в докризисные годы.

Вместе с тем проблема кредиторской задоженности бюджетных учреждений все еще остается актуальной и усугубляется проблемой роста судебных исков к бюджету в силу субсидиарной ответственности.

Становится также очевидным, что успехи в текущей бюджетной политике носят временный характер. Расчеты показывают, что при изменении благоприятной конъюнктуры доходы бюджета существенно снизятся, а следовательно, при продожении текущей бюджетной политики, в частности в области расходов, проблема бюджетной задоженности может внов'возникнуть достаточно остро.

Поэтому необходимо уже сейчас предпринимать шаги не только по решению проблемы бюджетной задоженности, но и по совершенствованию системы управления расходами и оптимизации бюджетной сферы.

На настоящий момент проблема бюджетной задоженности в России имеет два аспекта. Во-первых, надо решить, что делать с уже накопленной задоженностью. Во-вторых, необходимо предусмотреть меры для профилактики возникновения бюджетной задоженности в дальнейшем.

Если правительство хочет каким-либо образом урегулировать существующую задоженность, то прежде всего необходимо определить ее размер с той или иной степенью точности, а для этого необходимо четко определиться с тем, что признается бюджетной задоженностью.

Существует множество вариантов ответа на этот вопрос: от предельно * узкого до максимально широкого.

1. Бюджетная задоженность - это разница между объемом средств, зачисленных на лицевой счет получателя бюджетных средств, либо объемом средств, списанных с единого счета бюджета в пользу получателя бюджетных средств, и доведенным до данного получателя лимитом бюджетных обязательств (с учетом возможного сокращения первоначального лимита вследствие секвестра, блокировки и перемещения бюджетных ассигнований). Такая трактовка бюджетной задоженности основана на определении недофинансирования в ст. 238 Бюджетного кодекса и предполагает компенсацию только недофинансирования, являющегося следствием правонарушений со стороны органа, испоняющего бюджет, что наблюдается достаточно редко.

2. Бюджетная задоженность - это разница между объемом средств, зачисленных на лицевой счет получателя бюджетных средств, либо объемом средств, списанных с единого счета бюджета в пользу получателя бюджетных средств, и объёмом выделенных данному получателю бюджетных ассигнований в соответствии с законом о бюджете и бюджетной росписью. Такая трактовка бюджетной задоженности основана на определении бюджетного обязательства в ст. 222 Бюджетного кодекса и предполагает необходимость компенсации бюджетных ассигнований, сокращенных в результате секвестра, перемещения бюджетных ассигнований и других легализованных Бюджетным кодексом действий органов испонительной власти в процессе испонения бюджета.

На наш взгляд, погашать бюджетную задоженность во втором значении этого понятия имеет смысл лишь при условии, что сокращению подвергались лимиты бюджетных обязательств, под которые бюджетополучатели уже приняли гражданско-правовые обязательства, особенно в случаях, когда такие обязательства испонены контрагентами.

В случае принятия одного из вышеназванных определений бюджетной задоженности, необходимо решить, за какой период в прошлом мы собираемся ее погашать: только ли за последний отчетный финансовый год или также за ряд предшествующих лет. Необходимо также определиться с вопросом об объеме погашения (гасится ли только основной дог или также проценты за пользование чужими денежными средствами). Погашается ли указанная задоженность автоматически или с соблюдением каких-либо предварительных процедур. Тут возможен набор вариантов - от простого заявления бюджетополучателя до судебного решения о взыскании средств в его пользу.

Оба перечисленных варианта основаны на узкой трактовке бюджетной задоженности - как задоженности по бюджетным обязательствам (т.е. ассигнованиям, включенным в бюджет текущего года). Однако возможна и более широкая трактовка задоженности с включением в нее задоженности по расходным обязательствам бюджетной системы, т.е. установленным законодательством или договорами функциям и обязанностям органов государственной власти и органов местного самоуправления, требующим осуществления бюджетных расходов. С этой точки зрения, в состав бюджетной задоженности можно допонительно включить задоженность бюджетных учреждений по гражданско-правовым обязательствам.

3. В данной диссертации мы исходили из того, что объем кредиторской задоженности бюджетных организаций консолидированного бюджета на конец 2001 г. оценивается в 194 мрд. руб., или 2,1 % ВВП, из них 118 мрд. руб. составляет задоженность, возникшая по причине недофинансирования из бюджета соответствующего уровня. Задоженность организаций, финансируемых из федерального бюджета, составляет 68 мрд. руб., причем согласно официальным данным вся эта задоженность относится к разряду несанкционированной, т.е. возникшей не по причине недофинансирования из бюджета соответствующего уровня. Применительно к этой задоженности существуют три возможных варианта действий: t а) погашать санкционированную кредиторскую задоженность бюджетополучателя, вытекающую из бюджетной задоженности перед данным бюджетополучателем в первом значении этого понятия (т.е. возникшую в результате правонарушений в процессе испонения бюджета); б) погашать санкционированную кредиторскую задоженность бюджетополучателя, вытекающую из бюджетной задоженности перед данным бюджетополучателем во втором значении этого понятия (т.е. возникшую в результате правомерного сокращения лимита бюджетных обязательств в процессе испонения бюджета).

Необходимость в погашении любого из этих видов задоженности отпадает при погашении бюджетной задоженности перед бюджетополучателями с условием целевого направления этих средств на погашение их кредиторской задоженности. В то же время любой из этих вариантов может заменить погашение бюджетной задоженности перед бюджетополучателями, что даст экономию бюджетных средств. Это объясняется тем, что кредиторская задоженность бюджетополучателя при недофинансировании или сокращении лимитов бюджетных обязательств возникает лишь в случае, когда бюджетополучатель успел принять обязательство перед кредитором до сокращения или недофинансирования лимитов. В противном случае бюджетная задоженность перед бюджетополучателем не трансформируется в кредиторскую задоженность последнего (если, конечно, бюджетополучатель не принял обязательство с заведомым нарушением лимита бюджетных обязательств); в) погашать несанкционированную кредиторскую задоженность бюджетополучателя, т.е. задоженность, вытекающую из обязательств, принятых с заведомым превышением лимитов бюджетных обязательств Добровольное погашение государством указанной задоженности представляется неприемлемым. В то же время гражданское законодательство допускает принудительное взыскание соответствующей задоженности с бюджета в порядке реализации субсидиарной ответственности при отсутствии у бюджетополучателя достаточных денежных средств для ее погашения. Поэтому представляется желательным собрать статистику о масштабах несанкционированной задоженности бюджетных учреждений, создать резервы для возможного испонения соответствующих судебных решений и внедрить практику предъявления регрессных исков к бюджетным учреждениям о взыскании убытков, причиненных бюджету в результате привлечения его к субсидиарной ответственности по несанкционированной кредиторской задоженности бюджетных учреждений, за счет доходов последних от предпринимательской деятельности.

4. Задоженность государства по социальным и другим публично-правовым обязательствам (в том числе трансфертам населению - например, детским пособиям, дотациям предприятиям транспорта, связи, ЖКХ на покрытие убытков, вызванных предоставлением льгот по оплате их услуг отдельным категориям потребителей).

Учитывая объемы этой задоженности, поное ее погашение следует признать нереальным. Соответственно необходимо отобрать круг социальных обязательств, задоженность по которым подлежит погашению. Необходимо также определиться со способом погашения такой задоженности -намерена ли Федерация погашать ее непосредственно реципиентам соответствующих трансфертов (организациям, понесшим убытки в результате предоставления льгот за счет собственных средств) или возложит эту обязанность на региональные или местные бюджеты, передав необходимые для этого средства в виде субвенций. Принципиальным при выборе данного варианта является вопрос о том, собирается ли Федерация принимать на себя ответственность за погашение той или иной части задоженности по необеспеченным федеральным мандатам - т.е. установленным федеральным законодательством социальным обязательствам, которые дожны были финансироваться регионами или муниципалитетами за счет их собственных доходов, но не финансировались ввиду отсутствия необходимых для этого средств.

После определения состава подлежащей урегулированию задоженности следует определиться со способами ее урегулирования.

Выделяют несколько способов урегулирования бюджетной задоженности - это аннулирование задоженности, проведение зачета задоженности бюджета в счет задоженности налогоплательщиков, погашение задоженности товарами (бартер), кассовое погашение задоженности (погашение задоженности в денежной форме). Разновидностями кассового погашения задоженности являются единовременное погашение всей суммы и погашение с применением отсрочки или рассрочки. Вариантом отсроченного кассового погашения является переоформление задоженности в ценные бумаги (секьюритизация).

Открытое аннулирование задоженности не применялось в мировой практике из-за политической непопулярности этого метода. В России существуют и юридические препятствия к его применению. Так, применительно к задоженности государства по гражданско-правовым обязательствам аннулирование задоженности противоречит закрепленному Конституцией принципу равного признания и равной защиты всех форм собственности (ч. 2 ст. 8), установленному Конституцией праву на возмещение причиненного государством вреда (ст. 53), а также установленному Гражданским кодексом принципу равной ответственности государства как участника гражданских правоотношений по своим обязательствам наряду с другими участниками гражданского оборота. Применительно к социальным обязательствам государства аннулирование задоженности вступает в противоречие с нормой ч. 2 ст. 55 Конституции, запрещающей издавать законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.

В то же время договременное игнорирование государством факта существования кредиторской задоженности при отсутствии эффективных механизмов ее принудительного взыскания по своим последствиям может быть равносильно аннулированию задоженности. Всякии раз, когда суд отказывает в принятии к рассмотрению или удовлетворении иска к бюджету, ссылаясь на неподведомственность судам споров, вытекающих из бюджетных правоотношений, или принцип бюджетного иммунитета, имеет место частичное аннулирование бюджетной задоженности. К тем же последствиям приводит устоявшаяся судебная практика отказа во взыскании процентов по искам к бюджетным учреждениям, при которой к моменту фактического погашения сумма дога в сопоставимых ценах (при современном уровне инфляции и длительности судебных процедур) сокращается на десятки процентов. Таким образом, можно утверждать, что в российской практике применяются скрытые формы аннулирования бюджетной задоженности.

Проведение зачета было самым распространенным способом решения проблемы бюджетной задоженности в странах СНГ из-за низкой налоговой дисциплины в первой половине 1990-х гг. и кажущейся простоты и дешевизны этого способа. Проведение зачетов создавало у налогоплательщиков стимулы к накоплению задоженности перед бюджетом. Слабая собираемость налогов в свою очередь способствовала росту объема задоженности бюджета. Другие недостатки зачетов заключаются в их непрозрачности, создающей почву для нарушений и злоупотреблений, и в ухудшении структуры расходов за счет преимущественного финансирования тех видов расходов, которые могут быть погашены в счет задоженности налогоплательщиков перед бюджетом.

Бартер (погашение товарами или товарными чеками). Этот способ урегулирования использовася в Модавии в 1996-1997 гг., когда товарные поставки принимались в качестве средства уплаты налогов. Бартер можно назвать самым неэффективным способом урегулирования задоженности бюджета, так как он связан с большими допонительными издержками и для бюджета (складирование, транспортировка, учет, распределение товаров и т.д.), и для кредиторов бюджета (издержки при обмене). Кроме того, при бартере возникает проблема определения цен товаров, которые используются для погашения товаров. Эта ценовая неопределенность открывает простор для коррупции. Наилучшим решением для кредиторов бюджета является кассовое погашение задоженности.

Единовременное погашение всей задоженности имеет то очевидное преимущество, что не ущемляет права кредиторов, а следовательно, не требует проведения переговоров о реструктуризации задоженности. Но очевидно, что этот вариант возможен только при одновременном наличии следующих условий: объем накопленной кредиторской задоженности невелик, и либо резко возрастают доходы бюджета, либо появляется возможность увеличить финансирование за счет заимствований или доходов от приватизации. На практике погасить всю бюджетную задоженность за один раз удается редко, так как допонительных доходов или поступлений от заимствований или от приватизации может оказаться недостаточно для погашения всего объема накопленной задоженности. Недостаток приватизационных доходов состоит в том, что это временный источник, который зачастую искажает представление властей о соотношении доходов и обязательств. Погашение задоженности бюджета за счет заимствований ведет к росту официального дога Правительства и к увеличению процентных расходов, хотя такая операция означает явное признание правительством своих обязательств. Кроме того, допонительные заимствования для погашения задоженности бюджета могут привести к росту процентных ставок, что ухудшит условия финансирования бюджета. Поэтому на практике данный способ может применяться только к отдельным, наиболее приоритетным видам задоженности, например к задоженности по зарплате работников бюджетной сферы. Однако решение о безотлагательном погашении может приниматься только одновременно в отношении всех кредиторских требований, относящихся к тому или иному виду. Индивидуальные договоренности с отдельными кредиторами дожны быть запрещены.

Более реалистическое решение - постепенное погашение бюджетной задоженности. Определенной проблемой здесь является то, что гражданским правом установлен принцип недопустимости одностороннего отказа от 1 испонения обязательства или изменения его условий , а следовательно, для применения этого способа урегулирования задоженности по гражданскоправовым обязательствам требуется согласие кредитора. Получение такого согласия от каждого кредитора в отдельности неизбежно имело бы своим следствием неравенство прав кредиторов, требования которых относятся к одной и той же очереди удовлетворения. Это противоречило бы общим началам гражданского права, которое предусматривает специальные процедуры (банкротства), призванные исключить дискриминацию одних кредиторов перед другими при недостаточности имущества дожника для поного удовлетворения требований всех кредиторов. Кроме того, возможность установления различных условий погашения задоженности в процессе индивидуальных переговоров с кредиторами создает угрозу коррупции. Дл^т смягчения этой угрозы представляется необходимым законодательно утвердить общие условия реструктуризации задоженности, предусматривающие одинаковые сроки и условия погашения задоженности для всех кредиторов одной очереди. Условия реструктуризации задоженности дожны предусматривать график погашения кредиторских требований, рассчитанный исходя из общего объема задоженности, установленной предельной доли доходов бюджета, ежегодно направляемой на ее погашение, и предусмотренной статьей 255 Бюджетного кодекса очередности списания денежных средств со счета бюджета (лицевого счета получателя бюджетных средств) при их недостаточности для удовлетворения всех требований, предъявленных к счету. Предельная доля доходов бюджета, ежегодно направляемая на погашение кредиторской задоженности, дожна определяться исходя из необходимости ее скорейшего погашения без радикального сокращения непроцентных расходов. Условия реструктуризации также дожны предусматривать уплату процентов на основную сумму задоженности за весь период вплоть до ее погашения в размере, обеспечивающем по крайней мере покрытие потерь от инфляции.

С кредиторами, готовыми принять общие условия реструктуризации, подписывается договор, обеспечивающий включение соответствующих сумм задоженности в общий объем кредиторских требований, подлежащих реструктуризации. Кредиторы, которых не устраивают общие условия реструктуризации, остаются вправе взыскать задоженность в судебном порядке. Устранение такой возможности означало бы принудительный характер реструктуризации, т.е. ухудшение положения кредиторов. В то же время при отсутствии ограничений на списание средств с бюджетных счетов по решениям судов сохранение возможности взыскать задоженность в судебном порядке сделало бы реструктуризацию бессмысленной. Однако, как подчеркивалось выше, в настоящее время такие ограничения существуют. Они выражаются, во-первых, в возможности отказа в принятии к рассмотрению иска к бюджету по мотиву неподведомственности судам бюджетных споров, во-вторых, в возможности отказа в иске со ссыкой на принцип бюджетного иммунитета, в-третьих, в отсутствии практики взыскания пени и иных санкций за период просрочки испонения, в-четвертых, в сложностях с испонением судебного решения. Действующая редакция ст. 286 БК ограничивает размер средств, списываемых но решению суда с казначейских счетов, разницей между суммой средств, находящихся на счете органа казначейства, и суммой средств; которые отражены на лицевых счетах бюджетных учреждений. Учитывая, что все бюджетные средства (за исключением допонительных доходных поступлений) расписаны между бюджетополучателями, свободных бюджетных средств для испонения судебных решении в бюджете как правило нет. В этих условиях отказ от реструктуризации задоженности ради сохранения права на ее взыскание в судебном порядке вряд ли к выгоде кредитора.

Не считая правильным существующее положение, при котором действует почти неограниченный бюджетный иммунитет, мы полагаем невозможным и снятие всяких ограничений на списание средств с бюджетных счетов, так как при высоком объеме накопленной задоженности это может сделать невозможным испонение государством своих публичных функций. Разумным компромиссом между принципом бюджетного иммунитета и принципом ответственности государства по своим обязательствам представляется установление годового лимита взыскания средств с бюджетных счетов по решениям судов, например, на уровне 10 % от общего объема доходов бюджета. При этом взыскание бюджетных средств в пользу кредиторов в пределах указанного лимита является основанием для применения секвестра, Непогашенные ввиду исчерпания указанного лимита требования кредиторов подлежат удовлетворению в следующем году. При введении предлагаемого порядка испонения судебных решений о взыскании средств со счетов бюджета реструктуризация задоженности сохранит привлекательность для большинства кредиторов, так как трудно заранее предвидеть, попадет то или иное кредиторское требование в лимит годовых взысканий или его испонение будет перенесено на более поздние периоды.

Одной из разновидностей отсроченного кассового погашения задоженности является ее переоформление в ценные бумаги (секьюритизация) По сравнению с простым договором о реструктуризации задоженности секьюритизация имеет некоторые преимущества для кредиторов. Основным из них является повышение юридического статуса кредиторской задоженности, так как обязательства, оформленные ценными бумагами, автоматически входят в состав государственного дога. Кредиторы получают ценные бумаги, которые могут быть реализованы на рынке. Если возникает вторичный рынок данных ценных бумаг, то кредиторы бюджета, которые испытывают более острую потребность в наличных денежных средствах, могут продать ценные бумаги с дисконтом и получить деньги, С этой точки зрения секьюритизация эквивалентна первоочередному погашению задоженности тем кредиторам', которые не могут ждать срока погашения облигаций. При этом секьюритизация не увеличивает текущих кассовых расходов правительства.

Для государства секьюритизация кредиторской задоженности позволяет преодолеть ограничения по срокам обращения ценных бумаг и процентным ставкам, устанавливаемые рынком. Возможен выпуск догосрочных ценных бумаг с процентными ставками ниже рыночных.

В то же время отмеченные преимущества секьюритизации имеют оборотную сторону.

Так, переоформление бюджетной задоженности в ценные бумаги приводит к увеличению явного объема государственного дога и выплат по его обслуживанию и погашению. Увеличение явного объема государственного дога и предложения ценных бумаг при появлении вторичного рынка секьюритизированной задоженности может приводить к росту процентных ставок на рынке внутреннего дога. Одним из следствий этого является сокращение возможностей для рефинансирования внутреннего дога, что в свою очередь может привести к возникновению проблем с его обслуживанием и погашением.

Возможность продажи ценных бумаг по цене ниже номинала (при отсутствии ограничений на сумму дисконта) создает угрозу действий администрации продавца в ущерб интересам представляемого ей юридического лица, которая значительно возрастает, если на стороне продавца выступают организации бюджетного сектора. Учитывая это обстоятельство, секьюритизация задоженности бюджета перед бюджетными учреждениями и государственными унитарными предприятиями (в отличие от задоженности перед частными кредиторами) представляется в принципе недопустимой.

Кроме того, необходимо учитывать, что при секьюритизации конкретное обязательство, связывающее дожника и кредитора, заменяется абстрактным обязательством. Так, в соответствии со ст. 147 Гражданского кодекса лотказ от испонения обязательства, удостоверенного ценной бумагой, со ссыкой на отсутствие основания обязательства либо на его недействительность не допускается. Это означает, что при переоформлении кредиторской задоженности в ценные бумаги государство утрачивает возможность оспаривать факт наличия или размер соответствующей задоженности впоследствии, даже если будет установлено, что переоформленная в ценную бумагу кредиторская задоженность в действительности не существовала или существовала в меньшем объеме. Это предполагает очень строгие требования к процессу предварительной выверки кредиторской задоженности, подлежащей оформлению в ценные бумаги, в целях недопущения секьюритизации несанкционированной задоженности бюджетных учреждений.

Из анализа преимуществ и недостатков различных способов урегулирования бюджетной задоженности следует вывод о недопустимости применения открытого аннулирования задоженности и неденежных форм ее урегулирования (бартера и зачетов). Необходимо также сократить масштабы применения скрытой формы аннулирования задоженности, т.е. повысить гарантии судебной защиты кредиторов по искам к бюджету путем устранения правовой неопределенности в вопросе о подведомственности судам бюджетный споров, установления четких правил списания средств с бюджетных счетов, внедрения практики компенсации кредиторам бюджета прямых потерь вследствие просрочки испонения денежных требований. Единственно приемлемой формой погашения задоженности следует считать денежное погашение. Единовременное кассовое погашение возможно только в отношении отдельных, наиболее приоритетных видов задоженности, например задоженности по зарплате работников бюджетной сферы. Более широко может применяться кассовое погашение задоженности с отсрочкой или рассрочкой платежа. Принципиально важным при этом является обеспечение равных сроков и условий погашения задоженности для всех кредиторов, требования которых относятся к одной очереди. Кредиторы, не согласные с условиями реструктуризации, дожны сохранить право судебного взыскания задоженности (с соблюдением предельных годовых лимитов взыскания средств с бюджетных счетов по решениям судов). Разновидностью отсроченного кассового погашения задоженности является ее переоформление в ценные бумаги (секьюритизация). Особенности секьюритизации требуют соблюдения двух основных ограничений при ее проведении: во-первых, во избежание злоупотреблений в процессе обращения ценных бумаг недопустимо переоформление в ценные бумаги задоженности бюджета перед бюджетными учреждениями и государственными унитарными предприятиями. Во-вторых, невозможность оспаривания факта наличия и размера задоженности после ее оформления в ценные бумаги требует особо жестких процедур предварительной выверки задоженности.

Диссертация: библиография по экономике, кандидат экономических наук , Муева, Наталья Борлыковна, Москва

1. Андреев А.Г. Современные проблемы взаимоотношений бюджетов в Российской Федерации // Федерализм. 2001. № 1. С. 43Ч66.

2. Андрианова Л. Рейтинг на рынке ценных бумаг и ведущие международные рейтинговые агентства// Финансы. 2000. № 8. С. 58Ч60.

3. Афонцев С. Методологические основы современного экономико-политического анализа // Истоки. Вып. 3. М.: Высшая школа экономики, 1998. С. 72Ч122.

4. Бабич A.M., Павлова JI.H. Государственные и муниципальные финансы: Учебник для вузов. М.: ЮНИТИ, 2000.

5. Баранова К. К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. М.: Дело и сервис, 2000.

6. Бетин О.И. Бюджетный федерализм в России: проблемы регулирования и управления. М.: Изд-во МГУ, 1999.

7. Бирюков А.Г. К оценке бюджетной обеспеченности регионов // Финансы. 2001. № 4. С. 10Ч12.

8. Богачева 0.Российская модель бюджетного федерализма в свете мирового опыта// МЭиМО. 1995. №9

9. Богачева О. Становление российской модели бюджетного федерализма // Вопросы экономики. 1995. № 8.

10. Бондарь Т. Опыт внешних облигационных заимствований российских регионов // Рынок ценных бумаг. 2000. № 9. С 76Ч79.

11. Бондарь Т., Проклов А. Рейтинг региональных облигаций // Рынок ценных бумаг. 2000. № 5.

12. Бородулина Н. А., Тикунов В. С. Социально-экономическая классификация регионов России как основа формирования объективных критериев оценки бюджетных потребностей регионов (на примере здравоохранения) //Известия РАН. Сер. Геогр. 1998. №1.

13. Бурчак И. Создание нормативной базы субфедерального дога в Российской Федерации / Всемирный банк. Отдел развития частного и финансового сектора. Инициатива по муниципальным финансам. М., 1998.

14. Бутов В.И., Игнатов В. Г., Кетова Н. П. Основы региональной экономики. М.: Книжный дом Университет. Ростов н/Д.: Изд. центр1. МарТ, 2000.

15. Бушмин Е.В. Совершенствовать систему бюджетно-налогового федерализма// Финансы. 1998. №11.

16. БъюкененДж. Границы свободы: Соч. М.: Таурус-Альфа, 1997.

17. Бъюкенен Дж., Талок Г. Расчет согласия. Логические основания конституционной демократии: Соч. М.: Таурус-Альфа, 1997.

18. Бюджетная система России: Учебник / Под ред. Г.Б. Поляка. М.: ЮНИТИ, 2000.

19. Бюджетная система Российской Федрации: Учебник / Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. С.-Петерб. гос. ун-т экономики и финансов. -М., 1999.

20. Бюджетные отношения в Российской Федерации: Новые подходы к анализу и правовому регулированию / Под общ. ред. В.Н. Лексика, А.Н. Швецова. М.: Формула права, 2001.

21. Бюджетный федерализм: проблемы, теория, опыт. М.: Консорциум по вопросам прикладных экономических исследований, 2001.

22. Бюджетный федерализм: Российско-канадский проект Федерализм в сотрудничестве. 2-е изд. М.: МОНФ, 1998.

23. Валентей С.Д. Федерализм: российская история и российская реальность. М.: Институт экономики РАН, 1998.

24. Ванберг В. Теория порядка и конституционная экономика // Вопросы экономики. 1995. № 12. С. 86Ч95.

25. Волъперт В., Исаев Б., Бродский С. Муниципальные облигационные займы в России: опыт и тенденции (1992Ч1997 гг.) // Рынок ценных бумаг. 1998. № 4. С. 30.

26. Вторая международная конференция по федерализму (Москва, 16Ч 17 декабря 1997 г.): Труды конф. / Под ред. С.С. Артоболевского, В.В. Климанова. М.: Эдиториал УРСС, 1999.

27. Галицкая С.В. Теория и практика бюджетного федерализма М.: Изд-во Экзамен, 2002 г. 128с.

28. Гакина Л., Медников Е. Областные облигации: средство развита? региональных фондовых рынков // Рынок ценных бумаг. 1997. № 4. С. 31Ч33.

29. Гладкий Ю.Н., Доброскок В.А., Семенов С.П. Социально-экономическая география России: Учебник. -М.: Гардарики, 2000.

30. Годин А. М., Подпорина И. В. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации. М.: Дашков и Ко, 2001. v

31. Государственные и территориальные финансы / Под ред. JI. И. Сергеева. Калининград: Янтарный сказ, 2000.

32. Градецкий А., ГришнаковД., Сиваков Д., Шмаров А. 10 новых способов дать в дог// Эксперт. 1995. № 2. С. 16Ч21.

33. Гранберг А.Г. Основы региональной экономики: Учебник для вузов. Ч М: ГУ ВШЭ, 2000.

34. Гришнаков Д., Локоткова С. Иностранцы с портфелем // Эксперт. 1997. №2. С. 48Ч56.

35. Данное А. Муниципальные банкротства в США: уроки для России // Рынок ценных бумаг. 1999. №13.

36. Данное А. Бюджетные инвестиции и муниципальные ценные бумаги // Деньги и кредит. 1998. № 2.

37. Демин С. Выход из финансового кризиса Ч опыт Санкт-Петербурга, 1996Ч1998 годы. СПб.: МЦСЕИ Леонтьевский центр, 1999.

38. Децентрализация бюджетной системы в Российской Федерации: тенденции, проблемы, рекомендации / Консорциум университета штата Джорджия. Москва, 1998.

39. Дмитриев М. Бюджетная политика в современной России. М.: Московский центр Карнеги, 1997.

40. Добсон Э. Дог и инвестиции для субъектов Российской Федерации. М.: ИЭПП, 2000.

41. Игудин А. Г. Региональная асимметрия в Российской Федерации и межбюджетные отношения в свете требований бюджетного федерализма / НИИФИ Минфина России. М., 2001.

42. Карпиков Е., Тарачев В. Ценные бумаги субъектов федерации и муниципальных образований. М., 1996.

43. Колесникова Н. А. Финансовый и имущественный потенциал региона: опыт регионального менеджмента. М.: Финансы и статистика, 2000.

44. Копежин А. Анализ возможности финансирования развития городской инфраструктуры при помощи выпуска субфедеральных облигаций. М.: Фонд "Институт экономики города", 1996.

45. Кузнецова О. В. Региональные бюджеты: Регионы России в 1999 г. / Моск.центр Карнеги. М.: Гендальф, 2001. С. 75Ч81.

46. Лавров А. М. Мифы и рифы российского бюджетного федерализма. М.: Магистр, 1997.

47. Лавров А. Развитие бюджетного федерализма // Федерализм. 2000. № 3.

48. Лавров А., Кузнецова О. Оценка бюджетного потенциала регионов России // Рынок ценных бумаг. 1999. № 10. С. 38Ч54.

49. Лавров А., Литвак Дж., СазерлэндД. Реформа межбюджетных отношений в России: Федерализм, создающий рынок // Вопросы экономики. 2001. №4.

50. Лавров А., Христенко В. Новый этап реформы межбюджетных отношений //Финансы. 1999. №2.

51. Лавров A.M. Бюджетный федерализм в России: итоги и уроки 1994 т. Вып. 1 //Федерализм и региональная политика. Новосибирск, 1995.

52. Лексин В. Н., Швецов А. Н. Бюджет и межбюджетные отношения: Системная модернизация российской модели бюджетного федерализма. Концепция и рекомендации. М.: ГУ ВШЭ, 1999.

53. Лексин В. Н., Швецов А. Н. Бюджетный федерализм Ч гарант устойчивости государственного устройства страны // Юрид. вестник. 1997. № 16.

54. Лексин В. Я, Швецов А. Н. Бюджетный федерализм в период кризиса и реформ // Вопр. экономики. 1998. № 3.

55. Лексин В. Я, Швецов А. Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. М.: УРСС, 1997.

56. Лексин В. Я, Швецов А. Н. Как децентрализовать бюджетно-налоговую систему в интересах Федерации и ее субъектов // Рос. экон. журн. 1993. № 3.

57. Лексин В. Н., Швецов А. Н. О системной модернизации российского бюджетного федерализма: Вторая Международная конференция по федерализму, 16Ч17 декабря 1997 г. М.: Эдиториал УРСС, 1999.

58. Лексин В. Я, Швецов А. Н. Региональные бюджетно-налоговые системы // Рос. экон. журн. 1993. № 12; 1994. № 1.

59. Лексин В. Я, Швецов А. Н. Российский бюджетный федерализм: кризис действующей и контуры предлагаемой модели // Федерализм и региональная политика. Вып. 1. Новосибирск, 1995.

60. Лексин В. Н., Швецов А. Н. Федеральный бюджет и региональная справедливость//Рос. газ. 1994.20 сент.

61. Литвинов В. А., Соболькова Г. М. Параметры уровня жизни в регионах

62. Российской Федерации. М.: Министерство труда и социального развития Российской Федерации, 1998.

63. Лыкова Л. Н. Проблемы бюджетного федерализма // Федерализм. 1996. №1.

64. Лыкова Л. Н. Становление и развитие бюджетного федерализма в России // Экономические проблемы становления российского федерализма / Под ред. С. Д*. Валентея; Институт экономики РАН. М.: Наука, 1999. С. 51-83.

65. Майорова Н. Проектные облигации в государственном и муниципальном секторе: опыт зарубежных стран и перспективы России // Рынок ценных бумаг. 1998. №16. С. 23Ч27.

66. Макроэкономические и региональные аспекты российских реформ (на примере Сибири и Дальнего Востока): Сб. науч. статей / Под ред. В.Е. Селиверстова, В.И. Клисторина. Новосибирск: Сибирское соглашение, 1999.

67. Материалы семинараЧсовещания по проблемам совершенствования межбюджетных отношений / Под ред. С.Н. Хурсевича. М., 2000.

68. Местное самоуправление: технологии социально-экономического роста */ Под ред. А.Г. Воронина, В.Н. Ивановой. СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 1999.

69. Методические рекомендации по подготовке региональных программ социально- экономического развития малых и средних городов субъекта Федерации. М.: Московский общественный научный фонд, 2000.

70. Мешакина Г. Конструкторские проработки бюджетного федерализма в России // Федерализм. 1996. №4.

71. Михеева Н.Н. Макроэкономический анализ на основе региональных счетов. Владивосток: Дальнаука, 1998.

72. Мобиус М. Руководство для инвестора по развивающимся рынкам. М.: Инвестиционная компания Атон, 1995.

73. Мокрый B.C. Проблемы реформирования межбюджетных отношений как основа местного самоуправления// Финансы. 2001. №1.

74. Мусатов В. Т. США: биржа и экономика. М.: Наука, 1985.

75. Мусатов В. Т. Фондовый рынок: инструменты и механизмы. М.: Международные отношения, 1991.

76. Найт Ф. Понятие риска и неопределенности //THEIS. 1994. Вып. 5. С. 12Ч

77. Новиков Е., Картаева К, Быкова Е. Муниципальные займы: цели, гарантии,источники погашения // Рынок ценных бумаг. 1996. № 1. С. 17Ч20; № 2. С. 40Ч42.

78. Новоселов А. С. Региональные рынки. М.: ИНФРА-М, 1999.

79. Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М.: Фонд экономической книги Начала, 1997.

80. Обзор экономической политики в России за 1998 год / Бюро экономического анализа. М.: РОССПЭН, 1999.

81. Обзор экономической политики в России за 2000 год / Бюро экономического анализа; Науч. ред. А.В. Полетаев. М.: ТЕИС, 2001.

82. Обзоры расходов и качество управления бюджетами субъектов Российской Феде рации / Под ред. В.В. Онищенко, В.В. Климанова. М.: Эдиториал УРСС, 2001.

83. ОкуневаЛ.П. Налоги и налогообложение в России. М. 1996 г.

84. ОлейникА. Институциональная экономика. М.: ИНФРА-М, 2000.

85. Осон М. Логика колективных действий. Общественные блага и теория групп. М.: Фонд экономической инициативы, 1995.

86. Орешин В. П. Государственное регулирование национальной экономики. М.: ИНФРА-М, 2000.

87. Основы региональной экономики: Учебник для вузов. М.: ГУ ВШЭ, 2000. - 495 с.

88. ОЭСР: Обзор экономики Российской Федерации. Гл. 3 Бюджетный федерализм. М.: Весь мир, 2000.

89. Подпорина И.В. Межбюджетные отношения и бюджетное регулирование // Финансы. 1999 г. №10

90. Поляк Г. Б. Территориальные финансы. М., 2003; Финансы. Под ред. Г.Б. Поляка.-М., 2004.

91. Полищук JI.P. Российская модель переговорного федерализма// Вопросы экономики. 1998. №6.

92. Программы реформирования региональных финансов: первые результаты / Под ред. A.M. Лаврова. М.: Эдиториал УРСС, 2001.

93. Пронина Л. И. О разграничении налоговых пономочий и увеличении налоговых доходов местных бюджетов // Финансы. 2001. № 5. С. 30Ч33.

94. Пронина Л.И. Федеральное законодательство и его воздействие на формирование местных бюджетов// Бюджетные отношения в Российской

95. Федерации: Новые подходы к анализу и правовому регулированию. М.: Формула права, 2001

96. Прохоров А.П. Русская модель управления. М.: ЗАО Журнал Эксперт, 2002.

97. Пчелинцев О. С., Минченко М. М. Как соединить в формуле для расчета трансфертов принципы выравнивания и стимулирования? // Финансы. 1998. № 7.

98. Пчелинцев О. С., Минченко М. М. Региональные финансовые ресурсы в системе межбюджетных отношений // Финансы. 1999. № 10.

99. Пыренков П. Б. Основные задачи региональной социально-экономической поли тики // Федеративные отношения и региональная социально-экономическая политика. 1999. № 1. С. 4Ч13.

100. Региональное развитие: опыт России и Европейского Союза/Рук. авт. кол. и отв. ред. А.Г. Гранберг. -М.: ЗАО Изд-во Экономика, 2000.

101. Регионоведение / Под ред. Т.Г. Морозовой. М.: ЮНИТИ. 1998.

102. Регионы России. 2001. Стат. ежегодник. ТТ. 1,2. М.: Госкомстат России,1999.

103. Рейтинг финансовой устойчивости регионов России. М.: Интерфакс,2000.

104. Рекомендации по совершенствованию практики регионального и местного бюджетно-финансового управления / Фонд социальных проектов. М., 1999.

105. Родионова В. М. Бюджетная реформа: содержание и проблемы // Финансы. 1994. № 8. С. 3Ч15.

106. Россия и проблемы налогово-бюджетного федерализма / Под ред. К. Уолих. М., 1993.

107. Рубцов Б. Зарубежные фондовые рынки: инструменты, структура", механизмы функционирования. М.: ИНФРА-М, 1996.

108. Русская военная история в занимательных и поучительных примерах. М.: Книжная палата, 1996.-416с.111 .Синельников С. Бюджетный кризис в России: 1985Ч1995 годы. М.: Евразия, 1995

109. Солянникова С. П. Бюджеты территорий. М.: Финансы и статистика, 1993.

110. Суспицын С.А., Поздняков A.M., Беденков А. Р. и др. Методологические и методические положения совершенствования межбюджетных отношений / М.: Ин-сан., 1998.

111. Тарачев. В. Ценные бумаги и привлечение инвестиций. М.: ИЦ Рейтинг, 1997.

112. Тосунян ГА. Государственное управление в области финансов и кредита в России. Учебное пособие. -М.: Дело, 1997

113. Трансферты (1994Ч2000 гг.), как это было и возможные перспективы: Материалы практич. семинара для рук. фин. органов субъектов РФ (Сочи, 17Ч19 апреля 2000 г.). М.: Академия бюджета и казначейства, 2000.

114. Трансформация экономических институтов в постсоветской России / Под ред. Р. Нуреева. М.: Московский общественный научный фонд, 2000.ь

115. Ш.Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма Учебно-практическое пособие.ЧМ: Дело, 1998

116. Усиление бюджетного федерализма и региональных аспектов политики налогообложения: Аналитический доклад / Совет Европы; Министерство региональной политики РФ. М., 1999.

117. Федерализм II Энциклопедический словарь Ч М. ИНФРА, 1996; статья Федерализм бюджетный Ч стр. 251.

118. Федерализм: Энциклопедический словарь / Ин-т экономики РАН. М.: ИНФРА-М, 1997.

119. Федеральные правовые акты о местном самоуправлении. М.: Московский общественный научный фонд, 2000.

120. Федеральный бюджет и регионы: Опыт анализа финансовых потоков / Моск. центр Ин-та "Восток Ч Запад"; Рук. авт. кол. A.M. Лавров. М.: Макспресс, 1999.

121. Федерация в зарубежных странах. Отв. ред. Д.А. Ковачев.ЧМ., 1993 г.

122. Филимонов М. Залогодержатель всея Руси // Ведомости. 2000. 17 мая. С.1. Б1.

123. Финансы и кредит субъектов Российской Федерации: Учебник / Под ред. Л.И. Сергеева; Батийский ин-т экономики и финансов. Калининград, 1999.

124. Формы и механизмы межрегиональной интеграции / Под ред. В.Е. Селиверстова. Новосибирск: Сибирское соглашение, 1999.

125. ХоскингДж. Великое, но рухнувшее прошлое // Родина, 1995. №1 \2Ъ. Христенко В.Б. Межбюджетные отношения и управлениерегиональными финансами: опыт, проблемы, перспективы. -М.: Дело, 2002

126. Христенко В.Б. Нужен такой климат в народном хозяйстве, которыГ: побуждал бы предприятия к активной модернизации // Москва. 2001. № 9. С. 6Ч8.

127. Христенко В.Б. Проблемы и перспективы реформирования межбюджетных отношений // Финансы. 1999. № 5. С. 12Ч16.

128. Христенко В.Б. Развитие бюджетного федерализма в России: итоги 1990-х годов и задачи на перспективу // Вопросы экономики. 2002. № 2. С. 4Ч 18.

129. Христенко В.Б. Развитие бюджетного федерализма в России: от разделения денег к разделению пономочий // Рос. газ. 2001. 17 февраля.

130. Христенко В.Б. Реформа межбюджетных отношений: новые задачи // Вопросы экономики. 2002. № 8. С. 4Ч14.

131. Христенко В.Б., Лавров A.M. Новая методика распределения трансфертов // Финансы. 2002. № 3. С. 3Ч7.

132. Христенко В.Б., Лавров A.M. Новый этап реформы межбюджетных отношений // Финансы. 2003. № 2. С. 3Ч9.

133. Хурсевич С. Н. Новый этап развития межбюджетных отношений // Федеративные отношения и региональная социально-экономическая политика. 2003. № 1.С. 18Ч22.

134. Ъ1.Хурсевич С. Н., Сибиряков С. А. Активная региональная финансовая политика: проблемы формирования и инструменты реализации. Томск, 1998.

135. Шаталов Ф.И. Государство и экономика: власть и бизнес /Отд. экон. РАН;научн. ред. Совет изд-ва ЭКОНОМИКА. -М: ОАО Издательство Экономика 1999.

136. Швецов А.Н. Системные преобразования экономических и институциональных основ муниципального развития: Автореф. дис. д.э.н./ Ин-т системного анализа РАН. М., 2001

137. Штульберг Б.М., Введенский В.Г. Региональная политика России. -М.: ГЕЛИО-САРВ, 2000.

138. Эйгель Ф., Кочанов П. Финансы регионов в ожидании Бюджетного кодекса России // Кредит. 2000. № 1. С. 1Ч8.

139. Экономические проблемы становления российского федерализма / Отв. ред. С. Д. Валентей. М.: Наука, 1999.

140. Якобсон Л.И. Государственный сектор экономики: экономическая теория и политика. М.: ГУ ВШЭ, 2000.14в. Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора. Основы теории государственных финансов. М.: Наука, 1995.

141. Яндиев М.И. Финансы региональных органов власти. М.: Финансовым издательский дом. 1999.

Похожие диссертации

• Формирование рыночной инфраструктуры в условиях информационной экономики
• Формирование и развитие государственной системы инфраструктурного обеспечения предпринимательской деятельности на территории муниципального образования
• Управление эффективностью предприятия на основе бюджетирования
• Особенности развития регионального туристского комплекса в современной экономике России
• Совершенствование организационно-экономического механизма формирования ходинговой структуры в современных условиях