Теория муниципального управления
Методическое пособие - Юриспруденция, право, государство
Другие методички по предмету Юриспруденция, право, государство
? данного муниципального образования. Другими словами, самоуправление в политическом смысле основано на презумпции безвозмездности государственного управления на местном уровне. Отсюда и возникает настоятельная необходимость разграничивать понятия "местное самоуправление" с одной стороны, и "государственное управление", с другой. Ведь на более высоких уровнях властеотношений государственное управление является исключительно платной услугой и, соответственно, осуществляется корпусом профессиональных чиновников на возмездной основе.
Другое дело, что в современную эпоху принцип возмездности управленческих услуг все более и более заявляет о себе и в области муниципального управления. Как бы то ни было, самоуправление как почетная миссия каждого гражданина имеет своей целью противодействовать засилью профессиональной (муниципальной) бюрократии и в какой-то степени .снижает порог отчуждения между "государством-левиафаном" и его гражданами.
Иное дело самоуправление в юридическом смысле. Если для политического аспекта самоуправления характерными являются признаки (1) почетности и (2) добровольности, то для юридического аспекта самоуправления определяющими являются признаки (1) самостоятельности и (2)ответственности. Именно такое, т.е. исключительно юридическое понимание самоуправления зафиксировано в п.1 ст.2 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 12 августа 1995 года: "Местное самоуправление в РФ - признаваемая и гарантируемая Конституцией, РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через ОМСУ вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций".
Понятие "местное самоуправление", в какой-то степени, является рефлексивным т.е. указывает на другое понятие, а именно на термин "местное сообщество", или его синонимы (муниципальное образование, территориальный коллектив). Иначе говоря, речь идет об особых самоуправляющихся коллективах. Для обозначения последних в отечественном праве закрепился термин "муниципальное образование". В п.1 ст.1 упомянутого ФЗ даётся следующее определение муниципального образования:
..."муниципальное образование городское, сельское поселение, несколько поселений, объединённых общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Ф3, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления;"
Таким образом, муниципальное образование определяется посредством трех формальных критериев( а. наличие муниципальной собственности, б. местного бюджета и в. выборных органов управления) и представляет собой некий собирательный (и даже аморфный) термин, объединяющий муниципальные образования, во-первых, разного уровня (например, 1 внутригородской район, 2 город и 3 район как областная единица) и, во-вторых, разного социокультурного содержания (например, вахтовый поселок, высокогорный аул и т.п.)
Рассмотрим понятие "органы местного самоуправления" (ОМСУ) Здесь прежде всего следует различать два типа ОМСУ: (1) коллективные, или коллегиальные ОМСУ и (2) монократические, или индивидуальные ОМСУ. К коллективным ОМСУ относятся прежде всего, местное представительное собрание, его комитеты и комиссии, а также муниципалитет как корпоративный орган. К монократическим ОМСУ относятся, например, председатель представительного собрания, мэр, выборный главный бухгалтер и т.п. В свою очередь, коллективные ОМСУ могут подразделяться на субъекты публичного права т.е. самостоятельные юридические лица с собственным уставом (статутом), банковским счетом, печатью и т.п. (например, представительное собрание, а также муниципалитет) и несамостоятельные муниципальные учреждения и организации, являющиеся лишь подразделениями соответствующих юридических лиц.
Монократические ОМСУ также могут подразделяться на выборные и невыборные. Надо отметить, что, к сожалению, в упомянутом ФЗ (п.1 ст.1) различие монократических ОМСУ по принципу выборности хотя и намечено, но не проведено последовательно. Более того, законодатель сам вносит путаницу в этот вопрос, предлагая логически небезупречную пару понятий "должностное лицо местного самоуправления", с одной стороны, и "выборное должностное лицо местного самоуправления", с другой:
"должностное лицо местного самоуправления - выборное либо работающее по контракту (трудовому договору) лицо, выполняющее организационно-распорядительные функции в ОМСУ и не относящееся к категории государственных служащих".
И далее: "выборное должностное лицо - лицо, избранное населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления из своего состава, наделенное согласно уставу муниципального образования полномочиями на решение вопросов местного значения". Как видим, единственным критерием для разграничения двух типов должностных лиц на муниципальном уровне служит не столько выборность, сколько принцип найма. Другими словами, т.е. выборное должностное лицо от просто должностного лица отличается прежде всего тем, что не может действовать на основе контракта.
Рассмотрим понятие муниципальная служба". В указанном ФЗ (п.1ст.1) дается следующее нормативное определение: "муниципальная служба - профессиональная деятельность на п