Книги по разным темам Pages:     | 1 |   ...   | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 |   ...   | 37 |

Примечательно, что как таковой терминлмуниципальный служащий в законодательстве большинства зарубежных странотсутствует. В свою очередь, в соответствующих нормативно-правовых актахсодержатся категории муниципальный советник, мэр, служащий муниципальногосовета (Великобритания,Франция, США, Германия). Указанные лица фактически являются муниципальнымислужащими.

На сегодняшний момент в федеральных,региональных и местных нормативных правовых актах муниципального служащегоопределяют с позиции уровня власти. Такой точки зрения придерживается рядавторов, занимающихся рассмотрением различных институтов муниципального права(Ю.А. Дмитриев, Е.С. Шугрина, И.В. Выдрин, А.Н.Кокотов, Бондарь Н.С., Авсеенко В.И., Бочаров С.Н. и др.).

В самом общем смысле муниципального(местного) служащего следует определять, исходя из сущности и назначенияместного самоуправления, определяемого Федеральным законом Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации (ст. 2), каклсамостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решениюнепосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местногозначения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местныхтрадиций. В соответствии с этим, муниципальный (местный) служащий – это лицо, обеспечивающеереализацию полномочий органов местного самоуправления (управления) по решениювопросов местного значения.

На основании положений действующегозаконодательства и практикой их применения в субъектах Российской Федерацииавтором предпринята попытка уточнить понятие муниципального служащего. Так, всовременном понимании муниципальным служащим видитсягражданин Российской Федерации, достигший 18-летнего возраста, исполняющийпрофессиональные обязанности по непосредственному обеспечению исполненияполномочий органов местного самоуправления и их выборных должностных лиц, надолжности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое засчет средств местного бюджета.

Действующее законодательство закрепляеттакже круг лиц, не являющихся муниципальными служащими. В соответствии сФедеральным законом Об основах муниципальной службы в Российской Федерации(п. 2 ст. 7) не являются муниципальными служащими и лица, исполняющиеобязанности по техническому обеспечению деятельности органов местногосамоуправления, если они не замещают в них муниципальные должностимуниципальной службы.

Статус депутата, члена выборного органаместного само­управления, выборного должностного лица местного само­управления устанавливаетсяКонституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов Федерации. Лица,осуществля­ющиеполномочия на этих муниципальных должностях, не яв­ляются муниципальными служащими.Они являются служащи­ми, замещающими выборные муниципальные должности.

Анализируя зарубежный и отечественный опытстановления и развития местного самоуправления, представляется, что действующеезаконодательство Российской Федерации необоснованно сужает понятиемуниципального служащего, понимая под ним лиц, замещающих только невыборныемуниципальные должности. Думается, что выборных должностных лиц местногосамоуправления также следует рассматривать в качестве муниципальныхслужащих.

Поскольку муниципальная служба– этопрофессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе, намуниципальной должности, не являющейся выборной, а муниципальная должность– должность,предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с закономсубъекта Российской Федерации, с установленными полномочиями на решениевопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий,а также должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствиис уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей поисполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления иответственностью за исполнение этих обязанностей, то из этого следует, чтомуниципальными служащими не являются служащие, замещающие должности вмуниципальных учреждениях, организациях и предприятиях.

Но практика правового регулирования несоответствует действующему законодательству. Так, в Волгоградской областимуниципальное унитарное предприятие Жилищно-коммунальное хозяйство 5 июня1998 г. было перерегистрировано в муниципальное учреждение, служащие которого,замещающие должности в данном муниципальном учреждении в соответствии сзаконодательством не являются муниципальными служащими. Но в органах местногосамоуправления города Волгограда они определяются как муниципальные служащие.

В связи с чем, на практике нередковозникают вопросы, относится ли та или иная категория работников кмуниципальным служащим, в том числе являются ли таковыми работникимуниципальных предприятий и учреждений, занимающие определенные должности.Руководители, а также служащие муниципальных предприятий и учреждений неявляются муниципальными служащими, поскольку они не занимают муниципальнойдолжности муниципальной службы.

Во избежание подобного рода противоречийнормативной и практической стороны рассматриваемого аспекта исследуемойтематики, следуя логике законодателя, предлагается дополнить статью 1– Муниципальнаядолжность Федерального закона Об основах муниципальной службы в РоссийскойФедерации следующим положением: л3. Лица, замещающие должности в муниципальныхпредприятиях, учреждениях и организациях, не являются муниципальнымислужащими. Представляется целесообразным изложить пункт 2 статьи 7– Муниципальныйслужащий упомянутого выше закона 1998 г. в следующей редакции: Лица, незамещающие муниципальные должности муниципальной службы и исполняющиеобязанности по техническому обеспечению деятельности органов местногосамоуправления, а также руководители и иные служащие муниципальных предприятий, учреждений и организаций не являются муниципальнымислужащими. Уточненное и дополненное содержание этой статьи позволило быисключить разночтения в законодательстве, способствовало бы его адекватномуприменению.

Также необходимо привести в соответствие сфедеральным законодательством региональную и местную нормативно-правовую базуна основании положений Федерального закона Об основах муниципальной службы вРоссийской Федерации (ст. 21). Следует внести соответствующие изменения вуставы некоторых муниципальных образований Волгоградской области, в частности,в Устав г. Камышина (ст. 33).

Признаки муниципального служащеговыделяются различными авторами при исследовании службы, как социальногоинститута, так и ее разновидности – муниципальной службы. Насегодняшний момент в юридической литературе принято характеризоватьмуниципальных служащих с двух позиций: 1) с точки зрения общих критериев всехкатегорий служащих, не выделяя их специфических особенностей (например, такимобразом описывает муниципальных служащих Е.С. Шугрина), 2) илиопределения муниципального служащего с позиций законодательства, в соответствиис которым ему присущи признаки, при отсутствии хотя бы одного из которыхработник не может считаться муниципальным служащим.

Поскольку в данной части диссертационногоисследования надлежит очертить и кратко охарактеризовать те свойствамуниципального служащего, которые выделяют его из среды других лиц, занятыхобщественно полезным трудом, представляется необходимым рассматривать признакимуниципального служащего, используя оба подхода. При рассмотрении специфическихсвойств муниципального служащего, отличающих его от иных категорий служащих,автор разделяет позицию, занимаемую В.М. Манохиным.

Не претендуя на исчерпывающий перечень,представляется целесообразным выделить следующие основные признакимуниципального служащего:

■ муниципальным служащим, преждевсего, является лицо, замещающее муниципальную должность муниципальной службы.В качестве квалифицирующего признака муниципального служащего в определенииФедерального закона названа должность. Должность может занимать толькослужащий, остальные признаки – вознаграждение, его источник и другие – присущи не только служащему, нои другим работающим. Должность муниципального служащего сохраняет все те еекачества, которые присущи всем должностям на службе. Но в каждом виде службыдолжность имеет свои особенности. Должность на муниципальной службе имеетследующие отличительные черты: 1) невыборная муниципальная должность состоит всистеме муниципальной службы; 2) муниципальная должность, как и любая другаяимеет свое наименование. Особенность в том, что должностное наименованиеустанавливается в системе муниципальной службы не в государственном масштабе идаже не в масштабе субъекта Федерации, а в самих муниципальных образованиях сучетом исторических и местных традиций; 3) как и в других видах службы, вмуниципальной службе утверждается реестр муниципальных должностей. Порядок егосоставления и утверждения, ведения в дальнейшем определяется уставоммуниципального образования;

■ муниципальный служащий действуетот имени органа местного самоуправления, в котором он состоит на службе.

Два указанных признака служащего определяютвсе последующие признаки служащего, любого, независимо от вида службы изанимаемой должности: правовой статус должности, полномочия служащего (права иобязанности), порядок (правила) поступления на службу (замещения должности) иувольнения, правила прохождения службы, поощрение служащих, ответственностьслужащих за служебные проступки.

■ Важными признаками муниципальногослужащего являются организационный и территориальный масштабы его деятельности.Организационный масштаб определяется функциональной структурой органа местногосамоуправления, создаваемый в соответствии с уставом муниципальных образований.Территориальный масштаб деятельности муниципального служащего ограничиваетсяграницами муниципального образования.

■ Деятельность муниципальногослужащего направлена на решение вопросов местного значения с учетомисторических и иных местных традиций.

■ Объем должностных полномочиймуниципального служащего устанавливается органами местного самоуправления всоответствии с действующими федеральными, региональными и местными нормативнымиправовыми актами.

■ Муниципальный служащий исполняет впорядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии сфедеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности помуниципальной должности муниципальной службы.

■ В соответствии с законодательнымипредписаниями за выполнение возложенных обязанностей муниципальныйслужащий получает денежное вознаграждение за счет средств местногобюджета.

■ Муниципальный служащийруководствуется в своей деятельности положениями действующего федерального,регионального и местного законодательства, а также предписаниями корпоративныхактов.

На основании вышеизложенного можно сделатьследующие выводы:

- Действующее законодательство омуниципальной службе, как представляется, недостаточно обоснованно сужаетпонятие муниципального служащего. В частности, законодатель не относит к муниципальным служащим лиц, замещающихвыборные муниципальные должности.

- Представляется целесообразным внестинекоторые дополнения в федеральные, региональные и местные нормативные правовыеакты, устанавливающие правовой статус муниципального служащего.

- Муниципальный служащий отличается отдругих видов служащих рядом признаков.

Глава 2. Организационно-правовые основы

государствен­ной гражданской и муниципальнойслужбы в Российской Федерации

2.1 Классификация государственных гражданских и муниципальных служащихв Российской Федерации

Прежде чем приступить к анализу отдельныхкатегорий и групп государственных гражданских и муниципальных служащих,представленных в ныне действующем законодательстве, представляется необходимымобратится к анализу правового положения должностноголица. Законодательное закрепление определения понятиядолжностного лица применительно к государственным и муниципальным служащимнеобходимо, прежде всего, для решения вопроса о возможности привлечения кответственности работников за служебные правонарушения.

На протяжении длительного периода временипредставители различных отраслей отечественной юридической науки пыталисьсформулировать собственное определение и признаки должностного лица.Представители науки трудового права в широком смысле относили к должностнымлицам всех, кто на каком-либо правовом основании исполнял функции вгосударственной, общественной либо кооперативной организации, в узком смысле кдолжностным лицам относили тех, кто обладает распорядительно-дисциплинарнойвластью. Однако в трудовом законодательстве так и не было сформулированоопределение должностного лица.

Ученые-административисты чаще всегоопределяли должностных лиц как особую группу государственных служащих. Взависимости от объема (характера) должностных полномочий традиционно выделялидве группы служащих: 1) служащие, наделенные полномочиями распорядительногохарактера, т.е. полномочиями давать распоряжения,приказы, издавать нормативные правовые акты; 2)служащие, таковыми полномочиями не наделенные. В первую группу включалисьруководящий состав и представители административной власти, т.е. лица,обладающие линейной либо функциональной властью: именно они и именовалисьдолжностными лицами.

Костюков А.Н. предлагает считать должностнымлицом служащего, который выполняет организационно-распорядительные функции пореализации компетенции государственного или общественного органа, совершающегопри их осуществлении юридически значимые действия, влекущие правовыепоследствия для других субъектов права и несущего повышенную ответственность зане обеспечение выполнения установленных для него правил. В.А. Волколуповапонимает под должностным лицом субъекта, которыйпостоянно, временно, а равно в силу закона, приказа или иного специальногоофициального решения, самостоятельно осуществляет от имени государства илиоргана местного самоуправления властные полномочия в отношении неопределенногокруга лиц, не подчиненных ему по службе (представитель власти), либо выполняеторганизационно-распорядительные или административно-хозяйственныефункции и принимает управленческие решения независимоот сферы своей деятельности. Суммируя признаки должностного лица в трудовом,административном и уголовном праве, можно выделить два признака должностноголица: наличие у него распорядительных полномочий или осуществление им хотя быадминистративно-хозяйственных функций. Распорядительные полномочия должностноголица слагаются из многих конкретных действий, определяемых положениями оборганах, должностными инструкциями, уставами.

Pages:     | 1 |   ...   | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 |   ...   | 37 |    Книги по разным темам