Книги по разным темам Pages:     | 1 | 2 |

ЭЛЕКТРОННОЕ НОРМОТВОРЧЕСТВО ГРАЖДАН В КОНТЕКСТЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Бондаренко Сергей Васильевич,

доктор социологических наук,

Ростов-на-Дону

В настоящем докладе речь пойдет о новых технологиях участия граждан в правотворчестве, пока не получивших распространения в современной России. Демократизация доступа к правовым знаниям уполномочила бы людей и организации всюду, чтобы конструктивно участвовать в актуализирующихся дебатах по тематике развития страны, обеспечения качества окружающей среды и перспектив создания правового государства. Не случайно как нами будет доказано на многочисленных примерах далее по тексту статьи, доступ граждан к правительственной информации, как полагают многие, является краеугольным камнем демократии.

Онтологическая проблема в том, что в данный момент люди в России являются ресурсополучателями, а не гражданами, что отражается, в частности, в активности населения в вопросах нормотворчества. Необходимо признать, что в современной России разрыв между обществом и государством становится все больше и больше. Реальный выход из сложившейся ситуации авторам видится в формировании групп граждан, объединяемых базовыми ценностями развития государства и правовой системы.

Тем не менее, на уровне формирования нормативной базы определенные изменения в рассматриваемой нами сфере происходят. В феврале 2011 года президент России Д.А. Медведев подписал указ Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов. Согласно указу, отныне все проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов, затрагивающих основные направления государственной политики в области социально-экономического развития Российской Федерации, будут в обязательном порядке размещаться разработавшими их федеральными госорганами на официальных сайтах последних или специально созданных для этой цели ресурсах. Помимо текстов законопроекта, пояснительной записки и финансово-экономического обоснования к нему, на сайтах будет размещаться информация о порядке направления гражданами на соответствующий сайт замечаний и предложений по законопроекту с указанием времени, в течение которого будет проводиться его общественное обсуждение. В соответствии с текстом упомянутого Указа, результаты обсуждения будут предоставляться непосредственно президенту РФ.

В современной теории демократии среди множества инструментов привлечения граждан к управлению делами общества немаловажное место занимают общественные комментарии к разрабатываемым законам и нормативным актам. Процессы демократического участия, можно найти в классических работах правовой науки. Участие граждан в процессах нормотворчества в общественных науках рассматривается как инструмент делиберативной (совещательной) демократии, теоретические основы которой сформулировали Юрген Хабермас (Jurgen Habermas)1, Роберт Даль (Robert Dahl)2, Дэвид Труман (David Truman)3, а также ряд других авторов.

Однако в процессе развития юридической науки возникает множество нерешенных вопросов. Какие технологии наиболее эффективны Каково воздействие правовых норм на общественное вовлечение в нормотворчество. Как эффективно обрабатывать полученные предложения и действительно ли это значимо для развития правовой системы государства

Технологически-социальные инновации последних десятилетий, в частности телекоммуникации, позволили придать новое качество существующей уже шесть десятилетий технологии прямых взаимодействий граждан с государством, получившей на русский язык трудно переводимое название лэлектронное нормотворчество граждан (англ. – e-Rulemaking). Есть подобные инициативы в Дании, Франции и Норвегии, а также в других странах. Расширение общественного участия позволяет не только повлиять на качество законопроектов затрагивающих интересы больших групп населения, но и повысить в обществе уровень политической культуры.

Кроме того, начиная с 70-х годов ХХ века практики общественных комментариев, оказали существенное влияние на развитие административного права, к примеру, в США, где процедуры общественного нормотворчества закреплены законодательно. В этой стране рассматриваемые нами практики реализуются в рамках создания лэлектронного правительства (управления делами государства с использованием телекоммуникационных технологий). Современные теории регулирования подчеркивают важность различного подхода к регулированию, основанному на сотрудничестве между общественными властями и гражданским обществом.

Сеть Интернет изменяет технику принятия норм права. Вместо исключительно государственного метода их разработки, нормы зачастую разрабатываются непосредственно сообществами пользователей (саморегулирование) или возникают в результате единообразной практики применения (юридический обычай), которые впоследствии санкционируются государством. В этой связи государственным институтам следовало бы, в первую очередь, сосредоточить свое внимание на тех сферах деятельности, связанных с Интернетом, которые потенциально способны оказывать как серьезное негативное влияние на развитие общественных отношений4, так и способствовать развитию таких отношений в рамках формирования правового государства. Соответственно, в рамках упомянутого дискурса нормы права должны стимулировать расширение демократии за счет представления новых форм участия гражданин в разработке нормативной базы.

До появления сети Интернет граждане направляли почтой или по факсу свои замечания и предложения авторам законопроектов. В настоящее время список коммуникативных каналов расширился и включает в себя электронную почту, блоги, листы рассылки и иные сетевые сервисы. Используя возможности интерактивной коммуникации, пользователи могут не только предлагать для обсуждения те или иные поправки в проекты нормативных актов, но и перед внесением предложений знакомиться с уже зафиксированными комментариями, а также представлять свое видение релевантности ранее предложенных текстов. В результате для индивида участие в общественном нормотворчестве становится рефлексивной политической практикой, развивающей реактивное коммуникативное действие, возникающее как ответ на интересующую его проблему. Так происходит формирование не только политической культуры, но и косвенным образом осуществляется правовое просвещение.

О востребованности рассматриваемой нами формы политического действия свидетельствует тот факт, что в странах с развитыми демократиями по наиболее привлекающим общественное внимание законопроектам число общественных комментариев составляет десятки и даже сотни тысяч. Это одна из немногих форм интерактивного общественного обсуждения, которое на регулярной основе материализуется в форме конкретных предложений муниципальным, региональным и федеральным властям. Экспертную оценку конкретным актам нормотворчества граждан дает так называемое кибержюри, которое, опираясь на аргументы, поддерживает или же отклоняет предлагаемые поправки. Особо подчеркнем, что граждане на добровольной основе и безвозмездно участвуют в указанной деятельности, ориентируясь на достижение общественного блага, поскольку результатом обсуждения становится законопроект или нормативный акт, затрагивающий их интересы.

Тем не менее, именно когнитивные и мотивационные проблемы являются основными препятствиями на пути расширения участия большинства граждан в процессах общественного нормотворчества. Во многом трансформация паттернов политического действия определяется изменением уровня доверия населения к правительственным учреждениям и эффективностью учета предложений граждан при разработке законодательства.

В результате при анализе участия граждан в процессах общественного нормотворчества мы имеем дело со сложным переплетением мотивационных, интеллектуальных и эмоциональных барьеров в сфере коллективного действия. Особо подчеркнем, что хотя существуют и технологические барьеры, их роль незначительна.

Для стран с транзитивными демократиями существенным препятствием внедрения политических технологий электронного общественного нормотворчества является нежелание правящей элиты допускать к принятию решений не только обычных граждан, чья компетенция для бюрократов ничтожна, но и сторонних экспертов. В истории современной России тому подтверждений множество, и для иллюстрации тезиса упомянем низкую эффективность функционирования Общественной палаты РФ, а также созданных при министерствах и ведомствах общественно-консультативных советов, недостаточную востребованность общественной экспертизы отдельных нормативных актов на уровне регионов и игнорирование экспертного потенциала формирующегося гражданского общества в структурах местного самоуправления.

Участию граждан в нормотворчестве препятствуют не только бюрократы, но и значительная часть депутатского корпуса, представляющая политические партии. Новая для страны политико-правовая технология подрывает их монополию на представление в различных инстанциях так называемого мнения народа. Демократизация процесса подготовки важнейших решений не только предоставит каждому заинтересованному гражданину потенциальную возможность участвовать в формировании правил и законов, которые затрагивают интересы всех, но и приведет к экономии значительных материальных и финансовых ресурсов.

Достаточно вспомнить материальные потери, которая понесла страна в результате применения плохо разработанного законодательства о монетизации льгот, конфликтах возникающих вокруг решений связанных с проблемами экологии, образования, медицины, социального обслуживания. Десятки тысяч коррупционных лазеек в принятых только за последнее десятилетие нормативных актах – свидетельство существования в политической системе страны дисфункций в сфере нормотворчества.

Наличие указанных дисфункций и необходимость обязательной общественной экспертизы правовых актов признается высшим руководством страны. Так, председатель Правительства России В.В.Путин 5 марта 2009г. подписал Постановление Правительства Российской Федерации № 195 Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции. Для проведения независимой экспертизы на коррупциогенность федеральный орган исполнительной власти - разработчик проектов документов размещает их на своем официальном сайте в сети Интернет, при этом соответствующие отзывы и заключения имеют право представлять независимые эксперты.

В упомянутом случае мы видим, как телекоммуникационные технология оказывают влияние на изменение практик процесса нормотворчества на федеральном уровне. Учитывая особенности реформирования современной России, можно прогнозировать, что уже в обозримой перспективе аналогичные модели общественного участия в подготовке актуальных для населения актов будут внедряться на региональном и на муниципальном уровнях.

Было бы управленческим детерминизмом ожидать быстрой отдачи от упомянутой инновации. Часть барьеров была нами упомянута ранее, сейчас же акцентируем внимание на готовности бюрократии принять политико-правовые новшества.

Во-первых, ни в западной, ни тем более в отечественной правовой науке проблематика инициативного нормотворчества в полной мере теоретически не осмыслена. В частности, нет научно обоснованных оценок эффективности использования различных коммуникативных инструментов, нет мотивационных моделей привлечения граждан к процессу нормотворчества, отсутствует теоретическое осмысление механизмов возникающих обратных связей между чиновниками и населением в условиях применения технологий лэлектронного правительства и т. д. и т. п. Негативное влияние оказывает неспособность значительной части ученых преодолеть междисциплинарные границы, существование которых характерно для гуманитарной сферы телекоммуникаций.

Во-вторых, зарубежная практика свидетельствует о высоком уровне линформационного шума, возникающего в процессе обсуждения затрагивающих интересы людей нормативных актов. Одной фильтрации не заслуживающих внимания предложений будет недостаточно, поскольку на каждую поправку в законодательство участнику обсуждения должен быть дан аргументированный ответ.

Отсутствие же ответа – это удар по самой идее привлечения граждан к активному участию в политической жизни, в том числе с использованием возможностей сети Интернет и законодательства о доступе к размещенной в телекоммуникационных сетях информации. В вузах не только региона, но и страны в целом практически не готовят экспертов по гуманитарным и правовым аспектам применения телекоммуникаций и поэтому в обозримой перспективе ждать прихода в органы власти специалистов соответствующих специальностей не приходится.

В-третьих, низкий уровень правовой и политической культуры значительной части населения будет отражаться на качестве общественных комментариев. Соответственно, низкая эффективность обсуждения будет использоваться противниками реформ для дискредитации самой идеи общественного обсуждения нормативных актов, а лоббисты будут применять новую для России технологию в узкокорыстных целях.

В-четвертых, как было указано выше, рассматриваемая нами политико-правовая технология имеет прямое отношение к лэлектронному правительству. Президент РФ Д.А. Медведев 12 февраля 2009 года на первом заседании Совета по развитию информационного общества в России констатировал, что в стране нет никакого электронного правительства, назвав соответствующие планы "химерами". Такая ситуация является результатом целенаправленного саботажа инноваций чиновниками, как на федеральном, так и на региональном уровне. Однозначно выраженное стремление высших руководителей страны изменить ситуацию, должно стать политическим меседжем для пересмотра представителями бюрократии восприятия роли новых технологий в развитии страны и входящих в ее состав регионов.

Все вышеупомянутые проблемы решаемы при наличии политической воли. Достаточно показательно, что в США вопросами участия общественности в процессах нормотворчества с использованием телекоммуникационных технологий занимались администрации Билла Клинтона, Джорджа Буша (мл.), а сейчас эти вопросы, несмотря на мировой финансово-экономический кризис, волнуют и Барака Обаму. Такого рода дискурс вполне объясним – речь идет о повышении эффективности функционирования государства, а это уже сфера национальной безопасности.

Перед отечественной юридической наукой открывается новое поле инновационных исследований с выходом результатов непосредственно в практику. Не часто появляются перспективные исследовательские направления на стыке наук и с реальной возможностью повлиять на повышение эффективности функционирования политической системы государства.

Pages:     | 1 | 2 |    Книги по разным темам