Учебники

Концептуальные основы и существующая практика местного самоуправления

Ключевая проблема местного самоуправления как политического института связана с балансом отношений между центром и локальным сообществом. В многочисленных источниках очень по-разному трактуются отношения между местным самоуправлением и государственной властью. Распространены попытки их противопоставления и даже идеализации первого в противовес второму. Характерно и противопоставление местного самоуправления власти государственной бюрократии. В этой связи крайне важно дать ответ на вопрос, что же собой представляет самоуправление в рамках государства, как на концептуальном и практическом уровне решается проблема отношений между государством и структурами местного самоуправления.
Небольшой экскурс в теорию местного самоуправления позволяет выявить развитие научной мысли в рамках двух противоборствующих школ.
Изначально в основу теории местного самоуправления были заложены идеи эпохи Просвещения — общественного договора, естественных прав личности, автономной общины, представительного правления, разделения властей. Самоуправление понималось как естественное, неотъемлемое право суверенной общины, сложившейся до образования современного национального государства (например, в таком ключе рассуждал Ж.-Ж. Руссо, говоривший о естественных правах общины). Логично, что эта теория нашла своих сторонников на Американском континенте, где развивались процессы нового государствообразования. Отсюда, например, мысли Т. Джефферсона о "республиках в миниатюре", самоуправляющихся поселениях, активно пользующихся институтами прямой демократии. Заметим, что развитие теории местного самоуправления шло в том же русле, и во многом в тех же странах, где одновременно и параллельно развивалась теория федеративных отношений.
Создание общественной теории самоуправления3* повлияло на все дальнейшие споры по поводу местного самоуправления и его отношений с государством.
Оно предопределило и идеализацию общинного самоуправления, эмоционально положительную оценку его действий в противостоянии с государством-Левиафаном. Такие оценки проскальзывают у многих современных авторов.
В то же время анализ открывает множество пробелов в общественной теории местного самоуправления. Идеально-типические ситуации, которые рассматривали ее авторы, встречались не столь часто в мировой истории. Действительно, практически невозможно выявить ситуации, когда самоуправляющаяся община предшествовала государству, когда последовательно происходило объединение индивидов в общины, а общин — в государства. Кроме того, правом на самоуправление в истории обычно пользовалось не все население, а скорее элитные группы36.
Развитие этатистских доктрин, связанных с формированием национальных государств и неизбежной субординацией в рамках территориально-политических систем, привело к появлению в XIX в. государственной теории самоуправления*''. В соответствии с этой теорией местное самоуправление не отделяется от государства и государственной власти и рассматривается как функциональная подсистема государственной власти. Одновременно возникла общинно-хозяйственная доктрина. Она рассматривает муниципалитеты как инструмент вышестоящей власти в вопросах государственного значения и ограничивает их самостоятельность частными вопросами компактных корпораций, сложившихся на местах (см., например: [Бара-башев, 1996]).
Вообще дискуссия между сторонниками общественной и государственной теории представляется малопродуктивной. Ведь любая компактная община — это полития, в которой всегда есть определенная организация властных отношений. Поэтому она может представлять собой небольшое государство (пример — греческий полис) или протогосударство. В свою очередь, любое государство — это система местных общин. Возникло ли государство путем добровольного объединения этих общин и передачи полномочий центру — не столь важно для современной практики. Действительно, процесс создания США сильно повлиял на развитие теории общественного договора, также как и на развитие теории "классического" федерализма38. Однако контрактная (договорная) форма образования государства с исторической точки зрения далеко не единственная. И именно государственная идентичность является основной территориально-политической идентичностью в современном мире.
Разрешая противоречие между "общественным" и "государственным" подходом, было бы правильнее исходить из концепции многоуровневых территориально-политических систем, принятой в политической регионалистике. Частью этой территориально-политической системы является тот уровень, на котором развивается местное самоуправление. Было бы неверным рассматривать его отдельно от государства и государственной власти, а их противопоставление выглядит и вовсе надуманным.
Развитие современного государства не могло не войти в противоречие с идеями общественного договора, которые стали восприниматься как наивные и архаичные. В некоторых американских источниках прямо указывается, что теория неотъемлемого права на местное самоуправление мертва, что ни одно местное управление не является действительным самоуправлением. Все дело в точке отсчета. Действительно, и в федерализме есть свой парадокс, когда объединение американских колоний описывается как процесс централизации, тогда как результатом этого процесса стало формирование весьма децентрализованного государства. Было бы неправильным рассматривать демократическое государство, где имеется выборность органов власти на всех уровнях, как врага местного самоуправления, попирающего самоуправленческие начала. Речь идет просто об интересах государства как единого целого, как системы, что предполагает нормальную функциональную субординацию и неизбежную частичную формализацию иерархии между уровнями власти.
Противоречивое развитие теории местного самоуправления привело на практике к развитию двух его основных типов. Англосаксонский тип, который также называют партнерской моделью, ближе к идеалам общественной теории (США, Великобритания и др.). Однако, как убедительно доказывает Г. Барабашев, развитие этой модели в США шло при постоянном усилении государственного вмешательства. Ведь именно в США были созданы основы государственной теории местного самоуправления — как реакция на противоречие между идеалами общественной теории и потребностями укрепляющегося государства^. Континентальный тип местного самоуправления, классическим примером которого служит унитарная Франция, еще ближе к государственной теории.
Возникает вопрос, в чем своеобычность именно местного самоуправления и чем оно отличается от других форм субнационального управления.
По мнению германского юриста Г. Еллинека, "самоуправление — это государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, — управление, которое в противоположность государственно-бюрократическому есть управление через посредство самих заинтересованных лиц" (цит. по: [Абрамов, 1997, с. 120]). Н. Лазаревский дает сходное определение собственно местного самоуправления: "Местное самоуправление есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, сознавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данной местностью и ее населением" (цит. по: [Абрамову, 1997, с. 120]).
Из этих определений (конечно, обусловленных развитием государственной теории) следует, что территориальное самоуправление и в частности местное самоуправление — это все равно формы управления, которые не могут рассматриваться в отрыве от государства и государственной власти. Признаками самоуправления видятся его гарантированная государством самостоятельность и выполнение властных функций выборными лицами, представляющими те или иные слои населения.
Самоуправление — это выборная субнациональная власть, обладающая автономией от общегосударственной власти и определенной компетенцией, оно возможно на любом субнациональном уровне. Местное самоуправление более тяготеет к компактным локальным сообществам, к отдельным поселениям, небольшим территориям.
Верно то, что общенациональные и региональные интересы складывались в результате синтеза множества местных интересов в том виде и в том количестве, в каком они существовали на данной территории. Потребность в самоуправлении на местах возникает по двум причинам:
• частичное несоответствие особых местных интересов общенациональным и региональным, что влечет за собой потребность в их реализации местными силами.
• дифференциация публичной власти, в результате чего происходит распределение функций (полномочий) между территориальными уровнями власти.
Таким образом, встает серьезный вопрос, насколько оправдано отделение государственной власти и местного самоуправления, и рассмотрение последнего вне этой системы. В реальности местное самоуправление сложно отделить от государства как системы властных учреждений. Исходная теоретическая проблема отношений между уровнями власти, между государством и местным самоуправлением также во многом снимается с помощью концепции взаимозависимости центральных и местных властей (одним из ее авторов считается Р. Роде, см.: [Черкасов, 1998, с. 117]).
Наряду с рассмотренной выше проблемой расхождения теории и практики отношений между местным самоуправлением и государством существует проблема востребованности местного самоуправления, аналогичная неоднократно описанной нами проблеме артикуляции региональных интересов. На Западе оно развивалось эволюционно, его основа возникла еще в Средние века. То же английское графство — явление с глубокой историей. Только управление этим сообществом на протяжении веков менялось, пока не сложилась современная система местного управления. Инициатива снизу была активно задействована в США, где территории получили право разработки и принятия на референдумах своих хартий самоуправления (кстати, при обязательном одобрении государством — легислатурой штата). Но движение за "гомруль" (home rule) было далеко не повсеместным.
В современном мире востребованность местного самоуправления прямо зависит от развития гражданского общества. Именно горизонтальные социальные связи, не опосредованные государством, способствуют формированию местных интересов и их дальнейшей артикуляции. От государства может быть отделена не местная власть, а совокупность местных интересов, которые затем пытаются реализоваться через органы самоуправления. В то же время уровень артикуляции этих интересов очень сильно различается в зависимости от уровня развития гражданского общества, особенностей политической культуры и политической географии.
Причем, как показывает опыт, одной самоорганизации общества бывает недостаточно для организации полноценного самоуправления. Необходимы общераспространенные политические институты самоуправления, предусмотренные национальным законодательством. Нередко государство само предлагает их обществу или воздействует на общество с целью их большего упорядочения, стандартизации. Аналогично территориальный формат местного самоуправления возникает в процессе не добровольного объединения местных сообществ, а административно-территориального деления, проводимого сверху — с учетом реальной ситуации на местах (см. ниже). Распространены случаи, когда местное самоуправление создается и предлагается обществу государством как цельный политический проект в процессе децентрализации. Это — нормальная форма диалога между государственной властью и локальными сообществами (или хотя бы учета государством реальной ситуации на местах), которая позволяет создать вполне жизнеспособные органы и территориальные ячейки местного самоуправления.
Еще одна близкая проблема — это эффективность самоуправления. Общественная теория не позволяет дать ответ на этот вопрос, во многом исходя из представления о само собой разумеющейся эффективности самоуправления в местном сообществе, понимающем свои интересы и т.п. В действительности далеко не всегда местное сообщество имеет артикулированные политические интересы, а если их нет, то и местное самоуправление получает сугубо функциональный смысл (дифференциация публичной власти по вертикали), и его рамки задаются государством. Со своей стороны государству необходима организация власти на низовом уровне, причем организация регулярная, повсеместная и целостная, а не та, которая является слепком реально существующей картины местных интересов (которые отличаются от места к месту не только по содержанию, но и по степени выраженности — вплоть до почти полного отсутствия).
Бросается в глаза тот факт, что в международной практике чаще используется понятие "местное управление", а не "самоуправление". Причем термин "local goeminent" (т.е. местное управление) характерен как раз для англосаксонского типа честного самоуправления. В некоторых источниках он считается более широким, чем местное самоуправление. Здесь надо понимать, что управление не обязательно означает подчинение одного субъекта другому, и местное управление не есть централизованное управление посредством агентов центрального правительства. Элементы самоуправления возникают в случае выборности органов власти: такое местное управление автоматически становится самоуправлением. В то же время местное управление может рассматриваться как более широкое понятие, чем местное самоуправление, в случае, если в него включаются органы централизованного управления.
Итак, эффективная территориально-политическая система, позволяющая .¦честь и увязать местные интересы в рамках единого государства, предполагает наличие баланса отношений между центром и местными сообществами. Это означает выборность местной власти (в том или ином виде) и ее самостоятельность в делах местного значения. Централизованно определяется (и по необходимости меняется) объем местной компетенции, а также обеспечивается проведение местными властями политики, соответствующей общегосударственным интересам. Конечным результатом становится своего рода "асимметричное партнерство" центра и местных сообществ.
Еще одна общая проблема местного самоуправления связана с противоречием между профессионализмом и выборностью местной власти. Самоуправление предполагает формирование выборных органов власти из людей, не обязательно являющихся профессиональными управленцами. Главнейший признак самоуправления — это выборность.
Однако в соответствии с современными представлениями публичная власть отделена от общества, что делает ее более эффективной. В этой ситуации на муниципальном уровне неизбежно появляется собственная бюрократия, которая призвана обеспечивать должный управленческий профессионализм. Главным центром ее влияния становится исполнительно-распорядительный орган, что одновременно означает и разделение властей на муниципальном уровне. Иными словами, осуществляется переход от прямой демократии к власти муниципальных менеджеров, которых население может даже и не выбирает. Не случайно профессионализм воспринимается как необходимое качество депутата и тем более мэра. Правила игры повсеместно предполагают, что профессиональный мэр, наилучшим образом соответствующий интересам большинства граждан, подбирает профессиональную команду для решения местных социально-экономических проблем40. Следствием функционально-ролевой дифференциации местной власти становится процесс департаментализации. Он предполагает создание отраслевых и функциональных департаментов в рамках исполнительно-распорядительного органа41.
Таким образом, проблема "профессионализм — дилетантизм" решается через пересмотр основ местного самоуправления, переход от прямых к косвенным формам. Тогда самоуправление может пониматься как выборы населением профессиональных политиков и чиновников, наилучшим образом способных (по мнению ситуативно сложившегося в местном сообществе большинства) реализовать местные интересы.
Существенные противоречия связаны в этом контексте и с определением объема самоуправления. Приоритет самостоятельности местного сообщества входит в противоречие с уровнем профессионализма местной власти, с ее ответственностью и наличием финансово-экономических ресурсов.
Результатом этого противоречия становится типичное недоверие центральной власти к органам местного самоуправления. По словам Г. Барабашева, муниципальные учреждения становятся пунктами противоречий между центром и периферией [Барабашев, 1996, с. 17]. Этим обусловлено появление целого ряда форм централизованного контроля за деятельностью местного самоуправления. В Великобритании (при партнерской модели!) такими формами считаются прямое регулирование, санкционирование, инструктирование, контроль и инспекция. Местное самоуправление неизбежно несет двойную ответственность — перед избирателями (и их пониманием местных интересов) и перед вышестоящей властью, "по определению" обеспечивающей "позитивный синтез" местных интересов в общенациональные.
Общераспространенной проблемой является экономическая состоятельность местных сообществ. Здесь характерны просто огромные различия. Как показывает опыт, даже вопросы местного значения в большинстве случаев не могут решаться без государственной помощи. Местные сообщества по определению невелики, компактны, а значит, как правило, экономически слабы. Поэтому возникает вопрос, какие полномочия они на самом деле способны выполнять, обеспечивая их собственными ресурсами. Ресурсное обеспечение политической автономии обычно невозможно, и в случае каждого конкретного государства необходимо найти оптимальный объем полномочий, которые местные сообщества способны реализовать. При этом огромные географические различия между ними все равно не позволят вывести большинство из них на "самоокупаемость". Поэтому государство вынуждено или дифференцировать объем полномочий в зависимости от ресурсной базы муниципалитета, или обеспечивать экономически слабые муниципалитеты финансовой помощью. В мировой практике активнее развивается второй вариант: западные страны уважительно относятся к исторически сложившейся структуре местных сообществ, осторожно экспериментируют с их статусным неравенством (неизбежным при дифференцированной передаче полномочий), что влечет за собой необходимость значительного субсидирования мелких образований.
В частности, в Англии, начиная с 1950-х гг., в структуре доходов муниципалитетов преобладают правительственные субсидии. В США их доля до Первой мировой войны составляла 94%, и лишь потом начала снижаться. Собственные доходы муниципалитетов в Италии составляют лишь 15% их доходов, в Японии — одну треть. Во Франции ситуация лучше, но и там доля субсидий весьма велика: в коммунах она составляет 35%.
В собственных доходах муниципалитетов обычно преобладают местные налоги, главным из которых в США и Великобритании является имущественный налог. Позиционирование этого налога как местного наилучшим образом соответствует концепции местного самоуправления (местное сообщество составляют собственники имущества). Однако на практике этого и других налогов, а также неналоговых доходов недостаточно, чтобы обеспечить реализацию местных полномочий. Опыт показывает, что вопросы местного значения не могут решаться без государственной помощи. Таким образом, существует "ловушка местного самоуправления", связанная с его слабым ресурсным самообеспечением. Это, в свою очередь, резко ограничивает его реальную политическую автономию, создает зависимость от вышестоящих властных уровней.
Подводя итоги, заметим, что общественная теория местного самоуправления в современных реалиях выглядит устаревшей. В реальности такие типичные проблемы, как слабая артикуляция местных интересов, экономическая несостоятельность местного сообщества, непрофессиональное управление, снижение интереса к прямой демократии делают неизбежным включение местного самоуправления в единую многоуровневую систему властных отношений в государстве. В то же время это ни в коем случае не означает принижение роли местного самоуправления. Наоборот, оно является неотъемлемым признаком демократического государства. Более того, в отличие от федерализма, именно местное самоуправление является общераспространенной формой регулирования баланса между центром и регионами.

< Назад   Вперед >
Содержание