Книги по разным темам
Pages: | 1 | ... | 28 | 29 | 30 | 31 | 32 | ... | 34 | При построении коэффициента масштаба коэффициенты а = 0,2 и (1 - a) = 0,8 были получены путем оценивания следующей регрессии:
(E - Ei )(N - Ni ) N i 1- =, E (N - Ni ) i где E - бюджетные расходы в среднем по муниципальным образованиям области; Ei - бюджетные расходы i-го муниципального образования; N - численность населения в среднем по муниципальным образованиям области; Ni - численность населения i-го муниципального образования67.
Дотации рассчитывались при двух значениях регионального норматива отчислений от подоходного налога - 0 и 15%68. Соответственно, в первом случае в составе доходов муниципальных бюджетов меньшую долю составляли налоговые доходы, при этом размер дотаций был больше. Во втором случае, наоборот, объем средств, распределяемый в виде дотаций, был существенно меньше. Также рассматривалась степень покрытия расходов доходами с учетом и без учета неналоговых доходов.
В качестве критериев оценки использовались три:
Использовался подход, аналогичный методике Центра фискальной политики, используемой при определении соответствующего коэффициента.
Норматив 15% позволяет обеспечить максимальное покрытие расходов за счет налоговых доходов в высокодоходных муниципалитетах, в частности в г. Череповец.
- средневзвешенное относительное отклонение доходов муниципальных образований с учетом дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности от расходов;
- коэффициент вариации уровня покрытия расходов за счет доходов с учетом дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности;
- объем средств, необходимых для компенсации муниципальным образованиям потерь, возникших при переходе к новой методике распределения межбюджетных трансфертов.
Средневзешенное относительное отклонение доходов муниципальных образований с учетом дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности от расходов позволяет оценить, насколько удалось за счет выплаты дотаций обеспечить сбалансированность местных бюджетов. Данный показатель рассчитывается по формуле:
Ei - Ri D = ( Ni ), N Ei i где Ei - расходы i-го муниципального образования; Ri - доходы i-го муниципального образования; Ni - численность населения i-го муниципального образования; N - численность населения Вологодской области.
При оценке качества индекса бюджетных расходов важным является учет объективных факторов дифференциации расходов, что при прочих равных условиях должно приводить к максимальному приближению уровня доходов, получаемых муниципальными образованиями с учетом дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, к уровню расходов. В связи с этим, наилучшим вариантом считается соотношение коэффициентов удорожания, при котором средневзвешенное относительное отклонение минимально.
Коэффициент вариации отклонения доходов муниципальных образований с учетом дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности от расходов используется с целью оценки степени разброса отклонений. Поскольку при разработке методики распределения межбюджетных трансфертов важно обеспечить примерно одинаковый уровень покрытия расходов по муниципальным образованиям, избегая ситуаций, когда в одних муниципалитетах появляется большой профицит, в других - возникают значительные дефициты бюджетов, наилучшим вариантом считается вариант, характеризующийся наименьшим значением этого показателя.
Объем средств, необходимых для компенсации муниципальным образованиям потерь, возникших при переходе к новой методике распределения межбюджетных трансфертов, также является одним из показателей, характеризующих систему межбюджетных отношений. Поскольку муниципальные образования не могут единовременно подстроиться под новую систему распределения межбюджетных трансфертов, регионы вынуждены компенсировать им выпадающие доходы из фондов стабилизации. В связи с этим, наилучшим вариантом подбора коэффициентов удорожания будет тот, при котором необходимо компенсировать наименьшую сумму выпадающих доходов.
В результате проведенного анализа не было найдено какого-либо одного варианта расчета ИБР, при котором значения всех трех показателей оценки были бы наилучшими. По среднеквадратичному отклонению наилучшие результаты были получены в случаях, когда в индекс бюджетных расходов были включены все четыре коэффициента удорожания. При этом наиболее благоприятная ситуация с точки зрения приближения доходов к расходам складывается при нулевом региональном нормативе, когда значительную долю доходов составляют дотации.
При ориентации на степень дифференциации отклонений доходов от расходов в разных муниципальных образованиях предпочтительным является вариант, при котором в индекс бюджетных расходов включается только коэффициент масштаба. При этом в данном случае наилучшие значения коэффициента вариации были получены при введении регионального норматива в размере 15% подоходного налога.
По объему средств, которые дополнительно к дотациям на выравнивание, необходимо выделить из регионального бюджета на покрытие разницы между доходами и расходами муниципалитетов, наилучшие результаты были получены при расчете бюджетной обеспеченности только с учетом индекса налогового потенциала и при региональном нормативе, равном 15%.
П.3.3. Выводы В настоящем разделе приводятся результаты эмпирического анализа отдельных проблем организации системы межбюджетных отношений в регионах, а именно установления на региональном уровне единых нормативов отчислений в местные бюджеты и расчета индекса бюджетных расходов. Анализ проводился на основе данных о муниципальных образованиях Вологодской области. Также в работе были использованы материалы по Астраханской области.
В результате проведенного анализа можно сделать следующие выводы.
Во-первых, при установлении единых региональных нормативов отчислений от налогов в бюджеты муниципальных районов и городских округов размер нормативов может определяться исходя из того, что наиболее финансово обеспеченные муниципальные образования должны финансировать решение вопросов местного значения за счет налоговых и неналоговых доходов. При этом на момент установления норматива в этих муниципалитетах не должно возникать значительного профицита. Как показали расчеты с использованием данных по муниципалитетам Вологодской области, при таком подходе к определению размера единого норматива он может быть установлен на уровне 15% подоходного налога, что приведет к существенному росту налоговых доходов бюджетов, а также к некоторому выравниванию среднедушевых бюджетных доходов.
Во-вторых, наиболее финансово обеспеченными муниципальными образованиями в регионах во многих случаях являются городские округа, где сконцентрирована значительная доля экономической активности. Однако из этого правила есть исключения. В отдельных случаях наибольшие доходы поступают в бюджеты муниципальных районов. Это относится к районам, где зарегистрированы крупные промышленные предприятия, в т.ч. предприятия добывающей промышленности. Примером может служить Красноярский район Астраханской области, на территории которого осуществляется добыча газа.
В-третьих, при оценке возможности расчета индекса бюджетных расходов не по отдельным разделам бюджетной классификации, а в целом по расходам муниципальных районов и городских округов было проанализировано влияние отдельных факторов удорожания на размер подушевых муниципальных расходов в Вологодской области. В результате было отмечено, что на уровень расходов влияют один коэффициент удорожания - коэффициент масштаба. Включение этого коэффициента в индекс бюджетных расходов позволяет обеспечить минимальные расхождения между муниципальными образованиями по уровню покрытия их расходов доходами с учетом дотаций.
Заключение В настоящем исследовании представлен анализ политики органов государственной власти субъектов РФ по формированию системы межбюджетных отношений с муниципальными образованиями. При этом ключевым вопросом являлся вопрос о том, в какой мере сложившиеся в регионах финансовые взаимоотношения региональных и местных бюджетов соответствуют требованиям к хорошо организованным системам межбюджетных отношений, а именно позволяют ли они достичь трех ключевых целей:
- создание системы стимулов для проведения муниципалитетами активной политики по наращиванию налоговой базы и повышению эффективности расходов;
- обеспечение различных подходов к территориям с высоким потенциалом развития и территориям, переживающим период сжатия;
- учет местных приоритетов при формировании финансовой политики.
Создание системы стимулов для проведения муниципалитетами активной политики по наращиванию налоговой базы и повышению эффективности расходов возможно при выполнении нескольких условий, основными из которых можно считать следующие. Вопервых, наличие закрепленных на постоянной или долгосрочной основе налоговых и неналоговых доходных источников, поступления от которых составляют значительную часть бюджетов. Во-вторых, выделение финансовой помощи с целью выравнивания возможностей муниципальных образований финансировать предоставление услуг, при котором учитываются объективные факторы, влияющие на уровень муниципальных расходов, не зависящие от качества управления муниципальными образованиями.
Если анализировать политику региональных властей в сфере межбюджетных отношений, то можно сделать вывод, что в 2007 году практически не в одном субъекте Российской Федерации вышеперечисленные условия не выполнялись одновременно.
Нормативы отчислений от налогов были закреплены за муниципальными районами в регионах, за городскими округами - в 51 регионе, за поселениями - в 12 регионах. При этом доля налоговых (с учетом отчислений по дифференцированным нормативам в счет финансовой помощи) и неналоговых доходов в бюджетах городских округов в среднем по субъектам РФ составила 65,52% от общего объема доходов, в бюджетах муниципальных районов - 26,52%, в бюджетах поселений - 41,38%.
Соответственно, в бюджетах всех типов муниципальных образований значительную долю в 2007 году составили межбюджетные трансферты, размер которых в большинстве случаев не зависит от усилий органов местного самоуправления по наращиванию налоговой базы и повышению эффективности муниципальных расходов. Исключением могут считаться субсидии из фондов реформирования муниципальных финансов и дотации, предназначенные для стимулирования усилий органов местного самоуправления по наращиванию налоговой базы, повышению собираемости налогов и социальноэкономическому развитию территорий, которые выделялись в отдельных регионах (в году фонды реформирования муниципальных финансов создавались в 13 регионах, дотации на стимулирование развития муниципальных образований и стабилизацию доходной базы местных бюджетов были предусмотрены в 9 регионах). Однако в данном случае субъективизм, возможный при распределении этих видов трансфертов, может оказывать де стимулирующее воздействие на органы местного самоуправления.
Что касается использования фактических и/или прогнозируемых доходов и расходов бюджетов при расчете финансовой помощи, то подавляющее число регионов воспользовалось своим правом использовать эти данные при расчете дотаций муниципальным образованиям в переходный период муниципальной реформы. В результате практически во всех регионах в 2007 году выплачивались дотации на компенсацию потерь местных бюджетов, возникающих в результате перехода к новым методикам расчета межбюджетных трансфертов, с помощью которых покрывалась разница между планируемыми доходами и расходами муниципальных образований. Кроме того, в регионах были предусмотрены дотации на компенсацию бюджетного дефицита, возникающего в ходе исполнения местных бюджетов.
Таким образом, на сегодняшний момент в регионах не был осуществлен переход от финансирования расходов местных бюджетов к выравниванию бюджетной обеспеченности, который предполагалось осуществить в рамках бюджетной реформы. Соответственно, в настоящий момент, как и в предыдущие периоды развития местного самоуправления, слабы стимулы к наращиванию налоговой базы и оптимизации муниципальных расходов, поскольку это может привести к сокращению дотаций из регионального бюджета.
Обеспечение различных подходов к территориям с высоким потенциалом развития и территориям, переживающим период сжатия должно заключаться в том, чтобы предоставлять развивающимся муниципальным образованиям возможности для дальнейшего роста и развития, при этом обеспечивая населению депрессивных территорий минимальный социально приемлемый уровень муниципальных услуг. Поскольку в большинстве случаев наиболее финансово обеспеченными и динамично развивающимися территориями являются городские округа, то данный подход может быть реализован путем закрепления за ними доходных источников на таком уровне, чтобы они вышли на самоокупаемость, т.е. в наибольшей степени могли профинансировать собственные расходы за счет налоговых и неналоговых доходов. Это создаст стимулы для органов местного самоуправления по проведению активной политики, направленной на социальноэкономическое развитие территорий, а также сделает их самостоятельными в определении собственной стратегии. Все остальные муниципальные образования могут обеспечиваться дотациями и субсидиями из региональных бюджетов.
Если анализировать политику региональных властей по отношению к городским округам, то становится очевидным, что на сегодняшний день предлагаемый подход в субъектах Федерации не реализуется, поскольку больше 92% городских округов являются дотационными, т.е. получают дотации из фондов финансовой поддержки, или налоговые доходы по дополнительным (дифференцированным) нормативам отчислений в счет финансовой помощи. Эти данные не учитывают субсидий, которые также являются финансовой помощью местным бюджетам на решение вопросов местного значения.
В этой ситуации на региональном уровне сохраняются значительные рычаги влияния на политику органов местного самоуправления: рост городской экономики и, как следствие, расширение налоговой базы могут приводить к сокращению финансовой помощи с регионального уровня и снижению дифференцированных нормативов отчислений. Кроме того, механизм отрицательного трансферта, предусмотренный законодательством большинства регионов, не только позволяет исключить наиболее финансово обеспеченные муниципалитеты из числа получателей подушевых дотаций, но может использоваться для политического давления на органы местного самоуправления наиболее финансово обеспеченных территорий. Такая политика оказывает дестимулирующее воздействие на работу органов местного самоуправления по развитию территорий.
Pages: | 1 | ... | 28 | 29 | 30 | 31 | 32 | ... | 34 | Книги по разным темам