Теория муниципального управления
Методическое пособие - Юриспруденция, право, государство
Другие методички по предмету Юриспруденция, право, государство
равам (например т.н. социокультурный "суверенитет").
Относительно второго вопроса господствующая точка зрения склоняется к тому, чтобы отрицать до-, или надгосударственный статус "основных прав" местных сообществ. Отсюда следует, что всякий муниципалитет обладает лишь такими "суверенитетами", которые закреплены в соответствующем конституционном праве. Как бы то ни было, следует строго отличать термин "суверенитет" как государственно-правовой термин от "суверенитета" как муниципально правового понятия.
Первичным муниципальным "суверенитетом" объективно является т.н. территориальный суверенитет. Не случайно во французской юридической терминологии муниципальные образования принято рассматривать как подвид т.н. территориального коллектива(colleсtivite territoriale) (28.С.38). Тем не менее, коммуна (как и любое иное "муниципальное образование") является весьма специфическим вариантом территориального коллектива.
Дело в том, что в отношении коммуны территориальный "суверенитет" вовсе не означает неотчуждаемость или неприкосновенность территории. Он означает совершенно тривиальную истину, что местное самоуправление может осуществляться лишь в определенном пространстве, т.е. в границах определенной территории. Однако отсюда не следует, что эти границы в принципе неприкосновенны или "вечны".
В Основных законах демократических государств, в том числе и в Конституции Российской Федерации 1993 года территориальный "суверенитет как самостоятельный институт не выделяется. Обычно устанавливается лишь генеральная гарантия местного самоуправления. Однако при этом гарантируется именно местное самоуправление, а не муниципальные "суверенитеты”. Отсюда, и территориальный "суверенитет", - если под ним понимать прерогативу местного сообщества навсегда оставаться в своих границах, - не обеспечен конституционной гарантией. Единственно, что обычно может обеспечить Основной закон в таком случае, недвусмысленно сформулировано, например, в п.2 ст.131 Конституции Российской Федерации 1993 года: "Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий".
Следующий по значимости "суверенитет" из каталога местных сообществ называется организационный суверенитет. Он, прежде всего, включает в себя право местных сообществ самостоятельно определять свою внутреннюю и внешнюю организацию. Под внешней организацией принято понимать те органы местного управления, которые представляют Данное сообщество вовне, прежде всего по отношению к органам субфедерального и федерального уровня, но также и по отношению к физическим и юридическим лицам, с которыми данное муниципальное образование находится в определенных законом или договором правоотношениях. Под внутренней организацией принято понимать организацию в собственном смысле, т.е. структуру органов, подразделений и учреждений местной власти.
В совокупности организационный "суверенитет" предполагает право местных сообществ создавать, видоизменять и ликвидировать собственные органы управления, отделы, департаменты, службы, штатные единицы, определять их компетенцию и внутреннее устройство, контролировать всю управленческую деятельность данного локального сообщества.
Так же, как и территориальный "суверенитет", организационный "суверенитет может носить абсолютного характера. Более того, в федеративных государствах (в частности, в ФРГ) организационный "суверенитет" местных сообществ ограничен тем, что внешняя организация общин вообще не является прерогативой локальных коллективов. Земельные ландтаги ФРГ сами закрепили внешнюю организацию "своих" местных сообществ. И в этом ограничении организационного "суверенитета" местных сообществ есть важный положительный момент: унификация организационно правовых форм всегда повышает предсказуемость и прозрачность правоотношений.
С организационным тесно связан и кадровый, или персональный "суверенитет". Данный "суверенитет" означает право местных сообществ выбирать, нанимать, назначать, повышать в должности и увольнять чиновников, служащих и рабочих. В принципе кадровый "суверенитет" призван обеспечить относительную независимость кадровой политики ОМСУ от прочих уровней управления. Отсюда, кадровый "суверенитет" включает в себя полномочие ОМСУ самостоятельно определять собственный штат сотрудников как в количественном, так и в качественном (или структурном) отношении. Сюда также входят полномочия принимать к сотрудникам меры поощрительного ил и, напротив, дисциплинарного характера.
Финансовый (бюджетный и налоговый) "суверенитет" означает полномочие общин самостоятельно, под свою ответственность и в рамках упорядоченного бюджета управлять доходами и расходами соответствующего муниципального образования. При этом самостоятельность управления доходами означает, что общины и их объединения могут в полной мере использовать все законодательно закреплённые за ними источники доходов. Уровень финансовой самостоятельности локальных коллективов определяется в зависимости от того, какую роль в местном бюджете играют местные налоги, взносы и сборы. Использование иных, т.н. внешних средств финансирования, как-то: дотаций, субсидий, субвенций, банковских кредитов, в конечном итоге, подрывает базу финансового "суверенитета&quo