Книги по разным темам Pages:     | 1 | 2 | 3 | 4 |   ...   | 37 |

Данное определение государственной службыдовольно близко по своей сути пониманию государственной службы в царскойРоссии. Необходимо отме­тить, что хотя в советский период даже не упоминалось опублично-правовой природе государственной службы (в силу понятных и очевидныхпричин), од­наковедущие советские административисты, вслед за С.С. Студеникиным, от­стаивалигосударственно-административное понимание сущности данного ин­ститута.

Классическим в советскойадминистративно-правовой науке считалось оп­ределение государственной службы,сформулированное В.М. Манохиным. По его мнению Угосударственная служба естьодна из сторон (или частей) деятель­ности... государства по организации и правовому регулированиюработы лич­ногосостава —государственных служащих по практическому и непосредствен­ному осуществлению задачгосударстваФ.

Таким образом, можно говорить о том, чтомежду публично-правовым пони­манием государственной службы, сложившимся в дореволюционнойРоссии, и государственно-административным пониманием данного института, котороесложилось в науке административного права в советский период нетсуществен­ныхразличий. Как заметил профессор Г.В. Атаманчук Удело не в названии, а всутиФ. И советские ученые-административисты, и дореволюционныегосударст­воведыпонимали государственную службу как Услужение государствуФ по­средством Упрактическогоосуществления функций государстваФ, как Удеятельность по достижениюопределенных целей государстваФ.

Принципиально иной подход сложился упредставителей так называемой Унаемно-трудовойФ модели государственной службы,которая и преобладала (во всяком случае, с точки зрения правового регулированиягосударственно-служеб­ных отношений) в советский период. Основоположником такогопонимания го­сударственной службы был А.Е. Пашерстник. По его мнению,госу­дарственнаяслужба есть Утрудовая деятельность в качестве сотрудника госу­дарственного учреждения илипредприятия в области управления, организации и в других областях умственноготруда, включая и соответствующие специаль­ные функцииФ.

Следствием такого подхода к пониманиюсущности государственной службы - как одного из видов трудовой деятельности -явилось отсутствие в СССР стройного и системного законодательства огосударственной службе. Правовой статус государственных служащихустанавливался, за некоторыми ис­ключениями, трудовым законодательством, которое практически непроводило различий между рабочими и служащими; отделить же государственныхслужа­щих от иныхкатегорий служащих с правовой точки зрения в советский период было практическиневозможно.

Государственная служба как явление можетбыть рассмотрена в различных аспектах: как один из видов профессиональнойуправленческой деятельности, как правовой институт, как социальное явление ит.д. Прежде чем перейти к характеристике понятия государственной службы,закрепленного в государственно-служебном законодательстве, рассмотримгосударственную службу как правовой институт.

В юридической литературе не раз отмечалось,что государственные служащие вступают в различные правоотношения, которые, какправило, подразделяют на две основные группы: УвнутренниеФ (аппаратные,внутриорганизационные), т.е. отношения, возникающие при поступлении,прохождении, прекращении го­сударственной службы и УвнешниеФ, т.е. отношения государственногослужа­щего с третьимилицами - гражданами или организациями. При этом и по сего­дняшний день в литературе,выдвигается тезис о том, что так называемые УвнутренниеФ отношения входятисключительно в предмет трудового права, а УвнешниеФ правоотношения являютсяадминистративно-правовыми.

Данная классификация, как справедливоотмечает Д.М. Овсянко, позволяет проводить различия между государственнымислужащими, имею­щимистатус должностного лица, и обладающими государственно-властными полномочиями игосударственными служащими, не наделенными такими пол­номочиями. Однако, указаннаяклассификация не безупречна с точки зрения современного законодательногорегулирования государственно-служебных от­ношений.

Во-первых, государственный служащий, взависимости от конкретного характера его служебных прав и обязанностей, приосуществлении своих полно­мочий наряду с административно-правовыми отношениями можетвступать и в другого рода УвнешниеФ правоотношения (государственно-правовые,финансо­вые, земельныеи т.д.). Как пишет Д.Н. Бахрах, в предмет администра­тивного права включаются все отношения, возникающие в процессефункцио­нированиягосударственной администрации (в т.ч. и в процессе осуществлениягосударственными служащими своих прав и обязанностей), за исключением тех,которые закреплены другими отраслями российского права. Например,ЗА­ГСы действуют наоснове норм семейного права, следственные аппараты МВД, ФСБ, при расследованииуголовных дел опираются на нормы уголовного и уго­ловно - процессуального права,система органов исполнения наказаний Министерства ­юстиции РФ действует на основенорм уголовно - исполнительного права и т.д.. Отношения, возникающие междуслужащими налоговых (земельных, экологи­ческих и т.д.) органов игражданами (организациями) также в основном урегу­лированы нормами соответственнофинансового, земельного, экологического права.

Во-вторых, далеко не все общественныеотношения, которые урегулиро­ваны административно-правовыми нормами и одним из участниковкоторых выступает го­сударственный служащий, могут быть отнесены кгосударственно-служебным отношениям с точки зрения современного российскогозаконодательства. Пра­воотношения, складывающиеся между должностными лицами и гражданами(организациями), например, при производстве по делам об административныхправонарушениях, нормотворческом, лицензионном и т.д. производстве также неотносятся к предмету регулирования федерального и региональногозаконодательства о государственной службе. Как пишет Казанцев Н.М.совре­менноероссийское законодательство о государственной службе направлено нарегулирование только правового положения государственных служащих, оно нерегулирует государственную службу как административный процесс. Иначе говоря,государственно-служебное законодательство (во всяком случае, на со­временном этапе его развития)регулирует преимущественно так называемые УвнутренниеФ, точнее сказатьвнутриорганизационные, аппаратные отношения.

В-третьих, как уже отмечалось, в процесседеятельности государственных служащих, не относящихся к должностным лицам,постоянно возникают отно­шения, суть которых сводится к Уобеспечению исполненияФ полномочийгосу­дарственныхорганов или вышестоящих должностных лиц. Полномочия боль­шинства государственных служащихограничиваются подготовкой, анализом эффективности, контролем за принимаемымирешениями. Такого рода отноше­ния не выходят за пределы какого-либо государственного органа,следовательно, мо­гутбыть отнесены к т.н. УвнутреннимФ отношениям, однако их нельзя отнести квнутриорганизационным, аппаратным отношениям. Представляется, чтодан­ный видправоотношений также находится вне рамок действия законодатель­ства о государственнойслужбе.

Более удачной, на наш взгляд, являетсяклассификация государственно-служебных отношений, предложенная профессором В.М.Манохиным. Он вы­деляет следующие группы правоотношений:

1)отношения, складывающиеся в ходеорганизации государственной службы;

2)отношения, складывающиеся в процессепрактического осуществления государственной службы.

При этом, к первой группе В.М. Манохинотносит как внутриорганизацион­ные, аппаратные отношения, так и отношения, связанные сдеятельностью го­сударства по управлению и обеспечению организации государственнойслужбы.

Ко второй группе государственно-служебныхотношений он относит как от­ношения, складывающиеся в процессе деятельности служащего запределами государственного органа, так и отношения, возникающие в процесседеятельно­сти (т.е. впроцессе осуществления своих полномочий) государственного слу­жащего внутри государственногооргана.

Необходимо еще раз обратить внимание на то,что фактически, действую­щий федеральное законодательство, законы субъектов РоссийскойФедерации направлены на регулирование лишь первой группы общественныхотношений. В этой связи представляется целесообраз­ным рассматриватьгосударственно-служебные правоотношения в различных аспектах.

В широком смысле к государственно-служебнымотношениям можно отно­сить любые правоотношения, одним из участников которых выступаетгосудар­ственныйслужащий. Но, учитывая направленность и предмет регулирования Федеральногозакона УО системе государственной службы Российской Феде­рацииФ и актов, принятых в егоразвитие, можно рассматривать государственно-служебные отношения и в узкомсмысле. С этой точки зрения к государственно-служебным отношениям целесообразноотносить лишь внутриорганизацион­ные, аппаратные правоотношения, складывающиеся в государственныхорга­нах, а такжеотношения, связанные с деятельностью государства по управлению и организацииструктуры государственной службы.

Как уже отмечалось, в отечественнойюридической литературе по сего­дняшний день идет спор о правоотраслевой принадлежности этойгруппы госу­дарственно-служебных отношений. Начало дискуссии по данномувопросу было положено в сборнике УВопросы советского административного праваФ,в кото­ром былиопубликованы две статьи: статья С.С. Студеникина УСоциалистическая системагосударственного управления и вопрос о предмете советского административногоправаФ, и статья А.Е. Пашерстника УК вопросу о советской государственнойслужбеФ.

Кроме уже упоминавшихся принципиальныхразногласий при рассмотрении вопроса о понятии государственной службы,отсутствовал единый подход и к вопросу о месте правового институтагосударственной службы в системе совет­ского права. Один изосновоположников Унаемно-трудовой моделиФ государст­венной службы А.Е. Пашерстник иего последователи рассматривали государ­ственную службу как институттрудового права. С.С. Студеникин, как и боль­шая часть советскихученых-административистов, включал институт государст­венной службы в общую частьадминистративного права.

Специалисты в области трудового праваутверждают, что по своей сущно­сти (характеру) внутриорганизационные государственно-служебныеотношения являются не чем иным, как трудовыми правоотношениями. Они "отвечаютвсем признакам, характеризующим такие правоотношения: вхождение в штатгосу­дарственногооргана, выполнение определенной трудовой функции, то есть ра­боты (службы) по определеннойдолжности, специальности и квалификации, подчинение правилам внутреннеготрудового распорядка, включающего, в ча­стности, и подчинениераспоряжением и указаниям начальников (администра­ции) и др.Ф

Однако, следует отметить, что в теории праваразграничение отраслей права, а следовательно и определение правоотраслевойпринадлежности право­вых институтов и норм, производится на основе двух признаков:предмета и ме­тодаправового регулирования. В.А. Юсупов относит правовые институты, обеспечивающиеи закрепляющие принципы государственной службы, порядок ее прохождения,должностные права и обязанности служащих, их аттестацию кадминистра­тивно-правовым институтам, так как они характеризуются двумяпризнаками: однородностью регулируемых ими общественных отношений испецифическим проявлением административно-правового метода воздействия на этугруппу со­циальныхсвязей.

Институт государственной службы относится кчислу комплексных право­вых институтов, который включает в себя (естественно на основеоднородности регулируемых отношений) нормы различных отраслей российскогоправа. Как пишет Ноздрачев А.Ф. государственно-служебные отношениярегу­лируютсяпубличном правом - конституционном, административным, финансо­вым, уголовным. Нормы частногоправа - преимущественного трудового - при­меняются в этих отношенияхсубсидиарно и временно.

Основополагающее значение для институтагосударственной службы имеют конституционно-правовые нормы. В п. 4 ст. 32Конституции РФ закреплено, что граждане Российской Федера­ции имеют равный доступ кгосударственной службе. Аналогичная нормасо­держится и вМеждународном пакте о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966года, в соответствии с которым каждый гражданин должен без ка­ких-либо ограничений допускаться всвоей стране на общих основаниях равен­ства к государственной службе (п.ФсФ ст. 25).

Конституция РФ в п. 4 ст. 32закрепляет право граждан Российской Феде­рации на равный доступ кгосударственной службе, однако не устанавливает ка­ких-либо требований к образованию,опыту работы по соответствующей специ­альности и т.д., которыенеобходимы для поступления на государственную службу. Закрепленный в ч. 4 ст.32 Конституции Российской Федерации принцип равного доступа к государственнойслужбе означает, что при поступлении на государственную службу, а также при еепрохождении не допускается каких бы то ни было пря­мых либо косвенных ограничений илипреимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, языка, социальногопроисхождения, имущественного и должностного положения, места жительства,наличия или отсутствия граждан­ства субъектов РФ, отношения к религии, убеждений, а равно другихобстоя­тельств, неотносящихся к уровню их образования и профессиональной подго­товленности. Особо хотелось быподчеркнуть необходимость соблюдения дан­ной конституционной нормысубъектами Российской Федерации. В законах не­которых субъектов РоссийскойФедерации о государственной службе в качестве необходимого условия поступленияна государственную службу прямо выдвига­ется наличие у лица гражданствасоответствующей республики либо требова­ние проживания на территорииданного субъекта Российской Федерации.

Pages:     | 1 | 2 | 3 | 4 |   ...   | 37 |    Книги по разным темам