Книги по разным темам Pages:     | 1 | 2 | 3 | 4 |   ...   | 6 |

Ян Д. кАРк, Гарри сУЭйн Противодействующиеасилы,асвязанныеасазакономадирективныхаутопий,а приводятакатому,ачтоараньшеаилиапозжеа(какаправило,араньше)авсеапон пыткиацентральногоаведомстваанавязатьагосударственнымаучрежденияма некуюауниверсальнуюасхемуасовершенствованияауправленияаоказываютсяа безрезультатными.а Такого рода схемы могут быть полезны лишь до тех пор, пока их используют для разъяснения, убеждения и пока они носят рекомендательный характер. Однако мы убеждены, что сразу после того, как они получают официальный статус и становятся обязательными для практического соблюдения во всей системе государственного управления, все потенциально эффективные принципы становятся бесполезными. Поэтому мы выдвигаем следующую общую гипотезу: какатолько утопическаяаадминистративнаяа схемааполучает официальнойастатусаиазакрепляетсяаванормативномаправовома акте,аобязательномакаисполнениюавсейасистемойагосударственногоауправления,а предписанныеаейатребованияапревращаютсяадляачиновниковавасюрреальные*.

На наш взгляд, аргументы в пользу правомерности этой гипотезы столь серьезны и убедительны, что ее смело можно считать естественным законом государственного управления Ч назовем его закономаобязательныхакаисполн нению,аилиадирективных,аутопий. В таблице 1 приводятся характеристики сюрреальных требований к управлению, а также свойственные им недостатки и факторы противодействия. Эти факторы коренятся в общеизвестной природе человека и институтов; они прямо связаны с законом директивных утопий и их действие раньше или позже (как правило, раньше) приводит к тому, что все попытки навязать всем государственным учреждениям единую универсальную схему совершенствования управления оказываются безрезультатными.

Т а б л и ц а Сюрреальные требования к управлению Характерные особенности Недостатки и противодействующие силы Стремление совершенствовать Решающее значение конкретных условий управление в масштабах всей системы Централизованно-директивный Трудно добиться приверженности поставленным характер заданиям Общие принципы вместо ясных, Субъективность интерпретации четко сформулированных правил Обязательные письменные планы Высокие расходы на управление и отчеты о результатах деятельности Ставка на новизну и реформистскую Новизна недолговременна риторику Основаны на утопических схемах Реальная действительность всегда оказывается неуправления измеримо богаче любой умозрительной схемы * Мы используем в данной статье термин сюрреальный (surreal) в значении за гранью реального. Происхождение термина восходит к рецензии Гийома Аполлинера на осуществленную в 1917 г. постановку балета Парад (явившуюся результатом сотрудничества Жана Кокто, Эрика Сати, Пабло Пикассо и Леонида Мясина) (см.

Термин имеет целый ряд значений, широко используемых в повседневной лексике, в частности, в названиях телепередач (TheаSurrealаGourmet,аTheаSurrealаLife), веб-сайтов и журналов. Хотя некоторые затравленные чиновники, возможно, сочли бы это уместным, мы не делаем особого акцента на мрачномаиапугающемасмысловом оттенкеаэтого понятия, что, к примеру, характерно для SurrealаMagazine (см. Ч журнала мрачной, пугающей, сюрреалистической беллетристики, всегда приветствующего произведения, в которых содержатся элементы, бросающие в дрожь, вызывающие ужас, беспокойство и уныние.

10 Внедрение принципов управления по результатам в секторе государственного управления...

Сюрреальные требования к управлению можно противопоставить тому, что мы бы назвали традиционнымиатребованиямиа(стандартами)аадминисн тративныхасистем. Традиционные стандарты централизованно задаются для всей системы в целом и регламентируют нормальное выполнение административных процессов (материально-техническое снабжение, кадровая политика, административное обеспечение контрактов, финансовый учет, правила и нормы техники безопасности и охраны труда, учет материалов, бухгалтерский учет и т. п.). Универсум (полное множество объектов в рассмотрении) считающегося нормальным и обычным со временем постепенно расширяется по мере того, как соответствующие административно-правовые нормы и правила вводятся во все новых областях, таких, например, как язык профессионального общения или доступ к информации.

Итак, что же считать реальным, а что сюрреальным при проведении административной реформы В принципе, в ней есть много того, что является вполне реальным и может быть весьма полезным. Изменения, вносимые в традиционные административные требования, реальны и часто полезны.

Теоретические размышления и дискуссии, касающиеся создания утопических моделей, могут приводить к реальным позитивным изменениям как в восприятии этих проблем государственными служащими, так и в их ведомственной деятельности. Что же касается обязательных требований, являющихся результатом утопических подходов, то, по нашему глубокому убеждению, они всегда будут сюрреальными, а значит, и практически бесполезными. Более того, издержки органов государственной власти в связи с соблюдением этих сюрреальных требований вполне реальны и зачастую весьма значительны9.

Целесообразно проанализировать утопические административные стандарты, порождающие основную часть сюрреальных требований к государственным служащим. Любое из них кажется достойной целью как для любого современного правительства, так и для отдельных ведомственных служащих. Однако главное Ч не в самой цели как таковой и, как правило, даже не в конкретном наборе основополагающих концепций. Проблема состоит в том, что, как однозначно свидетельствует практический опыт, успешно внедрить эти абстрактные умозрительные модели во всей системе управления директивными методами невозможно в принципе.

Управлениеапоарезультатамаиаконтрольанадарезультативностьюа (Resultsаmeasurementаandаperformanceаmanagement) На протяжении последнего полувека большинство инициатив федерального правительства по совершенствованию работы государственного аппарата так или иначе базировалось на внедрении принципов управления по результатам10.

Такой акцент на использовании в механизмах государственного управления количественно измеримых результатов деятельности имеет несколько первоисточников. Одним из них является наследие известного теоретика В своем отзыве на предварительный вариант этой статьи, одна из очень уважаемых женщин-руководителей (с недавнего времени она на пенсии) писала: Однажды в нашем учреждении была проведена оценка, которая выявила, что более 35% рабочего времени у нас уходит на попытки понять логику и адекватно отреагировать на введение типовых стандартов и иные инициативы в области реорганизации управления. Когда к полученной цифре прибавили затраты времени на выполнение новых правил, а также на бумажную работу с лотчетностью, то выяснилось, что своим главным делом Ч разработкой различных программ Ч мы занимались менее 45% рабочего времени. 17 января 2005 г.

До недавнего сдвига управленческого маятника в сторону значительного усиления централизованного контроля.

Ян Д. кАРк, Гарри сУЭйн и родоначальника научной школы менеджмента Ф. Тэйлора11, обосновавшего научные принципы организации высокопроизводительной и эффективной трудовой деятельности (дезагрегирование трудового процесса на повторяющиеся элементы, тщательное изучение трудовых движений и затрат времени, премирование за выполнение плановых заданий и т. д.). Эти идеи действительно дают громадный эффект при их грамотной реализации в промышленно-производственной деятельности, состоящей из однообразных, повторяющихся операций. К такому типу деятельности можно с определенной долей условности отнести некоторые осуществляемые государством функции, такие, например, как сортировка почты, изготовление паспортов или доставка пенсионных чеков. Проблема возникает в том случае, когда названные принципы пытаются применять к уникальной, творческой или дискреционной деятельности, либо к деятельности, результаты которой оказываются в значительной степени непредсказуемыми. Ярким примером может служить принятие политических решений, качество и результативность которых может абсолютно не зависеть от фактических затрат на его принятие. Оно Ч как, впрочем, и качество результатов большинства видов научной деятельности Ч порой целиком определяется умственными способностями одного человека.

Обязательныеатребования,аоснованныеанааутопическихапринципах,анен избежноаоказываютсяасюрреальнымиаиапрактическиабесполезными.аЧтоа жеакасаетсяасилаиасредств,акоторыхатребуетаотаведомствасоблюдениеа этихасюрреальныхаадминистративныхатребований,атоаонианеатолькоа вполнеареальны,ано,акакаправило,аиаоченьазначительны.а Многие функции федерального правительства скорее напоминают политические, нежели производственные процессы. Поэтому применение к этой сфере методик количественной оценки результатов деятельности в лучшем случае бесполезно, а нередко и просто вредно. Правительству приходится принимать решения, сталкиваясь со множеством зачастую противоречивых целей и задач (часть которых отвергается образованными слоями общества), а также с непреодолимым тривиальным невежеством. Чрезмерный акцент на количественной оценке функционирования может серьезно деформировать представления сотрудников органов государственной власти о главной задаче своей деятельности, которую применительно к государственному сектору можно определить как эффективное распоряжение бюджетными средствами для достижения целей, заявленных избранной властью.

Недавно Поль Томас проанализировал состояние дел с использованием методов управления по результатам и эффективностью системы государственного управления Канады. И, хотя его вывод состоит в том, что применение подходов управления по результатам продолжается, он, тем не менее, приводит весьма внушительный перечень присущих этим подходам проблем, весьма серьезно ограничивающих их использование применительно к управленческой деятельности. Томас также напоминает нам, что управление по результатам Ч это субъективный и весьма дорогостоящий вид деятельности, осуществляемый в определенных политических условиях. Он отмечает, что применительно к государственному сектору лозунг: Невозможно управлять тем, что нельзя количественно измерить и оценить Ч оказывается в высшей TaylorаF. Scientific Management. (1911, reprinted 1964 by Harper & Row, New York) Ч классический источник, в котором обобщен более чем тридцатилетний практический опыт в области изучения трудовых движений и затрат времени, рационализации труда, стандартизации производственных процессов, оплаты за полученные результаты.

110 Внедрение принципов управления по результатам в секторе государственного управления...

степени дезориентирующим. Он вспоминает, какой высокопарной риторикой сопровождалось внедрение ряда систем количественных оценочных стандартов (лMeasuring up в провинции Альберта, американские Oregon Benchmarks, Minnesota Milestones и британская Best Value), однако одновременно отмечает, что к настоящему времени использование многих из них сокращено, либо полностью отменено12.

Заслуживающие доверия методики управления по результатам предполагают необходимость постоянного, равноправного обсуждения всеми заинтересованными сторонами таких вопросов, как конкретные цели и задачи такой системы, ее желательные результаты, а также используемые показатели результативности. Проблемы, требующие особого внимания при использовании методов управления по количественно измеримым результатам, приводятся в таблице 2. Для большинства федеральных органов государственной власти эти проблемы представляются до такой степени обескураживающими, что модели управления по результатам просто не могут и не должны применяться в тех масштабах, которые декларируются властями.

Т а б л и ц а Проблемы, связанные с использованием управления по результатам в государственном сектореХ Системы управления результативностью, прежде всего, предназначены для промышленнопроизводственной деятельности циклического характера, состоящей из несложных производственных функций и имеющей очевидные, однозначные результаты.

Х Большинство видов деятельности органов государственной власти имеет многоцелевой характер, а многие важнейшие политические задачи Ч например, защита суверенитета или поддержание чувства национальной гордости Ч в принципе не поддаются количественному измерению и оценке.

Х Причинно-следственная связь между деятельностью и ее результатом в секторе государственного управления, как правило, выражена достаточно слабо. Следствия и результаты, действительно представляющие общественный интерес, почти всегда зависят от ряда факторов, которые находятся вне сферы прямого влияния органов государственной власти.

Х Между собственно процессом деятельности и получением запланированных результатов проходит весьма длительный период времени.

Х Большинство показателей результативности по своей природе субъективны, а их оценка связана с высокими затратами, в силу чего методы управления по результатам также не могут быть абсолютно объективными и нейтральными по своим последствиям.

Х Не все наглядные, поддающиеся количественному измерению плановые задания или индикаторы однозначно связаны с планируемой совокупностью результатов деятельности, поскольку мы просто не располагаем такими методиками управления, использование которых гарантировало бы достижение всех ясно и четко сформулированных целей.

Х Ориентация на количественные плановые задания может вызывать негативные эффекты, такие, например, как возникновение ограниченного видения проблемы; недооценка значения качественных результатов; ограничение взаимодействия с другими организациями (подразделениями), работающими над решением аналогичных задач.

Х Непосредственная увязка плановых заданий с материальными ресурсами и вознаграждением способна стимулировать прямой обман.

Х Разработка качественных административно-управленческих структур, а также их грамотное практическое использование являются делом очень дорогостоящим.

ThomasаP.аPerformance Measurement, Reporting and Accountability / Saskatchewan Institute of Public Policy, Public Policy Paper 23, ISBN # 0-7731-0471-2 (Regina: University of Regina, February, 2004). P. 2, 11, 12. Эти темы более подробно развиваются в готовящейся к публикации статье этого автора The Future of Performance Measurement and Performance Management in the Public Sector.

Список составлен на основе: ThomasаP. Performance Measurement, Reporting and Accountability. P. 46Ч47; PollittаCh.,аGirreаX.,аLonsdaleаJ.,аMulаR.,аSummaаH.аandаWaernessаM.а Performance or Compliance Performance Audit and Public Management in Five Countries. London:

Oxford University Press, 1999.

Pages:     | 1 | 2 | 3 | 4 |   ...   | 6 |    Книги по разным темам