Книги по разным темам
Pages: | 1 | ... | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | ... | 37 | В государственно-правовом иадминистративно-правовом законодательстве о службе нет общего определениядолжностного лица. Должностное лицо – это универсальная категория,которой оперируют все отрасли права и законодательства. Исходя из текущегозаконодательства и практики его применения, доктринально должностное лицоможно определить как лицо, наделенное распорядительными полномочиями, либоосуществляющее организационно-хозяйственные функции(материально-ответственные лица), либо наделенное государственными илимуниципальными полномочиями контрольно-надзорного характера за пределамиоргана, в котором они состоят на службе.
Долгое время единственной отрасльюзаконодательства, в которой было сформулировано понятие должностного лицаоставалось уголовное законодательство. В Уголовном кодексе Российской Федерации предусмотрена специальнаяглава 30 Преступления против государственной власти, интересов государственнойслужбы и службы в органах местного самоуправления, закрепляющаяответственность должностных лиц. В примечании к Уголовному кодексу РоссийскойФедерации (ст. 285)дается определение должностных лиц, под которыми понимаются лица, постоянно,временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителявласти либо выполняющие организационно-распорядительные,административно-хозяйственные функции в государственных органах, органахместного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, атакже в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинскихформированиях Российской Федерации.
В Уголовномкодексе Российской Федерации помимо должностного лицавведен и такой специальный субъект как лицо, выполняющее управленческиефункции в коммерческой или иной организации. Согласно определению, котороедано в примечании к статье 201 Уголовного кодекса Российской Федерации,выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации встатьях настоящей главы признается лицо постоянно, временно либо поспециальному полномочию выполняющее организационно-распорядительные илиадминистративно-хозяйственные обязанности в коммерческой организации независимоот формы собственности, а также в коммерческой организации, не являющейсягосударственным органом, органом местного самоуправления, государственным имуниципальным учреждением.
В административном законодательстве впервыеопределение должностного лица было закреплено в Кодексе Российской Федерации обадминистративных правонарушениях от 30 декабря 2001 года. В примечании к статье2.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях поддолжностными лицами предлагается понимать лиц, постоянно, временно или всоответствии со специальными полномочиями осуществляющих функции представителейвласти, то есть наделенных в установленном законом порядке распорядительнымиполномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от данныхдолжностных лиц, а равно лиц, выполняющих организационно-распорядительные илиадминистративно-хозяйственные функции в государственных органах, органахместного самоуправления, государственных и муниципальных предприятиях,учреждениях, а также в Вооруженных силах Российской Федерации, других войсках ивоинских формированиях Российской Федерации. Кроме того, к должностным лицам вКодексе Российской Федерации об административных правонарушениях приравненыруководители и другие работники иных организаций, индивидуальныепредприниматели, выполняющие организационно-распорядительные илиадминистративно-хозяйственные функции.
Уголовный кодекс Российской Федерации в отличие от Кодекса Российской Федерации обадминистративных правонарушениях, во-первых, различает два понятия: должностноелицо (глава 30 Уголовного кодекса Российской Федерации) и лицо, выполняющее управленческие функции вкоммерческой или иной организации (глава 23Уголовного кодекса Российской Федерации); во-вторых, вУголовном кодексе Российской Федерации в число должностных лиц не включены те, ктозанимает государственные должности Российской Федерации и государственныедолжности субъектов Российской Федерации (ст. 285 Уголовного кодекса РоссийскойФедерации). Из содержания статей 288, 292 Уголовногокодекса Российской Федерации вытекает, чтогосударственные (муниципальные) служащие либо являются должностными лицами,либо таковыми не являются. К аналогичным выводам можно прийти, изучивсоответствующие положения Федерального закона Об основах муниципальной службыв Российской Федерации, закона Российской Федерации Об обжаловании всуд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, ряда другихнормативных правовых актов.
Таким образом, не все государственные имуниципальные служащие относятся к должностным лицам, в то же время не вседолжностные лица включены в число государственных служащих. При этом,если круг государственных служащих четко определен, то универсального перечнядолжностных лиц нет.
Выделение специальных субъектов (должностныхлиц) в Уголовном кодексе Российской Федерации или в Кодексе Российской Федерации обадминистративных правонарушениях определяет, по сути, круг лиц, которые несутповышенную уголовную либо административную ответственность в связи снеисполнением или ненадлежащим исполнением своих должностных обязанностей. И вУголовном кодексе РСФСР,утвержденном Законом РСФСР от 27 октября 1960 года, и в ныне действующихУголовном кодексе Российской Федерации, Кодексе Российской Федерации обадминистративных правонарушениях четко определено, что содержащиеся в нихопределения должностного лица не являются универсальными и применимы лишь вслучае привлечения тех или иных лиц, соответственно, к уголовной илиадминистративной ответственности. Вследствие этого возникает необходимостьопределения в законодательстве о государственной и муниципальной службе понятияи признаков должностного лица. В федеральных нормативных актах,регламентирующих государственно-служебные отношения определение должностноголица не сформулировано и не определено, кто именно из государственных служащихимеет статус должностного лица.
В законодательстве некоторых субъектовРоссийской Федерации предприняты попытки выделения среди государственныхслужащих особой группы - должностных лиц. В статье 7 Закона РеспубликиТатарстан О государственной службе от 8 февраля 1994 года N 2101-XIIустановлено: государственный служащий, занимающий государственную должность инаделенный властными полномочиями, является государственным должностнымлицом.
Согласно п. 2 ст. 3 Закона Краснодарскогокрая О государственной службе Краснодарского края государственный служащий,осуществляющий полномочия представителя государственных органов, а такженаделенный по государственной должности организационно-распорядительными,административно-хозяйственными и контрольными полномочиями, являетсягосударственным должностным лицом. Данное определение, по сути, малоотличается от определений, содержащихся в уголовном законодательстве и вКодексе Российской Федерации об административных правонарушениях. Главнаяособенность заключается в том, что к должностным лицам отнесены толькогосударственные служащие. Сходные определения должностного лица содержатся взаконах о государственной службе республик Саха (Якутия), Марий Эл, некоторыхдругих субъектов Российской Федерации.
С точки зрения хабаровских законодателей поддолжностными лицами следует понимать лиц, замещающих высшую, главную иливедущую государственную должность государственной службы, наделенныхорганизационно-распорядительными или административно-хозяйственнымиобязанностями. Отмечается также, что наделение государственного служащегостатусом должностного лица может устанавливатьсяруководителем соответствующего государственного органа. В данномопределении к должностным лицам отнесены только лица, замещающие высшие,главные или ведущие должности.
В Федеральном законе Об общих принципахорганизации местного самоуправления в РоссийскойФедерации, законодатель,не претендуя на полноту определения должностного лица муниципальной службы,определяет должностное лицо местного самоуправления как выборное либо,работающее по контракту, выполняющее организационно-распорядительные функции ворганах местного самоуправления и не относящееся к категории государственныхслужащих (п. 1 ст. 1). Следует заметить, что в Федеральном законе Об общих принципахорганизации местного самоуправления в РоссийскойФедерации, принятом 6октября 2003 г. и вступающим в юридическую силу с 1 января 2006 года,должностное лицо местного самоуправления определяется как выборное либо,нанимаемое по контракту (трудовому договору) лицо,наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросовместного значения и (или) по организации деятельности органа местногосамоуправления (п. 1 ст. 2).
Также в указанном Федеральном законезакреплено, что в уставе муниципального образования помимо представительныхорганов и выборных должностных лиц местногосамоуправления могут быть предусмотрены и иные органы местного самоуправления идолжностные лица местного самоуправления (п. 1 ст. 17). Наименование должностных лиц местного самоуправления, компетенция,сроки полномочий, подотчетность, вопросы организациии деятельности должностных лиц местного самоуправления определяются уставамимуниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации (п. 2 ст. 17).Федеральным законом закрепляются только основы правового статуса выборногодолжностного лица местного самоуправления. Анализ уставов муниципальныхобразований республики Калмыкия, Астраханской иВолгоградской областей показал, что вышеперечисленные вопросы предусмотрены вуставах не в полной мере. В частности, в Уставах г. Астрахани, г.Волгограда, г. Волжского, г. Камышина и др. не содержится определениядолжностного лица муниципальной службы. Таким образом,решение всех вопросов, связанных с определением должностных лиц местногосамоуправления и правового регулирования их организации и деятельности,федеральный законодатель относит к полномочиям органов муниципальногообразования.
Ввиду отсутствия в федеральномзаконодательстве о государственной гражданской и муниципальной службезакрепления основ правового положения должностных лиц государственных органов иорганов местного самоуправления и, сложившейся, в связи с этим, на практикедвойственности, следует детально исследовать этот аспект.
В юридической практике возникают некоторыепроблемы, связанные с применением норм административного и уголовного права кгосударственным и муниципальным служащим, являющимся должностными лицами. Так,определенные государственные и муниципальные служащие могут и не обладатьстатусом должностного лица согласно законодательным установлениям (а,следовательно, правами и обязанностями), но при этомнести ответственность за должностные преступления как должностныелица.
В связи с этим, следует дать определениедолжностного лица, занимающего должность гражданской службы (муниципальнуюдолжность муниципальной службы). Должностным лицом, замещающим должностьгражданской службы (муниципальную должность муниципальной службы) являетсяслужащий, работающий по служебному контракту (трудовому договору) и выполняющийорганизационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в органеместного самоуправления по реализации компетенции данного органа, наделенныйспециальными властными (распорядительными) полномочиями.
К первой группе должностных лиц нагосударственной и муниципальной службы следует отнести тех лиц, которые приисполнении своих служебных обязанностей совершают юридически значимые действияв отношении подчиненных им работников и действуют от имени государственныхорганов (органов местного самоуправления). В пределах своих полномочийдолжностные лица принимают на работу и увольняют с нее, издают административныеакты и применяют к подчиненным по службе лицам меры поощрения, а принеобходимости –дисциплинарного взыскания. К данной категории, в частности, можно отнестизаместителей главы субъекта Российской Федерации или главы местнойадминистрации, руководителей структурных подразделений государственных органовили органов местного самоуправления. Данная категория служащих выделена вновейшем законодательстве о государственной службе.
Соответствующие изменения следует, на нашвзгляд, внести и в законодательство о муниципальной службе. Однако, как уже отмечалось, не только руководящие работникигосударственных и муниципальных органов отнесены в Уголовном кодексе Российской Федерации ив Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях кдолжностным лицам.
Ко второй группе должностных лиц нагосударственной и муниципальной службы следует отнести лиц, которые наделенывластными полномочиями в отношении третьих лиц. К ним отнесены так называемыепредставители власти (главным образом, сотрудники правоохранительных иконтрольно-надзорных органов), которые также действуют от имени государственныхорганов (органов местного самоуправления). Эта категория служащих не выделенани в законодательстве о государственной службе, ни в законодательстве омуниципальной службе, что является, по нашему мнению, весьма серьезнымпробелом.
В качестве государственных и муниципальныхслужащих, не являющихся должностными лицами, следует рассматриватьспециалистов, в чьи должностные обязанности не входит совершение юридическизначимых действий от имени органов местного самоуправления и которые необладают распорядительными полномочиями по принятию решений, порождающих праваи обязанности для третьих лиц. К данной категории относятся секретари, иныеслужащие, занимающиеся аналитической обработкой материалов, составлениемпроектов юридических документов.
На сегодняшний момент назреланеобходимость внесения указаний в реестрах должностей государственной имуниципальной службы – является ли служащий, занимающий данную должность, должностнымлицом, с тем, чтобы на практике не возникало вопросов при установленииправомерностииспользования полномочий чиновником и выявления оснований для применения к немумер юридической ответственности. Таким образом,государственные и муниципальные служащие делятся на должностных лицгосударственной и муниципальной службы и государственных (муниципальных)служащих, таковыми не являющихся. Необходимость исследования правового статусакак государственных (муниципальных) служащих, являющихся должностными лицами,так и иных категорий муниципальных служащих диктуется требованиями современногоразвития науки, а также практикой правового регулирования деятельностимуниципальных служащих.
Pages: | 1 | ... | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | ... | 37 | Книги по разным темам