Книги по разным темам
Pages: | 1 | ... | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | ... | 13 | Вместе с тем в существующих условиях, характеризующихся низким уровнем бюджетной ответственности субнациональных органов власти в условиях деформированной структуры стимулов, предлагается отложить отмену данного ограничения до реализации в полном объеме Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации до 2005 г.Статьей 107 БК установлено, что предельный объем государственного долга субъекта Российской Федерации, муниципального долга не должен превышать объем доходов соответствующего бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации. Данный порядок в значительный степени уменьшает возможность высокодотационных регионов и муниципальных образований в использовании механизмов заемного финансирования с целью осуществления инвестиционных проектов, в том числе в сфере социальной инфраструктуры. Такое ограничение потенциально является значимым фактором, кото Следует отметить крайне высокую степень деформированности структуры стимулов для проведения ответственной бюджетной политики для субнациональных органов власти, определяемой потенциальной неустойчивость налоговой базы (90% налоговых доходов территориальных бюджетов формируется за счет ежегодно изменяемых нормативов отчислений от федеральных налогов), а также - нерешенности проблемы нефинансируемых мандатов. Таким образом субнациональные органы имеют эффективные возможности для проведения оппортунистического поведения (в том числе неоправданного наращивания заимствований), перекладывая ответственность на вышестоящие уровни власти. В этих условиях, предлагаемое снятие ряда ограничений на объемы заимствований может быть эффективным только после решения вышеуказанных проблем, предусмотренных Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, утвержденной постановлением правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584, т.е.
только в среднесрочной перспективе рый может создавать предпосылки к увеличению степени дифференциации регионов по степени экономического развития.
Очевидно, что сокращение возможностей заимствований (особенно сильное - для высокодотационных бюджетов) делает труднореализуемым финансирование ими крупных капитальных проектов в области формирования и модернизация социально-экономической инфраструктуры из заемных источников. При более низком уровне бюджетной обеспеченности таких регионов, вытекающей, в частности из принципов расчета финансовой помощи из средств ФФПР, это ограничение оказывается тем более значимым (особенно если прибавить проблему нефинансируемых мандатов, включая социальные выплаты и едином по стране уровне оплаты труда сотрудников учреждений бюджетной сферы, вне зависимости от уровня их подчиненности согласно ЕТС).
Международный опыт регулирования объемов заимствований субнациональных органов власти, в моделях регулирования, основанных на количественных нормах ограничения накопленного долга, как правило, не делает различия между различными источниками доходных поступлений бюджетов, устанавливая ограничения на объем долга в процентах от общего объема доходов21. В США, Бразилии, Эквадоре, Иордании, определенные категории инвесторов (фонды муниципального развития) имеют право прямого перехвата трансфертных платежей из вышестоящего бюджета, в случае нарушения субнациональным органами власти обязательств по обслуживанию долга22.
В условиях повышения стабильности и формализованности системы межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (связанного с про Регулирование предельного объема заимствований устанавливается властями штатов и муниципалитетов, но не на федеральном уровне. В тех случаях, когда ограничение объема накопленного долга производится исходя из привязки к объему бюджетных доходов, объем помощи из вышестоящих бюджетов не учитывается (нормы регулирования в отношении муниципалитетов, установленное штатом Гавайи). См. Костиков И. Дефолты на рынке муниципальных облигаций США.
М.,2001. С 266-268.
С другой строны, муниципальных образований 43 из 50 штатов ограничения на объем накопленного долга привязываются к величине. См. J.Poterba, K.Rueben.
State fiscal Institutions and the U.S. municipal bond market. NBER working paper series №6237, Cambridge, 1997, Oktober, S. 14..
G.Peterson. Using municipal development funds to build municipal credit markets.
World Bank, 1996.
веденным реформированием Фонда финансовой поддержки регионов и осуществляемым реформированием системы финансового выравнивания муниципалитетов из региональных бюджетов) предлагается включать финансовую помощь вышестоящих бюджетов в состав доходов региональных бюджетов, учитываемых при расчете ограничений на предельный объем заимствований. Исходя из вышеизложенных аргументов, относительно деформированности структуры стимулов субнациональных органов власти, влияющей на их готовность к проведению ответственной бюджетной политики, предлагается отложить принятие данной нормы до реализации Программы развития бюджетного федерализма.
Ограничения на цели заимствований Бюджетным кодексом установлено, что текущие расходы бюджета субъекта Федерации и местного бюджета, утвержденные в рамках соответствующего бюджета, не могут превышать объем доходов соответствующего бюджета (п.2 статьи 92 БК). С учетом определения текущих расходов как расходов, не включенных в капитальные расходы (статья 68 БК), можно утверждать, что средства, полученные в виде финансирования бюджетного дефицита, могут направляться исключительно на финансирование капитальных расходов23.
Вместе с тем следует учитывать, что указание на использование заемных средств на капитальные расходы не является в данной формулировке достаточной предпосылкой для их эффективного использования даже с точки зрения выбора направления их использования.
Как показывает российская практика в существующих политикоэкономических условиях, субнациональные органы власти склонны к недоинвестированию средств в объекты социально-экономической инфраструк Капитальные расходы определяются как лобеспечивающие инновационную и инвестиционную деятельность, включающие статьи расходов, предназначенные для инвестиций в действующие или вновь создаваемые юридические лица в соответствии с утвержденной инвестиционной программой, средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам, расходы на проведение капитального (восстановительного) ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством, расходы, при осуществлении которых создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности соответственно субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, другие расходы бюджета, включенные в капитальные расходы бюджета в соответствии с экономической классификацией расходов бюджетов Российской Федерации (статья БК).
туры, при неоправданно широком финансировании проектов, относящихся к конкурентному рыночному сектору, т.е. фактически инвестициям, замещающим частные и зачастую носящих открыто коррупционный характер.
В значительной части случаев, эта тенденция объясняется недостатками системы контроля эффективности бюджетных расходов, приводящими к превалированию лоббистских интересов при распределении капитальных расходов, что стало одной из основных причин критического износа объектов социальной инфраструктуры при отсутствии новых инвестиций в такие объекты. В этих условиях предпосылкой повышения эффективности системы субнациональных заимствований, с точки зрения обеспечения аллокативной эффективности использования заемных средств, должно стать установление на федеральном уровне ограничений по характеру инвестиционных проектов, финансируемых из заемных источников. Возможным вариантом является внесение поправок в БК, устанавливающих, что прирост основной суммы долга субнационального образования на очередной год не может быть меньше объема запланированных на данный год инвестиций в строительство, реконструкцию или капитальный ремонт объектов социально-экономической инфраструктуры.
Безусловно, контроль за реализацией данного положения требует обеспечения высокой степени прозрачности процедур исполнения территориальных бюджетов и эффективного механизма контроля. Одним из инструментов такого контроля может стать условие предоставления определенных видов финансовой помощи со стороны федерального правительства принятием субъектом Федерации обязательств по согласованию всех финансируемых из бюджета территории проектов в области капитального строительства, бюджетных кредитов и гарантий, с уполномоченным федеральным правительственным ведомством.
Введение подобной меры будет фактически означать переход в регулировании рынка субнациональных заимствований на модель ладминистративного контроля. Однако очевидная неэффективность существующего государственного аппарата, при отсутствии серьезной административной реформы и реформы госслужбы, делает крайне сомнительной целесообразность подобной меры. Очевидно, что проблема эффективного развития рынка субнациональных заимствований не может быть решена изолированно, но только в комплексе с набором реформ в области бюджетного федерализма, системы бюджетных расходов и сферы государственного управления.
Д. Некипелов ИЭПП Оценка некоторых результатов реформы подоходного налога.
Работа, о которой я сейчас буду говорить, была проведена коллективом сотрудников Института экономики переходного периода под руководством Сергея Германовича Синельникова.
В результате налоговой реформы 2000 г. изменилась система подоходного налогообложения. Вторая часть Налогового кодекса установила пропорциональную ставку подоходного налога на уровне 13% налогооблагаемого дохода, в то время как до этого предельная ставка варьировала, в зависимости от размера базы налогообложения от 12 до 30 процентов. Одновременно с реформой подоходного налога произошла реформа системы отчислений граждан в социальные фонды, в частности для высоких доходов предельная ставка социальных отчислений может быть снижена в соответствии с Налоговым кодексом с 39.5% до 15%.
Такое значительное снижение предельных ставок неизбежно должно было повлиять на налоговые поступления (особенно для налогоплательщиков с высокими доходами).
В своём сегодняшнем докладе, я расскажу о проведённом нами исследовании реформы подоходного налога и опишу его основные результаты. В начале своего доклада я затрону основные макроэкономические результаты реформы и сформулирую основные причины роста поступлений подоходного налога. Затем я перейду к обзору моделей уклонения от подоходного налога, что позволит мне сформулировать конкретные гипотезы о влиянии изменения предельной налоговой ставки на поступления подоходного налога. В последней части моего выступления я опишу построенные нами модели изменения налоговых поступлений и базы налогообложения и сделаю выводы о справедливости сделанных гипотез.
Переходя к обзору макроэкономических результатов реформы подоходного налогообложения, нужно отметить, что в подавляющем большинстве регионов России в 2001 году по сравнению с 2000 годом наблюдался рост налоговых поступлений.
Из приведённой гистограммы мы видим, что регионы можно разделить на три группы по величине прироста поступлений на душу населения: регионы с отрицательными приростами поступлений подоходного налога, регионы с низкими приростами налоговых поступлений и регионы с высокими поступлениями подоходного налога.
Поступления подоходного налога в реальном выражении выросли в 2001 году по сравнению с 2000 годом на 19%.
Согласно нашей основной гипотезе, такое значительное повышение налоговых поступлений обусловлено снижением уклонения от уплаты подоходного налога.
Тем не менее, можно предположить, что повышение могло произойти и под влиянием других причин.
Во-первых, следует отметить тот факт, что для большого числа налогоплательщиков предельная налоговая ставка в результате реформы повысилась. Тем не менее, такое повышение при прочих равных условиях по нашим оценкам могло повлечь за собой прирост поступлений не более чем на 8%.
Во-вторых, рост налоговых поступлений мог произойти и под влиянием общего экономического роста в стране.
В третьих, дополнительный рост поступлений может быть связан с тем, что с 2001 года подоходный налог стал взиматься с доходов военных, что составило около 2% в общем приросте поступлений налога.
В-четвёртых, часть налогоплательщиков могла перенести часть доходов года на 2001 год, когда эти доходы облагались по более низкой ставке. Однако, налогоплательщики с низкими доходами 2000 года не могли претендовать на снижение ставки социальных платежей в 2001 году, что могло служить ограничением для перенесения доходов.
И, наконец, в связи с тем, что ставка налога на прибыль оказалась выше в 2001 году, чем минимальная ставка налогообложения доходов, часть прибыли могла быть замаскирована под заработную плату работников предприятий.
Оказывается, что наибольший рост налоговых поступлений преимущественно происходил в регионах с большими значениями среднедушевого дохода и эффективной ставки подоходного налога. Исследуя зависимость между приростами налоговых поступлений в регионах РФ и среднедушевого дохода, можно заметить, что имеется тенденция к повышению прироста налоговых поступлений в 2001 году по сравнению с 2000 годом при росте среднедушевого дохода. Высокое положительное значение корреляции между приростами налоговых поступлений и эффективной ставкой подоходного налогообложения в регионах говорит о том, что прирост налоговых поступлений имеет тенденцию к повышению и с ростом эффективной ставки налога.
Таким образом, данные говорят о больших приростах налоговых поступлений в более богатых регионах.
Для более формального изложения этой гипотезы я сделаю краткий обзор результатов теоретических моделей.
Одна из самых первых моделей была разработана Аллингэмом и Сандмо, а затем несколько позднее дополнительные выводы из неё были сделаны Ицхаки и Сринивасаном. В модели предполагается, что при уклонении от налогообложения налогоплательщик решает задачу максимизации ожидаемой полезности при фиксированной и известной ему вероятности проверки правильности декларируемого им дохода. Штрафы и налоги считаются пропорциональными. В такой модели оказывается, что сумма дохода, скрытая от налогообложения снижается при увеличении предельной налоговой ставки.
Модель Аллингема и Сандмо может быть обобщена если сделать её многопериодной. Одна из первых попыток проанализировать долгосрочную динамику уклонения от налогообложения была сделана Энджелем и Хайнсом. Они проанализировали модель уклонения от налогообложения для нейтральных к риску налогоплательщиков.
Pages: | 1 | ... | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | ... | 13 | Книги по разным темам