Книги по разным темам
Pages: | 1 | ... | 2 | 3 | 4 | Как только соответствующее соглашение достигнуто внутри самого правительства, то задачи получения законодательной поддержки (где необходимо), уменьшения или нейтрализации оппозиции со стороны различных финансово заинтересованных групп, построения союзных блоков и формирования общественного мнения требуют определенного набора тактик. Заинтересованные группы (производители услуг, пользователи услуг, чиновники данного сектора, частные поставщики и т.д.) могут иметь преувеличенные страхи в отношении реформ, или смешанные чувства относительно различных пунктов проекта. Полная информация и разъяснение - на формальных и неформальных встречах, путем использования средств массовой информации – могут ослабить их сопротивление. Убедить – вот что является первоочередной мерой в этих действиях; а там, где убеждения уже не помогают, уже выходят на сцену компенсации и компромиссы.
Различные политические институты и конкретные условия определяют, с какими группами необходимо проводить консультации на различных стадиях, сколько уступок должно быть сделано для этих групп и какие каналы должны быть использованы. Последние исследования показывают, что появляются взаимные уступки во время самих переговоров. Некоторые политические системы предоставляют достаточно власти исполнительным органам принимать программы реформ еще до того, как заинтересованные стороны в достаточной степени были проконсультированы. Это может способствовать быстрому запуску реформ, но также может сказаться в появлении дополнительных трудностей на последующих стадиях законотворчества и реализации.xi
В демократических системах, при подготовке реформ в сферах образования и здравоохранения, особенно при необходимости создания комплексных и занимающих много времени условий, промедление с консультированием заинтересованных сторон может оказаться довольно рискованной тактикой.
Компенсация может принимать различные формы. Уступки в области оплаты труда или предоставление льгот довольно часто сопровождают реформы в секторах образования и здравоохранения. (Часто более высокая оплата труда рассматривается не только как возможность задобрить оппозицию, но так же как и стимулы для достижение желательного качества исполнения там, где зарплаты были сильно искажены). Довольно часто встречаются нефинансовые и непрямые компенсации. Например, реформы начального образования, начатые в штате Мерида в Венесуэле, включали пункты повышения квалификации учителей и вспомогательный надзор, тем самым, получив поддержку многих учителей. Реформы в сфере медицины в Кеара в Бразилии, начатые в 1987 году, предложили дополнительные стимулы не только недавно нанятым местным агентам и инспекторам (которые получили статус и профессиональное удовлетворение), но так же и мэрам, которые получили славу от заметных и удачных программ (даже несмотря на то, что им пришлось поступиться контролем в патронаже).
Группы, сопротивляющиеся реформам, редко оказываются монолитными. Зачастую группы умеренных могут быть отделены от жестких оппозиционеров. Например, в Мериде, активность проявляли шесть профсоюзов учителей, имеющие отношение к различным политическим партиям. Реформаторы детально обсуждали свои планы с группами более умеренных. В результате, профсоюз, который был наиболее ярым противником реформ (и который был связан с действующей администрацией и рассчитывал сохранить свой контроль над назначениями), оказался в изоляции.
Другой, широко распространенной тактикой, является простая отсрочка конфронтации с особенно влиятельными оппонентами. Пенсионные реформы почти никогда не затрагивают военных, полицию, судей, и другие привилегированные и влиятельные группы (такие как нефтяники в Колумбии). Попытки реформирования отдельных частей здравоохранительной системы, финансируемые из средств на социальное страхование, имеют тенденцию к такому же сценарию развития. В Латинской Америке многие специалисты по образованию склоняются к мнению, что политическое влияние или протекция традиционных университетов на законодательном и конституциональном уровне делают их практически неподверженными реформам. Поэтому реформаторы обращают свое внимание на продвижение новых технологических институтов.
Очень часто реформы могут проводится так, что создают новый класс заинтересованных групп, поддержка которых может создать необходимый противовес продолжающемуся сопротивлению сложившихся групп заинтересованных в старой системе.xii Например, возможно увеличение числа проектов реформы с включением пожеланий представителей групп населения (или родителей в образовательной системе), уполномоченных решать широкий круг проблем управления, наряду с директорами местных школ или главными врачами больниц и поликлиник.
Комплексные связи с другими проблемами дают дополнительную возможность создания союзных блоков. В некоторых случаях финансовый кризис был использован как дополнительное оправдание реформ в социальном секторе, с большей очевидностью в пенсионной сфере, чем в образовании и здравоохранении. Бразильский президент Кардозо использовал финансовый кризис 1997-98 годов для получения законодательной поддержки в проведении частичных реформ пенсионной сферы, которые прежде были отклонены Конгрессом (и позже признаны судами неконституционными). Подобным же образом администрация Менема в Аргентине использовала финансовое давление, вызванное кризисом 1995 года, для устранения некоторых пунктов действующего закона о пенсионной реформе, которые правительство рассматривало как нежелательные.
Законодательное одобрение является сигналом для начала самой длительной фазы реформы: реализации (конечно, иногда некоторые аспекты программы реформы могут быть начаты и указами исполнительной власти). Начало реализации еще не означает конец политическим спорам. Скорее политические споры перемещаются на другие площадки и вовлекают отчасти другой набор игроков, включающий чиновников от администрации, управляющих структурных единиц (школ, больниц), региональных и местных политиков и местные группы населения. На данном этапе стоит задача обеспечения наиболее мягкого начала реформ, что является в основном технической и административной проблемой, но имеет важное политическое значение. Враги реформы будут самоуверенно набрасываться на любые недостатки, как на подтверждение того, что реформы направлены не в нужном русле и не возможны к исполнению. Бурные начинания только усложнят отношения с оппозицией. И наоборот, когда предлагается постепенное начало и сопровождается постоянными консультациями с населением и заинтересованными группами, то это может способствовать улучшению климата, когда по крайней мере некоторые первоначальные проблемы воспринимаются как временные, а оппоненты начинают рассматривать изменения как неизбежные. Контроль за приносимым вредом (возможный частично за счет вездесущих групп поддержки) и связь с общественностью должны стать главной заботой на первоначальных стадиях реализации, как по политическим соображениям, как и по административным. Создание прослойки, быстро получившей выигрыш от реформ, является еще одной тактикой, возможной для защиты уязвимых шагов в проведении реформы.
Для реформаторов социального сектора вовлечение наиболее широких кругов населения является жизненной необходимостью при разработки политической стратегии и тактики не только в целях достижения согласия внутри самого правительства и получения необходимой законодательной поддержки, но и для гораздо более длительных процессов реализации нового курса.
Поскольку частичные реформы встречаются намного чаще чем великие преобразования, для тех, кто хочет проводить реформы в социальном секторе, важным вопросом, но часто остающимся вне зоны внимания, является поощрение малых мер. В образовании и здравоохранении (но не в пенсионной сфере) местные и региональные инициативы оказываются все более важными. С точки зрения политики, возможность указать на чей-либо удачный опыт может помочь реформаторам преодолеть сомнения и сопротивление в их собственных юрисдикциях. Порой дух соревнования с другими регионами тоже может подстегнуть к активным действиям. Некоторые особые меры могут иметь большую силу, чем другие, для инициации изменений. Например, в Латинской Америке в течение нескольких десятилетий стандартные тесты в образовании были не в чести, затем они были опять введены уже как инструмент диагностики школ и школьных систем, а так же для того чтобы фиксировать успеваемость отдельных студентов. Полученная из этих тестов информация помогла сделать дальнейшие изменения более целенаправленными, позволив улучшить школы с низким уровнем оценки. Но мы знаем относительно мало о возможных стратегиях при нарастающих совокупных изменениях.
Тот факт, что реформы социального сектора происходят не только на поздней стадии экономической трансформации, но и в контексте все еще неконсолидированных демократических сил, влияет на политические тактики и стратегию. В настоящей работе мы пытались доказать, что реформы в социальной сфере всегда политически ограничены. Поэтому они требуют большего консультирования, убеждения и торга, чем многие другие секторальные реформы. В свою очередь задача консолидации демократических институтов делает необходимым концентрацию внимание на процессе реформ социального сектора, а так же на их планировании. Поскольку институты социального сектора настолько важны для большинства населения, путь, по которому будет проходить развитие реформ, окажется серьезным испытанием для демократических институтов. Процесс, на который будет потрачено достаточно большое количество времени для распространения информации, процесс, при котором будет позволено обсуждение, процесс, при котором будут иметь место консультации с заинтересованными группами, и по возможности экспериментирующий с пилотными проектами, гораздо скорее закрепит уверенность в демократических преобразованиях, чем процесс, жестко контролируемый в технократических и финансовых целях..
Сноски
i. См.: Dani Rodrik, Why is there so much economic insecurity in Latin America = Дани Родерик, Почему так сильна экономическая незащищенность в Латинской Америке Предварительный вариант работы, подготовленной для Мирового Банка, Октябрь 1999.
ii. Многие правительства приблизительно в то же время, когда принимались первоначальные меры по стабилизации и либерализации, принимали пакет мер, имеющих целью уменьшить социальные затраты. Однако большинство подобных мер не были спланированы с целью улучшения работы социальных секторов в долгосрочной перспективе. И в самом деле, некоторые меры, такие как общие положения по обеспечению раннего или по причине недееспособности ухода на пенсию (имеющие целью уменьшение уровня ожидаемой безработицы), только ухудшили состояние определенных социальных секторов.
iii. Можно посмотреть интересную дискуссию по общей политике пенсионных реформ с особым вниманием к случаям в Латинской Америке в докладе Сары Брукс и Эстеллы Джеймс Политическая экономика пенсионной реформы, подготовленном для научной конференции Мирового Банка 14-15 сентября 1999 года (Sarah Brooks and Estelle James, The Political Economy of Pension Reform, paper prepared for a World Bank research conference September 14-15, l999).
iv. Nicholas Barr, Reforming Welfare States in Post-Communist Countries = Николас Бар, Проведение реформ в благополучных посткоммунистических странах статья, готовящаяся к изданию в сборнике Десять лет спустя: Переходные периоды и рост в посткоммунистических странах под редакцией Лешека Балцерович и Лужана Орловский (Leszek Balcerowicz and Lucjan Orlowski, eds., Ten Years After: Transition and Growth in Postcommunist Countries), рукописная версия от ноября 1999, стр. 24.
v. Определенная острая критика Чилийской системы только начинала появляться к началу 1990-ых.
vi. Однако неадекватная или слишком поспешная подготовка реализации новой системы может создать серьезные проблемы, как это, похоже, случилось в Польше. (Financial Times...)
vii. На примере Чили, Аргентины и некоторых других стран, где новые пенсионные системы были использованы уже довольно давно, чтобы сделать заметными общие тенденции, видно, что низкооплачиваемые работники, включая работающих в неформальном секторе или на временных работах или на неполной ставке, не делают достаточных денежных вкладов на свои личные счета, чтобы накопить адекватные пенсии.
viii. Для полного анализа децентрализации в Латинской Америке и ее влияния в различных секторах, включая образовательный и здравоохранение, смотри: Shahid Javed Burki, Guillermo E. Perry, and William R. Dillinger, Beyond the Center: Decentralizing the State = Ш.Дж.Бурки, Дж.И.Перри и В.Р.Дилингер Вне центра: децентрализация государства, -(Washington, D.C.: The World Bank, l999).
ix. Смотри Patricia Ramirez and Alejandra Gonzales-Rosetti, Enhancing the Political sustainability of health Reform: The Colombia Case, = Патриция Рамирез и Алехандра Гонзалес-Розетти Усиление политической поддержки реформы здравоохранения: пример Колумбии - неопубликованный доклад, подготовленный для проекта Данные для принятия решений в Гарвардской Школе Здравоохранения. – Август 1999, стр. 109,112.
x. Группы перемен детально рассмотрены в Розетти и пр., Усиление политической возможности реформы здравоохранения = Rossetti et al., Enhancing the Political Feasibility of Health Reform.
xi. Оренштейн Политико-институциональный анализ пенсионной реформы. = Orenstein, A Political-Institutional Analysis of Pension Reform.
xii. См. Карол Грэм, Частные рынки в целях общественного блага: увеличение участия в экономической реформе = Carol Graham, Private Markets for Public Goods: Raising the Stakes in Economic Reform (Washington, DC: Brookings Institution Press, 1998).
Pages: | 1 | ... | 2 | 3 | 4 | Книги по разным темам