Книги по разным темам
Pages: | 1 | ... | 13 | 14 | 15 | 16 | - Моделирование финансовой помощи регионам
Как уже говорилось ранее, задача выравнивания фискальных ресурсов должна строиться с учетом доходных возможностей и расходных потребностей регионов. Отсюда, основной проблемой, возникающей при построении системы распределения финансовых ресурсов федерального бюджета является объективность критериев доходного и расходного выравнивания. От выбора критериев будет зависеть и эффективность выравнивания ресурсов.
В данном разделе мы попытаемся построить набор критериев расходного и доходного выравнивания, и оценим соответствие фактической помощи данным критериям. Далее, используя данные критерии, мы попробуем смоделировать сам процесс распределения помощи.
Доходное выравнивание
Исключительно важным в выравнивания являются доходные возможности регионов. Различные регионы обладают неодинаковым уровнем получаемых доходов на душу населения, что вызвано различиями в уровне экономического развития.
Доходное выравнивание должно производиться с учетом налоговых усилий властей. Регионы с одинаковой налоговой базой могут иметь разный объем налоговых доходов вследствие различия налоговых усилий. Поэтому, доходное выравнивание должно производиться не на основе получаемых регионами доходов, а в соответствии с доходным потенциалом. Выравнивание на основе доходного потенциала позволяет абстрагироваться от фискальных усилий властей, и создает стимулы для наращивания налоговой базы. Фискальный (налоговый) потенциал определялся нами ранее (см. отчет по теме 26) как величина налоговых обязательств региона, определяемых на основе налоговых баз региона и средних по стране налоговых усилий. Таким образом, если регион будет иметь налоговые усилия ниже либо выше средних, это не будет учитываться в доходном выравнивании.
Выравнивание на основе расходных потребностей
Задача выравнивания расходных потребностей гораздо более сложна и неоднозначна по сравнению с задачей доходного выравнивания. Проблема состоит в определении критериев по которым будет осуществляться выравнивание. Если в задаче доходного выравнивания достаточно определения фискального потенциала регионов, то при расходном выравнивании задача гораздо шире, т.к. критериев выравнивания можно придумать весьма много.
Безусловно, при определении расходных потребностей необходимо учитывать бюджетную нагрузку регионов. Однако, существующие статьи бюджетных расходов могут значительно разниться по регионам. Например, медицинское обслуживание в регионах может отличаться своим качеством и доступностью в связи с различием приоритетов местных властей. Поэтому могут иметь место и неодинаковые бюджетные расходы на медицинское обслуживание. Выравнивание в данном случае не может проводиться по фактическим бюджетным расходам. В то же время, расходы бюджетов на медицину могут отличаться в связи с различием инфраструктуры регионов, климатических и санитарных условий, и т.д. Это по-видимому должно учитываться при выравнивании.
Таким образом, выравнивание должно проводиться по тем критериям, которые не зависят от приоритетов местных властей и обусловлены объективными факторами, влияющими на потребность в расходах. Сюда можно отнести возрастной состав населения, инфраструктуру регионов, климатические условия, и др. При разработке показателей дифференцированности бюджетной нагрузки медицинского обслуживания населения, необходимо ответить на следующие вопросы: должны ли зависеть данного рода расходы от инфраструктуры регионов, климатических условий, и др.
Моделирование распределения финансовой помощи на основе регрессионного анализа с использованием расходных потребностей
Распределение финансовой помощи регионам может строиться на системе нормативных показателей. В этом случае система распределения будет достаточно прозрачна (при прозрачности нормативов), а ее эффективность будет зависеть от соответствия нормативов фактическим расходным потребностям. В случае, когда система распределения помощи не достаточно формализована и в значительной степени определяется решениями федеральных властей, эффективность распределения помощи в данном случае можно попытаться оценить путем выявления соответствия фактических объемов помощи набору критериев.
Суть предлагаемого метода состоит в следующем. Мы задаем определенные критерии, максимально прозрачные, которые, по нашему мнению, объективно отражают расходные потребности регионов. Далее мы оцениваем влияние данных критериев на фактическое распределение ресурсов федерального бюджета, определяя тем самым долю участия каждого из них в фактическом распределении финансовой помощи. Если данные переменные оказываются значимыми, и модель объясняет существенный процент дисперсии, то это позволит сделать вывод об участии каждого из критериев в процессе распределения помощи. Далее, если мы считаем, что модель отражает все расходные потребности бюджетов территорий, на которые должна производиться поправка при расходном выравнивании, то ошибку модели можно считать воздействием политических факторов, не учитываемых в модели, и случайным отклонением от оптимального уровня выравнивания.
Рассмотрим смысл метода более подробно. Априорно мы предполагаем что процесс распределения помощи сопряжен с наличием определенного "торга" между регионами и федеральным бюджетом. Мы описываем распределение помощи процессом "торга", поскольку сам процесс распределения не достаточно формализован. Под "торгом" здесь мы понимаем требования регионов в компенсации определенных затрат "центром" и соответствующая реакция "центра", выражаемая в удовлетворении, либо отклонении требований. Аргументами в данном случае являются реальные показатели, влияющие на расходные потребности регионов. Цель каждого участника торга со стороны регионов состоит в увеличении финансовой помощи из федерального бюджета, тогда как цель федеральных властей состоит в эффективном выравнивании ресурсов путем сопоставления требований регионов. Надо отметить также, что процесс торга не всегда объективен, т.к. кроме реальных, жизненно важных аргументов решение зависит от лоббистских возможностей лидеров регионов. И принимаемые решения во многом субъективны.
Тем не менее, надо полагать, что в конечном итоге решения в процессе торга в длительной перспективе стремятся к экономическим реалиям. Регионы, в большей степени нуждающиеся в помощи, по всей видимости, найдут способы, аргументы увеличить распределение помощи в свою пользу.
Таким образом, зная характеристики, принимаемые во внимание в процессе "торга", можно оценить насколько фактически распределяемая помощь соответствует данным характеристикам, т.е. оценить эффективность принятых решений о распределении помощи.
На самом деле эти характеристики нам не известны, но мы можем предполагать о их природе, анализируя затратные статьи бюджетов. Большая часть расходов территориальных бюджетов приходится на жилищно-коммунальную сферу, медицину, образование, детские сады и пособия. Величина данных статей зависит во многом от развитости инфраструктуры районов. По всей видимости, чем более концентрирована инфраструктура, тем меньше требуется медицинских, образовательных учреждений, тем эффективней их работа, а значит меньше соответствующие затраты в расчете на жителя региона.
Размеры затрат данных статей зависят также и от климатогеографических характеристик региона. Особенными в данном смысле являются северные регионы. Высокая стоимость жизни в этих регионах обуславливается их удаленностью и ограниченностью транспортооборота. Так северные регионы с ограниченными сроками навигации вынуждены делать большие товарные запасы, что увеличивает стоимость проживания в данном регионе.
Итак, обозначим некоторые характеристики, которые будем использовать в качестве расходных критериев:
– индекс цен региона, определяемый как отношение стоимости региональной потребительской корзины к средней по стране;
– индекс душевых нормативных расходов ЖКХ региона;
– численность среднего медицинского персонала в расчете на 10000 населения;
– доля (%) сельского населения в общей численности;
– население младше трудоспособного возраста, в процентах;
– северный коэффициент, региональный индекс дискомфортности, рассчитываемый Министерством экономики47.
Предлагаемые критерии оценки расходных потребностей включают в себя две нормативных переменных – ЖКХ и Северный Коэффициент. Их использование связано со сложностью нахождения им соответствующей альтернативы. В частности, в нормативах ЖКХ необходимо учитывать длительность отопительного периода, вид и стоимость используемого в данном регионе топлива, и т.д. Северный коэффициент должен учитывать наличие транспортных путей, сроки навигации, численность населения, проживающего в районах с ограниченными сроками навигации. В нашем случае мы используем индекс дискомфортности (СК), рассчитываемый Министерством экономики на основе среднегодовой температуры, наличия транспортных путей, топлива.
Еще одной проблемой, которую необходимо решить при расходном выравнивании – это учет различия уровней цен в регионах. Возможны два способа учета в моделях разницы уровней цен в регионах. Первый – это перевод всех денежных показателей в сопоставимые цены. Другими словами, надо дефлировать все показатели, выраженные в рублях, на уровень цен в регионе, характеристикой чего, например, является стоимость потребительской корзины. Разумеется, показатель стоимости потребительской корзины для приведения бюджетных расходов в сопоставимый вид может быть не слишком хорош, поскольку не содержит весь набор соответствующих благ. Тем не менее, он является, на наш взгляд, наиболее репрезентативным из небольшого множества доступных показателей (например, тарифы ЖКХ, уровень средней заработной платы, и др.).
Дефлируя рублевые показатели, мы предполагаем, что стоимость благ в регионах, оплачиваемых бюджетными средствами, в среднем прямо пропорциональна стоимости прожиточного минимума. Это утверждение на первый взгляд является спорным. Так, например, тарифная сетка оплаты труда бюджетных работников одинакова для всех регионов. Тем не менее, т.к. цены в различных регионах разные, а уровень заработной платы бюджетных работников одинаков, местные власти выравнивают благосостояние населения путем введения дотаций, например, на коммунальные услуги, общественный транспорт, продукты питания. Также, существует система районных коэффициентов к заработной плате, пенсиям и пособиям. Эти факторы в определенной мере отражаются в показателе прожиточного минимума в регионе. Таким образом, уровень прожиточного минимума прямым или косвенным образом отражают дифференциацию бюджетных затрат.
Во втором варианте учета разницы цен выполнение предыдущей предпосылки не требуется. То есть финансовая помощь из федерального бюджета корректируется на уровень цен одинаковым образом для всех регионов и цены не учитываются в отдельных расходных и доходных статьях. Корректировка же осуществляется с помощью аддитивного введения в модель переменной, характеризующей уровень цен. То есть уровень цен в регионе рассматривается как отдельный расходный фактор, а степень корректировки будет выражаться величиной коэффициента при этой переменной.
Отметим некоторые достоинства и недостатки каждого из способов учета уровня цен при распределении финансовой помощи. Достоинством первого способа является достижение равенства покупательской способности денежной единицы во всех регионах. Другими словами, на выделяемый из федерального бюджета, либо получаемый внутри региона рубль можно приобрести одинаковое количество благ в любом регионе. Таким образом любая единица какой-либо расходной статьи покрывается средствами, имеющими одинаковую покупательную способность во всех регионах. Недостатком данного метода является отсутствие хорошего дефлятора бюджетных расходов. Совсем не обязательно, чтобы бюджетные затраты были пропорциональны стоимости потребительской корзины. Связано это, в частности, с существованием тарифных сеток, единых для всех регионов. В данном случае, например, если содержание медицинского работника одинаково для двух регионов, то регион с более высоким уровнем цен оказывается в выигрыше, поскольку получит под данную бюджетную статью больше средств. Т.е. может произойти превышение необходимой корректировки при учете расходных статей. Однако, как уже говорилось выше, данный факт может быть обоснован с точки зрения потребности введения дотаций для населения в регионе с более высоким уровнем цен. Другими словами, если два медработника в разных регионах получают одинаковую заработную плату, а стоимость потребительской корзины в данных субъектах разная, то благосостояние этих людей будет не одинаковым. Для выравнивания их уровней жизни региону с более дорогой потребительской корзиной потребуется введение дотаций на потребление данному работнику.
Достоинством второго способа учета разницы в ценах является большая наглядность за счет использования номинальных цен. Существенным недостатком является, в отличие от предыдущего, является непропорциональный учет разницы цен в расходных статьях. Т.е. принимается, что статьи расходов одинаковы для всех регионов. Корректировка же на уровень цен осуществляется одинаковым образом для всех субъектов, т.к. за нее отвечает лишь одна переменная.
Таким образом, исходя из вышесказанного, система распределения помощи в сопоставимых ценах, на наш взгляд, является более корректной и, соответственно, более предпочтительной.
Оценка выполнения функции доходного выравнивания
Итак, исследуем выполнение доходного выравнивания де-факто. Для этого оценим зависимость объемов помощи из федерального бюджета от доходов местных бюджетов в следующей модели:
(1)
где
– финансовая помощь из федерального бюджета (без учета средств северного завоза);
– доходы территориального бюджета за вычетом финансовой помощи из федерального бюджета;
– индекс цен региона, отношение прожиточного минимума в данном регионе к среднему по стране;
и – коэффициенты, параметры регрессии;
– ошибка регрессии.
Чтобы элиминировать различие цен в регионах, обе переменные в модели дефлированы на индекс цен региона, тем самым мы предполагаем выравнивание помощи по региональным ценам. Если коррекции цен не производить, то денежные величины разных регионов будут несопоставимы. В таблицах 4.1-4.4 приводятся результаты оценки модели (1) на данных 1994-1997 годов.
Таблица 4.1
Результаты оценки модели (1) для 1994 г.
Pages: | 1 | ... | 13 | 14 | 15 | 16 | Книги по разным темам