Книги по разным темам Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 |   ...   | 37 |

Проанализировав различные подходы копределению понятия и юридической природы государственной службы, выработанныев правовой науке, представляется целесообразным перейти к характеристикепонятий государственная служба и государственный служащий по современномузаконодательству.

Первымнормативным правовым актом общего характера, регламентирую­щим государственную службу, сталоПоложение о федеральной государствен­ной службе, утвержденное УказомПрезидента Российской Федерации от 22 декабря 1993 года. В данном нормативномакте определение государственной службы отсутствовало. Впервые, нормативнопонятие государственной службы было сформулировано в п. 1 ст. 2 Федеральногозакона от 31 июля 1995 года УОб основах государствен­ной службы Российской ФедерацииФ,где государственная служба определялась как Упрофессиональная деятельность пообеспечению исполнения полномочий государственных органовФ. Однакоэтой формулировкой законодатель не огра­ничился. В п. 2 данной статьиуказывалось, что Ук государственной службе относится исполнение должностныхобязанностей лицами, замещающими госу­дарственные должности категорийУБФ и УВФ. К государственным должностям государственной службы, согласноопределению, данному в п. 1 ст. 1 Федерального закона УОб основахгосударственной службы Российской Феде­рацииФ, относились должноститолько в государственных органах.

Названный Федеральный закон четкоопределил, что работа в качестве служащих на государственныхпредпри­ятиях, вучреждениях и иных государственных организациях не является, с правовой точкизрения, государственной службой. Прохожде­ние службы в государственныхорганизациях, не обладающих статусом госу­дарственного органа, регулируетсяисключительно трудовым законодательст­вом и действие законодательства огосударственной службе на них не распространяется.

Указанный подход сохранился и в новомфедеральном законодательстве о государственной гражданской службе. В п. 1 ст.5Федерального закона от 27 мая 2003 года О системе государственной службыРоссийской Федерации и п. 1 ст. 3 Федерального закона от 27 июля 2004 года Огосударственной гражданской службе Российской Федерации также закреплено, чтогосударственная гражданская служба - видгосударственной службы, представляющей собой профессиональную служебнуюдеятельность граждан Российской Федерации на должностях государственнойгражданской службы Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочийфедеральных государственных органов, государственных органов субъектовРоссийской Федерации, лиц, замещающих государственные должности РоссийскойФедерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РоссийскойФедерации.

По мнению некоторых исследователей,определение государственной службы, сформулированное в Федеральном законе УОбосновах государ­ственной службы Российской ФедерацииФ, как и соответствующиеопределения в новейшем государственно-служебном законодательстве, имеют рядсущественных недостат­ков.

Г.В. Атаманчук отмечает, что смысл иназначение государствен­ной службы Усостоят в обеспечении функционированиягосударства как тако­вого —его целей, функций...Ф, а не только в обеспечении исполненияполно­мочий каких-либогосударственных органов или должностных лиц, как это сле­дует из определений, содержащихсяв рассматриваемых законодательных актах.

Определения, сформулированные взаконодательстве о государственной службе, рассматриваютгосударствен­нуюслужбу исключительно в процессуальном (функциональном) смысле, какУдеятельность по обеспечению исполнения полномочийФ государственныхорга­нов и вышестоящихдолжностных лиц. Однако, как указывает профессор Г.В. Мальцев государственнаяслужба - не только Уто, что делают государственные служащие-профессионалыФ. Помнению ученого государственная служба как Усистема деятельностиФ должнасовместиться в едином понятии с государственной службой как Усистемойин­ститутовФ (такихкак государственный орган, государственная должность, госу­дарственный служащий, должностноелицо и т. д.). К тому же определение в Федеральном законе сформулировано какопределение системы закрытого типа: не указаны задачи, цели, не обозначенысвязи государственного аппарата с гра­жданским обществом, егоструктурами, при этом должности низшего ранга соз­даются ради того, чтобыобеспечивать исполнение полномочий лиц, занимаю­щих должности более высокогоранга, то есть орган служит органу, чиновник служит чиновнику.

Действительно, как следует из анализаположений федерального и регионального законодательства кгосударствен­нойслужбе относится только деятельность Упо обеспечению исполнения пол­номочий государственных органовФ,а не по их непосредственному исполне­нию. Как заметил Д.М. Овсянко, всамом определении понятия Угосударственная службаФ подчеркивается, чтодеятельность государственных служащих но­сит обслуживающий,вспомогательный характер: она предназначена для того, чтобы обеспечиватьисполнение полномочий лицами, замещающими вышестоящие должности. Видимо, такойподход к пониманию сущности государственной службы обусловлен тем, чтопрактически все сотрудники аппаратов законодательных и судебных органов, атакже большинство служащих исполнительных органов непосредственно, то естьсвоими действиями, не могут порождать юри­дически значимых последствий.Иначе говоря, профессиональная деятельность большинства государственныхслужащих не связана с прямым исполнением полномочий государственных органов, алишь с УобеспечениемФ (информаци­онным, организационным, контрольным, законопроектным и т.д.)такого ис­полнения.

Однако, государственные служащие, в томчисле и государственные гражданские служащие, обладающие статусом должностноголица, имеют право непосредственно вступать в отношения с третьими лицами отимени государственного органа: налагать штрафы, выдавать(приостанавли­вать,аннулировать) лицензии и т.д. Большая часть сотрудников налоговых, иныхконтрольно-надзорных органов, относящихся к государственным служащим, имеетправо самостоятельно реализовывать компетенцию (или точ­нее сказать ее часть)государственного органа, то есть осуществлять деятель­ность по исполнению полномочийгосударственных органов. Фактиче­ски, государственная служба - деятельность не только пообеспечению испол­нения полномочий государственных органов, но и по ихнепосредственному исполне­нию.

Определения государственной службы,содержащиеся в законах некоторых субъектов Российской Федерации, сформулированыс учетом указанных обстоятельств. Например, в Законе Красноярского края подгосударственной службой Упонимается про­фессиональная деятельность,состоящая из исполнения полномочий по государ­ственной должности в целяхреализации компетенции государственного органа краяФ.

Таким образом, можно констатировать, чтоопределение государственной службы, которое ранее было сформулировано в статье2 Федерального закона УОб основах госу­дарственной службы РоссийскойФедерацииФ, а также определения государственной гражданской службы,сформулированные в действующем законодательстве, не раскрывают в полной мересущность этого вида деятельности, не отражают публично-правовую природу данногоинститута. На наш взгляд, наиболее четкое и полное опреде­ление государственной службысформулировал Г.В. Атаманчук. По его мнению Фгосударственная служба - этопрактическое, профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функцийгосударства посредством (путем) исполнения государственных должностей,учрежденных в государст­венных органахФ.

В этом определении, как отмечает сам автор,четко фиксируется иерархия и взаимозависимость следующихгосударственно-правовых элементов:

- целей и функций государства, закрепленныхв Конституции и законах Российской Федерации, других нормативных правовыхактах;

- правового статуса и компетенциигосударственных органов, созданных для осуществления целей и функцийгосударства - для государственного управле­ния;

- государственной должности с кругомобязанностей и правомочий, свя­занных с реализацией компетенции государственныхорганов;

- практического и профессиональногоучастия граждан в управлении, что отражает и обеспечивает демократизм,устойчивость и качество осуществления целей и функций государства, реализациюкомпетенции государственных орга­нов и исполнение государственных должностей.

Для дальнейшего рассмотрения понятиягосударственной гражданской службы необходимо остановиться на анализе понятийлгосударственный гражданский служащий и должность гражданской службы. Преждечем приступить к характеристике данных понятий по ныне действующемузаконодательству, рассмотрим положения, которые были закреплены в ранеедействовавшем законодательстве, а также подходы, выработанные юридическойнаукой. Впервые нормативно понятие государственного служащего было закреплено вПоложении о федеральной государственной службе, утвержденном Указом ПрезидентаРоссийской Федерации от 22 декабря 1993 года. В нем к государственным служащимотнесены граждане Российской Федерации, занимающие в порядке, установленномназванным Положением, оплачиваемую государственную должность (п. 7 Положения).В данном определении были выделены четыре признака государственного служащего.

Во-первых, государственным служащим могявляться только гражданин Российской Федерации. Второй признак состоит в том,что государственный служащий занимает определенную государственную должность.Далее закрепляется, что государственный служащий занимает эту должность впорядке, установленном в Положении, то есть посредством назначения или конкурса(п. 22 Положения). Последним признаком является то, что государственныйслужащий получает денежное вознаграждение. Нетрудно заметить, что в данномопределении должность - основа характеристики государственного служащего. Приэтом понятие государственной должности в самом Положении отсутствовало;устанавливалось лишь, что реестр государственных должностей устанавливаетсяПрезидентом Российской Федерации (п. 3 Положения).

В отечественной юридической литературе былодано несколько определений должности, не имеющих между собой принципиальныхразличий. Как отмечает Ю.Н. Старилов, ученые-юристы понимают должностькак простейший элемент государственной администрации, как первичную иосновную клеточку ее организационной структуры. Некоторые несоответствияобусловлены лишь тем, что авторы рассматривали данную категорию с разных точекзрения или акцентировали внимание на каком-либо из признаков должности.Государственная должность традиционно рассматривается либо в статутно-правовомсмысле (как комплекс прав и обязанностей служащего), либо в функциональномсмысле (посредством характеристики полномочий, задач и функций по должности).При этом в широком смысле к государственным должностям относят должности влюбых государственных организациях: государственном органе, на предприятии, вучреждении, в иной организации. В узком смысле понятие государственнойдолжности связывается с государственной службой. В дальнейшем мы остановимся нахарактеристике этого понятия в узком смысле.

Классическим в отечественной правовой наукесчитается определение, сформулированное В.М. Манохиным:Государственно-служебная должность - это часть организационной структурыгосударственного органа (организации), обособленная и закрепленная вофициальных документах (штаты, схема должностных окладов и др.), ссоответствующей частью компетенции государственного органа (организации),предоставляемой лицу - государственному служащему в целях ее практическогоосуществления. Таким образом, для должности характерно, прежде всего, то, чтов ней: а) заключается часть компетенции государственного органа, б) онаявляется частью организационной структуры органа.

Впервые на законодательном уровнеопределение государственной должности было закреплено в 1 ст. 1 Федеральногозакона Об основах государственной службы Российской Федерации от 31 июля 1995года. В соответствии с данным определением, к государственным должностямотносились должности в федеральных органах государственной власти, органахгосударственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иныхгосударственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РоссийскойФедерации (далее —государственные органы), с установленным кругом обязанностей по исполнению иобеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием иответственностью за исполнение этих обязанностей. Однако, само понятиелдолжность, как отметил Г.В. Атаманчук, данным определением не раскрыто. Еслилгосударственная должность — есть должность в государственных органах, то возникает вопрос: ачто такое должность В формальной логике подобный способ мышления называетсятавтологией в определении понятия. В Федеральном законе не отражено то, чтодолжность является частью структуры органа, в штате которого находится, а этоявляется ее важнейшим признаком.

В законах большинства субъектов РоссийскойФедерации, на сегодняшний день, закреплено то же определение государственнойдолжности, что и в Федеральном законе Об основах государственной службыРоссийской Федерации от 31 июля 1995 года (см., например, законы огосударственной службе Карачаево-Черкесской Республики, Астраханской области идр.). В законодательстве некоторых субъектов Российской Федерации (например, вАрхангельской области) указано лишь, что государственная должность — это должность, включенная вреестр государственных должностей соответствующего субъекта РоссийскойФедерации. Думается, что столь краткого определения недостаточно дляхарактеристики такой категории как должность.

Новейшее федеральное законодательствопроводит различие между понятием государственная должность и должностьгосударственной гражданской службы, при этом лица, замещающие государственныедолжности не относятся к государственным служащим, что, по нашему мнению, врядли следует признать целесообразным. В соответствии со ст. 1 Федерального законаот 27 июля 2004 г. О государственной гражданской службе Российской Федерациипод государственными должностями (государственнымидолжностями Российской Федерации и государственными должностями субъектовРоссийской Федерации) следует понимать должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации,федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральныхгосударственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами),законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполненияполномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.

Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 |   ...   | 37 |    Книги по разным темам