Книги по разным темам
Pages: | 1 | ... | 78 | 79 | 80 | 81 | 82 | ... | 91 | Во Франции в течение года правительство наблюдает за исполнением бюджета и регулирует расходы в случае отклонения от ожидаемых доходов. В случае необходимости сокращения расходов, доля расходов (за исключением приблизительных расходов, приоритетных направлений и обязательных расходов) замораживается и не может использоваться. В зависимости от исполнения бюджета эти расходы в дальнейшем финансируются или отменяются.
В США при превышении лимитов финансирования категории дискреционных расходов производится секвестрирование всей категории. Таким образом, дискреционные расходы в реальном выражении снижаются каждый год. Для обязательных расходов, любое изменение в законодательстве, приводящее к увеличению расходов по одной программе должно сопровождаться законодательным уменьшением расходов по другой программе. Если этого не происходит, все обязательные расходы должны быть секвестрированы.
В Швеции в случае превышения лимитов расходования бюджетных средств, перерасход средств со счетов ведомств переносится на следующий год с удержанием процентов, то есть учитывается при составлении плана расходов в следующем году, что стимулирует ведомства использовать бюджетные средства своевременно и в объеме, предусмотренном законом. Кроме того, не возникает задолженности бюджета вследствие перерасхода средств ведомствами.
6.7.3.Увеличение технической эффективности исполнения бюджета и контроль за сроками осуществления платежей Низкая эффективность бюджетного процесса, слабая техническая оснащенность и нескоординированность действий органов, осуществляющих исполнение бюджета и бюджетный контроль, приводят к задержке платежей и усугублению проблемы кредиторской задолженности.
В руководстве ОЭСР для переходных экономик по управлению государственными расходами214 содержатся рекомендации относительно технической эффективности бюджетного процесса и своевременного осуществления платежей по обязательствам бюджета во избежание накопления задолженности. Согласно этим рекомендациям, должны быть приняты следующие принципы:
Обязательства должны быть приняты бюджетом как только осуществлены закупки государством товаров и услуг.
При принятии обязательств средства на их финансирование должны немедленно зачисляться на счета бюджетополучателей.
Платежи должны регистрироваться сразу по их совершении.
6.7.4. Начисление процентов на задолженность В Соединенных Штатах, помимо других механизмов, препятствующих образованию бюджетной задолженности, существует практика автоматического начисления процентов на просроченную задолженность федеральных агентств по расходам в соответствии с Актом о надлежащем осуществлении платежей215.
Акт о надлежащем осуществлении платежей (Prompt Payment Act) был принят Конгрессом в 1982 году и призван стимулировать федеральные агентства финансировать свои расходы в срок. Так, согласно этому документу, агентства обязаны выплачивать штрафы в виде процентов на сумму задолженности в случае, если выплаты по счетам агентств производятся позднее назначенного срока.
В условиях России с помощью этой меры можно было бы обеспечить полное и своевременное финансирование государственных услуг, предусмотренных Законом о Managing Public Expenditure - A Reference Book for Transition Countries, R.Allen, D.Tommasi, OECD, 2001.
Prompt Payment Act, Office of Management and Budget Final Rule 5 CFR 1315. Текст Акта о надлежащем осуществлении платежей и процентную ставку, по которой начисляются проценты на просроченную задолженность органов исполнительной власти (executive departments) и государственных агентств, можно найти на сайте Казначейства США
бюджете и сводной бюджетной росписью, и стимулировать своевременное начисление бюджетных средств на счета бюджетополучателей. Создание стимулов для распорядителей бюджета вовремя оплачивать все оказанные услуги, финансирование которых закреплено в бюджетной росписи, позволло бы устранить один из путей возникновения кредиторской задолженности. Кроме того, необходимость уплаты процентов с задолженности бюджета могла бы создать стимулы к приведению законодательства, регулирующего бюджетные обязательства, в соответствие с возможностями государства по финансированию расходов.
В Бюджетном Кодексе Российской Федерации (ст. 282) уже сейчас закреплены меры, применяемые к нарушителям бюджетного законодательства, в числе которых наложение штрафа и начисление пени. Основаниями применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства (ст. 283), в частности, являются неперечисление, неполное и несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджета, а также несвоевременное подтверждение или отказ подтвердить принятые бюджетные обязательства и несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам. Однако в числе полномочий органов Федерального казначейства в области применения мер принуждения (ст. 284) не указано право взыскания в бесспорном порядке пеней и штрафов за несвоевременное или неполное финансирование обязательств. Полномочия органов Федерального казначейства допускают лишь вынесение предупреждений руководителям органов исполнительной власти и местного самоуправления и получателям бюджетных средств о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса и составление протоколов, являющихся основанием для наложения штрафов. Взыскание пеней в бесспорном порядке предусмотрено только за несвоевременный возврат бюджетных средств.
Ответственность виновных за нарушение других норм бюджетного законодательства устанавливается в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях.
Однако реализовать эту ответственность на практике крайне затруднительно, поскольку в Кодексе об административных правонарушениях не отражены указанные в Бюджетном кодексе нарушения бюджетного законодательства и не указаны органы, которые вправе налагать эти штрафы.
С другой стороны, в условиях несовершенного бюджетного процесса, следует с осторожностью подходить к использованию мер, накладывающих дополнительные обязательства на государство, к каким относится и начисление процентов на задолженность распорядителей бюджета. Уже существующая задолженность в совокупности с нехваткой бюджетных ресурсов и техническими проблемами своевременного финансирования может не только не привести к увеличению бюджетной дисциплины в части финансирования принятых обязательств, но и вызвать дальнейшее накопление задолженности. Так, в 2002 году задержки по финансированию непроцентных расходов федерального бюджета объяснялись, в основном, техническими причинами. Исходя из этого, применение штрафных санкций к ведомствам, задерживающим финансирование обязательств, закрепленных в Законе о бюджете и сводной бюджетной росписи, представляется нецелесообразным без увеличения технической эффективности бюджетного процесса. Таким образом, для эффективной работы такого механизма, как начисление процентов на кредиторскую задолженность необходим комплекс мер, включающий доработку федерального законодательства и приведение его в соответствие с Бюджетным Кодексом в части ответственности за нарушение норм последнего и увеличение технической эффективности бюджетного процесса.
6.8. Элементы среднесрочного планирования, закрепленные в российском законодательстве 6.8.1. Требования, предъявляемые законодательством РФ к краткосрочному планированию Бюджетный Кодекс Российской Федерации предъявляет достаточно жесткие требования к краткосрочному прогнозированию. Статья 37 Принцип достоверности бюджета прямо указывает на необходимость обеспечения надежности показателей прогноза социально-экономического развития и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета. Однако в данной статье не оговорено, что понимается под термином надежность. Кроме того, правительство составляет два варианта прогноза социальноэкономического развития - оптимистический и пессимистический, однако, в Бюджетном кодексе явно не указывается, какой вариант должен использоваться в проекте бюджета.
В 2000 году Правительством было сделано два варианта прогноза основных бюджетообразующих показателей. Однако в проектировках к бюджету на 2001 год как по росту ВВП, так и по уровню инфляции был заложен оптимистический вариант прогноза. При этом фактические значения уровня инфляции и роста ВВП в 2001 году не попали в вилку прогноза. Отклонение от прогноза, заложенного в бюджет, по приросту ВВП составило 1 процентный пункт, что, в принципе, находится в пределах допустимой ошибки. По уровню инфляции отклонение составило свыше 6 процентных пунктов. При прочих равных условиях, это означает, что предусмотренные бюджетом номинальные расходы не обеспечивали в полной мере текущей деятельности бюджетополучателей исходя из фактического сложившегося уровня цен в 2001 году.
Попыткой применения рассматриваемого принципа в российской практике можно считать закон о федеральном бюджете на 2002г., общая структура которого уже рассматривалась в предыдущих разделах. В законе предусматривались расходы (Приложение 31), финансирование которых могло быть отложено на более поздние сроки в случае, если оптимистический макроэкономический прогноз, на котором базировался бюджет, не реализовался бы. Формально, это не является применением принципа консервативного планирования, поскольку эти расходы были заложены в бюджет, а в случае неблагоприятной ситуации лишь переносились на следующий год.
С другой стороны, учитывая, что лимиты бюджетных обязательств были составлены без учета этих лусловных расходов, вполне возможно, что в случае реализации неблагоприятного сценария закон о бюджете мог быть изменен в сторону сокращения расходов. Однако, это всего лишь предположения. Фактом является то, что эти расходы были заложены в бюджет, и следовательно, назвать это применением консервативного принципа планирования бюджета в полной мере нельзя. Используя Приложение 31, законодатель фактически закрепил два возможных варианта исполнения бюджета. При этом реализован был основной вариант.
Приведенный краткий анализ показывает, что целесообразно рассмотреть возможность использования в проектировках бюджета пессимистического варианта прогноза социально-экономического развития.
Следует отметить, что использование смещенных макроэкономических прогнозов является не единственным инструментом для создания финансового резерва на случай неблагоприятной макроэкономической ситуации. Осторожные прогнозы могут применяться в комбинации с созданием фонда денежных средств для покрытия непредвиденных расходов (резервного фонда), механизм использования которого описан ниже.
6.8.2. Перечень элементов СБП, закрепленных в российском законодательстве В настоящее время в российском законодательстве содержится ряд элементов СБП. Однако четко не определен их юридический статус (большинство этих документов не порождает юридических прав и обязанностей), также отсутствует единая система СБП. Забегая вперед, необходимо сказать, что основной целью реформирования СБП в Российской Федерации должно стать:
создание единой системы СБП на базе уже существующих, но слабо связанных между собой элементов прогнозирования;
изменение правового статуса части документов, имеющих отношение к СБП, разработка среднесрочного варианта части документов, имеющих на сегодняшний день краткосрочный характер, правовое закрепление методик СБП и определение компетенции различных органов государственной власти в процессе осуществления СБП.
Среди элементов СБП, заложенных в Бюджетном кодексе РФ на сегодняшний день можно выделить следующие:
- перспективный финансовый план;
- среднесрочный прогноз социально-экономического развития РФ;
- разработка проектировок основных показателей федерального бюджета на среднесрочную перспективу в Министерстве финансов одновременно с проектом федерального бюджета на очередной финансовый год;
- концепции и программы социально-экономического развития РФ;
- федеральные целевые программы (включая Федеральную адресную инвестиционную программу и различные государственные программы, связанные с оборонной отраслью);
- программа государственных внешних и внутренних заимствований, предоставления Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям;
- отдельные нормы, связанные с регулированием межбюджетных отношений.
Бюджетных кодекс кратко характеризует каждый из вышеперечисленных документов, указывает на их юридическую силу и на цели их использования. Причем, в зависимости от юридической силы каждого из данных документов, их можно разделить на несколько групп:
1. Перспективный финансовый план и среднесрочный прогноз социально - экономического развития, проектировки основных показателей федерального бюджета Документы, относящиеся к данной группе не утверждаются законодательно, не порождают юридических прав и обязанностей, имеют в первую очередь информационный характер.
6.8.3.Перспективный финансовый план Перспективный финансовый план является единственным документом, разработка которого обязательна для всех уровней власти. Перспективный финансовый план формируется одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования и содержащим данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета. Бюджетный кодекс РФ (ст. 174) указывает на цели его создания: информирование законодательных (представительных) органов о предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы;
комплексный прогнозирования финансовых последствий разрабатываемых реформ, программ, законов; выявление необходимости и возможности осуществления в перспективе мер в области финансовой политики; отслеживание долгосрочных негативных тенденций и своевременного принятия соответствующих мер.
Перспективный финансовый план отражает план действий государства в бюджетной сфере (план доходов и расходов по основным разделам бюджетной классификации, план управления государственным долгом и т.д.) на трехлетнюю перспективу.
Перспективный финансовый план формируется в табличной форме и фактически представляет собой бюджет на три финансовых года, не закрепляемый законодательно.
Перспективный финансовый план подлежит ежегодной коррекции и уточнению, в связи с чем планирование приобретает циклический характер (документ на составляется заново раз в три года, а ежегодно уточняется и пролонгируется на дальнейший период).
Pages: | 1 | ... | 78 | 79 | 80 | 81 | 82 | ... | 91 | Книги по разным темам