Книги по разным темам
Pages: | 1 | ... | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | ... | 13 | Опора на рыночные механизмы регулирования рынка территориальных заимствований предполагает соблюдение следующих требований:
Deficit Reduction, Decentralization Highlight Need to Manage Subnational Government Debt. International Monetary Fund Survey. 1997, Washington DC.
Х финансовые рынки должны быть свободными и открытыми; не должно быть ограничений, которые бы ставили территориальные органы власти в привилегированное положение (например, как включение территориальных обязательств в обязательные резервы банков или закрепление в качестве обязательного компонента структуры инвестиционного портфеля для институциональных инвесторов);
Х наличие и доступность адекватной информации для потенциальных кредиторов о задолженности заемщика и способности осуществлять выплаты;
Х ясная и четкая процедура реализации прав кредитора в случае дефолта заемщика;
Х наличие политических институтов (в том числе неформальных) обеспечивающих ответственную финансовую политику территориальных органов власти (например, традиции, опыт негативных последствий дефолта и др.)9.
В большинстве стран мира, особенно в развивающихся, рынки территориальных заимствований не отвечают подобным критериям. Так, типичным явлением является недостаточность и ненадлежащее качество информации о финансовом положении территориальных органов власти. Во многих странах используются различные формы неналоговых преференций в отношении инвестиций в муниципальные и региональные ценные бумаги, не существует эффективной судебной защиты прав кредиторов, отсутствуют эффективные институты общественного контроля над долговой политикой территориальных властей. Вследствие этого, использование исключительно рыночных механизмов контроля за заимствованиями встречается нечасто10.
Самой крупной из стран, осуществляющих рыночный контроль за субфедеральными заимствованиями, является Канада. Канадские провинции не имеют конституционных и иных ограничений по своим заимствованиям (как внутренним, так и внешним) и не подконтрольны по данному вопросу федеральному правительству.
Обзор трендов задолженности провинциальных правительств за последние годы говорит о том, что даже при хорошо развитом и относительно T. Ter-Minassian and J. Craig.. S. 158.
См например: M.Magrassi. Subnational investment needs and financial market response. Inter-American development Bank. 2000, November.
прозрачном рынке такой страны, как Канада, рыночные механизмы контроля над заимствованиями территориальных властей не совсем эффективны. Несмотря на ухудшение кредитных рейтингов и относительно большой рост процентных ставок в первой половине 90-х гг., долги канадских провинций неуклонно росли, достигнув в 1995Ц1996 гг. 23% ВВП. Объем задолженности начал снижаться только в ходе реализации программы Министерства финансов, направленной на достижение бездефицитности региональных бюджетов11.
Другим примером государства, изначально избегавшего юридического административного контроля над заимствованиями штатов и муниципальных властей, является Бразилия. Результатом этой политики в 1960Ц80 гг.
стал значительный рост внешней и внутренней задолженности страны, что в условиях долгового кризиса 1980-х гг. привело к распространению дефолтов штатов и перехода ответственности к федеральному правительству - в 1989 г - для внешних долгов, в 1993 г. - по долгам федеральным банкам. Результатом стало введение правительством Бразилии ограничений на новые заимствования штатов, прибегнувшим к реструктуризации части долгов - например выпусков облигационных займов, на цели иные, чем обслуживание и погашение существующих долгов12. В конце 1995 г. федеральным правительством через один из государственных банков (Caixa Economica Federal) были учреждены кредитные линии для обеспечения краткосрочной финансовой поддержки штатов-должников. Условиям предоставления средств являлось реструктуризация накопленной задолженности, согласие на приватизацию большинства своих предприятий (для финансирования из вырученных средств погашения основной части долга) и введения мер жесткой привязки величины долга к величине доходов соответствующего бюджета (пропорции 1 к 1).
Таким образом, на смену рыночной системе регулирования в Бразилии пришла система административного контроля, предполагающая зависимость финансовой поддержки провинций от их политики в области заимствований.
Совместный механизм контроля подразумевает подход, при котором лимиты, устанавливающие предельный объем задолженности властей, не установлены законодательно, и не диктуются центром, а осуществляются T.Ter-Minassian and J. Craig, S.160.
W.Dillinger, S.Webb. Fiscal management in federal democracies: Argentina and Brazil.
World Bank Policy Research Working Paper 2121, Washington DC, May 1999.
через переговоры между федеральным и более низкими органами власти (т.н. совместный контроль). Такой подход, в частности, применяется в некоторых европейских странах, таких как Бельгия, и в Австралии. Подобный механизм предусматривает активное участие в формулировке параметров макроэкономической политики, включая дефицит, структуры доходных и расходных статей бюджета центрального правительства, согласование объема и условий заимствований региональных властей.
В Бельгии региональные заимствования проводятся под надзором Высшего финансового совета, формирующего разделение дефицита между центральными и региональными правительствами и лимитирующего заимствования регионов13.
В Австралии процесс согласования идет в рамках Совета по заимствованиям (Loan Council), где представлены как центр, так и все штаты. Совет по заимствованиям обеспечивает переговорный процесс в отношении установления общих границ задолженности для штатов и мониторинг выполнения установленных лимитов14.
Практика широко распространенных попыток со стороны штатов обойти эти лимиты через внебюджетные операции заимствования предприятий, находящихся в собственности штата, и др., привели к перенесению центра внимания Совета с величины официальной задолженности на мониторинг всей совокупной финансовой системы. Австралийские штаты в настоящее время должны представлять детальные проекты бюджетных операций, и дискуссия ведется о направлениях их коррекции. Совет также предпринимает меры по усилению рыночной дисциплины в вопросах заимствования штатов посредством обеспечения сбора и распространения информации об изменениях в их финансовом положении.
имиты заимствований, установленные для правительств каждого штата, включают заимствования местных властей в рамках региональных лимитов. На практике лимиты устанавливаются гибко, и главную роль при постановке задачи по определению их величины играет уровень финансовой дисциплины штата.
Совместный подход при осуществлении контроля за субфедеральными заимствованиями имеет очевидные преимущества в развитии диалога и обмена информацией между различными уровнями власти. Однако он не мо T.Ter-Minassian and J. Craig, S.165.
J.Craig..Australis // Fiscal Federalism in Theory and Practice Ч Papers, prepared by the staff of the IMF: IMF, 1997. S.186-187.
жет быть эффективным в стране со слабой рыночной дисциплиной, либо при слабом, по отношению к лоббистским воздействиям регионов, правительстве.
Контроль на основе жестких правил предполагает установление законодательных норм, прямо ограничивающих объемы и характер территориальных заимствований. Такие нормы, в частности, могут определять максимально возможный объем задолженности, предельный объем расходов на обслуживание долга, полностью или частично запрещать внешние заимствования, ограничивать направления использования заемных ресурсов (например целями. финансирования инвестиционных проектов).
Правила, ограничивающие использование средств территориальных займов инвестиционными целями (так называемое золотое правило), типичны для ряда индустриально развитых стран (большинство штатов США, Германия, Швейцария). Действующие в этих странах правила, регламентирующие краткосрочные заимствования, допускают их осуществление только на условиях погашения до конца каждого финансового года 15.
Для ряда штатов США, а также для таких государств, как Япония, Испания, Корея, также характерны ограничения на объем заимствований территориальных органов власти, установленные в качестве определенных пропорций к показателям способности обслуживать долг, таким как объем доходов или налогооблагаемой базы16.
Преимуществами подхода к контролю на основе жестких правил являются его прозрачность и неподверженность политическому лоббированию территориальных органов власти, отсутствие процедур торга между органами власти различных уровней. Вместе с тем подобному методу не хватает эластичности, что приводит к поиску путей осуществления заимствований в обход существующих правил, таких, как:
Х отнесение текущих расходов бюджета к инвестиционным;
Х использование территориальными органов власти бюджетных учреждений и предприятий, находящихся в их собственности для осуществления заимствований на собственными цели;
Х наращивание кредиторской задолженности перед поставщиками и др. T.Ter-Minassian and J. Craig, S. 166.
Ibid.
Ibid, S.166.
Таким образом, эффективное использование механизмов регулирования, основанных на жестких правилах, предполагает использование четкой, прозрачной, единой системы бухгалтерского учета бюджетных организаций и государственных (муниципальных) предприятий, современной системы финансового управления и контроля за бюджетной ситуацией нижестоящих органов власти стороны правительства.
Административный контроль над политикой заимствования территориальных правительств предполагает установление ограничений на объем и характер объем заимствований территориальных органов власти центральным правительством в линдивидуальном порядке. При этом могут устанавливаться годовой лимит на объемы заимствований, разрешительный порядок конкретных операций заимствований (включая утверждение условий займа) или прямая централизация всего объема государственных и муниципальных заимствований, с дальнейшей передачей средств территориальным правительствам на утвержденные цели. Разрешительный порядок контроля за субнациональными заимствованиями установлен в частности в Корее, Норвегии, Чили.
Характерным пример государства с системой административного контроля является Великобритания18. Так, лимиты заимствований определяются Министерством финансов исходя из целей требуемого займа, его величины и процентных платежей.
В Японии центральное правительство также оказывает сильное влияние на весь бюджетный процесс местных властей через принятие ежегодного Бюджетного плана местного управления, принимаемого парламентом одновременно с национальным бюджетом. В Испании требуется разрешение центрального правительства на осуществление заимствований в объеме, превышающем 25% доходной части бюджета за прошлый год19.
В Индии разрешение центрального правительства требуется на осуществление заимствований штатов, имеющих слишком большую задолженность перед центральным правительством. Однако вследствие значительных вертикальных дисбалансов подобное требование оказывается действующим в отношении всех штатов государства.
К преимуществам административного контроля можно отнести его гибкость, а также экономию на трансакционных издержках и процентных Public Works Loan Board. The United Kingdom Debt Management Office. 1996.
Spanish Regional Government:a New Financing Agreement. MoodyТs Investors Service. 1998. London.
ставках при централизации заимствований. К числу основных недостатков относится подверженность политическому воздействию и трудность принятия обоснованных решений в отношении каждого конкретного муниципального образования центральным органом власти вследствие проблем асимметричности информации.
Анализируя рассмотренные четыре основных типа регулирования территориальных заимствований, можно сделать выводы относительно высокой степени обусловленности их выбора особенностями государственного устройства, степенью прозрачности бюджетной системы, устойчивостью центрального правительства к лоббистскому давлению нижестоящих органов власти. Значимое влияние оказывает и уровень компетентности центрального правительства с точки зрения возможности принятия обоснованных решений об индивидуальных возможностях заимствований для отдельных регионов и муниципальных образований.
5. Проблемы регулирования рынка субнациональных заимствований в России Российская система регулирования построена па основе модели жестких правил. Так, Бюджетным кодексом установлены следующие ограничения на объемы заимствований:
Х предельный объем долга субъектов Федерации и муниципальных образований не должен превышать объем доходов соответствующего бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы (статья 107 БК);
Х предельный объем расходов на обслуживание долга не должен превышать 15% объема расходов соответствующего бюджета (статья 111 БК);
Х предельный объем заимствований, которые могут направляться на финансирование дефицита бюджета в течение года, ограничен 15% объема доходов бюджета субъекта Российской Федерации, без учета финансовой помощи из вышестоящего бюджета, но с возможным превышением на объем включенных в бюджет поступлений от продажи имущества (статья 92 БК).
Ограничения заимствований бюджета для муниципальных образований установлены на уровне 10% доходов бюджета, с вышеуказанными оговорками.
Последняя норма может ограничивать возможности субнациональных органов власти в реализации крупных инвестиционных проектов, требующих привлечения значительного объема финансовых ресурсов дискретно, в условиях, когда их мобилизация за счет снижения иных расходных статей бюджета невозможно, или сопряжено с неоправданно высокими издержками. Кроме того, в некоторых случаях повышение масштаба единовременных заимствований, например через размещение ценных бумаг одного выпуска, позволяет добиться снижения стоимости обслуживания долга, что также является аргументом в пользу отмены ограничения на предельный объем заимствований в течении года. В связи с вышеизложенным предлагается снять количественные ограничения на предельный размер дефицита.
Pages: | 1 | ... | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | ... | 13 | Книги по разным темам