Учебники

Территориальные субъекты местного самоуправления

Организация местного самоуправления и, в частности, такой ключевой вопрос, как определение границ его субъектов считается в демократическом государстве вопросом, который решает само население в соответствии с предусмотренными законом процедурами. Полезно использовать понятие "инкорпорация", которое применяется в США, когда речь идет о создании субъектов местного самоуправления. Территории, выступающие в роли таких субъектов, формируются снизу, в процессе инкорпорации, т.е. добровольного объединения локальных сообществ в муниципальную корпорацию. Ограничивающим критерием обычно является численность жителей. В США жители поселений голосуют за инкорпорацию и подают соответствующую петицию, вслед за чем следует создание инкорпорированного субъекта местного самоуправления.
Как результат, во многих странах возникает дифференцированная (асимметричная, нерегулярная) система местного самоуправления, когда число уровней местного самоуправления, названия и полномочия его органов, способы их формирования могут сильно различаться. Не случайно исторически сложившиеся, причем именно за счет "корневой" (grassroots) гражданской инициативы, системы местного самоуправления считают самыми запутанными и архаичными (типичный пример США). В этих системах налицо управленческая асимметрия (различные управленческие модели), отсутствие регулярности и конгруэнтности, огромные различия в численности жителей между местными общинами и пр.
Уточним, как определяются границы тех территорий, где действует местное самоуправление.
Идеально-типический территориальный субъект местного самоуправления характеризуется географической компактностью и социокультурной гомогенностью. В этой связи иногда говорят об искусственности и естественности муниципалитетов (в таком ключе вопрос часто рассматривается во французской практике). Распространены ссылки на традиционные, исторические границы местных сообществ. В реальности важна географическая компактность, позволяющая говорить о наличии сложившегося локального сообщества с развитыми горизонтальными, соседскими связями. Однако чисто внешняя, "картографическая" компактность не всегда означает территориальное единство, если, например, поселение разделено этнокультурными барьерами, подвержено процессам геттоизации (т.е. формирования замкнутых общин). Тогда "естественными" окажутся небольшие фрагменты казалось бы компактного поселения, поскольку реальные системы локальных горизонтальных связей существуют не в рамках поселения в целом, а рамках населяющих его отдельных, обособленных друг от друга групп.
Государство обычно стремится управлять процессом формирования локали-тетов. Возникшие естественным образом структуры местного самоуправления рассматриваются многими исследователями как не отвечающие современным потребностям эффективного управления. Государство, заинтересованное в поддержании центростремительных тенденций и эффективной организации всей публичной власти, нуждается в создании регулярного административно-территориального деления на всех уровнях, включая низовые.
Формирование же структур местного самоуправления снизу приводит к запутанным ситуациям.
• Уровень развития местного самоуправления отличается от места к месту. Об асимметрии в организации местной власти ярко свидетельствует американский пример: в США все территории можно поделить на инкорпорированные и неинкорпорированные. На периферии американских штатов часто встречаются неинкорпорированные территории, где отсутствуют полноценные органы местного само->правления. В одних случаях вопросами местного значения на этих территориях ведают графства, т.е. на неинкорпорированной территории существует только один ..ровень местной власти. В других случаях создаются квазикорпорации, которые называются тауншипами и не обладают полномочиями полноценных субъектов местного самоуправления. Исторически в квазикорпорациях использовались формы прямой демократии для хоть как-то организованного решения местных вопросов. Географически тауншипы соседствуют с муниципальными корпорациями (обычно на том же территориальном уровне внутри графств), но не обладают всеми их правами.
• На разных территориях отмечается разное число уровней местного самоуправления. В США графства, на которые обычно делятся штаты на первом субрегиональном уровне, отсутствуют на Аляске, в Коннектикуте и Род-Айленде.
• Возможны нарушения иерархии уровней местного самоуправления. В некоторых случаях крупные муниципалитеты сейчас настолько велики, что включают в свой состав графства, а не наоборот. В других случаях мелкие муниципалитеты, наоборот, являются частями более крупных единиц — тауншипов, не являющихся полноценными муниципальными корпорациями.
Таким образом, территориальная структура муниципального управления в США не является стройной и регулярной системой административно-территориального деления. В ее составе насчитывалось свыше 80 тыс. территориальных субъектов местного самоуправления.
Причем наряду с более или менее стройной системой локалитетов, к которым привязаны структуры местной власти, могут возникать специализированные структуры местной власти, выделяемые по отраслевому, а не территориальному принципу. Наилучший пример — школьные и специальные округа в США, каждый из которых может объединять множество муниципалитетов.
Государственная власть в более или менее жесткой форме пытается регулировать процесс формирования субъектов местного самоуправления. В США она принимает, например, окончательные решения об инкорпорации, инициированные локальными сообществами.
На территории крупных государств распространено многоуровневое самоуправление с неизбежной иерархией его субъектов, определяемой различиями в статусе и объеме компетенции. Например, в Великобритании есть города-графства и неграфские города, входящие в состав графств. Причем в Шотландии среди последних еще выделяются большие и малые бурги с разной компетенцией.
Привязка местного самоуправления только к самому низовому уровню представляется неверной, да и не используется на практике. Действительно, есть такая тенденция, основанная на общественной теории местного самоуправления. Акцент в ней делается на поселении, т.е. небольшом локалитете, как на первичной и обязательной ячейке местного самоуправления: неотъемлемое право общины на самоуправление трансформируется в аналогичное неотъемлемое право каждого поселения. Но на практике возникают две проблемы.
• Местное самоуправление реализуется не только на сугубо локальном уровне отдельных поселений. Эта особенность определяется наличием общественного интереса к самоуправлению на более высоких территориальных уровнях.
• Местное самоуправление не всегда есть в каждом поселении. Это связано со способностью локального сообщества реализовать свое право на самоуправление (наличие достаточного объема интересов и ресурсов): акцент может быть перенесен на более высокий территориальный уровень. Характерной тенденцией в Англии стало сокращение числа муниципальных единиц самого низкого уровня — приходов. В США центр в большей степени поддерживал крупные муниципалитеты, способствовал созданию крупных метрополитеновских специальных округов. Кроме того, в США отмечается усиление первого субрегионального уровня — графств.
Вообще на формирование территориальной структуры местного самоуправления сильно влияет классическая географическая проблема "центр — периферия". Центры, т.е. крупные города, обычно обладают более существенной ресурсной базой в сочетании с необходимой компактностью. Это позволяет им реально претендовать на статус автономных образований, который они обычно и получают. Периферия же представляет собой совокупность разбросанных мелких поселений, каждое из которых обладает небольшими ресурсами и населением. Центры, таким образом, по числу жителей и экономическим ресурсам оказываются равновеликими достаточно обширным территориям. Это способствует объединению мелких периферийных поселений и создает своеобразный паттерн территориальной структуры, когда на одном управленческом уровне оказываются "точки", т.е. центры и "площади", т.е. объединения мелких поселений. Например, в Великобритании существует примерно равное количество графств и городов-графств. В США некоторые муниципалитеты, причем не всегда крупные42, тоже выделены из графств.
Развитое местное самоуправление на практике оказывается более характерным для крупных городов. Это легко объясняется высокой концентрацией населения в городе, что влечет за собой формирование более развитой системы местных интересов. Опять-таки важен пример США с их различиями между муниципалитетами и тауншипами. Муниципалитет (сити, бороу, таун, вилидж) представляет собой полноценную муниципальную корпорацию. Тауншипы распространены на периферийных территориях некоторых штатов (в основном на северо-востоке и севере США) и рассматриваются на практике как квазикорпорации или неинкорпорированные территории. У них меньше функций, притом в них более развиты традиционные институты прямой демократии (теряющие, однако, свою популярность).
Отдельной проблемой является наличие иерархии в отношениях между уровнями местного самоуправления, раз оно становится многослойным. Как правило, формальная политическая иерархия не предусматривается. Предполагается, что мелкие общины могут создавать свои объединения, а крупные — внутренне дифференцироваться, плюс могут возникать "объединения по интересам" типа школьных округов. Все субъекты разноуровневого местного самоуправления имеют собственную компетенцию. На практике, однако, возникает определенная политическая иерархия, связанная с недостаточной ресурсной обеспеченностью нижних этажей местного самоуправления и неизбежной слабостью и зависимостью их структур

< Назад   Вперед >
Содержание