Книги по разным темам Pages:     | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 6 |

Ян Д. кАРк, Гарри сУЭйн Во введении к Руководству для заместителя министра (Guidance for Deputy Ministers) говорится, что Еинформацию о полученных результатах необходимо регулярно собирать и использовать при принятии управленческих решений, а государственная отчетность должна быть сбалансированной, точной и понятной. Как наилучшим образом обеспечить оптимальный баланс этих целей, описывается в подготовленном секретариатом Казначейского комитета справочном руководстве О результатах деятельности ведомств в 2003Ч2004 гг. (Preparation Guide: Departmental Performance Reports 2003-04):

Ваш отчет Ч это реальная возможность доходчиво изложить риски и проблемы, а также показать, как министерство справляется с решением сложных, противоречивых задач.

Требование сбалансированности означает, что ваш отчет должен содержать беспристрастный, объективный анализ данных о достигнутых результатах. Готовность признать, что желаемого роста результативности достичь не удалось, говорит о способности учиться на ошибках и, адаптируясь к новым обстоятельствам, совершенствоваться в своем деле. А это Ч свидетельство организационного здоровья и качественного управления.

Теперь посмотрим, как обстоит дело на практике. Ведомственный отчет о результатах развития промышленности Канады за 2003Ч2004 гг. (Industry CanadaТs 2003-04 Departmental Performance Report Ч DPR) очень содержателен и информативен. Он включает результаты 12 аудиторских проверок и 12 расчетных оценок. Вместе с тем, однако, мы не нашли в нем ни одного признания собственной неудачи. Весь текст выдержан в безукоризненно оптимистическом тоне. Единственное исключение, которое можно признать слабым намеком на самокритику, Ч это фраза: Ев министерстве предпринимаются усилия по разработке интегрированной системы управленческих рисков. Это может свидетельствовать, что некоторое внимание реальным результатам в данном ведомстве все же уделяется.

Если бы за последнее десятилетие действительно произошло радикальное сокращение вышеуказанных трудностей или кардинальное улучшение применяемых методик, то любой из заместителей министра не испытывал бы угрызений совести за то, что ему приходится подписывать документ со следующей преамбулой:

Данный доклад подготовлен на основе соответствующих принципов и иных предъявляемых к отчетности требований, содержащихся в справочно-методическом руководстве О результатах деятельности ведомств в 2003Ч2004 гг. секретариата Казначейского комитета Канады. Мне достоверно известно, что в отчете представлена всеобъемлющая, взвешенная и достоверная картина деятельности организации за 2003Ч2004 финансовые годы.

Такой диссонанс между реальным положением дел в департаменте и тем, что государственным служащим приходится Ч согласно требованиям утопических административных стандартов Ч подписывать, способствует росту цинизма как вне, так и внутри государственной службы, а также подрывает декларируемую этими стандартами высокую значимость принципов честности, открытости и прямоты.

Аудитаэффективностиабюджетныхарасходов (Performanceа/valueаforаmoney/аaudit) Если правительство задает сюрреальные требования к администрированию, ему не следует удивляться, когда осуществляющий законодательный контроль аудитор, сравнивая фактическую деятельность с этими требованиями, обнаруживает расхождения. И действительно, служба генерального 112 Внедрение принципов управления по результатам в секторе государственного управления...

аудитора оперативно представила типовую форму оценки отчетов ведомств о результатах и основных направлениях их деятельности14. Эта аудиторская работа опирается на очень похожий утопический подход Ч аудит эффективности бюджетных расходов. Ведомство генерального аудитора Канады одним из первых в мире национальных контрольно-счетных учреждений стало применять такой подход Ч с тех пор его модификации стали использоваться в большинстве стран-членов ОЭСР15.

Этиасложныеапроблемыавыглядятанастолькоаобескураживающими,ачтоа использованиеаколичественныхаметодоваприаоценкеаэффективностиагосун дарственногоауправленияапростоанеаможетаианеадолжноаосуществлятьсяа вадекларируемыхацентромамасштабах.а Расширение полномочий контрольно-счетных органов за пределы финансового аудита и аудита целевого расходования бюджетных средств таким образом, чтобы ею также проводился аудит эффективности бюджетных расходов, было внутренне противоречивым решением. Ученые обнаружили, что, по сравнению с традиционным аудитом, аудит эффективности имеет ряд недостатков концептуального и практического характера. Его проведение базируется на гиперцентрализованной модели администрирования; он менее объективен в интерпретации фактов и поэтому менее точен, менее надежен и более сложен для проведения по сравнению с финансовым аудитом и аудитом соответствия16. Расхождение между результатами, запланированными в официальном типовом стандарте оценки административной деятельности, и тем, что реально могут предоставить департаменты, будет иметь неизбежным следствием рост напряженности между правительственными департаментами и службой Генерального аудитора.

Отчетностьаиасовременныеаметодыаконтроля Последняя инициатива по внедрению современных методов контроля (базирующаяся на докладе группы независимых экспертов, 1997 г.) содержит ряд новых позитивных моментов. Так, в частности, ею предусмотрено удлинение следующего за экспериментальным тестированием срока их практического внедрения. И, тем не менее, мы считаем, что в целом она представляет собой очередную строку в длинном перечне утопических попыток по переносу стандартов финансовой отчетности из Торонто в Оттаву.

Работа комиссии Гласко (начало 1960-х годов), одобренный генеральным аудитором Дж. Макдонеллом отчет Вильсона (начало 1970-х годов), доклад комиссии Ламберта по вопросам финансового управления и отчетности (конец 1970-х годов), наконец, инициативы по принципам отчетности Главного контрольно-финансового управления (начало 1980-х годов) Ч Canada, Auditor General. A Model for Rating Departmental Performance Reports. Chapter 6 of the April 2002 Report. Ottawa: Office of the Auditor General, Ottawa, 2002. В этом докладе приводится качественный исторический обзор, свидетельствующий о разочаровывающе медленном (за время, прошедшее с 1981 г.) движении по пути к идеальной управленческой модели.

Конкретное место ведомства генерального аудитора в структуре правительства в разных странах может быть различным. Так, например, в Канаде государственный аудитор назначается на должность главой исполнительной власти для осуществления контроля за соблюдением законов. См.: SutherlandаSh.аThe Politics of Audit. The Federal Office of the Auditor General in Comparative Perspective // Canadian Public Administration. Spring 1986. Vol. 29, No 1; PollittаCh.а etаal.аPerformance or Compliance. Performance Audit and Public Management in Five Countries.

Sutherland Sh. The Politics of Audit.

Ян Д. кАРк, Гарри сУЭйн во всех перечисленных случаях не было недостатка в стремлении ознакомить федеральное правительство с основными принципами, разработанными экспертами по финансам, аудиту и менеджменту в частном секторе17. После отъезда из Оттавы мы оба работали в частных крупных банках и аудиторских компаниях Торонто. Их сотрудники буквально потрясли нас своей энергией и квалификацией, однако в неменьшей степени мы были поражены кардинальным отличием содержания управленческого процесса.

Воистину прав был Уоллес Сайр, утверждавший, что единственное, в чем между государственным и частным сектором по существу нет разницы, Ч это второстепенные вопросы18. Любая утопическая, нереалистичная идея, зародившаяся на King и Bay streets19, может просуществовать не более минут времени перелета между аэропортами Пирсона (Торонто) и Макдональда-Картье (Оттава).

Будет ли судьба этой последней инициативы в области контроля иной В отчете о ее внедрении (март 2003 г.) сообщается о: фонде инноваций в области современных методов контроля (30 млн долл.); стратегии социального маркетинга; 50 конференциях и различных образовательных мероприятиях с привлечением более 3000 участников; комплексной программы обучения (включая как стационарные формы, так и использование электронных технологий, прежде всего Интернета, а также различных дискуссионных форумов). И все это Ч для того, чтобы сделать к марту 2004 года новое видение современных методов контроля устойчивым и необратимым. Это новое видение состоит в том, чтобы:

Епревратить контроль из выполняемой отдельным специалистом особой функции в главную обязанность каждого управленца, с тем чтобы лего решения аккумулировали Е обобщенную информацию о результатах деятельности, Евопросы качественного управления риском, Етщательного надзора и адекватного контроля, Еобщих ценностей и этических норм20.

Мы полагаем, что весной 2004 г. все мысли и чувства большинства представителей федеральной администрации были сосредоточены не столько на четырех основополагающих принципах современного контроля, сколько на том, как справиться с гигантским валом отчетов и организационных изменений, инициированных правительством в ответ на доклад генерального аудитора о результатах проверки программы спонсирования в ходе подготовки к проведению выборов21. Иными словами, реалии сферы управления государственным сектором в очередной раз оказались богаче утопических административных схем.

Более подробное описание роли бухгалтерских и консалтинговых фирм содержится в:

SaintнMartinаD. Building the New Managerialist State: Consultants and Politics of Public Sector Reform // Comparative Perspective. London: Oxford University Press, 2000.

AllisonаG. Public and Private Management: Are They Fundamentally Alike in All Unimportant Respects Reprinted in: J. Shafritz and A. Hyde (eds.),>

Fort Worth: Hartcourt Brace College Publishers, 1997. P. 14Ч26.

Улицы Торонто, на которых расположены главные аудиторские фирмы и крупнейшие коммерческие банки страны; cимвол важнейших деловых кругов Канады, синоним Уолл-стрит в США (прим.апер.).

Canada, Treasury Board Secretariat. Modern Controllership Initiative: a Progress Report on Government-wide Implementation. Ottawa: Treasury Board Secretariat, March 2003. P. 3.

Речь идет о так называемом спонсорском скандале (лsponsorship scandal, или Sponsorgate), возникшем по поводу фактов масштабных злоупотреблений и коррупции, которые были обнаружены в ходе реализации федеральной программы спонсирования, осуществлявшейся с 1996 по 2004 гг. в провинции Квебек с целью нейтрализации сепаратистских настроений (прим.апер.).

114 Внедрение принципов управления по результатам в секторе государственного управления...

Единственное, чего не предусматривает современное представление о контроле, так это (объявленное 12 декабря 2003 г.) введение в каждом департаменте должности соответствующего профилю учреждения экспертаконтролера22. Видимо, к марту 2004 г. наше правительство уже вступило в эру постсовременного контроля.

Развитиеачеловеческихаресурсов В течение всего времени существования государственной службы лидеры в области управления человеческими ресурсами всегда стремились к использованию более прогрессивных подходов к управлению персоналом. Две древнейшие функции в этой области, надзор за которыми осуществляют центральные ведомства Ч составление организационной структуры (classification) и подбор персонала (staffing),Ч по самой своей сути включают в себя элемент контроля. В конце концов, они имеют целью ограничение расходов на оплату труда и предотвращение протекционизма. Эти, а также две другие законодательно установленные функции (издавна осуществляемые специальными подразделениями) Ч государственные языки и коллективные трудовые соглашения Ч регламентируются централизованно устанавливаемыми административно-правовыми нормами. Обычно они воспринимаются как обязательные элементы административно-управленческого ландшафта. Основная работа по внедрению более прогрессивных подходов к управлению персоналом обычно выполняется в рамках осуществления других функций управления персоналом (подбор кадров, профессиональная подготовка, планирование человеческих ресурсов, ценности и моральноэтические нормы, удобство рабочих мест, оптимальное соотношение работы и отдыха, поощрительные вознаграждения, признание). Все перечисленное (иногда объединяемое под рубрикой развитие человеческих ресурсов23) всегда служило плодотворной почвой для утопических административных стандартов. Однако, как свидетельствует обширная информация на веб-сайте соответствующего государственного агентства Канады (Public Service Human Resources Management Agency), хотя эти утопии год от года становятся все более детально проработанными24, их достижение продолжает оставаться эфемерным. К счастью для чиновников, не все утопии становятся обязательными стандартами для всей системы госслужбы. Но в тех случаях, когда это все-таки происходит, результаты оцениваются как неудовлетворительные. Это документально показано Джоном Лэнгфордом, проанализировавшим процесс принятия решений, ориентированных на конечные результаты (values-based)25.

Хотя пока еще слишком рано делать окончательные выводы о том, насколько успешной (или безуспешной) окажется данная инициатива, сама модель обнаруживает пугающее сходство с существовавшей до Гласко системой главного контролера с его спецпредставителями (обладающими правом подписи финансовых документов) во всех министерствах и ведомствах. Эта сверхцентрализованная система в течение полувека служила иллюстрацией всего не-современного, что имелось в системе финансового управления в правительстве Канады.

Именно эта терминология использовалась в начале 1990-х гг., когда при секретариате Казначейского комитета, помимо филиала по развитию человеческих ресурсов, существовал также Совет по развитию человеческих ресурсов, состоящий из заместителей министров.

Canada, President of the Treasury Board, Human Resources Management Framework: A Reference Tool for Managers. Ottawa: Treasury Board Secretariat, 2001; Human Resources Planning in the Public Service of Canada Ч Rebuilding Our Capacity, Final Report. Ottawa: Treasury Board Secretariat, 2004.

LangfordаJ.аActing on Values: An Ethical Dead End for Public Servants // Canadian Public Administration. Winter 2004. Vol. 47, No 4. P. 429.

Pages:     | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 6 |    Книги по разным темам