Институт губернаторства в России XVIII – начала XX вв.
Дипломная работа - Юриспруденция, право, государство
Другие дипломы по предмету Юриспруденция, право, государство
сь 50 губерний с населением 300-400 тыс. человек в каждой. Это значительно облегчало местной администрации выполнение возложенных на нее задач. Основной фигурой местной администрации стал губернатор (до этого большинство губернаторских функций исполняли воеводы, управлявшие провинциями). Но теперь над ним был поставлен генерал-губернатор, или наместник. Эта должность была учреждена с целью координации системы управления, обеспечения эффективного взаимодействия гражданских и военных властей, а также установления контроля над ними. Таким образом, помимо административного надзора за учреждениями и сословиями, осуществляемого губернаторами и независимыми от них прокурорами, институционально оформлялся еще и политический надзор, призванный направлять деятельность местной администрации в русло, обозначенное центральной государственной властью.
Согласно Учреждению 1775 г., генерал-губернатор является прежде всего органом надзора за административною (отчасти и судебною) жизнью губернии. Одним из главных результатов реформы 1775 г. стало создание в губерниях независимой от администрации судебной системы. Однако местная власть и в XVIII в. пыталась тем или иным способом вмешиваться в деятельность судебных органов. Поэтому одна из важнейших функций генерал-губернатора - наблюдение за правильным функционированием административной и судебной систем в губерниях. Таким образом, ст. 81 Учреждения возлагала на него обязанности попечения об исполнении законов, а не непосредственное административное руководство. Но уже в ходе самой реформы определились и другие задачи генерал-губернаторов. В отличие от прокурора Сената, они обладали всей полнотой власти для того, чтобы самостоятельно отменять распоряжения губернаторов, имели право возбуждать преследования и утверждать приговоры по уголовным делам. Генерал-губернаторы были главнокомандующими на своей территории на то время, когда там отсутствовал монарх, и руководили полицией. Также они имели право вводить на подвластной им территории чрезвычайные меры, обращаться непосредственно к императору с докладом. Конечно, генерал-губернатор на практике исполнял и функции административного управления наместничеством, вторгаясь в сферу деятельности губернаторов. Кроме того, наместник был председателем губернского собрания, и в этом качестве он уже непосредственно входил в административную власть.
Реформа 1775 г. фактически устанавливала режим чрезвычайного правления на всей территории Империи. Режим этот, кстати, очень соответствовал общему характеру правления Екатерины II. Как отмечал Карамзин в Записке о древней и новой России, императрица предпочитала опираться не на абстрактные правила или некие совершенные учреждения, а на способных, честолюбивых и преданных лично ей помощников, которым предоставлялся большой простор для действий. Так, генерал-губернаторами становились люди, пользовавшиеся безграничным доверием императрицы: например, князь Григорий Потемкин-Таврический или граф Петр Румянцев-Задунайский. Действия генерал-губернаторов, выбранных самой императрицей, не были ограничены законом. По мнению исследователя местной власти в России А.Д. Градовского, такая система едва ли могла послужить к укреплению государственного единства. Проведенная во всей строгости и последовательности, она скорее могла удалить страну от необходимой государственной централизации и привести к системе разрозненных сатрапий и многим замешательствам. Градовский полагал, что пороки генерал-губернаторской системы не проявились в царствование Екатерины II исключительно благодаря выбору государыней в качестве наместников действительно способных и талантливых людей. По его мнению, сам по себе этот механизм управления был далеко не совершенен. Во-первых, он не устранял опасности развития центробежных тенденций. История губернских учреждений России не знает примеров открытого неповиновения местных властей императору, тем не менее угрозы децентрализации и даже распада государства в случае временного ослабления центра были вполне реальными. Обладая рычагами управления армией и органами правопорядка, генерал-губернаторы могли чувствовать себя полновластными государями на подчиненной им территории. Во-вторых, этот институт был неустойчив еще и в силу того обстоятельства, что новый император, естественно, должен был опасаться доставшихся ему в наследство от предшественника всевластных наместников, которые не были обязаны ему своими прерогативами и, соответственно, были свободны от многих неформальных обязательств. Именно поэтому Павел I, критически оценивавший многие нововведения своей матери, став императором, пересмотрел в т.ч. губернскую реформу 1775 г. и ликвидировал в 1797 г. генерал-губернаторства в большинстве центрально-русских областей. Однако у генерал-губернаторской модели управления было и важное преимущество, не отмеченное историками XIX в. Она позволяла преодолевать вредные следствия узко бюрократического характера петровской государственной системы, ее ригидности по отношению к непрерывно меняющимся приоритетам и потребностям времени при отсутствии в стране иных политических субъектов, кроме верховной власти. Но задуманная с такой целью реформа сразу же начала пробуксовывать, столкнувшись с мощным сопротивлением чиновничества. В России начала XIX в. произошла своеобразная бюрократическая революция, в ходе которой проводники государевой воли оказались вытесне