Книги по разным темам Pages:     | 1 |   ...   | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 |   ...   | 22 |

Среди важнейших событий 2003 г. в области фискального федерализма необходимо отметить прежде всего принятие Государственной Думой и вступление в силу двух базовых законов, явившихся результатом работы Комиссии при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Речь идет о новой редакции Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также законе о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Новые принципы федеративных отношений, в том числе в фискальной сфере, в случае их реализации в предусмотренном объеме способны существенно изменить ситуацию в области межбюджетных отношений и субнациональных финансов в среднесрочной перспективе. Вместе с тем многое зависит от того, в каком виде будут реализованы подходы, заложенные в перечисленных законодательных актах, в ходе реформирования остального массива федерального законодательства в этой области, которое предполагается осуществить в 2004Ц2005 гг.

Помимо законодательного определения рамок федеративной реформы, явившегося, без сомнения, основным событием 2003 г. в области межбюджетных отношений и субнациональных финансов, существенное влияние на характеристики бюджетной системы на региональном и местном уровнях могут оказать меры, принятые в ходе продолжения налоговой реформы. Речь идет прежде всего об отмене налога с продаж и мерах по компенсации выпадающих доходов региональных бюджетов в результате этого решения, а также принятие новой главы Налогового кодекса, определяющей конструкцию налога на имущество организаций - одного из наиболее значимых региональных налогов. Оба этих законодательных решения вступили в силу 1 января 2004 г.

Однако перед подробным анализом данных событий и их возможных экономических эффектов проведем анализ основных показателей, характеризующих межбюджетные отношения и бюджетную ситуацию на субнациональном уровне в 2003 г.

2.3.1. Основные тенденции развития отношений между бюджетами различного уровня в Российской Федерации в 2003 г.

В целях анализа основных тенденций 2003 г. в области отношений между бюджетами различных уровней рассмотрим структуру консолидированного бюджета Российской Федерации и ее изменение в течение последнего времени. В табл. 24 представлены данные, характеризующие долю налоговых доходов, доходов и расходов бюджетов субъектов Федерации в консолидированном бюджете Российской Федерации.

РОССИЙСКАЯ ЭКОНОМИКА в 2003 году тенденции и перспективы Таблица Доля некоторых показателей бюджетов субъектов Федерации в консолидированном бюджете Российской Федерации в 1992Ц2003 гг. (%) 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Налоговые доходы 44,2 53,1 53,4 47,6 49,5 53,1 56,6 49,2 43,5 37,4 35,1 39,Доходы* 44,1 53,1 52,9 47,6 49,5 53,1 54,0 48,9 45,4 40,1 37,4 37,Расходы 34,0 40,3 37,7 43,4 45,4 48,1 54,1 51,9 54,4 54,2 49,3 50,* Без учета финансовой помощи из федерального бюджета (за исключением сальдо непогашенных ссуд из федерального бюджета), а также доходов целевых бюджетных фондов.

Источник: Министерство финансов РФ, расчеты ИЭПП.

Из данных, приведенных в табл. 24, видно, что тенденция к снижению доли налоговых доходов консолидированного бюджета, поступающих в бюджеты субъектов Федерации, наблюдавшаяся в 1999Ц2002 гг. (с учетом зачисления части доходов от единого социального налога в федеральный бюджет начиная с 2001 г.), была несколько скорректирована. Так, по итогам исполнения бюджетов Российской Федерации в 2003 г. в консолидированные бюджеты субъектов Федерации было зачислено свыше 39% налоговых доходов, поступивших в бюджетную систему, по сравнению с 35% годом ранее. Вместе с тем доля совокупных доходов бюджетов субъектов Федерации (без учета финансовой помощи из федерального бюджета) в показателе Итого доходов консолидированного бюджета России сохранилась на уровне, лишь незначительно превышающем уровень предыдущего года, составив более 37%. Аналогичным образом практически не изменилась доля расходов бюджетной системы, финансируемая из консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации - по итогам 2003 г. она составила около 50%.

В связи с этим интересно обратить внимание на тот факт, что по итогам 2003 г.

произошло сокращение доходов консолидированного бюджета Российской Федерации на 1 п.п. к ВВП - до 31,1% ВВП с 32,1% ВВП в 2002 г. При этом налоговые доходы консолидированного российского бюджета (без учета внебюджетных фондов) сократились на 0,6 п.п. ВВП. При этом практически полностью это падение произошло за счет федерального бюджета, в то время как налоговые доходы консолидированных бюджетов Российской Федерации составили, как и в предыдущем году, около 10% ВВП.

Именно это обстоятельство и обусловило рост доли налоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации в налоговых доходах консолидированного бюджета России. Одновременно с незначительным сокращением налоговых доходов в 2003 г. наблюдалось некоторое падение совокупных доходов региональных бюджетов:

собственных доходов (без учета федеральной финансовой помощи) - до 11,7% ВВП (с 12% ВВП в 2002 г.) и итоговых доходов (с учетом всех безвозмездных перечислений) - до 14,5% ВВП (с 14,9% ВВП в 2002 г.).

Рассматривая состояние налоговых доходов консолидированных региональных бюджетов в 2003 г., необходимо отметить, что, как и ранее, более половины налоговых доходов обеспечивают поступления двух налогов - налога на доходы физических лиц (34% налоговых доходов региональных бюджетов) и налога на прибыль организаций (27%). Следует отметить, что поступления этих двух налогов по отношению к ВВП в 2003 г. не сократились - доходы от налога на прибыль сохранились на прежнем уровне Институт Экономики Переходного Периода (около 2,7% ВВП), а поступления налога на доходы физических лиц даже несколько выросли (с 3,4% ВВП до 3,6% ВВП). Также наблюдался существенный рост поступлений акцизов (в 1,5 раза, до 0,7% ВВП) и падение доходов от платежей за пользование природными ресурсами и налогов на малый бизнес.

При анализе подобных показателей исполнения консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и их сопоставлении с результатами исполнения федерального бюджета необходимо обратить внимание на то обстоятельство, что начиная с 2003 г. были приняты меры по увеличению степени централизации налоговых доходов в федеральном бюджете. Напомним, что в 2003 г. вступили в силу такие решения, как полная отмена налога на пользователей автомобильных дорог, а также переход к полному зачислению доходов от акцизов на табачные изделия в федеральный бюджет.

Несмотря на то, что выпадающие доходы региональных и муниципальных бюджетов предполагалось компенсировать за счет таких мер в области межбюджетного перераспределения налоговых доходов, как децентрализация акцизов на горюче-смазочные материалы и земельного налога, еще в 2002 г. утверждалось, что дополнительных налоговых доходов от этих мер будет недостаточно для полной компенсации бюджетных потерь. Данные об исполнении бюджетов по состоянию на 1 января 2004 г. свидетельствуют в пользу того, что сколько-нибудь значительного сокращения региональных налоговых доходов в целом по стране не произошло, что было достигнуто за счет как прироста поступлений акцизов, так и налога на доходы физических лиц.

При этом анализ показателя налоговых доходов консолидированных бюджетов Российской Федерации в расчете на душу населения показывает, что в 2003 г. не произошло изменения межрегиональной неравномерности этого показателя - так, значение соответствующего индекса Джини за год практически не изменилось и составило 0,(0,53 в 2002 г.). Наибольшее снижение налоговых доходов в абсолютном выражении произошло у таких субъектов Федерации, как город Москва, Республика Татарстан, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа, Самарская область, Краснодарский край, Республика Коми. Одновременно максимальный прирост налоговых доходов в абсолютном выражении был достигнут в Московской области, Республике Башкортостан, Челябинской области, городе Санкт-Петербурге, Красноярском крае.

Анализ изменения душевых налоговых доходов в относительном выражении показывает, что наибольший негативный эффект (падение более чем на 15% в реальном выражении) перераспределение налоговых доходов имело для таких субъектов Федерации, как Эвенкийский автономный круг, Республики Ингушетия, Северная Осетия-Алания, Татарстан, Карелия, Коми, Алтай и Кабардино-Балкария, Самарская и Магаданская области, Ямало-Ненецкий и Таймырский автономные округа. Вместе с тем максимальный положительный прирост налоговых доходов на душу населения был достигнут в таких регионах, как Агинский Бурятский, Ненецкий, Корякский и Чукотский автономные округа, республиках Башкортостан, Адыгея, Мордовия, Калмыкия и Марий-Эл, Омской, Саратовской, Вологодской, Кемеровской и Липецкой областях.

Другими словами, результаты анализа не дают оснований утверждать, что вступившие в силу в 2003 г. меры в области распределения налоговых доходов привели к ярко выраженному перераспределению ресурсов от одного типа регионов к другому.

Среди проигравших от принятых мер находятся как регионы с высокой бюджетной обеспеченностью, так и высокодотационные регионы, и наоборот. Скорее всего, на величину налоговых доходов консолидированных региональных бюджетов оказали влия РОССИЙСКАЯ ЭКОНОМИКА в 2003 году тенденции и перспективы ние иные факторы помимо налогового и бюджетного законодательства, поэтому проведенный нами анализ не дает представления о чистом эффекте принятых мер. Однако следует отметить, что новая система распределения поступлений акцизов на горючесмазочные материалы привела к росту межрегиональной неравномерности размещения налоговой базы: в результате не до конца проработанной системы взимания налога с производителей, оптового и розничного звена поступления данного акциза, при росте их общего объема, в 2003 г. были сконцентрированы на территории нескольких регионов - 60% совокупных поступлений акцизов на автомобильный бензин, дизельное топливо и моторные масла в региональные бюджеты было сконцентрировано в бюджетах 10 субъектов Федерации (Ростовская, Оренбургская, Тюменская, Ярославская, Саратовская, Московская, Рязанская, Омская области, Республика Башкортостан и город Москва), имеющих на своей территории нефтеперерабатывающие заводы. Именно этот факт явился причиной введения нового порядка распределения акцизов на ГСМ между региональными бюджетами в 2004 г., о котором пойдет речь ниже.

В 2003 г., как и годом ранее, был зафиксирован совокупный дефицит консолидированных бюджетов субъектов Федерации в размере около 0,4%. Указанный дефицит был профинансирован за счет выпуска государственных и муниципальных ценных бумаг, привлечения кредитов от имени субъектов Федерации и муниципальных образований, а также приватизации государственного и муниципального имуществ. Примечательно, что по итогам 2003 г. в целом по стране сложился отрицательный баланс такого источника финансирования бюджетного дефицита, как федеральные бюджетные ссуды (т.е. в 2003 г. в целом по стране субъекты Федерации погасили свои обязательства по ссудам в большем объеме, чем получили новые ссуды). Необходимо отметить, что за ряд последних лет это первый случай опережающего возврата бюджетных ссуд регионами.

Анализ количественных характеристик финансовой помощи бюджетам субъектов Федерации из федерального бюджета (см. табл. 25) показывает, что объем перечисляемых субнациональным бюджетам федеральных финансовых ресурсов на безвозмездной основе несмотря на сокращение налоговых доходов федерального бюджета по-прежнему остается достаточно высоким и в 2003 г. был зафиксирован на уровне около 377 млрд руб., или 2,8% ВВП, что лишь немногим ниже 3% ВВП в предыдущем году.

Расходы федерального бюджета на предоставление финансовой помощи субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям в 2003 г. не претерпели существенных изменений по сравнению с рядом предшествующих лет. Несмотря на проведенные реформы, отличительными характеристиками данного вида федеральных бюджетных расходов по-прежнему являются значительные суммы средств, распределяемых в порядке межбюджетного регулирования без наличия каких-либо методологических и финансово-экономических обоснований. В общем объеме переданных ресурсов доля финансовой помощи, распределяемой на формализованной основе, составляет около 60%. Как и в предшествующие годы, на формализованной основе в 2003 г. осуществлялось формирование и распределение только ограниченного объема финансовой помощи (Федеральный фонд финансовой поддержки, Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов и Фонд реформирования региональных финансов).

При этом даже в части указанных средств не была утверждена на уровне официального нормативно-правового акта практически ни одна процедура формирования и распреде Институт Экономики Переходного Периода ления; исключение составил только Фонд реформирования региональных финансов, методика формирования и распределения которого утверждена на уровне постановления Правительства Российской Федерации, что являлось условием Всемирного банка, за счет средств которого производится финансирование данного вида финансовой помощи.

Все прочие формы финансовой поддержки, а также выполняющие схожую функцию бюджетные ссуды на финансирование кассовых разрывов, были сформированы и распределены вне четких методологических процедур (за исключением небольшой части дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Федерации).

Характерной чертой 2003 г. стали поправки в федеральный закон о федеральном бюджете, утвержденные в июле и ноябре19, которые привели к весьма значительному перераспределению финансовых ресурсов в пользу отдельных территорий по сравнению с первоначально утвержденным бюджетным планом. После ноябрьских изменений закон о федеральном бюджете на 2003 г. предусматривал передачу в субъекты Федерации на безвозмездной основе на 80 млрд руб. (на 30%) больше, чем это предполагалось в соответствии с суммой, предусмотренной в варианте закона, принятом в конце 2002 г.

Необходимо отметить, что в последние три года такие изменения стали достаточно привычными, что ставит под сомнение эффективность проведенной реформы распределения финансовой помощи регионам.

Pages:     | 1 |   ...   | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 |   ...   | 22 |    Книги по разным темам