Учебники

Организация местной власти

Классической формой организации местной власти считаются формы прямой демократии, которые прекрасно соответствуют общественной теории местного самоуправления. Собрание избирателей на городской площади, сход граждан — это древнейшие демократические формы. Однако в последнее время прямая, непосредственная демократия уступает место выборам. Очевидно, это объясняется ростом численности населения и организационной неэффективностью прежних форм. Пример американских тауншипов показывает, что в современном мире собрания граждан не привлекают интереса граждан, вместо них используют выборы и референдумы. Тем не менее прямая демократия используется для принятия решений и в такой бережно относящейся к традициям стране, как Швейцария (общие собрания граждан проводятся примерно в 80% коммун).
Обычной моделью организации местной власти можно считать ту, при которой проходят прямые выборы представительного собрания и главы исполнительно-распорядительного органа. Также реализация местных интересов возможна через принятие гражданами решений на местном референдуме, в форме плебисцитарной демократии.
Тем не менее "стихийное" формирование органов местного самоуправления в мире вызвало просто огромные различия в способах организации местной власти. Практика показывает, что даже прямые всенародные выборы не являются обязательной характеристикой местной власти: широко используются механизмы назначения, делегирования, кооптации, найма управляющих.
Особенно большие различия связаны с исполнительно-распорядительным органом. Местная власть, в отличие от государственной, не всегда четко дифференцирована по ветвям. Если вспомнить Европейскую хартию местного самоуправления, то там акцент сделан на наличии представительного собрания (т.е. ассамблеи) как на обязательном органе местного самоуправления. По поводу исполнительного органа там сказано лишь то, что он "может быть подотчетен" такому собранию. Из этого следует, что исполнительный орган не является обязательным, или что он может входить в вертикаль государственной исполнительной власти (континентальная модель). Там, где исполнительно-распорядительный орган существует, он может формироваться разными способами.
Организация местной власти обычно включает:
• представительный орган местного самоуправления, который можно называть местной ассамблеей, или муниципальным советом, у него есть свой председатель, которого также принято называть спикером (в некоторых случаях — мэром);
• исполнительно-распорядительный орган местного самоуправлении (его главу обычно можно называть мэром, за исключением случаев, когда главой местного самоуправления официально является спикер ассамблеи, и тогда его принято называть мэром).
Также на практике существует ряд особых способов формирования местной власти.
• Более архаичный вариант, близкий нормам прямой демократии, — это совет комиссионеров, или комиссионная модель (характеризует небольшое число американских городов). В этом случае представительный орган и профессиональный управленческий аппарат не отделены друг от друга. Население выбирает весь корпус комиссионеров (обычно 3—7 человек), которые в итоге становятся главами местных департаментов. В рамках этой модели существуют различные варианты определения конкретных должностных лиц. Комиссионеры, избравшись в совет, могут выбрать главу муниципалитета и разделить полномочия. Либо кандидаты в комиссионеры сразу баллотируются на конкретный пост главы департамента или направления, либо самого мэра. Есть вариант, при котором мэром становится комиссионер, набравший наибольшее число голосов. Популярность комиссионной модели в США упала в связи с чрезмерной сложностью.
• В других случаях местная власть в соответствии со старой традицией сливается с судебной властью. В ряде американских графств совет состоит из судьи графства и мировых судей, в других — судья по должности возглавляет выборный совет.
• Действует принцип делегирования представителей низовых органов власти в органы власти более крупных территорий. В части американских графств совет формируется из контролеров (наблюдателей), представляющих более мелкие территориальные структуры — муниципалитеты и тауншипы. Такая система встречается в штатах Нью-Йорк, Нью-Джерси, Мичиган, Висконсин.
• Принцип кооптации означает включение в состав муниципальных органов тех или иных представителей по решению органов государственной власти или их вхождение по должности. В Великобритании широко используется институт оллерменов — кооптируемых членов советов графств и городов (которые могут составлять до трети в местных советах). Для этой страны характерно и вхождение в представительные органы чиновников по принципу "ex officio" (возможная аналогия в США — судья, возглавляющий совет графства). В городе Вашингтоне по закону 1967 г. все девять членов муниципального совета, комиссионер округа и его помощник назначались президентом страны.
Другая проблема связана с отношениями между представительным и исполнительно-распорядительным органами в тех муниципальных структурах (а их все-таки большинство), где так или иначе происходит разделение властей. Исторически наиболее характерным является доминирование представительного органа (система "сильный совет — слабый мэр"). Однако главная тенденция XX в. связана с персонификацией и профессионализацией (или, если угодно, бюрократизацией) муниципальной власти, что привело к усилению исполнительно-распорядительного органа. Система "сильный совет — слабый мэр" оказалась более характерной для малых городов США.
В крупных городах сложилась противоположная ситуация — "сильный мэр — слабый совет"43 (подавляющее большинство городов с населением свыше 500 тыс. жителей). При этом "сильный мэр" обычно выбирается населением. Есть своя логика в том, что персонифицированное управление оказалось востребованным прежде всего в больших городах, где сильнее разрыв между населением и правящей элитой. Для решения проблемы такого разрыва хорошо подходят прямые выборы мэра.
Кроме того, распространение получил найм управляющих (сити-менеджеров) местными советами. Это — еще и способ повышения профессионализма местной власти, когда представительный орган нанимает менеджера для управления муниципальным хозяйством. Причем такую форму организации местной власти следует понимать как способ не столько разделения властей с созданием автономного исполнительно-распорядительного органа, сколько повышения управленческого профессионализма при возможном сохранении "сильного совета", который и принимает решение о кандидатуре управляющего (система "совет — управляющий"). В таких системах мэр обычно является главой представительного органа, а не исполнительно-распорядительного. Например, в Германии возможен управляющий при наличии бургомистра.
Следует учитывать, что в соответствии с дуалистическими принципами организации власти на территории на уровне местного самоуправления одновременно с выборными органами власти могут присутствовать агенты центральной администрации. Это особенно характерно для континентальной модели самоуправления (Франция и др.).
Также для примера рассмотрим модель организации местной власти в федеративном государстве в соответствии с дуалистическим принципом. В Индии штаты делятся на области, в которых назначаются комиссары. В округах, на которые поделены области, назначаются коллекторы. На самом низком управленческом уровне действуют комиссары муниципальных корпораций. Все эти должностные лица назначаются губернаторами штатов (которых, напомним, назначает президент страны) по совету с правительством штата. Собственно местное самоуправление представлено муниципальными советами, муниципальными корпорациями, панчаята-ми (органами сельского самоуправления).
Следует заметить, что в условиях политически нестабильного государства, каковым является Индия, местное самоуправление функционирует с большими ограничениями. Фактическая асимметрия на локальном уровне может быть вызвана слабой востребованностью формально созданных органов местного самоуправления. Так, отмечается, что в середине 1980-х гг. не функционировали 61% муниципальных корпораций и 85% муниципальных советов. Во всех этих случаях функции местного самоуправления выполняли государственные чиновники. Выборы в пан-чаяты в некоторых случаях проводились раз в 10—20 лет. В крупнейшем индийском штате Уттар-Прадеш местные выборы не проводились с середины 1970-х гг. до 1989 г. [Черкасов, 1998, с. 57].
Подводя итог, определим основные параметры, с помощью которых можно сравнивать организацию местной власти в различных странах44:
• наличие или отсутствие агентов центральной администрации в системе местной власти (это определяет отличие континентальной модели местного самоуправления от англосаксонской);
• количество уровней местной власти и отношения между этими уровнями (одноуровневая или многоуровневая модель);
• наличие или отсутствие единого стандарта организации местной власти в стране (асимметричная или симметричная модель местной власти). Стандарты могут относиться к способам формирования местной власти, к наличию местных органов власти с разным статусом и др.;
• наличие или отсутствие специализированных территориальных субъектов местного самоуправления в дополнение к основным (пример школьных округов в США);
• наличие или отсутствие прямых выборов органов местного самоуправления;
• способ формирования исполнительной власти: модель мэра, избранного населением, модель мэра, избранного представительным органом местного самоуправления, модель наемного управляющего;
• соотношение полномочий между исполнительным и представительным органами местного самоуправления: модель"сильного мэра" и модель "слабого мэра";
• наличие или отсутствие разделения властей на местном уровне (случай "не-расчлененной" местной власти — комиссионная модель);
• использование или отсутствие форм прямой демократии (собрания, сходы граждан).

< Назад   Вперед >
Содержание